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III. De los shocks exógenos a la crisis brasileña: hacia la
recesión
Frente al avance de la
crisis internacional, los países latinoamericanos se han visto obligados a aplicar
políticas fiscales y monetarias restrictivas para limitar los desequilibrios de las
finanzas públicas y de la balanza corriente e impedir, en muchos casos, la brusca
depreciación de las tasas de cambio y el regreso de las tensiones inflacionarias. El
resultado ha sido una desaceleración del crecimiento y, con el desencadenamiento de la
crisis brasileña, la entrada en recesión de la región considerada en su conjunto.
1. La generalización de las
políticas de austeridad...
A partir del último
trimestre de 1997, los países latinoamericanos han empezado a aplicar políticas de
austeridad presupuestaria. El primero fue Brasil, afectado por el ataque especulativo
desencadenado por el episodio Hong Kong de la crisis internacional. Basado esencialmente
en una disminución de los gastos para reducir en más de dos puntos el déficit fiscal el
« pacote » del 10 de noviembre de 1997 no permitió, sin embargo, alcanzar los
objetivos perseguidos (cuadro 9).
Cuadro
9 – Saldo presupuestario de los países latinoamericanos
Con el objetivo de limitar los
déficits, una segunda ola de medidas de ajuste fiscal fue implementada por los países
cuyos ingresos tributarios fueron afectados por la caída de las exportaciones de materias
primas1. Así es como México, cuyos ingresos
provenientes de la industria petrolera representan casi el 40% de los ingresos fiscales,
lanzó tres programas de austeridad en 1998. El esfuerzo en materia de reducción de
gastos se concentró en las inversiones públicas, en particular en los sectores de
transportes y telecomunicaciones. Por otra parte, las contribuciones fiscales demandadas a
la compañía petrolera nacional (Pemex) alcanzaron el 114% de sus beneficios.
Venezuela también puso en
práctica tres programas de ajuste en 1998. Estos programas se basaron en una revisión a
la baja de las hipótesis sobre el precio medio del petróleo, modificaciones de la
paridad bolívar - dólar tomada en cuenta en la ley de presupuesto, mayores retenciones
sobre las utilidades de la compañía petrolera nacional (PDVSA) y, sobre todo, recortes
de los gastos públicos. Seriamente alcanzado por el fenómeno de El Niño, que ha
afectado en particular las infraestructuras y el sector agrícola, Ecuador no pudo frenar
la progresión del déficit público provocado por la caída del precio del petróleo, a
pesar de haber eliminado muchos subsidios públicos.
Chile, único país de la
región que exhibe un excedente fiscal a lo largo de los años 90, fue también afectado
por la crisis internacional. Frente a la caída de los ingresos generados por la industria
del cobre y la disminución de los demás ingresos tributarios debido a la desaceleración
de la actividad económica, el gobierno decidió salvaguardar la buena salud de las
finanzas públicas. Gracias a la utilización de los recursos del fondo de estabilización
del cobre, creado a mediados de los años ochenta (por un importe de 264 millones de
dólares) y mediante recortes presupuestarios por un monto de 685 millones de dólares en
1998, logró alcanzar un excedente fiscal del 1% del PIB (1,9% en 1997).
Más tardíamente, otros
países de la región se han visto obligados a reforzar el rigor fiscal. Desfavorecido por
el retroceso de las exportaciones, resultado de la reducción de la demanda asiática, la
caída del precio de los metales y la disminución de la oferta exportable de productos
agrícolas y de la pesca, afectados por el Niño, Perú ha tenido que proceder a un
recorte moderado de los gastos corrientes y de capital. En Colombia, el nuevo gobierno
elegido a mediados de 1998 ha proclamado su intención de reducir el
déficit fiscal al 2-3% del PIB en 1999, mediante una reforma fiscal que conlleva en
particular una extensión de la base tributaria del IVA. En Argentina por último, el
gobierno decidió reforzar la austeridad y ha implementado una reforma fiscal que ensancha
el campo de aplicación del IVA.
La agravación de la crisis financiera internacional en agosto de 1998 se tradujo en la
aplicación de políticas monetarias más restrictivas, con el objetivo de evitar una
brutal depreciación cambiaria. Desde luego, Brasil ya había procedido, en el cuarto
trimestre de 1997, a un alza sensible de los tipos de interés internos, mientras que
Colombia los había aumentado entre febrero y julio de 1998. Pero al estallar la crisis
rusa, el endurecimiento de las políticas monetarias se generalizó. El alza de los tipos
de interés reales resultante, que pone a prueba los sistemas bancarios (muchos de los
cuales están en proceso de saneamiento después de las crisis de 1994-1995, tales como
Argentina, Brasil, México y Venezuela), ha sido relevante en Argentina, Chile, México y,
sobre todo, Venezuela y Brasil (cuadros 10 y 11).
Cuadro 10 – América Latina: tasa de interés a
corto plazo (30 días)
Cuadro 11 - Tasa de inflación mensual (IPC, en %)
En el caso de Brasil, país que, como ya hemos señalado, es el que ha generado más
desconfianza en los inversores, el aumento de las tasas internas de interés ha sido una
de las facetas de la pulseada protagonizada por las autoridades y los mercados.
2. ...acentuadas por la crisis brasileña
En efecto, el ataque especulativo en regla sufrido por el real desde el estallido
de la crisis rusa solo pudo ser repelido mediante una espectacular alza de la tasa de base
del banco central, que pasó en dos movimientos de 19,75% a 49,75%, y una pérdida de
reservas internacionales de casi 30.000 millones de dólares entre finales de julio
(cuando alcanzaban unos 70.000 millones) y finales de octubre de 1998 (41.000 millones).
La situación brasileña pasó a tener una importancia crucial en el escenario
internacional: el desplome de la divisa brasileña, inmediatamente después del
derrumbamiento del rublo, podía provocar la instalación de la crisis en América Latina,
una degradación de la posición de los bancos internacionales - en particular
norteamericanos - muy comprometidos en la región y, de rebote, debilitar al dólar en el
momento en que se expresaban dudas acerca de la continuidad de la expansión de la
economía norteamericana. Esto explica las declaraciones tranquilizadoras del G7 y del
FMI, y la baja de los tipos de interés en Estados Unidos. A la vez, la estabilidad del
real, piedra angular de la política económica antiinflacionaria adoptada en 1994, era
una apuesta fundamental en la carrera para la reelección del Presidente Cardoso.
Así, la moneda brasileña pudo resistir hasta las
elecciones presidenciales, legislativas y de gobernadores que se celebraron el 4 y el 25
de octubre de 1998. A partir de ello, la estrategia de mantenimiento del régimen de
cambio que apuntaba a una absorción progresiva de la apreciación real (la devaluación
real del tipo de cambio era superior a la tasa de inflación) que debía producir sus
frutos a finales de 1999 (gráfico 10), necesitaba el apoyo de un ambicioso plan de austeridad que abriera la vía a un acuerdo con el FMI y a
un sólido apoyo financiero internacional. El Presidente Cardoso, reelegido para un nuevo
mandato, lanzó, de conformidad con el compromiso asumido en dos comunicados conjuntos con
el FMI difundidos en el mes de octubre, un programa trienal de saneamiento de las finanzas
públicas, que debía ser aprobar el Congreso brasileño.
Gráfico
10 – Evolución de la tasa de cambio real de Brasil (antes de la devaluación)
Dado que el déficit de las
finanzas públicas es el talón de Aquiles de la economía brasileña, el plan preveía
economías por un monto de 84.000 millones de dólares en tres años, empezando por 23.000
millones en 1999 para reducir el desequilibrio presupuestario del 8% al 4,5% del PIB. El
objetivo era volver a un excedente primario (antes del pago de intereses) en 1999,
aceptando a la vez un costo en términos de crecimiento (-1% en 1999). Comparado con el
programa del 10 de noviembre de 1997, el nuevo plan parecía bastante realista, al estar
más concentrado en el aumento de los ingresos que en la disminución de los gastos. La
reducción de éstos mediante recortes presupuestarios directos representaba menos de la
tercera parte del esfuerzo de ajuste previsto para 1999-2001.
El anuncio del plan fue seguido
de un acuerdo con el FMI. Según sus términos, el acuerdo « preventivo »
firmado el 13 de noviembre permitía a Brasil acceder a un apoyo financiero internacional
de 41.000 millones de dólares, constituido por los aportes del FMI (18.000 millones), del
Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (9.000 millones), así como de los
grandes países industrializados: 14.500 millones aportados principalmente por EE.UU.
(5.000 millones) y los países de la Unión Europea (7.000 millones). Un primer tramo de
9.000 millones de dólares fue desembolsado en diciembre.
Como es sabido, el anuncio del
nuevo plan de austeridad y la firma de un acuerdo con el FMI no bastaron para restablecer
la credibilidad de Brasil y alejar la perspectiva de un ataque especulativo exitoso. Las
negociaciones entre el Poder Ejecutivo y el Congreso y los nuevos gobernadores de los
Estados se prolongaron más de lo deseado. En efecto, el rechazo por el Parlamento, en el
transcurso del mes de diciembre, de la creación de una tasa sobre las pensiones y los
retiros abonados por la seguridad social reforzó la desconfianza de los inversores en
relación a la capacidad de las autoridades brasileñas para hacer aceptar el plan de
austeridad. Por ello, el proceso de reducción de los tipos internos de interés se
bloqueó.
La baja de los tipos de
interés era decisiva por tres razones. En primer lugar, porque las tasas reales
exorbitantes penalizaban seriamente la actividad económica e impiden la reactivación de
las inversiones productivas, ya muy modestas desde los años 80. En segundo lugar, porque
fragilizaban el sistema bancario: mientras que los préstamos al sector privado no cesaban
de caer desde finales de 1997, el monto de los créditos dudosos y morosos seguía
aumentando. Por último, y sobretodo, porque agravaban el peso en el presupuesto de las
cargas financieras resultantes de la deuda pública interna. La baja de los tipos de
interés internos constituía una condición indispensable para impedir que los ahorros
realizados gracias al nuevo plan de austeridad fueran anulados por el aumento de los
gastos financieros.
De hecho, la deuda pública
interna, que se estimaba en el equivalente de 250.000 millones de dólares a finales de
1998, no parecía excesiva comparada con el PIB (casi 35%, o sea unos 45% de endeudamiento
público total si a ello se suma la deuda pública externa de unos 85.000 millones de
dólares). Además, los tenedores de títulos de la deuda doméstica del Estado brasileño
son en su gran mayoría residentes: a diferencia de Rusia, donde los no residentes
detenían más del 25% de la deuda pública. En Brasil la parte de los no residentes es
marginal: menos de 2%. Por ello, el problema planteado, más que el de la exigibilidad de
la deuda, era el de las condiciones de rollover. Aún más considerando que la deuda era
cada vez más de tipo variable, indexada sobre las tasas de interés a corto plazo (75% a
finales de 1998, contra 35% a finales de 1997). Por otra parte, sus plazos eran cada vez
más cortos, con vencimientos importantes en el transcurso del primer trimestre de 1999
(gráfico 11).
Gráfico
11 – Términos de reembolso de la deuda pública interna
La inquietud de los mercados
llegó a su punto culminante cuando, a principios de enero de 1999, algunos estados
brasileños importantes (en particular el de Minas Gerais) anunciaron la decisión de no
honorar los servicios de la deuda con el gobierno central. Frente a las expectativas cada
vez más desfavorables de los mercados y a la presión de los lobbies industriales que
pedían un cambio de orientación que permitiera iniciar la baja de las tasas de interés,
el gobierno cedió. Cuando las autoridades decidieron, el 13 de enero, ensanchar la banda
de fluctuación del real, el ataque especulativo se acentuó. Así, el real rebasó
rápidamente los márgenes fijados, obligando a los poderes públicos a anunciar la
flotación.
El desencadenamiento de la
crisis brasileña ha reforzado las tendencias recesivas en vigor en América Latina. A
pesar de que América Latina resistió bien las turbulencias financieras originadas por
las crisis asiática y rusa, la disminución y el encarecimiento del financiamiento
exterior, los efectos desfavorables del shock comercial y las políticas presupuestarias y
monetarias restrictivas aplicadas se han traducido en una desaceleración sensible de la
actividad económica en 1998 (2,1% contra 5,3% en 1997). A ello se suma en 1999 la
recesión en Brasil y sus efectos mecánicos sobre los países vecinos, el crecimiento
mediocre del comercio mundial, y el costo todavía elevado del financiamiento exterior
(cuadro 12). Por ello los resultados en materia de crecimiento de la mayor parte de los
países latinoamericanos serán más pobres que en 1998 (gráfico 12) y la región caerá
probablemente en recesión (-1 / -2%).
Cuadro
12 - América Latina: spreads de las euro-obligaciones soberanas. Impacto de la crisis
brasileña
A pesar de la aprobación por
el Congreso de las medidas rechazadas en diciembre de 1998 (como la tasa sobre las
transacciones financieras) y el retorno a la calma debido al desembolso de un nuevo tramo
del plan de ayuda internacional, la situación más preocupante sigue siendo la de Brasil,
a pesar de los progresos realizados. La caída del real parece contenida (la divisa
brasileña cayó a más de 2 reales por dólar a principios de marzo de 1999, cuando
valía 1,20 real por dólar antes del 13 de enero), el nuevo acuerdo con el FMI prevé un
refuerzo de las medidas de austeridad y la aceleración de las privatizaciones para
generar un excedente primario de 3,1% del PIB, superior al previsto en el plan de octubre
de 1998. A la vez, el mantenimiento de una política monetaria extremadamente restrictiva
(el tipo Selic del mercado monetario, que pasó de 39% a 45% el 4 de marzo, acabó
volviendo a 42,5%, y luego a 29,5%) pretende frenar las tensiones inflacionarias. En la
perspectiva del nuevo plan, el retroceso de la actividad económica en 1999 debería ser
marcado (-3% / -4%), la inflación situarse entre 10% y 20% y el real estabilizarse
alrededor de 1,70 por dólar.
Los buenos resultados en cuanto
a la inflación (2,6% para el conjunto del primer trimestre, según el índice
gubernamental IBGE), cierta moderación de las tensiones políticas internas, el inicio
del regreso de los inversionistas extranjeros y la perspectiva abierta por el programa de
privatización pedido por el FMI han propiciado una oleada de optimismo de los mercados.
Esos factores han llevado incluso ciertos responsables a anticipar una recesión menos
dura de lo previsto. Sin embargo, ese rebrote de confianza puede revelarse prematuro. Por
una parte, el nuevo ajuste fiscal es entorpecido por el mantenimiento de tipos de interés
elevados, que encarecen la carga de la deuda pública interna, que sigue afectando las
cuentas del Estado. A su vez el cronograma de vencimientos muestra un tercer trimestre
fuertemente cargado. Por otra parte, los vencimientos de la deuda exterior privada pueden
acentuar la presión sobre el tipo de cambio y llevar a nuevos sobresaltos. Por último,
el programa antiinflacionario, que busca alejar la perspectiva de la vuelta a la
indexación, se basa en una política de estricto rigor salarial que está sometida a la
presión de los sindicatos y de los sectores de oposición.
Gráfico
12 - Un retroceso generalizado del crecimiento en 1999
Argentina es el país más
directamente afectado por la crisis brasileña, que golpea en particular las exportaciones
industriales, alimenta las expectativas desfavorables que están a la base de la caída de
la inversión privada y acentúa los problemas de las finanzas públicas. Sin embargo, la
política de endeudamiento exterior preventivo, aunque costoso, unida a la solidez que ha
demostrado hasta ahora el sistema financiero y a la reciente renegociación del acuerdo
con el FMI permiten pensar que el currency board no está amenazado.
Venezuela seguirá padeciendo
el retroceso de la actividad iniciado en 1998. Los efectos de la caída de los precios del
petróleo (a pesar de la reciente mejoría), los tasas de interés elevadas y la necesidad
de reducir el desequilibrio presupuestario están en la base de la actual dinámica
recesiva. Afectado por una severa crisis bancaria, que ha contribuido a la agravación de
la crisis económica y política, Ecuador experimentará una fuerte recesión.
Entre los países que podrían
beneficiarse de un crecimiento moderado, sólo Perú inicia una recuperación, después de
haber sufrido de lleno, en 1998, los efectos negativos de El Niño y de la crisis
asiática. Por el contrario, dos países experimentarán nuevos signos de desaceleracion;
Colombia, que profundiza su proceso de ajuste presupuestario, y Chile que, a pesar de
seguir siendo la economía más sólida de la región, es afectado por los shocks
comerciales desfavorables: crisis asiática, caída del precio del cobre, y ahora,
debilitamiento de la demanda del Mercosur. En dicho contexto, México, que se beneficia
del dinamismo sostenido de Estados Unidos, es a priori el menos afectado. Sin embargo
experimentará una desaceleración del crecimiento debido a las políticas restrictivas
destinadas a contener los déficits fiscal y exterior.
NOTAS
1 Véase cuadro
11 para las tasas de inflación
Punto álgido crisis
asiática: tipo medio más elevado comprobado ente el 28/10/97 y el 18/11/97
Punto álgido crisis rusa:
tipo medio más elevado comprobado entre el 01/09/98 y el 21/10/97
Punto álgido crisis
brasileña: tipo medio más elevado comprobado entre el 13/01/99 y el 25/01/99
Fuente: cálculos propios
según los datos de Datastream
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