Al iniciarse una transición histórica en la economía y la política internacionales, América Latina y el Caribe continúa desarticulada. Sus aspiraciones comunitarias forman parte de un mundo mítico cuya traducción en la realidad cotidiana de sus pueblos es fragmentaria. Sus potencialidades humanas y materiales colectivas lucen apenas desarrolladas. Su patrimonio cultural, base de una identidad común, persiste marginado en la conciencia colectiva. Como región se muestra ante el mundo ineficientemente organizada, rica en contradicciones, dispersa y, por tanto, débil. Carece de peso y proyección colectivos en los asuntos mundiales y, más grave, pareciera carecer también de ellos en los asuntos que le son propios y exclusivos. Timidez política, desarticulación geopolítica, desequilibrios regionales son su principal característica comunitaria. Y, todo ello, en un contexto en que, desde hace cuando menos cuatro décadas, se perciben y se entienden, tanto en lo político como en lo económico, los beneficios de la integración y los costos de la desarticulación regional. La historia del Sistema Económico Latinoamericano es en alguna medida tanto la historia de un ideal como la historia de un esfuerzo por lograr superar estas realidades.

 

América Latina pareciera signada por el provincialismo acérrimo que le imprimiesen a sus gentes su historia y su geografía. Ni los desafíos externos ni las necesidades internas han logrado encauzar el ideal de una Comunidad de Naciones hacia fines prácticos algo mas allá de sus múltiples ámbitos subregionales. Los países de América Latina y el Caribe coexisten, mas no conviven. Ninguna declaración ni programa de acción, de los muchos proclamados en pro de la unidad y la concertación de la región, han sido respetados en el tiempo. Sobre el tema de la unión, la volubilidad y la inconsistencia han signado por años el devenir de la región. Nobles ideales y múltiples intentos de integración no han logrado traducirse en satisfactorios progresos en su entidad política comunitaria ni en un compromiso de bienestar colectivo basado en responsabilidades compartidas. Al presente, los países de América Latina y el Caribe parecieran haber optado por acentuar sus particularismos, por cultivar más a fondo sus afinidades subregionales y por establecer patrones de relacionamiento externo separados y en competencia mutua. Justo cuando la dinámica de lo económico y de lo político, en un mundo donde los desafíos y las oportunidades son de alcance global, parecieran recomendar lo contrario. Ante ello, el futuro del SELA se inscribe en cómo sus Estados Miembros quieran o puedan conciliar sus múltiples 'visión de futuro' individuales con aquélla colectiva que el mismo aún brinda la oportunidad de representar.

 

El Convenio de Panamá, mediante el cual se constituyó el SELA en 1975, permanece, al momento de cumplir un cuarto de siglo de vigencia, inalterado. Sus líneas maestras fueron activa y confiadamente desarrolladas por sus primeros Secretarios Permanentes. La "consulta y coordinación", así como la "cooperación regional" tuvieron un impulso inusitado durante sus primeros años, desarrollándose de manera pragmática intereses comunitarios y sectoriales de la más variada índole. Sus énfasis y logros en nada se contrapusieron al esfuerzo paralelo de la integración económica. El pragmatismo del SELA como proyecto político y como institución parecía representar un hito de madurez para una región que requería expresar ante el mundo sus afinidades y sus intereses compartidos al tiempo de disimular sus tensiones. Estas últimas no escaseaban. La región experimentaba al mismo tiempo conflictos civiles con alcances internacionales, rivalidades estratégicas acentuadas y desencuentros entre regímenes de-facto y democracias, además del histórico aislamiento mutuo entre las culturas anglo-caribeña e iberoamericana y del peso de la tradición "interamericana" como único –aunque parcial– mecanismo de expresión colectiva. Que el SELA haya podido materializarse como proyecto político comunitario en este contexto representó una revolución de ideas y de praxis política sin antecedentes. Podría decirse que fue una excepción a lo posible en aquellos tiempos. Como tal, el SELA nació con contradicciones internas. Estas, aunque irían superándose a medida que se armonizaba el escenario político regional y se dilucidaban los conflictos ideológicos internacionales, marcaron actitudes y frenaron un desarrollo óptimo de la organización. Con el SELA la región intentó romper algunas de aquellas barreras, fomentó un acercamiento político mutuo, y cultivó un "mínimo común denominador" de coexistencia y convivencia. Sin embargo, al momento de requerirse la definición de un proyecto de más amplio alcance y de ponerse a prueba la existencia o no de intereses colectivos de mayor trascendencia estratégica, los Estados Miembros optaron por ubicar lo colectivo en subordinación a lo nacional y lo institucional en subordinación a lo informal. El SELA entró así en una larga transición institucional y política cuyas nuevas metas no han logrado aún esclarecerse.

 

Justo sería señalar que las condiciones internas y externas que confrontaba la región no eran las más fáciles y que el SELA como institución poco podía hacer para evitar que impactasen la viabilidad del proyecto original y, más aún, para pretender evitar que incidiesen sobre su desarrollo futuro. La separación algo ficticia entre lo político y lo económico no pudo sostenerse largo tiempo. La guerra de las Malvinas fungió de catalizador para una precipitación de las contradicciones entre uno y otro ámbito. El Consejo Latinoamericano no podía mantenerse al margen de lo que aquélla representaba. Con la guerra, la seguridad colectiva apareció de pronto en el escenario como tema de alta política. La crisis de la deuda le dio expresión económica al mismo problema. La crisis centroamericana, el conflicto de las Malvinas y la deuda movilizaron la política exterior regional hacia terrenos previamente inexplorados. Y si con respecto a algunas situaciones se podían desarrollar puntos de encuentro e intentar definir posiciones y estrategias comunes, respecto a otras resultó más difícil. La situación internacional de Cuba se constituyó en punto de referencia obligado aunque no siempre fácil de concertar. Mantener a la organización carente de expresión política frente a estos desarrollos, centrada sólo en negociaciones económicas multilaterales y en proyectos temporales de cooperación sectorial, no respondía ya ni a la realidad ni a las expectativas de la región. Se requería, en el punto de encuentro que representaba el Consejo Latinoamericano, abordar estas realidades y definir un ámbito político para la organización. Ante esta crucial transición la región vaciló.

 

El Consejo Latinoamericano sesionó pocas veces como un órgano propiamente político. Su amplitud de representación y perspectivas obró en su contra como foro. Muy pronto comenzaron a explorarse modalidades de encuentro alternativas donde, sobre la base de una agenda más flexible, las "afinidades" pudieran tener expresión más cómoda y los desencuentros fuesen más fácilmente conciliables. El llamado Grupo de Contadora sirvió de base, retomada la democracia en países claves de la región, para crear el Grupo de los Ocho, celebrar la primera Cumbre de Presidentes y comenzar un proceso alternativo de expresión política regional, posteriormente consolidado en el Grupo de Río. La rapidez de estos desarrollos, intervenidos en apenas pocos años, ilustra la existencia de la necesidad para la región de disponer de algún mecanismo de expresión política. El que no lo haya sido el SELA se explica por múltiples realidades cuya simultaneidad lo impidió.

 

En retrospectiva se puede intentar esbozar algunas posibles razones para que el SELA no se haya transformado en el órgano de expresión política de la región. Sin embargo, el análisis de esta etapa histórica del acontecer regional aún está por hacerse.

 

Una razón posible de la fallida transición institucional del SELA la representa la propia experiencia política que logró acumular la organización ante temas como el de Centroamérica, las Malvinas o la situación cubana. Ninguno de éstos fueron en su momento problemas menores de política exterior. Por el contrario, representaron tensiones de peso, hacia el exterior de la región y hacia el interior de la misma. Según el caso, los diferentes alineamientos estratégicos, las disímiles perspectivas ideológicas y los intereses nacionales en juego habían requerido ser puestas sobre la mesa en un ámbito más amplio del que permitía una concertación efectiva de política exterior o de seguridad nacional. Las acciones y pronunciamientos que se tomaban tenían consecuencias y pocos países estuvieron en realidad en condiciones de aceptarlas política y económicamente. Explorar por canales más informales qué tipo de consensos pudiesen alcanzarse y evaluar hasta qué punto habría compromisos de acción colectivos reales se convirtió, con base en estas experiencias, en un ejercicio necesario de prudencia colectiva que minó a futuro las potencialidades políticas del organismo. En contraste, cuando se tratase de temas de alta sensibilidad política, la adopción de decisiones públicas y por consenso, como requerido dentro de la modalidad de funcionamiento del Consejo Latinoamericano, arriesgaba no darse o, más probablemente, tener resultados insustanciales, contrarios al interés del país o países afectados, o contrario a la importancia del tema considerado. El tema de la deuda y la creación del grupo llamado "Consenso de Cartagena" ilustran el mismo fenómeno en materia económica. La preferencia por canales de concertación político-técnicos paralelos a los institucionales y la trasposición poco disimulada de la función 'técnica' de la Secretaría Permanente al propio foro intergubernamental, nacen con esta experiencia.

 

Otra razón, poco explorada en sus alcances, podría estar en la marcada división de intereses y afinidades entre el área geopolítica de la Cuenca del Caribe, en la cual la uniformidad tampoco prevalecía, y el resto de Sur América, en particular la Cuenca del Plata. La incorporación del Caribe anglo-parlante al ámbito regional era demasiado reciente y novedoso para unos y otros. Sólo algunos países de la región tenían la experiencia de una relación constructiva con el Caribe. Si bien éste dio pruebas de su compromiso con la región, entendida en su más amplia expresión, no siempre recibió muestras de un interés recíproco. De hecho, el Caribe estuvo entre las primeras exclusiones del proceso político paralelo iniciado con el Grupo de los Ocho y se ha mantenido marginal en aquél del Grupo de Río. Paradójicamente, ha sido el Caribe el que ha mantenido un interés más consistente en el SELA y lo ha visualizado como un mecanismo necesario de contacto con el resto de la región.

 

Cabría explorar también las consecuencias para el SELA de la dinámica mundial hacia la globalización. Ante sus alcances la región no supo o no pudo reorganizarse colectivamente. Si el tema del SELA como institución de alcance político tuvo alguna oportunidad de dilucidarse, así haya sido poco realista, ello tuvo una ventana de oportunidad muy limitada. Los propósitos del Grupo de Río por revisar la "institucionalidad latinoamericana" a objeto de suprimir las notorias duplicaciones de esfuerzos y la proliferación de foros en la región, condujeron a darle al SELA una función de secretaría técnica ocasional, es decir, a anular su carácter de foro intergubernamental, suprimir toda pretensión de representación política y a cerrar esa ventana de oportunidad. El foro político regional sería Río. Lo que opinase el resto no tendría mayor relevancia en la práctica.

 

En los ámbitos económico e institucional, los programas de trabajo y las reorganizaciones intentadas por los sucesivos Secretarios Permanentes, bien intencionadas pero acogidas sin mayor entusiasmo ni compromiso real por los Estados Miembros, parecían tener en la práctica la misión de ocupar una transición mientras el escenario de futuro para la región se aclaraba.

 

En efecto, los parámetros de referencia para la región cambiarían, tanto a nivel global como hemisférico, hacia finales de los años ochenta. Ya desde entonces la discusión sobre el futuro del SELA, si alguna vez se planteó seriamente, quedó pospuesta indefinidamente. Cualquier plan de trabajo y cualquier reorganización, con tal de que no abordase los temas claves con propósito de diseñar políticas al respecto, eran igualmente válidos. Los recursos que se asignaran a la Secretaría Permanente debían representar un mínimo necesario, no más. Bajo la premisa de la globalización se evidenciaba ya la intención de avanzar hacia el establecimiento de un orden comercial internacional aún mas controlado multilateralmente y, en contraste, hacia un sistema financiero totalmente libre de trabas. Bajo esta nueva situación, definida progresivamente la normativa que facilitaría la globalización de los intercambios, la competencia se daría entre grandes bloques regionales, cada uno avanzando paralelamente hacia el 'libre mercado'. La región fue invitada a participar en este grandioso esquema con la "Iniciativa para las Américas" en la cual se incluía el diseño de un "Area de Libre Comercio de las Américas".

 

 El terreno de discusión y negociación pasó a ser global y, subsidiariamente, hemisférico.

 

En lo político, ni siquiera crisis políticas tan graves como la ocurrida con la invasión norteamericana a Panamá lograrían restaurar un mínimo de proyección política real para el SELA. En lo económico, si bien es cierto que la organización, dentro de su esquema tradicional de trabajo, logró reaccionar con cierta efectividad a las necesidades puntuales planteadas por algunas áreas técnicas de las negociaciones comerciales multilaterales, éstas introdujeron rápidamente en su seno la divergencia de intereses. La voluntad de concertación, incluso en lo económico, estaba también por desaparecer. El caso de la Ronda Uruguay y la progresiva disolución del esquema formal de "consulta y coordinación" así lo ilustran, a pesar de los momentos de auge vividos en reuniones de consulta sobre distintos aspectos de las materias allí negociadas.

 

Sin embargo, en el contexto de la globalización el aspecto de mayor impacto en las posibilidades del SELA lo representó la tendencia hacia la creación de "áreas de libre comercio". Concebidas como procesos simultáneos a la liberalización de los intercambios a nivel global, reintrodujeron a nivel hemisférico americano la necesidad de una concertación con los Estados Unidos. Para adelantar ésta última resultaba ineludible formular una visión alternativa a la de la integración regional. En algunos casos, la relación bilateral con los Estados Unidos asumió preeminencia sobre lo regional. En otros, la reacción frente al nuevo escenario hemisférico privilegió lo subregional. Los países de la región tomaron cada uno sus decisiones estratégicas y la tesis de la "integración abierta", basada en un fuerte componente subregional, cobró prioridad absoluta en la mayoría de los casos. Con una región desarticulada en varios esquemas de integración, el impulso político necesario para reaccionar con eficiencia ante estos cambios en el escenario internacional tenía base sólo en el ámbito nacional y, cuando más, en el subregional. Las líneas estratégicas desarrolladas por México con el NAFTA y por los países del Cono Sur en el MERCOSUR ilustran cómo, a la hora de tomarse estas grandes decisiones estratégicas, el SELA fue entendido, con cierta razón, como un mecanismo diseñado para otros fines. En efecto, los desarrollos en curso estaban signados por lo global, lo hemisférico, lo subregional y lo nacional, no por lo regional. La región, entendida en su conjunto, no disponía ni en el SELA ni, en menor escala de representatividad, en la ALADI, de una base de apoyo suficiente para hacer prevalecer, frente a estos cambios en el entorno internacional, un modelo de organización propiamente regional. Este tendría, si acaso, que desarrollarse posteriormente, adaptado a las nuevas realidades.

 

Al final de la década de los noventa, producto de la multiplicidad de procesos paralelos y a veces competitivos entre sí de relacionamiento externo iniciados por los países de América Latina y el Caribe, la realidad resultante podría caracterizarse como de una fragmentación total de la región. Cada subregión tiene su propia política exterior común y, en el marco de ellas, cada una intenta asociarse con los grandes bloques económicos extra-hemisféricos. Paradójicamente, es bajo la órbita "interamericana", en el contexto de los trabajos preparatorios del ALCA, que la región ha comenzado a explorar sus potencialidades reales de integración. Entretanto, la integración propiamente regional atraviesa un proceso de revisión sistemático cuyo desenlace es incierto y el Grupo de Río brinda una utilidad cada vez más relativa.

 

A inicios del nuevo milenio, bajo el impulso de Brasil, el continente suramericano asume metas propias frente al resto de la región y se propone potenciar sus intercambios con un ambicioso proyecto de construcción de infraestructuras de comunicación, de transporte y de energía que responde, sin ambigüedades, a la necesidad de construir un polo de desarrollo del "sur" capaz de competir eventualmente con aquél del "norte", ya altamente consolidado en el NAFTA.

 

Queda así planteado el tema, determinante para el futuro de la organización, de cuál modelo "regional" será posible y conveniente; de cuál modelo será necesario propiciar para desarrollar una presencia coherente de la región en los ámbitos económico y político internacionales. Por inferencia, queda planteado igualmente si se preferirá que cada subregión se defienda sola en lo económico y que algún país o subregión se asigne a sí misma la representación política de la región como un todo.

 

Si bien es cierto que el SELA ha debido sufrir una larga e ingrata transición institucional mientras la región lo hacía en su identidad política y en su ámbito económico externo, dos asuntos claves no han variado que dan un valor de reserva excepcional a la organización.

 

En primer lugar, la ampliación progresiva del Grupo de Río, el agotamiento de su agenda y la mayor confianza en su propia política exterior de sus principales miembros, le ha hecho perder a éste las ventajas comparativas de un esquema informal y discreto de concertación política donde las afinidades y desencuentros fueron más fácilmente manejables. En respuesta, la concertación política se ha ido centrando peligrosamente en las nuevas institucionalidades subregionales, como lo ilustran las frecuentes reuniones de alto nivel político que se dan en cada una de ellas. Pero tanto estas subregiones como la región como un todo carecen, de nuevo, de un punto de encuentro para cuando las realidades políticas internacionales trasciendan la capacidad de respuesta del provincialismo subregional. La indiferencia frente a esta realidad sólo puede tener como desenlace los antagonismos entre subregiones. Por ello, el SELA no sólo es necesario. Es, como tanto se ha dicho –aunque ahora con un sentido renovado– indispensable. La opción tradicional de la OEA continúa por supuesto vigente, pero poco habría entendido la región de lo que es la independencia política si continuase delegando en la organización interamericana ser la anfitriona de sus consultas y la ductora de sus asuntos internos más sensibles.

 

En segundo lugar, ningún otro foro reúne bajo un mismo marco de referencia centrado en la consulta y en la cooperación, los dos elementos claves para la paz y el desarrollo, a todos los países de América Latina y el Caribe. Si las realidades han impuesto a todos los países y subregiones de América Latina y el Caribe la necesidad de abordar caminos paralelos de política exterior, poco o nada ha cambiado en el hecho histórico, geográfico, económico y cultural que define a la región como una unidad en el concierto internacional. Al abordarse una nueva etapa en la integración, tarde o temprano podrá apreciarse que la complejidad de problemas y desafíos que ésta suscita sólo podrán prevenirse y, si necesario, solventarse, donde todos los países tengan la oportunidad de estar presentes, de estar informados por igual y de pronunciarse en pié de igualdad. Caso contrario, la integración será apenas el ejercicio de unos cuantos y el logro de unos pocos. Estará siempre amenazada por la falta de coherencia del entorno en el cual se inscribe. De nuevo, el SELA luce necesario.

 

Si la organización luce de nuevo útil y necesaria en una perspectiva de futuro relativamente inmediato, otra cosa es saber si su actual estructura y mandatos estarían en capacidad de responder a los desafíos que plantean las nuevas realidades. América Latina y el Caribe debería dar por cerrado el primer ciclo dentro de la transición del SELA e iniciar una segunda etapa, más creativa e ilustrada, en la cual se pueda pensar en una región conformada por subregiones con procesos de integración y de relacionamiento externo consolidados, pero respetuosas de un ideario común, abiertas al intercambio de experiencias, a la consulta y, cuando así lo ameriten las circunstancias, aptas para asumir el desafío de una concertación política. Pensar que esta necesidad no existirá es una ingenuidad. Pensar que se puedan retomar y prolongar indefinidamente bajo otros esquemas las prácticas de cenáculo reservado del Grupo de Río, lo es tanto más. Ni siquiera el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, el epítome de la falta de transparencia, ha podido mantenerse al margen de la tendencia hacia una mayor democracia y representatividad en los organismos internacionales.

 

El SELA debe poder evolucionar y debe poder reunir de nuevo en torno a sí la confianza de sus Estados Miembros. A ellos corresponde pensar en el SELA y construir a corto plazo una "nueva'" organización, apta para responder técnica y políticamente a todo reto y desafío que el desarrollo de la región haga necesario sea atendido a un nivel colectivo. Si la región es vista como tal en la comunidad internacional, más vale que esté capacitada para representarse a sí misma. En un contexto de objetiva apreciación, el SELA tiene un gran potencial y, de recibir el apoyo necesario, un gran futuro ante sí. Guiarlo a buen puerto requiere que los Estados Miembros lo guien con sus luces y lo apoyen timoneles y remeros sin temor a la tormenta ni a los bajos.