Introducción
En el momento de asumir la responsabilidad de
la Secretaría Permanente –octubre de 1991– las condiciones económicas
internacionales seguían revistiendo una enorme complejidad para América Latina y el
Caribe. Destacaba la persistencia del problema de la deuda externa para la mayoría de los
países de la región; continuaban sin modificar su signo negativo las trasferencias de
recursos financieros hacia el exterior, en particular con la banca privada internacional;
las prácticas proteccionistas se habían arraigado y existía incertidumbre acerca de los
resultados de las negociaciones comerciales de la Ronda Uruguay y su efecto en los países
en desarrollo; seguía estando presente el abatimiento de los precios de los principales
productos de exportación y continuaban en franco deterioro los términos de intercambio.
Igualmente, había inquietud respecto de los precios futuros de los hidrocarburos, las
tasas de interés, el destino de las inversiones directas, las corrientes financieras
internacionales y sobre la mejor manera de acceder y adaptarse a las diversas
tecnologías.
En lo interno, a pesar de la continuidad y
profundidad de los programas de estabilización en la mayoría de los países de la
región, aún era débil la expectativa de un crecimiento económico sostenido. Por otra
parte, el redimensionamiento del Estado, las nuevas orientaciones exportadoras, los
ajustes fiscales, la apertura del comercio, las inversiones y los servicios, si bien
respondían a necesidades de modernización y competitividad, no habían podido como hasta
ahora, ser compatibles con el mejoramiento de la equidad lo que se reflejaba en un
significativo aumento de la pobreza.
Ello ha sido así porque las bases del
funcionamiento del esquema se asientan, como lo señaló la CEPAL, "sobre
desi-gualdades de ingreso aún más agudas que las del pasado, pues en la actualidad
coexisten una mayor precariedad del empleo, una mayor estrechez fiscal y un menor campo de
maniobra para la política económica". Todos los indicadores de que disponía la
CEPAL señalaban, en efecto, que el ajuste había traído consigo, entre otras
consecuencias, redistribuciones altamente regresivas.
Por otra parte, era alentador observar que la
integración regional, después de 30 años de intentos, cautela y temores, parecía
convertirse en un proceso irreversible. Eran significativos los trabajos por dar contenido
a la firma del 26 de marzo de 1991, y convertir en realidad el MERCOSUR; la reactivación
al más alto nivel del Grupo Andino y CARICOM, y la celebración de acuerdos bilaterales y
plurilaterales para crear zonas de libre comercio.
Ante tales desafíos era fundamental mantener
la plena vigencia de los objetivos principales del Convenio de Panamá, constitutivo del
SELA, consistentes en la promoción de la integración y la cooperación regional, y de un
sistema permanente de consulta y coordinación que permitiera adoptar posiciones y
estrategias comunes sobre temas económicos y sociales, tanto en los organismos y foros
internacionales como con terceros países y agrupaciones regionales.
En el inicio de la gestión como Secretario
Permanente y basado en los objetivos anteriores, me permití presentar a título de
listado no exhaustivo, las principales tareas y propósitos que caracterizarían la futura
labor del organismo:
1. Un análisis y seguimiento de la
dinámica internacional que permitiese, mediante propuestas concretas en áreas del
comercio, la inversión, la tecnología, el financiamiento y el desarrollo, insertar a la
América Latina y el Caribe en los distintos espacios que se conforman;
2. Evaluar los efectos del final de
la Ronda Uruguay en el comercio de la región y propiciar una justa reciprocidad a
América Latina y el Caribe en las áreas interrelacionadas de la deuda, el financiamiento
y el desarrollo, en virtud de su contribución a la liberalización del comercio mundial;
3. Convocar al Comité Ministerial de
América Latina y el Caribe sobre Deuda Externa, para definir su estructura y programa de
trabajo, incluyendo la actualización sistemática de la propuesta de la región frente a
sus acreedores externos;
4. En virtud de mandatos formulados
al SELA, continuar promoviendo los intereses de la región, a través de un análisis
realista de los alcances de la Iniciativa de las Américas, la cual sería trascendente
para nuestros países, al término de la Ronda Uruguay del GATT;
5. Dar especial énfasis y promover
iniciativas en materia de desarrollo social, que permitiesen asentar bases firmes al
crecimiento económico de los Estados Miembros;
6. Promover ante las instituciones
responsables, un programa de inversión y financiamiento a la integración, que diera
sentido a las enormes potencialidades que ofrece la liberalización del comercio en los
Estados Miembros. En dicho programa, debería tener especial valía la participación del
sector privado latinoamericano y caribeño.
7. Basados en el PESICRE, presentar
en coordinación con otros organismos regionales y subregionales, la propuesta
institucional que diera respuesta al mandato del Mecanismo Permanente de Consulta y
Concertación Política (Grupo de Río) de diciembre de 1987;
8. Precisar, derivado del ejercicio
anterior, las bases que constituyesen el Plan Integral hacia la Convergencia que debía
ser especialmente fincado, entre otras, en las áreas del financiamiento, el transporte,
las comunicaciones, la educación, la ciencia, la tecnología, el desarrollo social, el
medio ambiente y la cultura;
9. Llevar adelante las
recomendaciones de la pasada Conferencia Regional sobre Industrialización, en especial a
través de la convocatoria del Foro Regional sobre Políticas Industriales;
10. Efectuar los ajustes con base en
un análisis preciso y objetivo de la estructura y funcionamiento de los Comités de
Acción y de los órganos permanentes del SELA.
11. Proponer a consideración
del Consejo Latinoamericano las modalidades financieras que requiriera la institución de
acuerdo a las atribuciones y responsabilidades que le fueran señaladas por los Estados
Miembros.
Si bien en los anteriores puntos se
registraba la base de lo que serían las acciones de la Secretaría Permanente para el
período 1991-95, las relaciones que caracterizaban a dicha Secretaría con los gobiernos
de los Estados Miembros desde mediados de la década anterior, no constituían la
plataforma necesaria, sobre la cual no sólo pudieran llevarse a cabo los propósitos
señalados, sino se impedía ampliarlos y profundizarlos. Dicha situación, a pesar de los
esfuerzos de los funcionarios de la institución y de no pocos representantes
gubernamentales, permanece hasta el día de hoy.
Eran múltiples las razones de ese
aislamiento e indiferencia que se registraban hacia las labores de la Secretaría
Permanente. En primer lugar, se habían efectuado cambios trascendentales en las
relaciones de poder y en particular en los espacios y contenidos de las discusiones
económicas y sociales a nivel internacional. Del poder de negociación temporal de las
materias primas, de la deuda externa y del papel de las Naciones Unidas, se pasó a la
consolidación del eje moneda-finanzas-comercio, a través de una mayor coordinación
institucional entre el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (actualmente la Organización Mundial de
Comercio)
Lo anterior no sólo evadió fácilmente la
incómoda convocatoria que en los setentas les hacía el Grupo de los 77 a los principales
países industrializados para discutir agendas integrales y vinculadas, sino permitió, de
forma "natural", establecer en lo individual, regional y mundial, el otro nuevo
orden económico internacional.
Consecuencias directas de lo anterior a nivel
regional fueron, entre otras, las de no acudir a instancias como las que ofrecía el SELA
desde su creación; desestimar iniciativas que no correspondían a los nuevos derroteros;
concentrar la atención en el ajuste y en la liberalización del comercio, y promocionar y
acompañar una nueva agenda hemisférica.
Con ello, no sólo
se modificó y trasladó la visión ideológica que surgiera de instituciones como el SELA
y la CEPAL, sino evidentemente se registraron consecuencias financieras en la relación de
los gobiernos de la región con muy diversos organismos y entidades, en particular con la
Secretaría Permanente del SELA.
En el período
1991-95 no sólo se continuó con la crisis financiera y de pagos que se registrara desde
el período anterior, sino que también instituciones multilaterales como el Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo redujeron su apoyo al Organismo, así como los
bancos locales (sede) con los que, dada su crítica situación, cancelaron la posibilidad
de otorgar líneas de crédito.
A la situación
descrita se sumó la decisión de los Estados Miembros de establecer un presupuesto de
cero crecimiento.
Cabe destacar que
gracias al apoyo irrestricto de los funcionarios y empleados de la Secretaría Permanente,
y a través del establecimiento de un esquema de austeridad en la contratación de
funcionarios internacionales principalmente en la reducción de los recursos para gasto
social y viajes, (se cancelaron las primeras clases y los hoteles fuera de un presupuesto
razonable) se pudo no sólo evitar el retraso en el pago regular del personal local e
internacional, sino cumplir con los Programas de Trabajo que aprobara el Consejo
Latinoamericano.
Se trata de
evidenciar los efectos no sólo financieros en el presupuesto de una Secretaría como la
que nos tocó dirigir, sino principalmente la indecisión de nuestros gobiernos que han
llevado a instituciones como la nuestra a momentos de gran aislamiento.
Lo antes señalado
puede perfectamente evidenciarse a nivel de la problemática global de todas nuestras
instituciones regionales, al comprobarse que desde 1987, y como parte de las principales
conclusiones a que arribara el Grupo de Río en su I Reunión, no se haya atendido de
forma seria y a fondo el tema institucional de la integración y la cooperación de
América Latina y el Caribe.
De forma tímida y casual el asunto fue
tratado nuevamente en la reunión Cumbre que el propio Grupo de Río celebrara en Quito,
Ecuador, en el año de 1995, donde se establecieron decisiones importantes en la relación
de dicho Grupo con la Secretaría Permanente del SELA y con otros organismos de la
región.
Nuevamente, el Grupo de Río en su más
reciente reunión en Cartagena de Indias ha hecho referencia a la cuestión institucional,
pero en particular a la creación de un grupo de alto nivel encargado de analizar la
situación al interior del mismo Grupo de Río.
Lo cierto es que la realidad actual no es
distinta de lo que sucedía a nuestros organismos regionales hace quince años. Lo que
también se comprueba es que no se ha dado todavía una decisión compromisoria de los
gobiernos de América Latina y el Caribe por emprender un ejercicio serio e integral de
los problemas institucionales existentes, y de la necesaria responsabilidad por distinguir
y establecer en lo económico y social una tribuna que permita, al igual que lo hace el
G-7 ( a pesar de sus diferencias e intereses) definir criterios, principios y acciones en
favor del cumplimiento de nuestros principales objetivos.
I.
Principales acciones e iniciativas
Ante la vigencia de los objetivos del
Convenio de Panamá, la labor de la Secretaría Permanente que asumí debió, en primer
lugar, establecer consultas regulares con todos los Estados Miembros para conocer sus
preocupaciones y las mejores vías y oportunidades para reforzar al organismo.
De las amplias y diversas consultas se
desprenderían modalidades de acción que permitirían cumplir mejor con el mandato
otorgado a la Secretaría Permanente, así como acercar a los Estados Miembros al SELA.
Así, por ejemplo, era claro que no solamente
las acciones del programa de trabajo se concentraban básicamente en la relación de la
Secretaría Permanente con las cancillerías, sino que además la gran mayoría de las
reuniones se celebraban casi exclusivamente en la sede de Caracas.
Por otra parte, se percibía que
independientemente de los avances o no en la consecución del programa de trabajo anual,
no había un verdadero enlace entre los Estados Miembros de América Latina y los Estados
Miembros del Caribe.
Asimismo, la relación con los organismos
regionales de integración y cooperación se ceñía a no discutir a fondo los a veces
evidentes problemas de duplicación de tareas y esfuerzos, afectando así la visión más
amplia de convergencia y apoyo mutuo en las prioridades de los Estados Miembros tanto a
nivel regional como internacional.
También se advertía una escasa
participación de otros actores en el desarrollo de las actividades del SELA, como el de
los trabajadores, el sector privado, las universidades, los centros de investigación y
los parlamentarios.
Era igualmente claro que las tareas del
organismo al igual que las que llevaban adelante otras instituciones regionales, no
tenían entre la población y los medios informativos de la región la difusión
correspondiente.
Derivado de lo anterior, durante el período
1991-95 se celebraron múltiples reuniones, talleres y seminarios, incluyendo dos Consejos
Latinoamericanos fuera de la sede de Caracas, con la participación, sobre todo, de
entidades de los Estados Miembros distintas de las cancillerías. Las actividades
señaladas se realizaron en más del 90% de las capitales de los Estados Miembros.
En los primeros meses de 1992 se puso en
marcha un programa integral de acción que permitiera reconocer las amplias opciones de
cooperación, integración y coordinación entre los Estados Miembros del Caribe y los de
América Latina.
Con los organismos latinoamericanos y
caribeños de cooperación e integración se emprendió una tarea que permitiera,
definiendo los campos operativos de cada uno de ellos, lograr una coordinación más
eficiente. Ello se inició con el Programa de Convergencia Regional cuyos propósitos no
eran solamente los de acercar a los diferentes esquemas de integración, sino, en
paralelo, atender la distribución más racional y eficiente de los trabajos que
desarrollaban los organismos involucrados.
Respecto de la participación de otros
actores, tanto en las reuniones como en la conformación de los principales foros
establecidos al final de la gestión 1991-1995, se contó con su presencia regular.
En agosto de 1995, y como parte del Convenio
SELA-UNESCO denominado "Comunicación para la Integración de América Latina y el
Caribe", se puso en marcha la Red de Diarios Económicos de América Latina, con la
participación de los directores de nueve periódicos de la región, que permitió
difundir los principales acontecimientos en materia de integración y cooperación.
A la luz de la importancia de los asuntos
monetarios y financieros en la agenda de América Latina y el Caribe, y conscientes de que
el organismo –por las condiciones ya comentadas– carecía del poder de
convocatoria necesario entre los Estados Miembros, se emprendió, con base en la
invitación que se le hiciera a la Secretaría Permanente de participar en las Cumbres
Iberoamericanas a partir de 1992, una estrategia particular de acción que permitió no
sólo presentar iniciativas de forma regular en foros como el Comité de Desarrollo del
FMI y del Banco Mundial, sino proponer en la Reunión de Gobernadores de América Latina y
el Caribe ante dichos organismos, su reestructuración, a fin de articular mejor las
tareas de la región en tales instancias. Ello permitió, además, y para beneficio de los
Estados Miembros, vincular a través de la Secretaría Permanente, el análisis y las
propuestas que se efectuaban en dichos foros, con aquellos que se llevaban a cabo en el
seno de la Organización Mundial del Comercio, en particular con las tareas que se
desprendieron de la finalización de la llamada Ronda Uruguay.
El presente texto no tiene la misión de
precisar las tareas que se llevaron a cabo en la Secretaría Permanente en el período
1991-95, pero sí la de anotar los principales rasgos y características que se dieron en
ese espacio de tiempo. Sin duda, la tarea que mayor empeño emprendieron los funcionarios
y los Estados Miembros fue la de definir la ubicación a futuro del organismo en el
sistema regional e internacional.
II. La
renovación del SELA
De las diversas consultas que se efectuaron
con los Estados Miembros surgió la necesidad de renovar el organismo y su funcionamiento,
atendiendo a los cambios que se habían producido en el escenario regional e internacional
y, sobre todo, los requerimientos de los gobiernos en materia de capacidad de respuesta
ante los escenarios futuros.
El XX Consejo Latinoamericano encomendó a la
Secretaría Permanente seguir adelante con el proceso de modernización global del
organismo, con base en las pautas que adoptó en esa oportunidad y que estaban
básicamente orientadas a aumentar y mejorar su capacidad de respuesta y de acción frente
al sistema regional e internacional y estimular a los gobiernos a usar más y mejor los
servicios que puede prestar el SELA ( ver documentos SP/CL/XX.O/DT No. 7 y SP/CL/XXI.O/DT
Nº 34 )
El ejercicio de renovación proponía centrar
el logro de los objetivos del Convenio de Panamá a través de la puesta en práctica de
cinco foros de cooperación, consulta y coordinación correspondientes a los ejes
temáticos del organismo contenidos en su programa de trabajo de 1991.
Los ejes temáticos citados eran: políticas
económicas, políticas sociales, comercio, financiamiento al desarrollo, innovación
tecnológica y sector productivo.
Algunas de las características del
funcionamiento de dichos foros, así como de la Secretaría Permanente, eran el
establecimiento, en cada uno de ellos, de una visión integral y multidisciplinaria que
permitiera, al propio tiempo, atender el espacio intrarregional y extrarregional,
terminando así con la "bicéfala" división del trabajo (Dirección de
Relaciones Económicas y Dirección de Desarrollo).
Un propósito esencial de la
reestructuración obedecía a que la mayor vinculación del SELA con las instancias
decisorias de la región daría contenido concreto al papel que tradicionalmente ha
desempeñado el organismo como "paraguas" de la cooperación económica regional
y de la consulta y la coordinación. Una de las funciones primordiales del SELA, la de
evitar duplicaciones entre los organismos regionales, permitiría reforzar, en forma
concreta, la coordinación interagencial y la vinculación entre todos los temas
económicos y sociales, intra y extrarregionales.
Estas eran algunas de las características de
la reestructuración iniciada en 1994, que el organismo pretendía.
En este contexto resulta sin duda acertada la
decisión de la Secretaría Permanente de inscribir como tema central de su programa de
trabajo para el bienio 2001-2003, el de la institucionalidad de América Latina y el
Caribe, e invitaría a tener en cuenta en dicho ejercicio, los documentos que registran
las propuestas de reestructuración presentadas al XX y XXI Consejo Latinoamericano. Lo
anterior también coincide con la decisión reciente del Grupo de Río de establecer un
grupo de alto nivel que revise los objetivos y mecanismos de dicho Grupo. La única vía
certera que tendrá nuestro organismo a futuro será la de vincular su reestructuración a
la que efectúa el Grupo de Río. Cualquier otra alternativa no tendrá opción alguna.
En la Cumbre del Grupo de Río de 1995,
celebrada en Quito, Ecuador, el Secretario Permanente del SELA señalaba:
"Constatamos, por un lado, que los países industrializados traducen sus intereses
frente a la globalización en instrumentos de cooperación y coordinación; por otro lado,
en cambio, la institucionalidad de América Latina y el Caribe luce minusválida y
dispersa en comparación con los retos que impone la globalización a nuestra soberanía
económica".
Lo anterior recuerda el pasaje histórico
cuando, en 1453, los bizantinos discutían el sexo de los ángeles, al tiempo que Mahoma
II se situaba con su ejército a las puertas de Constantinopla.