I. Las grandes etapas de la construcción europea

 

Durante cuarenta años, la construcción europea había sido ante todo económica, principalmente centrada sobre el libre intercambio. La idea de liberalizar el comercio entre los países de Europa Occidental nació en la inmediata posguerra al margen del Plan Marshall, como un medio de evitar nuevos conflictos entre estos países y anclarlos colectivamente en el campo occidental. El proyecto tuvo grandes dificultades para imponerse entre los países aún traumatizados por la guerra, pero terminó por tomar cuerpo en el Mercado Común, con la firma del Tratado de Roma en 1957.

 

En 1968, luego de un período de transición relativamente largo, habían desaparecido  todas las tarifas aduaneras y restricciones cuantitativas impuestas a los intercambios de mercancías entre seis países europeos (Alemania, Bélgica, Francia, Italia, Luxemburgo, Holanda), y sus políticas comerciales se encontraban unificadas. En la huella del Tratado de Roma, nacía la Política Agrícola Común (PAC), con el objetivo de asegurar la autosuficiencia alimentaria de Europa y, más allá de esto, transformarla en una potencia agrícola mundial.

 

En 1987 se instauraba el Acta Única Europea, a fin de asegurar mejor las cuatro libertades fundamentales pregonadas por el Tratado de Roma (libre intercambio de mercancías y servicios, libre circulación de personas y capital). El Acta Única impuso la utilización del principio de reconocimiento mutuo entre países europeos, y emprendió una vasta obra de armonización de normas y reglamentos. También instaló una política europea con respecto a la competencia, que desde entonces ha sido muy activa en la apertura de mercados públicos así como en la lucha contra las distorsiones de competencia engendradas por las subvenciones públicas. Finalmente, impuso la armonización mínima de las tasas de IVA. A partir del  1º de febrero de 1993, al permitir la creación de un verdadero espacio sin fronteras (en ese momento, por cierto, con algunas excepciones notables, como la de libre circulación de personas y la prestación de servicios financieros), el Acta Única fue la prolongación natural y la coronación del Tratado de Roma.

 

Una señal de su éxito: paralelamente, la Comunidad Europea se había agrandado, con la entrada de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido en 1973, la de Grecia en 1981, España y Portugal en 1986. En 1995, una nueva ampliación de la Comunidad integró a Austria, Finlandia y Suecia. Con la llegada de países cuyos niveles de vida eran sensiblemente inferiores a la media de Europa, la construcción europea entraba en una nueva fase. El principio de lucha contra las diferencias de desarrollo que había enunciado el preámbulo del Tratado de Roma imponía un esfuerzo real a favor de tales países. Con el Acta Única, se introdujo en los estatutos de la Comunidad Europea el objetivo de cohesión económica y social entre regiones europeas. El presupuesto de los fondos estructurales se duplicó en 1988, con la reforma de la política de cohesión, y luego aumentó en un 50% en 1993.

 

La Unión Monetaria constituyó la última gran etapa de esta construcción de Europa «por la economía». Desde el estallido del sistema de Bretton Woods, la cooperación monetaria había aparecido como un complemento necesario del Mercado Común y de la PAC, puesto que tanto la libertad de intercambio como los movimientos de capital se adaptan difícilmente a una total flexibilidad de las tasas de cambio. Las políticas monetarias europeas estuvieron cada vez más relacionadas en el seno de la Serpiente monetaria europea (1972), luego del Sistema Monetario Europeo (1979). Con el tratado de Maastrich, firmado en 1992, la cooperación monetaria desembocó en el establecimiento de una Unión Económica y Monetaria (UEM). Al término de un largo y laborioso proceso de unificación monetaria, once países de la Unión, el 1º de enero de 1999, lograron dotarse de una moneda única, el euro.

 

A partir de fines de la década del ochenta se realizaron algunos avances en el ámbito social, por una parte para asegurar la armonización mínima de las prácticas, única compatible con una competencia leal, y por otra, a fin de provocar un diálogo social europeo y responder a las crecientes preocupaciones de las diversas opiniones públicas europeas con respecto a la amplitud del desempleo. Progresivamente, entre los países miembros surgió el consenso para definir un nivel comunitario de los mínimos en términos de relaciones laborales y lucha contra la exclusión, y en cambio mantener la protección social en el ámbito de las prerrogativas nacionales. A partir de la cumbre de Essen en 1994, los países europeos adoptaron los principios de coordinación y convergencia progresivas de sus políticas de empleo. En la cumbre de Colonia, en junio de 1999, se elaboró un Pacto para el empleo, pero a falta de acuerdo entre los países sobre la estrategia que se debía adoptar, su alcance resultó ante todo simbólico.

 

Finalmente, la profunda modificación del medio europeo con la globalización y el hundimiento del bloque comunista, a fines de la década del ochenta, abría nuevos campos de cooperación a los países de la Comunidad. En Maastrich, la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y la Justicia y Asuntos Internos (JAI) se transformaron en dos «pilares» intergubernamentales de Europa, en oposición al tradicional pilar derivado de la acción comunitaria. El acuerdo de Schengen entre una parte de los países europeos especificó que la libre circulación de las personas no podía asegurarse sin una fuerte coordinación en materia de policía y políticas de inmigración y asilo. El tratado de Amsterdam integró esta «adquisición Schengen» al primer pilar. Por lo demás, en abril de 1999, la cumbre de la OTAN en Washington decidió poner a disposición de la Unión de Europa Occidental (UEO) a cargo de la elaboración de una identidad europea de defensa, de medios colectivos (en particular unidades militares) para operaciones decididas solamente por europeos, en aplicación de la PESC y después de consultar con el consejo del Atlántico Norte. Con la decisión del Consejo Europeo de fusionar la UEO y la UE en la Cumbre de Colonia de junio de 1999, numerosos observadores estimaron que en el seno de la OTAN había nacido la Europa de la defensa.

 

II. Una clave para el análisis

 

En 1950, en una declaración histórica sobre la creación de la comunidad europea del carbón y el acero, Robert Schuman decía: «Europa no se hará de una sola vez, ni en una construcción de conjunto: se hará por medio de realizaciones concretas que creen primero una solidaridad de hecho». Durante el medio siglo que pasó desde entonces, el proceso de construcción europea se ha caracterizado en efecto por una progresión gradual, por la existencia de una dinámica comunitaria propia que tenía una amplia autonomía con respecto a la cooperación intergubernamental, y por una creciente intrusión de las instancias comunitarias en los cotos cerrados de las políticas nacionales, que llegó hasta redefinir el lugar y función del Estado en los países miembros.

 

La construcción europea puede ser analizada como la decisión de un grupo de países en el sentido de constituir juntos una serie de bienes públicos (es decir, de bienes tales que su consumo por un individuo no limite en nada la utilidad que de él puedan obtener los demás): una zona de libre intercambio, de libre establecimiento y de competencia leal (Mercado Único, Acuerdo Social), una zona monetaria (Moneda Única), un mecanismo embrionario de redistribución y recuperación (fondos estructurales, fondos de cohesión), una defensa común (PESC), etc. Al participar en cada uno de estos mecanismos o acuerdos, cada país toma parte en la oferta de bien  público correspondiente y crea un entorno positivo para los otros: amplía el círculo de quienes toman parte en el acuerdo, acrecienta su diversidad, aumenta su peso con respecto al exterior. La oferta de cada bien público debe ser determinada de modo centralizado, so pena de quedarse por debajo de lo óptimo. Para prevenir estos comportamientos oportunistas, los países miembros aceptan someterse a un régimen común, en general determinado por una autoridad central.

 

Si los países son semejantes, las decisiones de esta autoridad central podrán resultar óptimas. En cambio, cuanto más diferentes sean los países, menos posibilidades tendrá la autoridad central de ofrecer un bien conveniente a todos los países. De este modo, la política monetaria única no estará adaptada a un país sometido a un choque particular. Normas sociales exigentes, si debieran aparecer, no podrían convenir al mismo tiempo a un país rico y a un país en recuperación.

 

Un marco de análisis semejante permite discernir los elementos clave de un proceso cooperativo como la construcción europea: el ambiente positivo en juego, los riesgos de comportamientos oportunistas, el grado de heterogeneidad de los países. El lanzamiento del proceso, incontestablemente, ha sido producto de la voluntad política de comprometerse a una construcción pese a sus costos inmediatos y a sus grandes incertidumbres. Luego, el «método comunitario» ha creado su propia dinámica: la constitución de un bien público acerca a los países miembros, reduciendo así la heterogeneidad, y hace emerger un nuevo bien público. El libre intercambio y la política de cohesión, como veremos más adelante, han facilitado la Unión Monetaria.

 

La ampliación de la Comunidad Europea, por lo general, ha ido acompañada por la profundización del proceso de construcción europea. Entre las autoridades internacionales, el papel más importante en esta dinámica corresponde a la Comisión. Es ella la que identifica los bienes públicos, propone la agenda de su constitución y la de las ampliaciones, ostenta un lugar preponderante en el proceso legislativo que determina las modalidades de participación de cada país en la oferta de bienes públicos y combate los comportamientos oportunistas.

 

Este encadenamiento ha implicado una integración casi mecánica de los países europeos durante cuarenta años. Si una confederación se caracteriza por la coordinación relativamente flexible de las políticas nacionales y una federación, por el contrario, se determina por la transferencia de prerrogativas nacionales a una autoridad supranacional, puede advertirse que Europa, en muchos sentidos, está embarcada en una construcción federal. A lo largo de todo el proceso de integración, la reducción de las disparidades entre países ha desempeñado un papel principal en esta dinámica.

 

III. Convergencias europeas

 

Europa ha contribuido de manera incontestable a la convergencia de los países que la componen. Con la instauración del Mercado Común primero, y del Mercado Único después, en todos los países ha aumentado la parte del comercio intracomunitario. En el comercio entre países europeos, la parte de los intercambios interindustrias decreció sensiblemente, en provecho de intercambios intraindustrias de productos de diferentes calidades. La integración comercial, por consiguiente, ha favorecido cierta diversificación de las economías europeas. Los flujos de inversión directa progresaron por efecto de la integración. En el caso de los países llamados de la cohesión (Irlanda, Portugal, España, Grecia), la acción de los fondos estructurales resultó determinante para el desarrollo de las infraestructuras. Los niveles medios de los ingresos per cápita de los países europeos convergieron, en algunos casos de manera espectacular (Irlanda, Portugal).

 

Esta convergencia real se acompañó de una convergencia nominal. El principio de rigor presupuestario, de dominio de los costos salariales y los precios, piedra angular de la política económica alemana desde la década del setenta, durante la década del ochenta fue adoptada sucesivamente por  Holanda, Bélgica y Francia y más adelante, por los países de Europa meridional y el Reino Unido, después de haber sido impuesto como condición de acceso a la Unión Monetaria por el tratado de Maastrich. Los bancos centrales europeos, en su totalidad, concentraron su política sobre el dominio de la inflación. Entre 1979 y 1984, los precios habían aumentado como promedio en un 10% anual en el conjunto de los países de la Unión, y en un 4,5% en Alemania; entre 1991 y 1996 esas evoluciones resultaron, respectivamente, del 3,3% y el 3,1%.

 

El último elemento de convergencia entre países europeos fue exógeno: se trata de la reunificación de Alemania. En el plano macroeconómico, además de las diferencias en términos de inflación, fue la amplitud de los excedentes de la balanza corriente alemana lo que justificaba, hasta 1990, la asimetría entre el marco y las demás monedas europeas y comprometía a priori las posibilidades de una unión monetaria. Ahora bien, con la reunificación, en Alemania bajó el índice de ahorro, aumentó el de inversión y la balanza corriente se hizo deficitaria. A comienzos de la década del noventa, el marco había perdido su peso en Europa.

 

La unificación monetaria de Europa fue larga y laboriosa. El impacto inflacionario de la reunificación alemana y luego los criterios de admisibilidad a la Unión Monetaria impusieron a los países europeos un policy mix totalmente inadaptado a su situación económica durante la mayor parte de la década del noventa. No obstante, el tratado de Maastrich y la reunificación de Alemania aportaron también su contribución a la convergencia de las economías europeas. En el momento de comprometerse en la Unión Monetaria, los países europeos se encontraban en una situación más homogénea que nunca en lo que se refiere a sus niveles de desarrollo, gestión macroeconómica y también de dificultades estructurales. En consecuencia, las economías europeas siguen expuestas al riesgo de choques asimétricos, es decir, choques que no afectarían más que a un país o a un subconjunto de países de la Unión.

 

¿De dónde provendrían tales choques? Es necesario señalar que una gran parte de la asimetría observada en Europa en el pasado provenía de la evolución de la demanda, especialmente en respuesta a medidas de política económica. Este tipo de asimetría desaparecerá a medida que avance la coordinación de las políticas económicas, en especial con la UEM. En cambio, siguen existiendo fuentes de asimetría nada despreciables entre los países europeos en el ámbito de los canales de transmisión de la política monetaria y en la sensibilidad de las economías ante las tasas de interés, así como en el caso de ciertos pequeños países (Irlanda, Finlandia, Portugal) en la naturaleza y grado de la especialización. Aunque netamente reducida por cuatro décadas de integración económica, la heterogeneidad de los países europeos sigue siendo bastante fuerte como para perjudicar el buen funcionamiento de la Unión Monetaria. Este punto constituye uno de los datos importantes para el futuro de la construcción europea.

 

IV. Federalismo fiscal

 

La UEM ha concluido un aspecto de la construcción europea y, según la dinámica descrita más arriba, ha realizado avances en otros aspectos más urgentes, entre los cuales se cuentan, en primera fila, la política presupuestaria, la fiscalidad y la política social.

 

Las políticas presupuestarias nacionales modifican más el medio económico de la zona en cambios fijos de lo que lo harían en cambios flexibles, así como cambian el contexto de la política monetaria común. La consideración de esta interde-pendencia condujo a los criterios del tratado de Maastrich relativos a la deuda y el déficit públicos, y luego a la elaboración del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Al instaurar una norma máxima de déficit presupuestario, se limita uno de los riesgos de comportamiento oportunista, pero sin embargo no se asegura en nada la coordinación necesaria para la aplicación de una adecuada policy mix en la Unión.

 

Frente a esta laguna, en 1997 se decidió encuadrar las políticas nacionales dentro de las Grandes Orientaciones de política económica definidas cada año por el Consejo Europeo. En la cumbre de Luxemburgo, a fines de 1997, se creó un Consejo del Euro (Euro-11) entre los países miembros de la UEM, presentado por ciertos países como el embrión de un gobierno económico de la Unión. De ahora en más, estos instrumentos aportan un marco institucional a la coordinación de las políticas presupuestarias y estructurales, pero las modalidades de esta coordinación siguen definidas de manera muy vaga. Además, es preciso señalar que el Consejo Europeo adoptó más tarde una resolución que estipulaba que el Consejo de Ministros de Economía y Finanzas (ECOFIN) era la única instancia competente en materia de políticas económicas.  En consecuencia, Euro-11  sigue siendo por el momento un recinto sin capacidad efectiva de coordinación.

 

La insuficiencia de los procedimientos actuales de coordinación podría hacerse evidente en caso de choque asimétrico. En las zonas afectadas por un choque desfavorable, pueden intervenir tres mecanismos correctores:  los movimientos de factores, el ajuste de precios y la política presupuestaria. Los dos primeros parecen relativamente inoperantes en el interior de la zona euro. La movilidad de la mano de obra es escasa incluso dentro de cada país europeo, y a fortiori entre ellos. Un ajuste a través de los precios parece imperfecto, tanto entre regiones de un país como entre países. Esto resulta particularmente cierto en el mercado laboral, donde la flexibilidad de los salarios parece siempre insuficiente para paliar la pérdida del instrumento cambiario. La política presupuestaria, pues, debería llevar sola la carga del ajuste en caso de choque asimétrico.

 

Ahora bien, no existe hoy a nivel comunitario ningún mecanismo de transmisión entre países que sea susceptible de desempeñar la función de estabilizador automático. A título de comparación, los presupuestos federales de los Estados Unidos o Alemania amortiguan respectivamente el 30% y el 50% de las fluctuaciones a corto plazo en el nivel de los PBI per cápita regionales. A falta de una coordinación eficaz con sus socios, el país afectado debería contar con su sola política presupuestaria para ajustarse, e incluso podría ver cómo sus esfuerzos resultan en parte neutralizados por políticas en sentido contrario aplicadas por aquellos.

 

La Unión Monetaria refuerza también la necesidad de una armonización fiscal y social que ya había sido reconocida e iniciada en el marco de la constitución del Mercado Único. La desaparición de las tasas de cambio completa la realización de un mercado interno unificado, en el cual los bienes y servicios, los movimientos de capital y de personas, se hacen más sensibles ante las disparidades en materia de aportes obligatorios y de relación calidad/costo de los servicios públicos y la protección social. En este caso, los países se ven incitados a emprender una competencia dañosa en la cual cada uno trataría de acrecentar su competitividad y su atractivo a costa de sus socios, modificando su fiscalidad y su protección social. La redistribución de ingresos a través de los impuestos puede tropezar con la movilidad de las bases fiscales, y los regímenes de protección social más generosos pueden enfrentarse con un torrente de demandas de prestaciones.

 

La amplitud de estos factores externos, como se ve, depende del grado de movilidad de los factores capital y trabajo. Esto explica que a partir de fines de la década del ochenta haya tenido lugar una intensa competencia entre países europeos en lo relativo a fiscalidad del capital, entrañando la nivelación hacia abajo de las tasas de imposición efectiva del capital y la transferencia de la carga fiscal hacia el trabajo. A fin de revertir esta tendencia, la fiscalidad del capital, durante los próximos años, podría ser objeto de una armonización mínima bajo el impulso de la Comisión, comparable a la de las tasas de IVA realizada dentro del Mercado Unico.

 

En diciembre de 1997, el Consejo ECOFIN adoptó un código de conducta sobre la fiscalidad de la empresa, que define (de manera vaga, por cierto) las prácticas perjudiciales, y propone estabilizarlas y finalmente eliminarlas hacia fines de 2000. Más recientemente, a pedido del Consejo ECOFIN, la Comisión presentó un proyecto de directiva sobre la fiscalidad de los ingresos del ahorro. A cada Estado miembro se le ofrecería la elección entre aplicar una retención del 20 % en la fuente y proveer a los demás Estados miembros de informaciones sobre los ingresos pagados a los no residentes.

 

La gestión de los factores externos presupuestarios, fiscales y sociales condicionará ampliamente el futuro de la construcción europea. A término, se ofrecen dos esquemas generales a la Europa fiscal. En el primero de ellos, se consideraría adquirida la heterogeneidad de los países europeos, y la prioridad sería entonces minimizar sus consecuencias para el funcionamiento de la Unión Monetaria. En particular, se trataría de adoptar reformas estructurales en cada país, susceptibles de acrecentar la flexibilidad de los precios y salarios, a fin de facilitar el ajuste en caso de choque asimétrico y permitir que los presupuestos nacionales desempeñen plenamente la función de amortiguadores coyunturales en el intervalo. Naturalmente, este esquema excluye cualquier armonización de los salarios o las normas sociales entre países europeos, a menos en el plano fiscal, y deja abierta la puerta a la competencia entre sistemas nacionales.

 

En el segundo esquema, se pondría el acento en la armonización fiscal y social. Se organizarían transferencias presupuestarias más importantes, con objetivos de redistribución o estabilización. En su origen, estas transferencias estarían destinadas a mutualizar el riesgo de un choque asimétrico, por ejemplo a través de un fondo alimentado por un impuesto «europeo» específico. De este modo, formarían un mecanismo de seguro de los países europeos contra los choques coyunturales, que sería, de manera verosímil, más eficaz que las solas políticas presupuestarias nacionales. No obstante, como los choques coyunturales son indiscernibles de los choques estructurales, a largo plazo este sistema terminaría evolucionando, al menos en parte, hacia un mecanismo de redistribución. Este sistema aceleraría entonces la evolución de Europa hacia una estructura federal.

 

La solución «federal» comporta sus propios riesgos: la seguridad engendra una incertidumbre moral, que podría inducir a los países a no realizar esfuerzos de ajuste y a descansar en la solidaridad comunitaria. Como lo muestran numerosas observaciones en todo el mundo, las transferencias mal dirigidas o insuficientemente condicionadas a los resultados económicos de la región beneficiaria pueden llegar a desalentar la recuperación. Finalmente, la solución «federal», en una visión extrema, podría conducir a alinear los costos salariales y las normas sociales de los países europeos sin tener suficientemente en cuenta su heterogeneidad.

 

Naturalmente, es muy probable que la construcción europea adopte un camino intermedio entre estos dos extremos. A largo plazo, sin embargo, Europa estará más cerca de uno u otro de estos dos esquemas. El pasado de la construcción europea la impulsaría sin duda hacia el federalismo fiscal, pero esto supondría un grado de solidaridad y una convergencia entre los pueblos europeos que todavía no existe.

 

V. La ampliación hacia el Este y sus consecuencias

 

Con el hundimiento del bloque comunista, la Unión Europea se veía naturalmente llamada a abrirse a los países de Europa central, oriental y báltica. La ampliación de la UE hacia el Este, por su amplitud, por las diferencias económicas entre países miembros y países candidatos al acceso, y por la importancia de los logros comunitarios que los países a ingresar deben integrar (Mercado Único, Moneda Única, JAI, PESC, Europa social), resulta lo más ambicioso en la historia de la construcción europea. En último término ¡la ampliación podría llevar el número de países miembros de la Unión a más de treinta! Por sí solos, los diez países de Europa central y oriental representan el 27% de la Unión Europea en términos de población, pero sólo el 5% en términos de PBI, con un ingreso per cápita inferior al 20% del de la UE.

 

Después del examen de las candidaturas por parte de la Comisión, en 1988 se abrieron negociaciones con Hungría, Polonia, la República Checa, Estonia y Eslovenia, así como con Chipre. La principal dificultad que encuentra Europa en la gestión de la ampliación hacia el Este es sin duda la de lograr un enfoque en términos de ayudas y exigencias bastante flexible y adaptado para favorecer el crecimiento y la recuperación. En el pasado, con mucha frecuencia, la clave de las ampliaciones exitosas resultó ser la gradación de las integraciones.

 

La ampliación impone también una reformulación completa de los mecanismos presupuestarios de la Unión y, especialmente en la medida en que se intenta evitar un fuerte crecimiento del presupuesto comunitario, reformas sustanciales de la PAC y de los fondos estructurales, principales puntos de gasto. En cuanto a la PAC, la ampliación impone una aceleración de la transición del sostén por los precios hacia pagos directos, de modo de abrir el mercado agrícola de la Unión a los nuevos países a ingresar sin transferencias presupuestarias masivas a favor de sus agricultores y sin pérdida redhibitoria de competitividad para la agricultura de los Quince. El impacto de la ampliación sobre la política de cohesión será el de implicar, a presupuesto constante, una reorientación masiva de las ayudas hacia los países entrantes, puesto que tales ayudas se atribuyen en función de los desfasajes del PBI per cápita con respecto al promedio de la Unión.

 

Finalmente, la ampliación necesita también que sean revisados los mecanismos de las instituciones europeas, a fin de que el número y la diversidad de los países miembros no conduzcan a su parálisis. El protocolo concerniente al futuro de las instituciones anexado al tratado de Amsterdam identificó así algunos ámbitos en los que era necesaria una reforma institucional dentro de la perspectiva de la ampliación: reponderación de los votos en el seno del Consejo y reducción del número de comisarios a uno por país, extensión del voto por mayoría calificada, modernización de la Comisión. En la cumbre de Luxemburgo, en diciembre de 1997, se acordó que se adoptaría un nuevo tratado relativo a las reformas institucionales antes de que la primera ola de ampliaciones se hiciera efectiva.

 

En 1997, en su informe Agenda 2000, la Comisión presentó propuestas relativas a la reforma de la PAC y la política de cohesión, así como referidas a las modalidades del proceso de ampliación en el interior del marco presupuestario de la Unión para los años 2000-2006. En la Agenda se mencionaba, además, la reforma institucional  en el marco definido por el Tratado de Amsterdam. Estas propuestas, que ponen en juego importantes intereses nacionales, fueron objeto de ásperas negociaciones; finalmente, en marzo de 1999, en la cumbre de Berlín se llegó a un acuerdo parcial.

 

Las reformas propuestas fueron en gran parte actualizadas o suavizadas. Se comprimieron los gastos comunitarios excepto los de financiación de la adhesión. Los principios de simplificación y desarrollo de los recursos propios de que dispone la Unión han sido postergados sine die. En materia agrícola, especialmente, no se aprovechó la ocasión para separar totalmente las ayudas de la producción, lo que hubiera completado la reforma de la PAC y reforzado la posición europea durante la próxima ronda de negociaciones de la OMC. Se estimó en general que la modestia de estos avances ensombrecía las perspectivas de la ampliación y constituía un fracaso para el federalismo fiscal.

 

Paradójicamente, bajo la presión de la guerra en Yugoslavia, los quince jefes de Estado reunidos en Colonia decidieron dar un nuevo impulso a la ampliación. La cumbre de Helsinki, a fines de 1999, preveía oficializar la apertura de negociaciones con miras al acceso de un nuevo grupo 5 + 1 (Bulgaria, Lituania, Letonia, Rumania y Eslovaquia + Malta). En el seno del primer grupo, se esperan las primeras entradas para 2002-2003. Previamente, deberán acordarse las reformas del paquete Agenda 2000 que no fueron resueltas en Berlín. Finalmente, la Conferencia intergubernamental del año 2000, que debe instituir la reforma institucional, debería limitarse a las cuestiones mencionadas en el tratado de Amsterdam.

 

VI. Perspectivas

 

La Europa del siglo XXI se caracterizará por una creciente heterogeneidad, de manera exógena con la ampliación hacia el Este, pero tal vez también de manera endógena a causa de una inversión de los efectos de la integración económica sobre la especialización de los países.  Así, ciertos trabajos de economía geográfica prevén una evolución de Europa semejante a la de los Estados Unidos, cuyas regiones están fuertemente especializadas. Semejante evolución sometería a la Unión Europea a fuertes tensiones. ¿Podrá hacerles frente?

 

Durante los últimos años, la construcción europea ha franqueado etapas fundamentales. Pero también se ha estancado en ámbitos que condicionan ampliamente el futuro: la coordinación presupuestaria, la armonización fiscal, la reforma de las instituciones, las reformas de la PAC y de la política de cohesión. Al mismo tiempo, el método comunitario se ha visto sensiblemente modificado. El tratado de Amsterdam ha reforzado los poderes del Parlamento Europeo, en parte a costa de la Comisión, al extender el campo de la codecisión Parlamento-Consejo en el proceso legislativo europeo. La crisis del primer semestre de 1999, que condujo a la renuncia del conjunto de la dirección, también debilitó la posición de la Comisión, mientras que el ascenso de los pilares JAI y PESC consagraba un regreso de la acción intergubernamental. Por lo demás, el tratado de Amsterdam introdujo una cláusula de flexibilidad que formaliza la noción de geometría variable: si la mayoría no puede obligar a la acción a un país, de ahora en más está claro que un país por sí solo no puede impedir la acción de la mayoría.

 

Desde entonces, numerosos observadores han estimado que según la UEM, la construcción europea había entrado en una fase de estancamiento debido a la falta de leadership, a la modificación de la distribución geopolítica y al ascenso de los nacionalismos. La introducción de la geometría variable fue interpretada por algunos como un fracaso del método comunitario, dirigido hacia la integración y el consenso, y una peligrosa apropiación del proceso de construcción europea por parte de los gobiernos.

 

Estos temores parecen excesivos. En primer lugar, la geometría variable es una respuesta necesaria ante el aumento del número de países miembros y su diversidad. La extensión del voto por mayoría calificada es laboriosa y choca inevitablemente con el reflejo de preservación de la soberanía nacional. Parece fundado, pues, que países deseosos de seguir adelante con la integración puedan hacerlo, y que su éxito, llegado el caso, pueda servir de fuerza impulsora a la construcción europea.

 

Además, la construcción europea ha sido y sigue siendo pragmática: progresa bajo la presión de los acontecimientos.  Esto explica que avances que son deseables para un buen funcionamiento de la Unión en el futuro, pero que no presentan carácter de urgencia, se dibujen con tanta lentitud. Así, no cabe duda de que la necesidad de abrir nuevos campos de fuerte coordinación a nivel comunitario no resulta todavía imperiosa hasta el punto de barrer con las diferencias de enfoques e intereses nacionales. En tanto no se compruebe un choque asimétrico, no parece necesario imponer una coordinación presupuestaria más marcada que la de hoy. Sucede lo mismo en el ámbito social o en el del empleo: en los casos en que estaba en juego una externalidad significativa (recientemente, las políticas de inmigración y asilo, la defensa común), la coordinación ha progresado y desembocado en la instauración de una política o normas centralizadas. Esto mismo podría producirse próximamente en los que se refiere a la fiscalidad del capital.

 

Finalmente, la extensión del campo de acción intergu-bernamental no es necesariamente sinónimo de estancamiento de la construcción europea. Por el contrario, como lo muestra el ejemplo de la PESC, puede ser portadora de un nuevo impulso. Por cierto, en un contexto marcado por desacuerdos fundamentales entre países europeos, se corre el riesgo de que esta evolución se traduzca en una marcha de Europa con más obstáculos y más dificultades. Pero esta fase es sin duda necesaria para la definición de un «modelo europeo» previo a la búsqueda de la integración. Sólo a este precio los pueblos y naciones de Europa podrán volver a apropiarse de la construcción europea.

 

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