I.
Tercerización e intercambio internacional de servicios
Los servicios ocupan
hoy un lugar preponderante en los países de la OCDE: más del 65% del PBI y cerca del 70%
del empleo. La importancia de los servicios se explica ante todo por la modificación de
la estructura del consumo doméstico, según los principios de la célebre ley de Engel. A
medida que aumentan los ingresos, las necesidades de los individuos en productos
alimentarios e industriales se satura progresiva-mente. Por el contrario, la demanda de
servicios, productos que se supone de lujo, no cesa de aumentar. Otras evoluciones, de
orden socioeconómico, también contribuyen a sostener el crecimiento de la demanda de
servicios. El trabajo de las mujeres y la urbanización acrecientan las necesidades de
servicios personales. Al mismo tiempo, el escaso aumento de la productividad en numerosos
servicios, conjugado con la igualación intersectorial de los salarios implica el alza de
los precios de estas prestaciones, lo que contribuye a aumentar la proporción de los
servicios en la producción total.
Estas explicaciones,
sin embargo, conciernen ante todo a los servicios domésticos y no arrojan luz sobre una
notable dimensión de la tercerización, esto es, el aumento de los servicios otorgados a
empresas (cf. cuadro). Este aumento se expresa de manera especial a través del
crecimiento de la parte de los servicios en los consumos intermedios de las empresas.
Así, en los Estados Unidos, ésta ha pasado del 39% en 1972 al 52% en 1992. La necesidad
de adaptación a la demanda y la creciente complejidad de las producciones han obligado a
los productores a concentrarse en su actividad principal y recurrir por consiguiente, cada
vez más, a prestatarios de servicios externos y especializados.
Si el lugar
preponderante de los servicios en las economías es un hecho incontestable, inversamente,
su parte en los intercambios internacionales sigue siendo relativamente modesta. Los
servicios comerciales, también llamados servicios stricto sensu, representan
apenas un poco más de un quinto de los intercambios mundiales de bienes y servicios.
Esta pequeña parte
puede explicarse ante todo por las dificultades y las lagunas de los modos de
contabilización. Además de puras y simples omisiones, con mucha mayor frecuencia que los
bienes, los servicios son objeto de errores de clasificación o defectos de registro. Por
ejemplo, con frecuencia, las telecomunicaciones no se registran en las balanzas de pago
más que sobre una base neta: de este modo lo que se registra son los saldos y no el
conjunto de los flujos. Del mismo modo, y a diferencia de los intercambios de bienes, las
transacciones de servicios intraempresas no se registran en las balanzas de pago. Un
estudio del Bureau of Economic Analysis de los Estados Unidos, que se propone
corregir los errores de este tipo, estima que los intercambios reales de servicios en ese
país, según las hipótesis consideradas, serían entre un 45 % y un 100% superiores a
los contabilizados oficialmente. No obstante, sería insuficiente imputar la escasa parte
de los servicios en los intercambios internacionales a un único fenómeno estadístico.
En primer lugar, una
porción nada despreciable de los servicios está orientada ante todo hacia la economía
interna, no como se supone con frecuencia, porque las actividades que la componen son no
intercambiables por naturaleza, sino más bien en razón de una separación muy escasa de
los precios en relación con su intercambio internacional. En segundo lugar, como se verá
más abajo, los intercambios a través de las fronteras no son ni con mucho la única vía
de transacción de servicios. Y finalmente, los servicios, con mucha frecuencia, están
sometidos a fuertes barreras cambiarias. Estas últimas se justifican a veces por razones
sociales, culturales, estratégicas o de protección de los consumidores. Pero resultan
también de la atención acordada en exclusividad y durante mucho tiempo a la apertura de
las economías sólo en lo referido a intercambio de bienes.
II. Las
negociaciones internacionales en los servicios
La Carta de La Habana
aceptada por una cincuentena de países durante una conferencia de las Naciones Unidas en
1948, preveía la creación de una Organización Internacional de Comercio (OIC),
encargada de reglamentar los intercambios de bienes, pero también los de servicios. La
carencia de ratificación de esta carta y el abandono del proyecto de una OIC dejaron
lugar, en 1947, a un acuerdo surgido de discusiones que se llevaron a cabo en Ginebra, con
miras a lograr una reducción multilateral de los obstáculos que se oponían al
intercambio internacional: el Acuerdo General sobre Comercio y Tarifas (AGCT, o, en su
acrónimo inglés más frecuentemente utilizado, GATT). Sin embargo, los compromisos de
apertura del intercambio permitidos por el GATT durante las seis rondas que precedieron a
la de Uruguay estuvieron exclusivamente consagrados al intercambio de mercancías. Las
primeras y únicas referencias a los servicios que se encuentran en los acuerdos del GATT
aparecieron en los códigos sobre barreras no tarifarias decididos en Tokio (1973 –
1979). Pero sólo se referían a los servicios que incidían sobre el intercambio de
bienes. De hecho, las discusiones y acuerdos internacionales sobre intercambios de
servicios permanecieron durante mucho tiempo limitados sea a sectores particulares (por
ejemplo el transporte aéreo en el seno de la Asociación Internacional de Transporte
Aéreo), sea a tratados bilaterales, sea a uniones regionales (Unión Europea). Sólo
el «código de liberación de las operaciones invisibles corrientes», concluido entre
los países de la OCDE, proponía reglas generales relativas a las políticas que
afectaban el intercambio internacional de servicios para un mayor conjunto de países.
Sólo después de
comienzos de la década del ochenta y las conferencias preparatorias de la ronda Uruguay,
las transacciones internacionales de servicios se transformaron en objeto de un creciente
interés en un marco multilateral. Esa nueva atención nació de la conjunción de varios
factores.
Ante todo, de las
preocupaciones americanas. La apertura de las negociaciones sobre intercambio de
servicios, a ojos de los responsables de la política comercial de los Estados Unidos,
presentaba dos tipos de ventajas. Por una parte, ofrecía nuevas perspectivas en el
momento en que la llegada de nuevos competidores parecía reducir las de la exportación
de mercancías. Por otra, las negociaciones sobre servicios permitían hacerse eco de las
reivindicaciones a favor de la apertura expresadas por las grandes empresas de servicios
de ese país, especialmente los bancos y las compañías de seguros.
La introducción de
los servicios en las negociaciones internacionales también se vio favorecida por la
globalización. Al acentuar la interdependencia entre las economías, la globalización
reforzó las complementariedades existentes entre los intercambios de bienes y los de
servicios. En muchos casos, la apertura del mercado de servicios apareció como un medio
privilegiado y con frecuencia necesario para sostener los intercambios de bienes. Además,
como la producción contemporánea era cada vez más intensiva en servicios, la creciente
multinacionalización de las firmas favoreció la expresión de una demanda internacional
de servicios a las empresas. En este sentido, la globalización ha creado un interés
particular a favor de la reducción de barreras al intercambio de servicios.
La proposición
americana consistía en integrar los servicios al GATT, o sea, dicho de otro modo, los
Estados Unidos proponían extender a estos últimos las reglas y principios definidos para
favorecer los intercambios de bienes. Esta proposición fue recibida con suma reserva por
las otras «partes contratantes», y muy pronto se distinguieron dos actitudes diferentes.
Por un lado, dentro de plazos relativamente breves, Japón, la Unión Europea (UE) y
algunos países en desarrollo aportaron su apoyo a esta proposición, y sus reservas se
referían, esencialmente, a las modalidades de la apertura al intercambio. Al menos en lo
que concierne a la UE, había dos factores que motivaban su adhesión: el primero, que a
partir de 1985, con la preparación del Acta Única, los países de la UE iniciaban un
proceso de destabicamiento de sus mercados nacionales de servicios. Los objetivos de
supresión de límites cuantitativos a la libre prestación de servicios y de eliminación
de las restricciones tanto al derecho de establecimiento de firmas europeas como al
movimiento de factores, introducían condiciones más favorables a la apertura
multilateral al intercambio. La segunda causa que motivaba la adhesión de los países de
la UE, y tal vez la más importante, era que la UE había tomado conciencia de que en
numerosas actividades de servicios poseía ventajas que podría aprovechar con la
extensión internacional del mercado de servicios.
En cambio, la gran
mayoría de los países en desarrollo (PED), especialmente el Grupo de los Diez, conducido
por Brasil e India, expresaba su viva oposición a tal proyecto. Como los países
desarrollados poseían la mayor parte de las ventajas comparativas en estas actividades,
la apertura arriesgaba un mayor déficit externo de los PED y la desaparición de muchas
de sus industrias nacionales de servicios. Además, ciertas actividades, en particular las
finanzas, las telecomunicaciones y los transportes, eran consideradas infraestructuras
fundamentales para la política de desarrollo y para la independencia de los países, y
eran objeto de regulaciones que respondían a objetivos nacionales. Igualmente, puesto que
los servicios se intercambian especialmente por presencia en el extranjero, la apertura de
los mercados era percibida como un cuestionamiento de las políticas nacionales relativas
a las inversiones directas extranjeras.
A fin de conciliar la
posición de los Estados Unidos, que hacía de la discusión sobre los servicios una
condición sine qua non de las negociaciones de la ronda Uruguay, y la de los
países en desarrollo que se negaban a integrar los servicios dentro del GATT, el
compromiso que se encontró en 1986 fue el de iniciar las conversaciones fuera de la
estructura del GATT. Este enfoque llamado de la doble vía (dual-track), condujo a
la redacción de un texto reservado a los servicios: el Acuerdo General sobre el Comercio
de Servicios (AGCS o GATS).
III.
Del GATS a la ronda del milenio
El GATS establece un
conjunto de reglas y principios de base a partir de los cuales se negocia la eliminación
de las barreras al intercambio. Reposa sobre obligaciones de no discriminación similares
a las exigidas para los bienes. No obstante, en razón al mismo tiempo de las formas
particulares del intercambio de servicios y tipos de reglamentación u obstáculos
opuestos a estas actividades, la aplicación de estas disposiciones debió ser adaptada.
Por una parte, los
intercambios de servicios adoptan caminos diferentes. Si con los productos agrícolas y
manufacturados, el comercio internacional puede ser definido como la venta en el
extranjero de un bien creado en la economía interna, una aproximación similar es
insuficiente para comprender todas las formas del intercambio internacional de servicios.
De modo que el GATS menciona cuatro modos de intercambio de servicios. El primero se
conforma al comercio clásico y se efectúa por medio de la venta directa al extranjero
(modo 1 en la nomenclatura del GATS). El software informático inscripto sobre algún tipo
de soporte, así como los servicios exportados a través de las telecomunicaciones,
figuran en este grupo. El segundo supone no ya el movimiento internacional del servicio,
sino el desplazamiento del beneficiario hacia el país de residencia del prestatario; su
arquetipo es el turismo (modo 2). El tercero admite el intercambio por presencia comercial
en el territorio del socio (modo 3), por ejemplo, las oficinas de representación de una
compañía aérea o de un gabinete de contabilidad. El último modo (modo 4), simétrico
del segundo, requiere la movilidad internacional, a título temporal, del prestatario
hacia el país consumidor. La prestación de un jurista durante un proceso y la de un
formador en misión en el extranjero ilustran este último caso. Esta variedad en los
modos de intercambio se explica por una característica o una exigencia frecuente en la
prestación del servicio: la necesidad de relación directa entre el beneficiario y el
prestatario. Si los dos primeros modos (exportación directa y compra de servicios en el
extranjero) no presentan dificultades particulares, no sucede lo mismo con los otros dos
modos en los que el intercambio requiere la movilidad de individuos prestatarios de
servicios. Como además estos diversos modos están muy lejos de ser excluyentes, el
comercio internacional de servicios comprende y confunde relaciones de tipo comercial y
movimiento de factores, especialmente la inversión directa en el extranjero. En
consecuencia, los obstáculos a estos movimientos pueden constituir límites para el
intercambio de servicios.
Por otra parte, los
servicios están sometidos a múltiples barreras. En efecto, además de las razones
clásicas de regulación –consecuencias sobre el empleo, protección de industrias
nacientes– los servicios con frecuencia son vistos sea como actividades
estratégicas, relacionadas con la independencia nacional, sea como fundamentales para las
políticas de desarrollo, de protección de los consumidores, de defensa de la identidad
nacional. De modo que en conjunto están mucho más reglamentados que las otras
actividades. Además, en razón de su carácter a menudo «invisible», los intercambios
de servicios rara vez están sometidos a obstáculos tarifarios. En lo esencial, están
regulados por barreras no tarifarias, a saber, reglas, condiciones o procedimientos
impuestos no a los productos sino a los productores y/o consumidores (interdicción o
restricción del derecho de proponer el servicio en el mercado nacional, de repatriar los
beneficios, imposición de numerus clausus, etc). La gran diversidad de estas
barreras según los sectores y según los países hace si no vana, en todo caso larga y
compleja toda tentativa de armonización general.
En consecuencia, los
procedimientos tradicionales para favorecer el comercio, tales como la reducción de
obstáculos tarifarios, no son ni remotamente adecuados cuando se trata del intercambio
internacional de servicios. Esto es así a causa de las reglas fundamentales de no
discriminación entre productores y/o productos, que son las cláusulas de nación más
favorecida (NMF) y del trato nacional.
El principio NMF exige
que un país extienda a todos sus socios las condiciones más favorables al intercambio
acordadas a uno de ellos. Única obligación general del GATS, en principio es
incondicional, es decir, se refiere a todas las medidas relativas al intercambio de todos
los servicios. No obstante, admite excepciones. Algunas de ellas, como el tratamiento
preferente entre los miembros de una unión regional, existen también en el GATT.
Otros, en cambio, como las exenciones relacionadas con la necesidad de que los socios
reconozcan calificaciones, normas o licencias, resultan de la especificidad de los
servicios. A fin de asegurar la calidad del servicio, el control no se efectúa por lo
general sobre el producto sino que se refiere a priori a las cualidades del
productor. Permitir que los productores extranjeros ofrezcan servicios en el mercado
interno exige pues reconocer sus capacidades, lo que excluye la aplicación directa de la
cláusula del GATT.
Con todo, la principal
diferencia entre el GATT y el GATS se encuentra en las reglas relativas al acceso al
mercado y al trato nacional. Automáticos en el GATT, estos derechos y obligaciones son
negociables en el GATS. Esta originalidad deriva de los modos de intercambio y de la
ausencia, en los servicios, de barreras tarifarias que permitan modular el grado de
protección. Acordar sin reservas a los servicios y/o prestatarios extranjeros los mismos
derechos y condiciones de presencia que a los nacionales equivale en efecto a establecer
el libre intercambio total.
Al final de la ronda
Uruguay, en 1994, los primeros compromisos de apertura asumidos por los países
permanecieron limitados y en lo esencial retomaron los que habían sido consentidos antes
de la adopción del GATS. Si este último pudo ser presentado como uno de los principales
logros de la ronda, fue sobre todo porque estableció reglas generales y universales.
Estas últimas, por lo demás, lo son de dos maneras. Primero, porque se refieren al
conjunto de los servicios: sólo están excluidas las prestaciones ofrecidas en el
ejercicio del poder gubernamental y las relacionadas con los mercados públicos que sean
objeto de un acuerdo plurilateral (es decir, que no requiere la firma de todos los
miembros de la OMC). Contrariamente a lo que se ha sostenido con frecuencia, las
actividades culturales, definidas como las relativas a edición, cine, radio y
televisión, son pues partes integrantes del GATS. Segundo, son universales en la medida
en que, a diferencia del GATT, los PED no disfrutan en el GATS de ninguna condición
particular, de ningún tratamiento específico, y están por consiguiente sujetos a las
mismas obligaciones que los demás países.
Desde el final de la
ronda Uruguay y según los compromisos entonces asumidos, se han realizado diversas
negociaciones temáticas o sectoriales. Una, consagrada al transporte marítimo, no
permitió que se firmara un acuerdo y fue suspendida en junio de 1996; en principio, será
retomada al inicio de la próxima ronda de negociaciones. El fracaso de ésta pone en
evidencia una dificultad particular de la apertura de los intercambios de servicios. En
efecto, las importantes diferencias de regulación según los sectores tienden a favorecer
las discusiones sectoriales, lo que limita las concesiones intersectoriales. Dicho de otro
modo, en estas condiciones un país no tiene, al menos a corto y mediano plazo, la
oportunidad de intercambiar la apertura en un sector contra la apertura compensatoria en
otro sector diferente.
Otras dos discusiones
relativas a las telecomunicaciones de base (teléfono, télex, telégrafo y fax, que se
distinguen de los servicios con valor agregado: correo electrónico, información y
lectura de bases de datos a distancia) y a los servicios financieros (incluyendo todos los
servicios bancarios y financieros así como los seguros), tuvieron final exitoso
respectivamente en febrero y diciembre de 1997. Entre ambas cubren alrededor del 97% de
las transacciones mundiales. En cuanto a las primeras, los compromisos nacionales cubren
en general todos los medios de transmisión (cable, radio, satélite) y prevén una
apertura total de los servicios de telefonía vocal entre 1998 y 2001. El acuerdo en los
servicios financieros establece una extensión del principio del derecho de
establecimiento y del de plena propiedad, y amplía la concesión del trato nacional. De
este modo, la mayoría de los países, entre ellos los Quince de la UE, los Estados Unidos
y Japón, autorizan de ahora en más a los bancos extranjeros a establecerse en sus
mercados nacionales. Igualmente, en el caso de los seguros, hoy resulta posible instalar
en el extranjero filiales en plena propiedad.
En el momento de la
instauración de la OMC y la firma del GATS, las aperturas propuestas por los países eran
modestas. Desde entonces, se realizaron progresos notables y están en curso numerosas
discusiones, como las relativas al comercio electrónico, los servicios profesionales o la
disciplina con respecto a las subvenciones y modos de regulación. Por lo demás, en la
casi totalidad de los acuerdos regionales se introdujeron o extendieron, especialmente
durante la década del noventa, una serie de disposiciones a favor del intercambio de
servicios. Sin embargo, al mismo tiempo porque su historia es reciente y porque supone el
cuestionamiento de leyes y otras medidas de regulación nacionales, la apertura al
intercambio de servicios exige todavía muchos esfuerzos. En este ámbito, la prosecución
en paralelo de las gestiones multilateral y regional no puede más que ser favorable a la
apertura.
Hoy en día, la
oposición entre los países en desarrollo y los países ricos sobre los intercambios de
servicios, aún si no ha desaparecido totalmente, se ha atenuado mucho. En la actualidad,
entre los primeros son más numerosos los que ven en un acceso más fácil a servicios de
calidad una condición favorable para una mejor inserción en la economía mundial.
Bibliografía
·
DELAUNAY J.C. y GADREY J., Les enjeux de la
société de service, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1987.
·
HOEKMAN B. y PRIMO BRAGA
C.A., “Protection and Trade in Services: A Survey”, Open Economic Review,
Nº 3, 1997.
·
MESSERLIN P., La
nouvelle organisation mondiale du commerce, Dunod, 1995.
·
PRIMO BRAGA C.A.,
“The Impact of Internationalization of Services and Developing Countries”, Finance
and Development, marzo de 1993.
·
SCHULER K., “The
Problem with Pegged Exchange Rates”, Kiklos, 52 (1), 1999.
Parte de los
servicios en el PBI y el empleo de los países de la ICDE*
|
Parte en el PBI |
Parte en el empleo |
1970 |
1996 |
1970 |
1996 |
Finanzas y servicios a empresas |
16,1 |
21,4 |
6,2 |
10,6 |
Servicios personales y sociales** |
8,8 |
13,0 |
10,5 |
18,0 |
Distribución y restauración |
19,6 |
14,7 |
18,8 |
19,8 |
Transporte y comunicaciones |
7,4 |
6,3 |
5,7 |
5,4 |
Servicios gubernamentales |
12,1 |
11,2 |
12,7 |
14,3 |
Total |
64,1 |
66,7 |
54,0 |
68,2 |
*Excepto Hungría,
México, República Checa y Turquía
**Los servicios
sociales son especialmente la enseñanza y los servicios médicos.
Fuente:
Cálculos de los autores a partir de OCDE, Cuentas nacionales, diversas ediciones.