El tema
de la «paridad» para los países de la Cuenca del Caribe con los beneficios arancelarios
que goza México en el marco del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN)
ha estado presente durante los últimos 6 años, y tomó mayor fuerza a finales de 1998
como resultado de los efectos adversos sufridos por las economías centroamericanas por el
paso del huracán Mitch. Después de las visitas del presidente Bill Clinton a la región
durante 1999, este manifestó reiteradamente el compromiso de su administración de
ampliar los beneficios arancelarios que goza la región por medio de la Iniciativa para la
Cuenca del Caribe (ICC).
Al respecto, los
países del área han venido sufriendo desde 1994 un incremento en la competencia mexicana
en el mercado de Estados Unidos, como resultado no solamente de las reducciones
arancelarias que beneficiaron a México en el TLCAN, sino también de la devaluación
mexicana de finales de ese mismo año[1]. El
sector más afectado pareciera ser el de productos de la confección, que dicho sea de
paso, es el más importante dentro de las exportaciones de la región a Estados Unidos, al
representar aproximadamente un 50 por ciento de las exportaciones totales[2]. El arancel medio pagado en los productos de la confección
exportados hacia Estados Unidos es de 18 por ciento, en tanto que los productos mexicanos
entran libres de impuestos.
Es necesario señalar
que si bien es cierto que los efectos adversos sobre este sector no se han distribuido
uniformemente entre todos los países, ya que aquellos que poseen costos salariales más
elevados se vieron más afectados, como en el caso de Costa Rica y República Dominicana,
también es cierto que a nivel regional se aprecia una reducción en el ritmo de
crecimiento de las exportaciones de confecciones, lo que resulta preocupante al tomar en
cuenta que alrededor de 500.000 empleos son generados por esta actividad productiva en
toda la región[3].
¿Qué significan
la participación de mercado y la contribución?
La participación de
mercado se define en comercio internacional y en el contexto del presente artículo, como
el porcentaje de participación de las importaciones de Estados Unidos desde un país con
respecto a las importaciones totales de un tipo específico de bienes. Por ejemplo, en
1999 las importaciones de ropa de Estados Unidos desde Costa Rica representaron un 1.5 por
ciento de sus importaciones totales de la industria de la confección. En muchos casos
este indicador es más conveniente que el del valor bruto de las exportaciones, porque
toma en cuenta no solamente el crecimiento de las exportaciones de Costa Rica, sino que
también lo compara automáticamente con el crecimiento de las importaciones de Estados
Unidos.
La contribución en
este documento mide la importancia de las exportaciones de un producto de la confección
con respecto a las exportaciones totales de productos de la confección realizadas por ese
país a Estados Unidos. Por ejemplo, en el caso de Honduras las exportaciones de camisetas
de punto, de algodón, representaron un 21.4 por ciento de las exportaciones totales de
confecciones realizadas por Honduras a Estados Unidos durante 1998, es decir, la
contribución de ese producto fue de un 21.4 por ciento.
En el cuadro 1 podemos
apreciar que Costa Rica ha venido perdiendo sistemáticamente participación de mercado
desde 1994, mientras que el resto de los países centroamericanos, han venido
incrementándola. Por su parte, República Dominicana muestra también una tendencia a la
baja. La Cuenca en su conjunto disminuyó su ritmo de crecimiento desde 1994, y para 1998
se produjo una reducción en su participación de mercado, situación que prácticamente
se mantuvo igual para 1999. Además, las importaciones de productos de la confección
realizadas por Estados Unidos durante el período 1994-1999 se han comportado de manera
dinámica, es decir, las importaciones de estos productos han crecido más rápidamente
que las importaciones globales, por lo que este mercado de destino tiene importantes
expectativas de crecimiento que estos autores estiman en alrededor de un 9 por ciento
anual.
Con respecto a los
proyectos de «paridad», desde 1994 hasta la fecha se presentaron 12 iniciativas, de las
cuales 8 provenían de legisladores y el resto del gobierno. A pesar de la existencia de
tantas propuestas, hasta 1998 no había sido posible la aprobación de ninguna debido a la
oposición existente en ese país en algunos sectores empresariales y políticos. Para
1999 el impulso de la administración estadounidense y de algunos legisladores permitió
la aprobación de una iniciativa de «paridad» bajo una condición particular: la
propuesta fue aprobada dentro de un proyecto de preferencias para Africa (Trade and
Development Act of 1999) pero solamente en la versión aprobada en el Senado, porque la
versión aprobada en la Cámara de representantes meses antes, únicamente incluía las
preferencias para los países africanos. De esta manera resultó necesario realizar un
fuerte proceso de conciliación entre dos iniciativas, radicalmente distintas, que
finalizó la segunda semana de mayo de 2000 con la aprobación de un proyecto consolidado.
I. El
contexto de la legislación
La disputa central de
este proceso de aprobación se centró en el hecho de si se debía permitir que los
productores de la región utilicen materia prima nacional (tela, hilo, etc.), y que este
componente quedara libre de impuestos en el momento de ingresar a Estados Unidos. Algunos
legisladores deseaban que esto fuera así, pero parecía que la administración no estaba
dispuesta a permitirlo. Unido a lo anterior se encontraba una gran presión por parte de
los productores de prendas de vestir de Estados Unidos, que temían que la aprobación de
una ley con estas características tuviera un efecto muy perjudicial en términos de la
producción interna norteamericana y en los niveles de empleo.
De esta forma, el
problema se restringía a dejar libres de impuestos a aquellos productos que se catalogan
como maquila y que ingresan como producción compartida a Estados Unidos, o si se
deberían incluir también a aquellos producidos con insumos regionales. Al respecto, una
resolución final en la cual solamente los insumos norteamericanos quedaran libres de
impuestos condenaría a la región a seguir siendo costureros de por vida para los Estados
Unidos.
Con el objetivo de
explicar de la forma más sencilla posible que es lo que dice la legislación finalmente
aprobada por los órganos legislativos estadounidenses, conviene dividirla en dos grupos
de productos, para los cuales quedaron vigentes restricciones de acceso luego de la
segunda versión de la ICC en 1990.
El primero se refiere
a diversos productos agrícolas especialmente sensibles, como el azúcar[4], que estaban sujetos a cuotas y luego fueron arancelizados.
En estos casos, no se estipula ningún cambio en la nueva legislación. Por tanto, no hay
paridad con el TLCAN. Tampoco existe paridad para la carne, los jugos congelados, el
tabaco y los estuches para joyas.
El segundo grupo de
productos excluidos de la ICC estaba formado por textiles y vestuario en todas sus
modalidades, calzados (en el caso de maquila entraban exentos desde 1990), atún,
petróleo y derivados, relojes. También los productos de cuero «planos», como
billeteras, que quedaron desde 1990 sujetos a aranceles reducidos.
A partir de la ley
aprobada en mayo del 2000, el arancel de los productos del párrafo anterior, con la
excepción de los textiles y de vestuario, será el mismo que el de México, siempre que
cumplan con las normas de origen del TLCAN.
A su vez, los
productos textiles y de vestuario no están incluidos en la paridad que se aplica a este
reducido grupo de productos adicionales, sino que se sujetan a un régimen especial. Este
contempla que para los siguientes productos habrá acceso libre de cuotas y aranceles[5]:
a) Productos de la
confección elaborados a partir de tela e hilo estadounidense, cortada en Estados Unidos
(producción compartida o maquila). Además, para estos mismos productos que hayan sufrido
una serie de operaciones adicionales de lavado y procesamiento, también se aplicará la
exención de impuestos y cuotas.
b) Para aquellos
productos de la confección cortados y ensamblados en un país de la Cuenca del Caribe, a
partir de tela producida en Estados Unidos, con hilo también elaborado en Estados Unidos,
si es ensamblado con hilo de costura de EEUU. En este caso no se establece explícitamente
la opción de si se permiten o no procesos posteriores al ensamblado, por lo que pareciera
que esto no será permitido.
c) A ciertos productos
tejidos (knitted) en un país beneficiario con hilo elaborado en Estados Unidos (con la
excepción de las medias[6] catalogadas en la
partida 6115 del Sistema Armonizado), y productos de la confección tejidos (knitted),
cortados y completamente ensamblados en uno o más países beneficiarios, a partir de tela
producida en la región utilizando hilo estadounidense. Esta concesión queda sujeta al
límite inicial anual de 250 millones de metros cuadrados equivalentes de tela, el cual
crecerá un 16 por ciento cada año hasta el 2004, momento a partir del cual el
crecimiento de la cuota se establecerá por Ley. En este caso pareciera que no se permiten
procesos posteriores a la confección, porque esta opción no está claramente definida en
la legislación. Además, la legislación no especifica la forma en que se distribuye esta
cuota, por lo que las dos alternativas posibles son: a) que se distribuya de acuerdo con
el orden de llegada de los productos, es decir, la cuota se cerrará cuando se completen
los 250 millones, indistintamente de los países que hayan vendido estos productos; b) que
se asignen cuotas por países, dependiendo de la cantidad de producto que tradicionalmente
ha abastecido cada una de las naciones. Le corresponderá a los países de la Cuenca
ponerse de acuerdo sobre los criterios y la repartición de las cuotas, si es que desean
acogerse a la opción b.
d) T-shirts,
diferentes a las de ropa interior, clasificadas como camisetas de punto, de algodón
(61091000 del S.A.) y camisetas de punto de las demás fibras textiles (61099010),
elaboradas en uno o más países beneficiarios a partir de tela producida en uno o más
países de la región, utilizando hilo hecho en Estados Unidos. Para este caso se
establece un techo de 4,2 millones de docenas de camisetas confeccionadas con tela
originaria, con un incremento anual de este límite del 16 por ciento hasta el 2004,
cuando el crecimiento se establecerá por medio de una ley.
e) Cualquier producto
de la confección clasificado bajo la subpartida 621210 (Sostenes, Brasieres), si el
articulo es cortado y cosido, o ensamblado en los Estados Unidos, o en alguno de los
países beneficiarios. En este caso, estos productos serán elegibles para el tratamiento
preferencial solamente si durante el año precedente, el costo agregado de la tela
producida en Estados Unidos representó, al menos, un 75 por ciento del costo total de la
tela contenida en tales artículos para cada entidad o productor por separado. Es decir,
en todo momento los productores deberán de incluir como mínimo un 75 por ciento de tela
estadounidense dentro de sus productos. Si el Servicio de Aduanas estadounidense determina
que algún productor no cumple con esta condición durante un año, no gozará de los
beneficios establecidos en esta ley, hasta que durante un año sus productos ingresen con
al menos un 85 por ciento de tela originaria de Estados Unidos.
f) Aquellos
productos ensamblados a partir de fibras, hilo o tela, no disponible en cantidades
comerciales en la región (países TLCAN). En este caso, un país beneficiario que desee
poder utilizar esta opción deberá solicitarlo formalmente, para lo cual el presidente de
los Estados Unidos podrá proclamar para los productos elaborados con esa tela o hilo un
tratamiento libre de aranceles y cuotas.
g) Productos
elaborados a mano o productos folclóricos que hayan sido identificados así entre Estados
Unidos y cada país beneficiario.
h) El equipaje textil
que:
–haya sido
ensamblado en un país beneficiario a partir de tela producida y cortada en Estados
Unidos, con hilo estadounidense.
–haya sido
ensamblado en un país beneficiario a partir de tela estadounidense cortada en un país de
la región, siempre que la tela haya sido producida con hilo estadounidense.
En la legislación se
establecen una serie de reglas especiales, a saber:
Un artículo, que en
otra situación sería elegible para el tratamiento preferencial, no lo será si el mismo
contiene «acabados» o adornos de origen extranjero, si tales componentes representan
más del 25 por ciento del costos de los componentes del producto ensamblado. Ejemplos de
«acabados» o adornos son corchetes, broches, botones, cremalleras, adornos, cintas
elásticas (solo si son menores de 1 pulgada y son usadas en la producción de brasieres.)
En el caso de los
artículos establecidos en el apartado anterior, el hilo de costura no será considerado
como «acabados o adornos».
También los productos
pueden tener entretelas (interlinings) de origen extranjero, si no sobrepasan el 25 por
ciento del valor de los componentes.
De Mínimis: Un
artículo que en otro caso no sería elegible para el tratamiento especial porque contiene
fibras o hilos no originarios de Estados Unidos o algún otro país de la región, será
elegible para el tratamiento preferencial si el peso total de tales fibras o hilos es
menor del 7 por ciento del peso total del bien. A pesar de lo anterior, un producto de la
confección que contenga hilo «elastomeric» gozará del tratamiento preferencial
solamente si el mismo es de origen estadounidense.
Regla de origen
especial: Un artículo de los establecidos en los apartados a y b anteriores, no dejará
de ser elegible para el tratamiento preferencial si contiene hilo con filamentos de nylon[7] (otros que no sean hilos elastomeric)
originario de cualquier país miembro del TLCAN.
La legislación
también contempla una serie de sanciones para aquellos casos en que se produzcan
trasbordos ilegales[8]. Cuando algún
exportador incurre en trasbordos de productos textiles o de la confección, el presidente
debería denegar los beneficios arancelarios de esta ley, para tal exportador, o sus
sucesores, por un período de 2 años. El presidente de los Estados Unidos deberá
solicitar al gobierno o gobierno a través de cuyo territorio se está desarrollando el
contrabando, que prevenga el mismo. Si se determina que ese país o países no están
tomando acciones preventivas, se deberá reducir las cantidades de artículos textiles y
de la confección importados por Estados Unidos desde ese país o países por un monto
equivalente a la cantidad del contrabando multiplicado por 3, de acuerdo con las
obligaciones de Estados Unidos en la Organización Mundial del Comercio.
Estas preferencias
arancelarias comenzarán a regir el 1 de octubre del presente año, y se extenderán hasta
el 30 de setiembre de 2008 ó la fecha en que el ALCA u otro acuerdo comercial entre estos
países entre en vigencia. Además, los pre-requisitos para poder ser designado como
beneficiario incluyen: haber implementado, o estar realizando progresos sustanciales en la
implementación de procedimientos y requerimientos aduaneros similares a los establecidos
en el capítulo 5 del TLCAN. Por otra parte, los temas de propiedad Intelectual,
Inversiones y Laboral, están incluidos dentro de la iniciativa, señalando que el
presidente estadounidense tomará en cuenta para la designación, el grado de avance que
los países hayan tenido en estas materias. Esto significa que no se da a estas materias
mayor perfil que el que tenían con anterioridad. Por ejemplo, el cumplimiento de
estándares laborales mínimos dentro del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP)
constituye un requisito obligatorio, mientras que en la ICC el presidente debe considerar
«el grado en que se cumplen» las normas laborales, lo que consituye un escalón más
bajo en la obligatoriedad de su mandato de control.
II.
Posibles efectos de la ampliación de las preferencias arancelarias
Para saber qué
representan estos 250 millones de metros cuadrados, dentro del total exportado por los
países de la Cuenca con tela que no es de origen estadounidense, tomamos nota que en 1999
la región exportó un total de 3,571 millones de metros cuadrados de tela equivalente, de
los cuales alrededor de un 80 por ciento ingresó como producción compartida. Excluyendo
este componente, tendríamos que aproximadamente 700 a 750 millones de metros cuadrados
habrían sido producidos con tela no estadounidense, ya sea regional o asiática. Nuestras
estimaciones indican que un máximo de 150 millones de metros cuadrados de los productos
de la confección fueron elaborados en la región a partir de tela regional, por lo que
considerando la cuota de 250 millones establecida en la legislación aprobada, esta haría
posible que los países de la Cuenca del Caribe incrementen su producción de vestuario
utilizando tela regional, lo que fomentaría una mayor integración vertical de la
industria y un mayor valor agregado. Y el hecho de que se estableciera un crecimiento del
16 por ciento anual para esta cuota garantiza un dinamismo importante para los países de
la región en estos productos de origen regional. Con respecto a esta cuota, el gobierno
salvadoreño manifestó que espera ganar cerca del 30 por ciento de ésta, es decir, entre
65 y 70 millones de metros cuadrados de tela.
En lo que respecta al
producto camisetas de punto de algodón, para el cual se establece una cuota de 4.2
millones de docenas durante el primer año, podemos observar que existe un número
importante de países de la región que están abasteciendo el mercado estadounidense. En
el caso de Jamaica, las exportaciones de este producto se volvieron más importantes con
respecto a las exportaciones totales de productos de la confección (pasaron de un 24.7 %
a un 43,2 %), pero a pesar de eso perdió participación de mercado entre el período
93-98, al pasar de capturar un 14.5 por ciento a un 7.7 por ciento (véase el cuadro 2).
Honduras y el Salvador
han incrementado su participación de mercado y también la contribución, por lo que es
de esperarse que el establecimiento de la cuota impulse aún más el desarrollo exportador
de este producto en ambos países. Situación similar sucedería con Nicaragua, país en
el que la contribución de este producto a las exportaciones totales de productos de la
confección ha aumentado de manera importante entre 1993 y 1998, llegando a representar un
4 por ciento en este último año. Por su parte, Costa Rica no solamente ha perdido
participación de mercado en este producto, sino que, la contribución del mismo dentro de
las exportaciones de productos de la confección ha disminuido.
En el cuadro 3
observamos la evolución de las importaciones de camisetas de las demás fibras textiles
realizadas por Estados Unidos desde los principales exportadores de la Cuenca. Tal como se
aprecia, Honduras, El Salvador, Rep. Dominicana, Guatemala y Costa Rica aumentaron su
participación de mercado durante el período 1993-1998[9], y al mismo tiempo la contribución del mismo a las exportaciones totales de
productos de la confección de estos países se incrementó durante el mismo período, lo
que indica que es un producto con importantes posibilidades de crecimiento en donde estos
países lucharán por aprovechar la cuota establecida por Estados Unidos. Sin embargo, los
países que han crecido con mayor dinamismo son Honduras, El Salvador, y República
Dominicana, por lo que podría esperarse que los mismos sean los que aprovechen más
fuertemente la cuota.
Para el producto
sostenes, en el cuadro 4 se aprecia que Barbados tiene una muy fuerte concentración en
las exportaciones de productos de la confección en este bien, el cual representa un 75.1
por ciento de las mismas. A pesar de que su contribución se ha incrementado, su
participación de mercado disminuyó durante el período 93-98. Santa Lucía y Guyana son
casos similares al anterior, dado que las exportaciones de este producto representan
aproximadamente una cuarta parte de las exportaciones totales de confecciones de estas
economías. Por lo anterior, para estas tres economías sería muy importante el poder
aprovechar el ingreso libre de impuestos al mercado estadounidense. Por otro lado,
Honduras logró incrementar su participación de mercado, pero la contribución de este
producto disminuyó, lo que podría implicar una diversificación de las exportaciones de
productos de la confección. Por su parte, El Salvador incrementó no solamente su
participación de mercado, sino también la contribución del producto, lo que indicaría
un aumentó de la importancia de este producto dentro de las exportaciones de productos de
la confección. República Dominicana y Costa Rica mostraron una caída en la
participación de mercado y en la contribución, lo que implica una caída en la
importancia de este producto dentro de la estructura exportadora de los mismos. Honduras y
El Salvador, podrían ser los países más favorecidos con la exoneración del pago de
impuestos y el ingreso libre de cuotas, debido al importante crecimiento que mostraron
entre el período 1993-1998.
El sector empresarial
salvadoreño considera que se generarán 50 mil nuevos empleos en los próximos años y
que las exportaciones de confecciones se incrementarán en unos 1.000 millones de dólares
en los próximos años. Para el caso de Costa Rica, las autoridades del Gobierno y
miembros del Consejo de Cuotas Textiles calculan que las exportaciones costarricenses se
incrementarán en unos $100 millones en los próximos dos años, al tiempo que el empleo
en este sector productivo se incrementará en unas 5.000 ó 6.000 personas.
Nuestras propias
estimaciones consideran que estos crecimientos parecen razonables. En particular,
consideramos que para toda la Cuenca podría haber un crecimiento en unos 120,000 empleos
durante los próximos tres años y de $ 4.4 miles de millones. Pero conviene aclarar que
todas las estimaciones incluyen el crecimiento que de cualquier forma se hubiera producido
sin la ampliación de beneficios, más el crecimiento adicional fomentado por ésta.
También es necesario
tomar en cuenta que dentro de las preferencias arancelarias brindadas a Africa en el mismo
proyecto, se prevé que las importaciones estadounidenses de productos de la confección
desde ese continente se incrementen de los $250 millones en la actualidad a
aproximadamente $4.2 billones hacia el año 2008. La situación anterior también podría
reducir las posibilidades de crecimiento de los países de la Cuenca del Caribe, pero
nosotros preferimos pensar que este crecimiento vendrá a la cuenta de los «otros
países» fuera de los que están en el cuadro 1.
Ante la aprobación de
esta legislación por parte del gobierno estadounidense, el sector empresarial mexicano ha
mostrado su preocupación sobre los efectos que la misma pueda traer en términos de la
intensificación de la competencia que tienen los productos mexicanos. Además, se
encuentran cautelosos sobre la posibilidad de que algunas empresas que antes pensaban
establecerse en territorio mexicano lo hagan ahora en el Caribe o Centroamérica.
III. Las
asignaturas pendientes
Conviene anotar que
esta «paridad» está aún lejos de lo que esperaban los empresarios de la Cuenca por
varios motivos. En primer lugar, no hay referencia a los productos agrícolas
arancelizados, como por ejemplo aquellos sujetos a acuerdos especiales con México
(azúcar), que son importantes para la región. En segundo lugar, las vestimentas hechas
bajo la modalidad de «paquete completo» que incluye telas extra-regionales (asiáticas o
italianas, por ejemplo) quedan fuera de la reducción arancelaria (México tiene un monto
asignado). En tercer lugar, muy pocas cosas en esta vida ocurren de manera automática (no
importa lo que digamos los economistas) y están ocurriendo mejoras importantes en la
calidad de los productos, especialmente los asiáticos, que reforzarán la competencia en
el caso de la confección. Por último, la eliminación progresiva de las cuotas para el
año 2005 junto al posible ingreso de China a la Organización Mundial del Comercio
indican que no todo será sencillo.
Un elemento importante
a destacar es que los países de la Cuenca –y del resto del continente– deberán
recibir esta noticia como la primera buena señal práctica que envía Estados Unidos en
relación a sus posibilidades para negociar el Area de Libre Comercio de las Américas. En
el caso particular de los países de la región, la legislación señala que el presidente
de los Estados Unidos deberá tomar todas las medidas necesarias para establecer un
calendario de reuniones entre los ministros de comercio de los países de la Cuenca y el
USTR, con el objetivo de llegar a un acuerdo entre Estados Unidos y los países de la ICC
que sea mutuamente ventajoso para ambas partes y contenga provisiones similares a las del
TLCAN. De esta forma, las puertas quedan abiertas para que estos países comiencen a
realizar negociaciones con el gobierno estadounidense tendientes a llegar a un acuerdo
mediante el cual la paridad con el TLCAN se vuelva una realidad[10].
Cuadro 1
Países Seleccionados: participación de
mercado en las importaciones
de productos de la confección realizadas por
Estados Unidos
Notas: Asia incluye a
China, Hong Kong, Taiwán y Corea.
Los productos de la
confección corresponden a los capítulos 61 y 62 del Sistema Armonizado.
Fuente: Departamento
de Comercio de Estados Unidos.
Cuadro 2
Participación y contribución de mercado en
Camisetas de punto
de algodón (610910)
Periodo 1993-1998
Fuente: Departamento
de Comercio de Estados Unidos (MAGIC). La participación es el cociente entre las
importaciones provenientes de un paíse específico en el producto indicado, y las
importaciones totales de este producto por parte de EEUU. La contribución es el cociente
entre las importaciones del producto indicado desde un país específico con respecto a
las importaciones totales de EEUU desde ese país.
Cuadro 3
Participación y contribución de mercado en
Camisetas de las demás
fibras textiles (61099010)
Periodo 1993-1998
Fuente: Departamento
de Comercio de Estados Unidos (MAGIC).
Cuadro 4
Participación y contribución de mercado en
sostenes (Brasieres, 621210)
Periodo 1993-1998
Fuente: Departamento
de Comercio de Estados Unidos (MAGIC).
Cuadro anexo 1
Países seleccionados: importaciones de
productos de la confección con respecto a las importaciones totales realizadas por
Estados Unidos
1993-1998
Fuente: Departamento
de Comercio de Estados Unidos (MAGIC).
Cuadro anexo 2
Participación y contribución de mercado en
medias
de punto (6115)
1993-1998
Fuente: Departamento
de Comercio de Estados Unidos (MAGIC).