Introducción

 

Para exportar sus productos, los países en desarrollo tienen que demostrar cada vez más que sus bienes cumplen con las normas y leyes de los países importadores.  Dichas normas y leyes están destinadas a garantizar, entre otros, que los productos locales e importados sean seguros y de buena calidad y ocasionen el menor efecto nocivo posible al medio ambiente. Durante mucho tiempo, la preocupación principal de los países en desarrollo en este ámbito ha sido el que sus socios comerciales pudieran recurrir con fines proteccionistas a medidas concebidas para proteger la salud, seguridad y medio ambiente o garantizar la elevada calidad de los productos.

 

Por esta razón, los países en desarrollo han tratado de mantenerse alertas ante la imposición de regulaciones innecesariamente estrictas y se han opuesto a las modificaciones introducidas en los Acuerdos sobre Barreras Técnicas al Comercio (TBT) y sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (SPS). También han manifestado su desacuerdo con las modificaciones realizadas al Artículo XX del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), que aborda el tema de las excepciones generales a las obligaciones del GATT. Dichos cambios fueron propuestos por varios países desarrollados con el propósito de atender mejor los asuntos no comerciales en el sistema de comercio multilateral, particularmente aquellos que se refieren a la protección del medio ambiente. 

 

No obstante, la situación parece haberse tornado más compleja últimamente. En efecto, las preocupaciones de los países en desarrollo en relación con el acceso a los mercados siguen haciéndose notar con insistencia, aunque estos países enfrentan hoy en día un nuevo reto en relación con el comercio de productos cuya seguridad y posible impacto ambiental no se conocen bien aún: los organismos genéticamente modificados (OGMs) y sus derivados. El OGM es un organismo cuyo material genético ha sido alterado de una manera que no ocurriría naturalmente por apareamiento y/o recombinación natural.[1]

 

La mayoría de los países en desarrollo no han promulgado aún ninguna legislación en esta materia y consideran que su limitada capacidad científica, los problemas que enfrentan de manera recurrente a la hora de inspeccionar productos en la frontera y su capacidad limitada para evaluar por sí mismos los riesgos y beneficios implicados no les permiten manejar adecuadamente los desafíos que plantean los OGMs. Por ende, han solicitado que se establezcan reglas internacionales que regulen esta materia. El Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad[2], que representa la respuesta multilateralmente acordada a estos y otros intereses no comerciales, proporcionará el marco legal necesario para que se desarrolle el comercio internacional de OGMs, por lo menos entre las partes, aunque todavía no se conoce con claridad su relación con las disciplinas del comercio multilateral establecidas en los acuerdos de Organización Mundial del Comercio (OMC).

 

El Protocolo otorga un poder discrecional bastante amplio a los países importadores para tomar decisiones en relación con los bienes que están dispuestos a importar. El marco comercial que establece el Protocolo de Cartagena es, por ende, bastante distinto del que los países en desarrollo han apoyado tradicionalmente en el seno de la OMC. 

 

Por consiguiente, existen dos grupos de desafíos que los países en desarrollo deberán enfrentar. El primero consiste en conciliar las preocupaciones relativas al acceso a los mercados con aquellas vinculadas a la necesidad de proteger la salud humana y animal, y el medio ambiente de productos potencialmente nocivos que podrían introducirse a través del intercambio comercial internacional. El otro es que los Miembros de la OMC podrían llegar a la conclusión de que no es posible continuar postergando una decisión en relación con la necesidad de modificar las reglas que rigen el comercio internacional para dar mejor respuesta a las inquietudes en materia de salud y medio ambiente. Ello podría llegar a ocurrir debido a la amplitud de las preocupaciones en relación con el tema de la biotecnología, una cierta falta de claridad en el Protocolo de Cartagena y las distintas interpretaciones divergentes que de él existen, así como la indisposición de los países a dejar la solución de los conflictos suscitados en esta área en las manos de los paneles y del Organo de Apelación de la OMC. 

 

Existen al menos cuatro foros que no son mutuamente excluyentes en el seno de la OMC donde pueden abordarse o ya se han tratado, bien sea directa o indirectamente, temas relacionados con el comercio de productos de biotecnología: los Comités de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias y de Barreras Técnicas al Comercio; el Comité sobre Comercio y Medio Ambiente; el Comité de Agricultura (las negociaciones en materia de agricultura se iniciaron en marzo de 2000, de conformidad con el Artículo 20 del Acuerdo sobre Agricultura); y, en caso de que se abra una nueva ronda de negociaciones multilaterales, un grupo de trabajo ad-hoc establecido en el seno de la OMC.

 

No obstante, la manera en que se regule el comercio internacional de OGMs probablemente tendrá repercusiones que trasciendan el sector en particular. Si, por ejemplo, el sistema de la OMC permite que en el futuro se dé una interpretación más flexible al principio precautorio a fin de responder a las inquietudes en materia de salud y medio ambiente que están ligadas al comercio de OGMs, probablemente se aplicará la misma flexibilidad de interpretación a otros ámbitos, tales como el comercio de productos agrícolas convencionales. Si, debido a los intereses económicos involucrados, se hace el esfuerzo de aclarar la relación existente entre las reglas de comercio que forman parte del Protocolo de Cartagena y aquellas que emergen de acuerdos específicos de la OMC, probablemente se utilice el mismo enfoque para abordar otros acuerdos multilaterales que contengan reglas de comercio. Cada foro de negociaciones posee sus propias características y los debates pueden conducir a resultados distintos dependiendo de dónde se celebren. 

 

Asimismo, el tema de los OGMs también se está debatiendo en otros foros multilaterales distintos a la OMC, tales como la Convención sobre Diversidad Biológica, la Comisión Alimentarius Codex y la FAO. Dichos foros ofrecen algunas ventajas considerables con respecto a la OMC: son especializados y cuentan con experticia técnica en la materia en discusión. Además, son foros donde se escuchan las preocupaciones de los países en desarrollo con una actitud comprensiva. Sin embargo, las decisiones que allí se adoptan pueden ser impugnadas en la OMC si un miembro de esta última considera que las determinaciones emanadas de otros foros afectan sus derechos de acceso a los mercados. 

 

Los países en desarrollo podrían desear prepararse para convertirse en actores activos del debate que podría iniciarse en esta materia, a fin de cerciorarse de que se tomen en cuenta sus intereses multifacéticos y se reconozcan y manejen sus debilidades. 

 

I. Biotecnología: riesgos y oportunidades 

 

La biotecnología es una tecnología revolucionaria[3]. Ofrece a la humanidad el poder de modificar las características de los organismos vivientes transfiriendo información genética de un organismo a otro, a través de fronteras de especies. Estas soluciones perpetúan la tradición de selección y mejoramiento de los cultivos y ganados desarrollados a lo largo de los siglos. No obstante, la biotecnología identifica los rasgos deseables más rápidamente y con mayor precisión que la genética convencional de plantas y ganado y permite la realización de transferencias de genes que son imposibles con la genética tradicional. El uso de biotecnología en sectores tales como la agricultura y la medicina ha producido un número creciente de organismos genéticamente modificados y sus derivados.

 

Modificar las características de los organismos puede aportar beneficios a la sociedad, tales como nuevos medicamentos y mejores variedades de plantas y alimentos. Sin embargo, la biotecnología también conlleva riesgos e incertidumbre. Los efectos potenciales del uso de la biotecnología en el medio ambiente, la salud humana y la seguridad alimentaria constituyen temas candentes de debate en el ámbito nacional e internacional. Las posiciones de los países dependen de numerosos factores, tales como su conocimiento de las políticas, el nivel de riesgo que están dispuestos a aceptar, su capacidad para llevar a cabo evaluaciones de riesgo en el sector e implantar una legislación adecuada, su percepción de los beneficios que podrían percibir con la biotecnología y las inversiones que hayan efectuado en el sector.[4]  Sin embargo, en la actualidad se percibe un marcado contraste entre la aceptación generalizada que existe en el ámbito internacional de los beneficios de la biotecnología en el sector farmacéutico y de productos industriales y la preocupación generalizada en torno a los posibles daños que pueda ocasionar la biotecnología aplicada a la producción agrícola y alimentaria. 

 

Actualmente, el público percibe que los cultivos genéticamente modificados producen los siguientes beneficios:

 

–  Mejor control de las malezas e insectos, mayor productividad y manejo de cultivos más flexible. Estos beneficios favorecen fundamentalmente a los agricultores y las agroempresas, que pueden obtener mayores rendimientos a menor costo. 

 

–  Una agricultura más sostenible y una mejor seguridad alimentaria, que favorecerían a todo el mundo, especialmente a los países en desarrollo. Por ejemplo, la reproducción de especies con mayor tolerancia a las sequías podría beneficiar inmensamente a los cultivos tropicales, que normalmente crecen en ambientes severos y suelos pobres. Incrementar la cantidad de alimentos producidos por hectárea podría constituir una manera de alimentar a la creciente población mundial, sin tener que hacer uso de tierras empleadas para otros fines, tales como silvicultura, pastoreo de animales o conservación.

 

–  Los científicos han creado recientemente una cepa de arroz genéticamente alterado para combatir la deficiencia de vitamina A, que representa la primera causa a nivel mundial de ceguera y una dolencia que afecta a 250 millones de niños. Los expertos en desarrollo económico describen este arroz como un hito en los esfuerzos que se llevan a cabo para mejorar la salud de miles de millones de personas pobres, que se encuentran fundamentalmente en Asia.[5] El impacto de la biotecnología en la producción de alimentos, pérdidas posteriores a la cosecha y el valor nutritivo de los alimentos podrían mejorar la calidad de vida de millones de personas. 

 

–  La industria de la biotecnología señala que los rasgos beneficiosos de productos que ya están incluidos en los productos transgénicos que se encuentran en el mercado son: Cultivos Bt que están protegidos contra la acción de los insectos y reducen el uso de insecticidas[6] (ya empleados en el maíz, algodón, papas y próximamente en la semilla de girasol, soya, canola, trigo y tomates); cultivos tolerantes a los herbicidas que permiten a los agricultores aplicar un herbicida específico para controlar la maleza sin dañar los cultivos (ya se emplean en la soya, algodón, maíz, canola, arroz y próximamente en el trigo y la remolacha); cultivos resistentes a las enfermedades provistos del equivalente vegetal a una vacuna que los protege de enfermedades virales destructivas (batata, yuca, arroz, maíz, calabaza, lechosa y próximamente tomates y bananas); aceites de cocina de alto rendimiento que generan productos más saludables (girasol, maní, soya); frutas y vegetales de maduración retardada que poseen un sabor, color y textura superiores, son más firmes para el transporte y se mantienen frescos por más tiempo (tomates y próximamente frambuesas, fresas, cerezas, tomates, bananas, piñas); alimentos nutricionalmente mejorados que ofrecen mayores niveles de nutrientes, vitaminas y otros fitoquímicos saludables (batata y arroz con contenido proteico; aceite de canola con alto contenido de vitamina A; frutas y vegetales con más antioxidantes).[7] Se está evidenciando un cambio de la generación actual de características «agronómicas» a la próxima generación de rasgos de «calidad»,  que están destinados a producir alimentos nutritivos y productos forrajeros mejorados y especializados. 

 

Sin embargo, la biotecnología también conlleva una serie de riesgos.[8] 

 

–  Protección de la biodiversidad: las plantas genéticamente modificadas pueden transferir material genético y rasgos asociados a las variedades convencionales, desarrollando así malezas más agresivas, amenazando los ecosistemas y perjudicando la diversidad biológica. La biodiversidad también podría perderse, como resultado del desplazamiento de los cultivares convencionales por parte de un número reducido de cultivares genéticamente modificados. Algunos países en desarrollo podrían resultar particularmente afectados al constituir el hogar de una gran porción de la biodiversidad del mundo.

 

–  Seguridad alimentaria: los cultivos genéticamente modificados podrían no lograr manejar condiciones climáticas inesperadamente alteradas. La biotecnología podría transformar la naturaleza, estructura y propiedad de los sistemas de producción de alimentos. En la actualidad, los problemas verdaderos en materia de seguridad alimentaria son producto, más que de la escasez de alimentos, de la inequidad, pobreza y concentración de la producción alimentaria. Es probable que la biotecnología consolide aún más el control en manos de unas pocas empresas importantes. Las denominadas «tecnologías exterminadoras», que emplean el control de la germinación como una herramienta de protección de propiedad intelectual que obliga a los agricultores a adquirir nuevas semillas cada estación, han sido desarrolladas fundamentalmente para ayudar a las empresas agroquímicas transnacionales a incrementar su monopolio sobre la producción de semillas y recuperar su inversión en investigación y desarrollo.

 

–  Consideraciones éticas y religiosas: la biotecnología permite a los científicos transferir material genético entre límites de especies y colocar, por ejemplo, genes animales en plantas. Esto podría plantear consideraciones éticas y religiosas. La posibilidad de patentar algunos aspectos de  la vida humana y la clonación de seres humanos plantean preocupaciones importantes.

 

–  Vida o salud humana y animal: la modificación genética puede cambiar la toxicidad, alergenicidad o valor nutricional de los alimentos y alterar la resistencia a los antibióticos.

 

–  Consideraciones económicas: la investigación en biotecnología agrícola por parte del sector privado se ha incrementado drásticamente, incentivada en parte por la posibilidad de lograr grandes ganancias respaldadas por los derechos de propiedad intelectual. Además, la industria del sector privado se ha centralizado considerablemente. Lo que en el pasado fuera una industria donde los pequeños genetistas desempeñaban un papel importante se ha convertido en un oligopolio mundial dominado por aproximadamente cinco empresas transnacionales. Se ha emitido una gran cantidad de patentes en el sector. Si los resultados de las investigaciones en materia de cultivos vegetales continúan patentándose, existe el riesgo de que se hagan demasiado costosos para los agricultores de escasos recursos económicos, especialmente en los países en desarrollo. Además, el sector privado invierte en áreas donde se espera obtener una ganancia, por lo que la ciencia privada podría concentrarse en aquellos cultivos e innovaciones que sean de interés para los mercados ricos e ignorar aquellos que interesan a los países pobres.

 

–  Consideraciones de equidad: las empresas privadas y los institutos de investigación podrían obtener el control no remunerado de los genes de plantas originarias de una serie de países en desarrollo, utilizarlos para producir variedades superiores y luego vender las variedades nuevas a los países en desarrollo a precios elevados. Si bien el concepto de «beneficios compartidos» se incluye en la Convención sobre Diversidad Biológica, no figura en el Acuerdo de la OMC sobre Aspectos Comerciales de los Derechos de Propiedad Intelectual (TRIPs). 

 

A fin de evaluar los riesgos relacionados con la biotecnología, se ha sugerido establecer una diferencia entre riesgos inherentes a la tecnología y riesgos que trascienden la tecnología.[9] Los riesgos inherentes a la tecnología son aquellos asociados a amenazas que ponen en peligro la salud humana y el medio ambiente. Pueden abordarse y minimizarse estableciendo una gerencia de riesgo simplificada que tome en consideración las condiciones ecológicas locales. Deben implantarse principios y prácticas adecuados de evaluación de riesgos. Dichas evaluaciones de riesgo permitirían a los gobiernos, comunidades y negocios tomar decisiones fundamentadas acerca de los riesgos y beneficios que conlleva el uso de una tecnología en particular para resolver un problema determinado. Es necesario promulgar una legislación que permita garantizar la producción, transferencia, manipulación, utilización y eliminación en condiciones seguras de organismos y genéticamente modificados y sus derivados. 

 

Por su parte, los riesgos que trascienden la tecnología emanan del contexto político y social en el cual la misma se emplea. La economía mundial y las circunstancias políticas y sociales de cada país desempeñan un papel clave en la transformación de la biotecnología en un riesgo (por ejemplo, mediante el incremento de la brecha de pobreza dentro de las sociedades y entre ellas, contribuyendo a la pérdida de la biodiversidad, repercutiendo negativamente en los ecosistemas) o en un beneficio para las poblaciones locales (por ejemplo, mejorando la seguridad alimentaria, reduciendo la desnutrición). 

 

Sin embargo, la clasificación de riesgos propuesta anteriormente no siempre podría resultar apropiada para diferenciar con exactitud las consecuencias finales de cadenas causales complejas. Así, por ejemplo, las repercusiones de los OGMs en la biodiversidad caerían tanto en la categoría de los riesgos inherentes a la tecnología como en la de los riesgos que trascienden la tecnología. Los riesgos para la biodiversidad podrían ser producto directamente de los organismos modificados (a través de, por ejemplo, la transferencia involuntaria de material genético a especies convencionales) o, indirectamente, de, por ejemplo, la interacción con otros eventos, tales como cambios en las prácticas agrícolas o estructura del mercado.

 

De igual modo, la seguridad alimentaria podría verse amenazada por riesgos «inherentes»,  tales como la incapacidad de los cultivos modificados de manejar condiciones climáticas inesperadamente alteradas, y riesgos trascendentes, tales como el control oligopólico de la oferta alimentaria por parte de pocas compañías agroquímicas y de semillas. Los riesgos «inherentes» y «trascendentes» se cruzan en todas las áreas. Por consiguiente, parece difícil poder diferenciarlos claramente y utilizar la evaluación de riesgos para los primeros y otras técnicas para los segundos. 

 

II. El Mercado de los OGMs

 

El área global de los cultivos transgénicos fue de 1,7 millones de hectáreas en 1996; 11 millones de hectáreas en 1997; 27,8 millones de hectáreas en 1998 y 39,9 millones de hectáreas en 1999, lo que representa un aumento del 2000 por ciento entre 1996 y 1999. Hasta los momentos, las tasas de adopción de los cultivos transgénicos no han tenido precedentes y son las más elevadas para cualquier nueva tecnología de acuerdo con los patrones que caracterizan la industria agrícola.[10]

 

En 1999, casi el 99 por ciento de la superficie mundial plantada con cultivos genéticamente modificados se encontraba distribuida entre tres países: Estados Unidos (con 28,7 hectáreas, que representan el 72 por ciento de la superficie mundial; Argentina (6.7 millones de hectáreas, equivalentes al 17 por ciento de la superficie mundial) y Canadá, (4,0 millones de hectáreas, que representan el 10 por ciento de la superficie mundial). El 1 por ciento restante se encuentra repartido entre China, Australia y Sudáfrica. Asimismo, se ha iniciado producción en México, España, Francia, Portugal, Rumania y Ucrania. El incremento del área superficial dedicada a los cultivos transgénicos en China constituyó el mayor cambio relativo en 1999, pues pasó de menos de 0,1 millones de hectáreas cultivadas con algodón resistente a los insectos en 1998 a aproximadamente 0,3 millones de hectáreas en 1999, cifra que equivale al 1 por ciento del total de la superficie mundial. 

 

Al igual que en 1998, el mayor incremento de cultivos transgénicos en 1999 se produjo en Estados Unidos, donde se registró un aumento de 8,2 millones de hectáreas, seguido de Argentina, que reflejó un aumento de 2,4 millones de hectáreas y por último Canadá, con un incremento de 1,2 millones de hectáreas. 

 

Los siete cultivos genéticamente modificados que se plantaron a escala comercial en 1999 fueron: soya (54 por ciento de la superficie mundial de cultivos transgénicos), maíz (28 por ciento), algodón (9 por ciento), canola/semilla de naba (9 por ciento), papa, calabaza y lechosa. 

 

El mercado global de cultivos transgénicos ha crecido rápidamente durante el lapso comprendido entre 1995 y 1999. En 1995, se estimó que las ventas mundiales de estos cultivos alcanzaron la cifra de US$ 75. En 1999, llegaron a los US$2,2 millardos (es decir, se multiplicaron por treinta). Las proyecciones indican que el mercado global de cultivos transgénicos alcanzará la cifra aproximada de US$ 3 millardos en el año 2000, US$ 8 millardos en el 2005 y US$25 millardos en el 2010. 

 

No obstante, la proliferación de iniciativas a nivel nacional e internacional destinadas a proscribir o someter a control estricto la siembra y comercialización de OGMs y productos GM, difundir la resistencia de la opinión pública, despertar el rechazo de un número creciente de fabricantes de alimentos y cadenas de supermercados al uso y la venta de productos transgénicos[11] y plantear interrogantes acerca de la responsabilidad, están revertiendo la tendencia al crecimiento que venía registrando la industria en varios países.

 

El precio de las acciones de las compañías de biotecnología agrícola está disminuyendo y las exportaciones de cultivos transgénicos están mermando. En efecto, las exportaciones estadounidenses de soya a los países de la Unión Europea se desplomaron de 11 millones de toneladas en 1998 a 6 millones de toneladas en 1999, al igual que las importaciones europeas de maíz procedente de Estados Unidos, que cayeron de 2 millones de toneladas en 1998 a 137.000 toneladas en 1999, lo que representa una pérdida combinada de ventas para la agricultura estadounidense de prácticamente un millardo de dólares.[12] Las exportaciones norteamericanas a Europa podrían resultar aún más afectadas una vez que se promulgue en la Unión Europea una legislación que exija la identificación obligatoria del forraje para animales.

 

El Worldwatch Institute y la Asociación Americana de Agricultores de Maíz estiman que la siembra de productos GM podría reducirse en un 25 por ciento en el año 2000 con respecto a las cifras del año anterior, considerando que los agricultores albergan serias dudas en cuanto a sus posibilidades de vender cultivos genéticamente modificados. Las compañías que venden semillas y la Asociación Americana de Soya contrarrestan la aseveración anterior alegando que las siembras del año 2000 serán probablemente similares a las de 1999. Aunque sólo a mediados de año se dispondrán de datos confiables que permitan evaluar estos pronósticos[13], sigue existiendo una prueba pequeña pero significativa de que la resistencia que manifiesta el consumidor a utilizar alimentos resultantes del empleo de técnicas de bioingeniería está afectando las decisiones que en materia de siembra deben adoptar los agricultores estadounidenses.

 

De acuerdo con el informe que publicara en el mes de abril de 2000 la Junta de Estadísticas Agrícolas de Estados Unidos, los agricultores norteamericanos parecen estar disminuyendo el cultivo de maíz modificado del 33 por ciento (cifra registrada en 1999) al 25 por ciento (correspondiente al 2000). Las estadísticas son menos drásticas en el caso del algodón y la soya modificados, aunque existen algunos indicios de que, particularmente en lo que respecta a la soya, la demanda de los agricultores de semillas modificadas podría estar estancándose o inclusive disminuyendo ligeramente.[14]

 

Por otra parte, China ha comenzado a promover intensamente la comercialización de cultivos genéticamente modificados, esperándose que, entre los próximos cinco y diez años, la mitad de sus superficies de cultivo estén sembradas con arroz, tomate, pimentones, papas y algodón GM. Esta posición obedece a que los cultivos GM requieren un menor uso de plaguicidas y herbicidas y rinden cosechas más abundantes. La mitad de las semillas genéticamente modificadas que se utilizan en China han sido desarrolladas por científicos locales: en el año 2000, China asignó más de US $ 350 millones para la realización de investigaciones sobre la aplicación de la biotecnología en la agricultura.[15] 

 

IV. Conclusiones

 

Como exportadores, a los países en desarrollo les ha preocupado que las naciones industrializadas utilicen las medidas destinadas a la protección de la salud, el ambiente y el consumidor como herramientas para resguardar su industria nacional, con el consiguiente riesgo que ello les representa en materia de oportunidades de acceso a los mercados. 

 

Como importadores, los países en desarrollo enfrentan un riesgo diferente en el ámbito de la biotecnología: el de importar y emplear productos que pueden resultar perjudiciales para la salud y el medio ambiente. Su preocupación es seria, pues la mayoría de estas naciones posee una capacidad limitada para revisar los productos en la frontera y llevar a cabo su propia evaluación de los riesgos y beneficios inherentes y carece de una legislación nacional que regule esta materia. 

 

Si, en su calidad de exportadores, los países en desarrollo se han pronunciado en contra de cualquier modificación de las reglas de comercio multilateral existentes, que permitiría contar con una mayor flexibilidad para utilizar las medidas de restricción del comercio para la protección de la vida y salud humana o animal o del medio ambiente, como importadores potenciales de OGMs, la mayoría de estas naciones han solicitado que se les conceda la flexibilidad de decidir si aceptan o rechazan productos cuyos efectos sobre la salud y el medio ambiente no se conocen en su totalidad. 

 

En términos prácticos, estas distintas preocupaciones se han reflejado, por una parte, en que los países en desarrollo han solicitado que las medidas sobre TBT y SPS se basen, en lo posible, en las normas internacionales y evidencia científica, han apoyado una interpretación estrecha del principio precautorio de los acuerdos de la OMC y han rechazado las propuestas planteadas por los países desarrollados en relación con la modificación del Artículo XX del GATT.

 

Por otra parte, la mayoría de las naciones en desarrollo han asumido una posición sólida a favor de que se flexibilice el proceso de toma de decisiones en el seno del Protocolo de Bioseguridad y han luchado para lograr que el enfoque precautorio se transforme en uno de los aspectos clave del Protocolo.  Estas posiciones contrapuestas no constituyen un signo de falta de entendimiento de las realidades en juego, sino que más bien demuestran las dificultades que enfrentan los países, especialmente aquellos de escasos recursos financieros y técnicos y necesidades en competencia, para adoptar una posición unívoca en un escenario comercial internacional que se torna cada vez más complejo. 

 

La biotecnología podría constituir un área sobre la cual a los países en desarrollo no les interese continuar negociando, particularmente en el seno de la OMC, ya que, de producirse negociaciones, probablemente enfrentarían distintos riesgos. Traer el tema de los OGMs a la mesa de negociaciones de dicho foro podría poner en conflicto a las comunidades comerciales y ambientalistas e incentivar a los países exportadores de OGMs a desarrollar nuevas disciplinas que pudieran socavar las bases del Protocolo de Bioseguridad. Por otra parte, podría permitir a otros países desarrollar nuevas reglas referentes al principio precautorio que abarquen mucho más que los productos GM que constituyen motivo de preocupación para los países en desarrollo, afectando su acceso a los mercados de productos convencionales. 

 

Existen foros fuera de la OMC donde se han planteado y podrían continuar analizándose temas referentes a los OGMs, tales como el Protocolo sobre CBD/Biodiversidad o la FAO. Las consideraciones científicas, legales y tácticas justificarían la decisión de sostener allí debates sobre este particular. Los países se encuentran representados en estos foros por delegados que poseen conocimientos específicos en este sector; el Protocolo sobre Biodiversidad se centra en los OGMs, mientras que los Acuerdos de la OMC, tales como los relativos a las TBT y SPS, se aplican de manera generalizada. Las naciones en desarrollo suelen lograr hacerse escuchar más en el contexto de la CBD o FAO que en la OMC. Las discusiones que se sostienen en estos foros pueden resultar sumamente productivas, mas las conclusiones que de ellas se deriven podrían ser impugnadas en términos de su congruencia con los principios de la OMC.  

 

Por otra parte, son varios los foros de la OMC donde podrían plantearse o ya se han planteado, directa o indirectamente, temas relativos al comercio de productos de biotecnología y, más específicamente, de OGMs. Cada foro posee sus propias características y el debate podría traducirse en resultados distintos dependiendo de dónde se sostengan:

 

–  Los Comités de SPS y TBT son de naturaleza técnica y poseen un mandato muy bien definido, con poca cabida para la concesión, aunque el Acuerdo de la TBT es objeto actualmente de su segunda revisión trienal.

 

–  El Comité sobre Comercio y Medio Ambiente es un foro donde se presta atención especial a los temas no relacionados con el comercio.

 

–  El Comité de Agricultura, donde las negociaciones sobre esta materia son permanentes, es el foro que ofrece actualmente la mayor capacidad de maniobra y las oportunidades más amplias de negociación. No obstante, también podría ser un foro de riesgo para los países en desarrollo.

 

Los países productores y exportadores de OGMs pueden intercambiar concesiones en el ámbito de la biotecnología por concesiones en otros campos, tales como subsidios a las exportaciones, lo que a la larga conduciría a situaciones contrarias a los intereses que las naciones en desarrollo poseen en el sector. Además, concentrarse demasiado en la biotecnología distraería la atención de otros temas que son de suma relevancia para los países en desarrollo, tales como las reducciones arancelarias y el desmantelamiento de los subsidios, y pondría en peligro los resultados globales de las negociaciones. Podría también alegarse que el comercio de OGMs es un problema horizontal que tiene repercusiones que trascienden la agricultura, por lo que el Comité de Agricultura no es el foro más adecuado para analizarlo. Un grupo de trabajo ad-hoc establecido en el seno de la OMC podría contribuir a entender mejor el tema. No obstante, los grupos de trabajo normalmente han constituido el primer paso hacia la negociación de nuevas normas de comercio. 

 

Si se lleva a la mesa de discusión de la OMC el tema del comercio internacional de OGMs y sus derivados, podrían preverse dos escenarios posibles: 

 

Escenario 1 

 

Considerando que varios socios comerciales poderosos están favoreciendo intensamente algunos cambios en el sistema de la OMC con el propósito de satisfacer mejor sus requerimientos de índole no comercial, y considerando asimismo la presión que sobre el sistema están ejerciendo grupos ambientalistas y de consumidores, es posible que el sistema multilateral de comercio se torne más flexible en el futuro para permitir a los países hacer uso de las medidas de restricción comercial para proteger sus mercados de aquellos productos que podrían ejercer efectos perjudiciales en la vida y salud de seres humanos, animales o plantas o en el medio ambiente. Por ende, podría darse inicio a negociaciones en la OMC con el propósito de modificar el Artículo XX del GATT y, posiblemente, el Artículo 5.7 del Acuerdo de SPS. 

 

Una modificación generalizada del Acuerdo de la SPS y del Artículo XX del GATT, que afectará no sólo el comercio de OGMs sino también el comercio de cultivos y alimentos no genéticamente modificados, constituiría una opción de riesgo para los países en desarrollo, puesto que podría poner en peligro sus oportunidades actuales de acceso a los mercados. Por otra parte, sería innecesaria para ellos al tratar de proteger la salud y seguridad nacionales en el ámbito de los OGMs, puesto que pueden recurrir al Protocolo sobre Biodiversidad para tal fin. 

 

No obstante, si se modifican las reglas de comercio de la forma descrita anteriormente, los países en desarrollo podrían asumir la posición de que se les proporcione ayuda técnica y financiera que les garantice la posibilidad de cumplir con los requerimientos nuevos y más estrictos que probablemente impongan los países importadores. Es necesario fomentar entre los países desarrollados la plena aplicación de las disposiciones que en materia de cooperación y trato especial y diferencial contienen los Acuerdos de SPS y TBT. Deben preservarse las oportunidades de acceso a los mercados que tienen los países en desarrollo y mantener inalterado el equilibrio de derechos y obligaciones que emanen de la Ronda Uruguay.

 

Esta opción puede representar un riesgo (se implantarán requerimientos estrictos, pero quizás no se acompañen de cooperación técnica y financiera, como lo ha demostrado la experiencia con las cláusulas de esfuerzo óptimo). No obstante, las naciones en desarrollo también deben tener presente que los comerciantes al detal y los consumidores podrían rechazar aquellos productos que no cumplan con normas estrictas, por lo que, a largo plazo, la alternativa más prometedora consiste en desarrollar la capacidad de elaborar productos seguros y de buena calidad. 

 

Esta opción también implica acumular conocimientos, destrezas y capacidades en los países en desarrollo. Fortalecer las capacidades locales en este ámbito tendría efectos secundarios positivos, puesto que también contribuiría a que los países en desarrollo, en su calidad de importadores, identifiquen de manera firme el tipo de productos a los que desearían dejar entrar en sus mercados. De una posición en la que –por falta de capacidad para evaluar los posibles riesgos y beneficios de los productos genéticamente modificados– se muestran escépticos acerca de importarlos y utilizarlos, podrían pasar a otra posición donde, sobre la base de mayores capacidades científicas y de su propia evaluación de los posibles riesgos y beneficios, bloquearían el ingreso de aquellos productos que son o pudieran ser perjudiciales para la salud y seguridad local, tomando en consideración las condiciones internas, mientras que admitirían aquellos productos que pudieran resultar beneficiosos para abordar problemas internos graves, tales como seguridad alimentaria, salud pública o protección ambiental.

 

En otras palabras, fortalecer la capacidad de los países en desarrollo de manejar las consideraciones científicas en el ámbito agrícola mejoraría sus capacidades como exportadores, al igual que como importadores, y, en el futuro, como productores. Los países en desarrollo podrían beneficiarse de la biotecnología si logran manejarla y participar en su desarrollo. 

 

Escenario 2

 

La incertidumbre jurídica ya está afectando el intercambio comercial internacional de OGMs y sus derivados, así como los intereses económicos de países exportadores de OGMs, fundamentalmente Estados Unidos y Canadá. Las empresas transnacionales que han efectuado inversiones significativas en biotecnología ya están ejerciendo presión sobre sus gobiernos para que se aseguren de que el sistema de comercio multilateral incluya la menor cantidad posible de limitaciones al movimiento transfronterizo de productos de biotecnología. Debido a la presión que ejercen los socios comerciales clave y los grupos de presión de los fabricantes, los acuerdos de la Ronda Uruguay podrían mantenerse inalterados. 

 

Los países en desarrollo podrían asumir la posición de que el escenario comercial actual les plantea dificultades, puesto que se ven obligados a enfrentar nuevos fenómenos, tales como la biotecnología, y carecen de las competencias para hacerlo.  Por ende, necesitan asistencia técnica y financiera para desarrollar las capacidades técnicas y políticas en estos nuevos ámbitos. Podría establecerse un fondo internacional, patrocinado por contribuciones públicas y privadas y dirigido bajo los auspicios de la Secretaría de la CBD, la FAO o la Comision Alimentarius Codex, con el propósito de financiar la formación técnica en biotecnología aplicada a la agricultura y hacer posible que los países en desarrollo evalúen el riesgo y los beneficios de los productos biotecnológicos.

 

Con base en dicha evaluación, decidirían cuáles productos pueden importar o qué semillas deben sembrar y, a la larga, cuál tecnología desarrollar para estar en capacidad de hacer frente a sus propios problemas agrícolas y de seguridad alimentaria. La oferta de la FAO/OMS de brindar apoyo a los países en desarrollo en materia de evaluación de la seguridad de los alimentos e ingredientes alimentarios producidos por modificaciones genéticas podría constituir un punto de partida. La cooperación técnica que han ofrecido algunos países en desarrollo que ya cuentan con ciertas competencias en el ámbito de la biotecnología a las restantes naciones en desarrollo que aún están en vías de familiarizarse con este nuevo fenómeno podría constituir una contribución importante a la generación de capacidades. 

 

La opción del status quo conlleva menos riesgos que la primera desde la óptica comercial (para poder implantar medidas comerciales restrictivas compatibles con los principios de la OMC destinadas a alcanzar objetivos en materia de salud o medio ambiente, los países tendrán que cumplir con los estrictos requerimientos del Artículo XX del GATT y el Artículo 5.7 del Acuerdo sobre SPS). No obstante, podría resultar más arriesgado desde la perspectiva de la salud y protección ambiental a nivel interno, en caso de que las organizaciones internacionales a quienes competa y los países en desarrollo no proporcionen la cooperación solicitada. Sin embargo, el Protocolo sobre Bioseguridad contiene disposiciones referentes a la cooperación técnica, las cuales también deben utilizarse. 

 

Si el status quo prevalece, las probabilidades de que se ventilen numerosas controversias comerciales en el sistema de resolución de conflictos de la OMC son bastante altas. Ello obedece a que aún no se ha resuelto el problema de la relación existente entre las reglas comerciales contenidas en acuerdos multilaterales específicos y los derechos y obligaciones contemplados en la OMC. Los paneles y el  Organo de Apelación de la OMC ofrecerán soluciones caso por caso. Los países en desarrollo enfrentan algunas dificultades en este sentido: ser parte de un caso de resolución de controversia consume tiempo y resulta sumamente costoso, especialmente si los países deben depender de abogados extranjeros. Más aún, si una controversia en particular se resuelve de una manera, no significa que otro caso similar vaya a dirimirse exactamente de acuerdo a los mismos términos. Por consiguiente, es necesario mantenerse constantemente pendientes acerca de la evolución de la jurisprudencia de la OMC. Estas son consideraciones adicionales que han de tomarse en cuenta.