Introducción

 

Mucho se ha dicho y escrito en torno al impacto de la globalización sobre los flujos de información, sobre la volatilidad de los capitales, sobre los avances en la tecnología y en las comunicaciones. Ya empezamos a entender el impacto del proceso de la globalización en todas las áreas de la vida política, económica y cultural de los Estados, de las empresas y de las instituciones de la sociedad. También tenemos una clara conciencia de que el impacto se hace presente en todas las actividades profesionales y en forma más evidente en aquellas directamente relacionadas con el proceso de globalización económica, como las del empresario o del banquero.

 

En la actividad del diplomático también se hacen presentes las implicaciones de ese proceso: ese es un tema recurrente en la literatura sobre la diplomacia actual, sobre las transformaciones en las relaciones internacionales, o el papel del diplomático en la promoción de exportaciones e inversiones.

 

Las reflexiones que se presentan a continuación se ubican en ese orden de ideas, en la medida en que aspiran a enfocar uno de los múltiples impactos de la globalización, aún poco analizado en los estudios dedicados a los cambios que se han producido en las relaciones económicas internacionales de las últimas décadas. Se trata de poner al centro de la atención al diplomático encargado de las relaciones comerciales de su país, y más precisamente, al negociador comercial, al que negocia nuevos acuerdos de comercio exterior y disciplinas comerciales multilaterales.

 

El enfoque no va a ser el de la descripción cronológica de hechos. Tampoco se trata de comentar las tradicionales técnicas que usualmente utiliza el diplomático en el momento en que actúa como negociador, y a las cuales recurre para hacer que su negociación sea exitosa.

 

Nuestro enfoque pretende ser, en cambio, eminentemente analítico, a objeto de sintetizar aquellos puntos claves que el diplomático necesita saber y entender en el momento de convertirse en negociador comercial o de participar en una negociación comercial. Aun cuando los puntos que se abordan a continuación no constituyen una lista exhaustiva, son suficientes para visualizar que, en los tiempos de la globalización, la tarea del negociador comercial es una de las más complejas en el ámbito de la diplomacia contemporánea. Es también una de las más delicadas desde el punto de vista del desarrollo.

 

I.-  Las características de las negociaciones comerciales actuales

 

1. Qué se negocia, dónde y cómo

 

Uno de los pocos elementos que no ha variado mucho en las últimas décadas es el contenido general –y por ende los objetivos finales– de las negociaciones comerciales. Hoy en día, al igual que hace más de un siglo, las negociaciones comerciales persiguen aperturas de nuevos mercados para las exportaciones nacionales, y aspiran a evitar «guerras comerciales». Asimismo, los foros de negociación no han cambiado en lo sustancial, aunque sí se han multiplicado: los acuerdos de libre comercio se siguen planteando a nivel bilateral con la misma importancia que tenían en las relaciones económicas de los años treinta por ejemplo. Pero además de los foros bilaterales, desde finales de la década de los 40, los mismos objetivos de apertura comercial se plantean también a nivel regional y multilateral: a nivel regional en el ámbito europeo y latinoamericano (en esa fecha surgen los acuerdos de libre comercio y de integración), y más tarde en el ámbito de los países asiáticos y africanos, y a nivel multilateral en el marco del GATT a partir de la Conferencia de La Habana de 1947.

 

Sin embargo, el «qué» se negocia, aunque siga siendo fundamentalmente lo mismo, es decir, la penetración de mercados externos, se ha ampliado en forma radical y acelerada desde los años 80, desde dos puntos de vista: por una parte, uno de los objetivos centrales de las negociaciones comerciales de nuestros días –sobre todo para los países en desarrollo– es la «inserción» en el proceso de globalización; por otra parte, las negociaciones ya no se centran en las barreras arancelarias, sino en las medidas de política económica interna y en las normas comerciales que regulan el comportamiento de las empresas en los mercados externos y que determinan el grado de apertura de esos mercados. Veamos en más detalle en qué consisten ambos elementos, y en qué amplían el objeto de las negociaciones comerciales.

 

En primer lugar, la búsqueda de la «inserción» en los mercados globales se ha convertido no sólo en un objetivo de primordial importancia, sino también en un parámetro que mide el éxito de toda negociación comercial. Hoy en día, al igual que para las empresas es de vital importancia entrar en los circuitos globales de compra-venta, distribución, tecnología e innovación mediante alianzas, fusiones, o negocios que permitan mayor rentabilidad, asimismo para los Estados se ha vuelto vital «no perder el tren» de los acuerdos bilaterales, regionales o multilaterales que garantizan la inserción en la economía mundial. Los acuerdos de libre comercio se han convertido en el primer instrumento                        –aunque no el único– mediante el cual los Estados materializan sus estrategias económicas externas a la vez que coronan sus esfuerzos de modernización económica interna. Por ello, «insertarse» en la economía global es, en primera instancia, sinónimo de abrir el mercado doméstico al comercio internacional y orientar su producción hacia los mercados externos.

 

En este contexto, el objetivo del libre comercio es más amplio que la simple eliminación de trabas a la colocación de productos en otros países. El libre comercio es la condición sine qua non del proceso de globalización en general y de la capacidad de los Estados de participar en el mismo. Para los países en desarrollo, es particularmente cierta la afirmación de que no hay desarrollo posible sin inserción en los mercados globales, por más que se insista, con mucha razón, en que la calidad de la inserción en la globalización es más importante que la cantidad. Es decir, que la inserción no sólo debe implicar más importación y exportación, sino también mejoras en el nivel de vida de los países en desarrollo.

 

Recientemente, un Ministro de uno de los países más pobres de la Tierra afirmaba con acierto que hay algo peor para un país que ser «absorbido» por la globalización, y es el riesgo de ser excluido de ella. Independientemente de las diferencias en la intensidad y en el ritmo de las aperturas comerciales y económicas que se han dado y se siguen dando en todos los países en desarrollo y economías en transición, todos los Estados apuestan a la participación en los flujos de comercio e inversión, a sabiendas que su capacidad interna de desarrollarse en forma autárquica es cada día más reducida. La apuesta es, en realidad, una suerte de vía obligada, en la ausencia de alternativas viables.

 

Por consiguiente, para el negociador comercial, el «qué» negociar se limita, en definitiva, a un gran objetivo único que no plantea muchas opciones alternas: hacer de la negociación comercial un medio clave para lograr más y mejor participación de su país en el sistema económico global. De entrada, el reto es importante para el desarrollo de su país, desde el punto de vista del corto pero sobre todo del largo plazo.

 

En segundo lugar, el objeto de la negociación comercial ha cambiado sustancialmente en menos de dos décadas. Hasta los años 80, el grado de apertura de un mercado se medía con un criterio principal: el nivel de los aranceles y el alcance de las barreras para-arancelarias (como las cuotas a la importación, por ejemplo). Al finalizar la última ronda de negociaciones comerciales multilaterales (la Ronda Uruguay) en 1994, los niveles arancelarios promedio de los países industrializados y en desarrollo eran tan reducidos que ya no representaban barreras significativas en ningún sector (con algunas excepciones en cuanto a comercio agrícola). Asimismo, barreras no arancelarias como las cuotas a la importación fueron desmanteladas (nuevamente, con las excepciones del sector agrícola y textil). Por consiguiente, negociar la apertura de un mercado ya no significa principalmente lograr que el otro país reduzca el arancel aplicable a los productos que nos interesa exportar.

 

En síntesis, los aranceles y demás trabas aplicables en el momento en que una importación entra en el mercado de exportación –«las medidas en frontera»– ya no son determinantes para el éxito de la negociación comercial.

 

A partir de la conclusión de la Ronda Uruguay, el grado de acceso a un mercado se mide en función de la existencia y del impacto sobre el comercio de medidas adoptadas a nivel interno tales como: las trabas y los requisitos sanitarios y fitosanitarios exigidos a los productos importados; las normas de origen que limitan o encarecen la importación de productos que contienen insumos de otros países; las normas técnicas que exigen que las importaciones hayan sido producidas de una manera predeterminada; las normas ambientales que se convierten en una protección a la industria local; los monopolios que restringen la actividad de empresas extranjeras en favor de las empresas locales; los requisitos impuestos a la empresa extranjera de incorporar insumos locales para poder exportar; los procedimientos burocráticos engorrosos para las operaciones de importación o exportación.

 

En otros términos, el concepto mismo de acceso al mercado ha cambiado para incluir una amplia gama de ámbitos legales, técnicos y económicos contenidos en las legislaciones domésticas, los cuales, a su vez, han transformado la naturaleza y el alcance de la negociación comercial.

 

En este contexto, el papel del técnico arancelario que conoce dónde se ubican en el arancel los productos de interés nacional, qué arancel pagan en el otro país, y qué nivel arancelario debería lograrse en la negociación para que sea rentable la exportación, ya no es tan relevante como antes de la Ronda Uruguay. El negociador comercial de nuestros días tiene que entender la importancia de los instrumentos arancelarios, pero no debe invertir todos sus esfuerzos en esa área, puesto que son los instrumentos no arancelarios y las medidas de política económica interna del otro país los que pueden representar las verdaderas trabas al acceso al mercado.

 

Esta reciente transformación del concepto de «acceso al mercado» –que ha pasado del énfasis en los aranceles al énfasis en políticas y medidas internas– ha incidido en forma directa sobre el contenido de las agendas de las negociaciones comerciales, tanto bilaterales como regionales o multilaterales. Anteriormente, hasta antes de la Ronda Uruguay (1986-1994), y en particular para los países en desarrollo, la mayor preocupación era evitar que sus productos de interés fueran excluidos de las agendas de negociación. Les preocupaba por ejemplo que productos básicos que representan porciones determinantes de sus exportaciones fueran dejados de lado en favor de productos manufacturados que son prioritarios para los países industrializados.

 

Hoy en día, los puntos claves de las agendas de negociación comercial son temas mucho más que productos –temas que se refieren a grandes sectores económicos y a sus políticas correspondientes (agricultura, por ejemplo, servicios, regímenes de inversión, propiedad intelectual, medidas ambientales, etc.). La preocupación radica, por consiguiente, en evitar que la agenda excluya temas de interés para un país, o por el contrario, que los incluya cuando se trata de temas que no le conviene al país abordar en ese foro.

 

La negociación de las agendas siempre ha sido un punto inicial delicado para un negociador. En el caso de las negociaciones comerciales, se ha convertido en un momento crucial[2] debido, por una parte, a los alcances de temas tan amplios que trascienden el alcance que tenía la inclusión de una lista de productos; por otra parte, debido a la fórmula del «compromiso único» adoptada en la OMC (y luego transferida a negociaciones como el ALCA por ejemplo).

 

El «compromiso único» consiste en aceptar desde el inicio del proceso de negociación que todos los acuerdos sectoriales o parciales negociados formarán parte de un «paquete» final al cual todas las partes deberán adherir, sin posibilidad de excluir uno de los acuerdos. Esta fórmula tiene la ventaja, para los negociadores, de facilitar las «concesiones cruzadas», es decir aquellas que se hacen en un acuerdo sectorial (agricultura por ejemplo) a cambio de obtener beneficios en otro sector (servicios o aranceles)[3]. También permite a los negociadores no tener que aceptar en forma definitiva ningún compromiso parcial mientras no haya sido definido todo el «compromiso único»[4]. Pero la fórmula también tiene la desventaja de que obliga a no perder de vista todo el proceso de negociación en su conjunto, a objeto de balancear concesiones y beneficios entre los distintos acuerdos sectoriales en función de los intereses del país. Esas visiones integrales no siempre son fáciles de lograr y dependen de la claridad que tenga el negociador en cuanto a los objetivos e intereses nacionales[5].

 

En el contexto de la OMC, la importancia de los temas que conforman la agenda se agudizó en la reunión ministerial conclusiva de la Ronda Uruguay, en Marrakech (diciembre 1994), cuando algunos países industrializados indicaron sus intenciones en cuanto a los «nuevos temas»[6] a incluir en la agenda comercial post-Ronda porque no habían sido incluidos en el paquete del «compromiso único» que se adoptaba en ese momento. La idea de una «agenda positiva» en la cual los países en desarrollo incluyan sus propios temas de interés se inserta precisamente en este contexto[7].

 

2. Quién negocia

 

Al examinar qué instituciones tienen, en un gobierno, la responsabilidad de la política de comercio exterior, vemos que en todos los países la lista se amplía aceleradamente, conformando equipos de negociadores cada vez más extensos, multidisciplinarios y por consiguiente, heterogéneos.

 

En efecto, los ministerios de relaciones exteriores siguen teniendo a su cargo la formulación de la política exterior del país, no sólo en razón de sus mandatos constitucionales, sino porque son las únicas instituciones que disponen de la visión global que requiere la política exterior. Sin embargo, la consolidación, y en muchos países, el establecimiento relativamente reciente de ministerios de comercio exterior o de unidades encargadas de los temas de comercio en los ministerios de relaciones exteriores, implica una indispensable concertación y repartición de tareas entre los funcionarios diplomáticos y los negociadores comerciales.

 

Asimismo, al ampliarse los temas de la agenda comercial mucho más allá de los temas arancelarios, incluyendo ámbitos de la política interna que van desde las leyes sobre la propiedad intelectual pasando por el medio ambiente, un equipo negociador que se limite únicamente a funcionarios de relaciones exteriores y de comercio no va a ser muy exitoso. Parece indispensable que todas las instancias gubernamentales relacionadas directa o indirectamente con los temas en negociación participen en la formulación de la posición nacional y muchas veces incluso en la negociación propiamente dicha.

 

Una simple lectura del índice de las disciplinas multilaterales de comercio concluidas durante la Ronda Uruguay brinda una idea preliminar de cuáles son los ministerios e instancias gubernamentales implicadas en ese conjunto de normas comerciales[8]: en primer lugar, obviamente, los ministerios encargados de políticas económicas sectoriales como agricultura, industria, transporte. Pero se encuentran igualmente involucrados ministerios de finanzas, bancos centrales y superintendencias de banca y seguros no sólo por los aspectos financieros y macroeconómicos implicados en la política comercial, sino también por los alcances de las normas multilaterales sobre servicios financieros o sobre comercio e inversión. A ellos se añaden las instancias encargadas de temas específicos, como por ejemplo las medidas anti-dumping, la protección del medio ambiente, la defensa de la competencia y del consumidor, la legislación sobre la propiedad intelectual, y muchas más.

 

Por un lado, sería absurdo pretender que el diplomático formado en materia de relaciones exteriores sepa a priori, por ejemplo, si le conviene o no al país negociar una cláusula de salvaguardia en servicios financieros o si los servicios de salud tienen que ser incluidos en la lista nacional de compromisos, o si el artículo 66.2 del Acuerdo sobre derechos de propiedad intelectual relacionados con el comercio es susceptible de estimular la transferencia de tecnología. Por supuesto, desde hace muchas décadas, todas las negociaciones económicas (las financieras en particular) han implicado la conjunción de esfuerzos entre ministerios de relaciones exteriores y otras entidades gubernamentales. En muchos casos, incluso, hay que reconocer que el ministerio de relaciones exteriores tiene un papel marginal en la negociación, y a veces es consultado al final de la misma, cuando ya «todo está consumado», únicamente para cumplir con requisitos jurídicos.

 

El grado de participación del ministerio de relaciones exteriores en las negociaciones comerciales varía enormemente de país a país, sin que se pueda discernir un «modelo» más eficiente que otro. En definitiva, le corresponde a cada gobierno, según el tema de la negociación comercial, asignar responsabilidades a los ministerios del área, sin perder de vista, sin embargo, dos aspectos claves en toda negociación comercial: en primer lugar, el hecho de que la política de comercio forma parte integrante de la política exterior de un país, de la cual es un árbol dentro de un bosque. En este sentido, los ministerios de relaciones exteriores son los más competentes, en el sentido político y jurídico del término, para fijar las líneas generales y evaluar los resultados globales de una negociación comercial. En segundo lugar, el hecho de que el comercio exterior es uno de los pilares de la economía nacional, y en un país en desarrollo, es uno de los pilares de la estrategia de desarrollo. Por consiguiente, la visión global y estratégica que puede proveer el ministerio encargado de la formulación de planes de desarrollo es al menos tan importante como la del ministerio de relaciones exteriores. Lamentablemente, en muchos países en desarrollo (y contrariamente a países industrializados), son escasas las negociaciones comerciales en las cuales se consultan en forma sistemática a los funcionarios responsables de las medidas de apoyo al desarrollo de nuevas empresas, de innovación tecnológica, de estudios de competitividad, o de promoción de inversiones.

 

De hecho, no sería exagerado afirmar que el éxito de una negociación comercial en el siglo XXI depende en gran medida de cómo se integre y cómo funcione el equipo negociador, de cómo se hayan concertado y complementado los funcionarios de los distintos ministerios, y de cómo el comportamiento del equipo negociador refleje las complejidades del tema a tratar y sus variadas implicaciones para el desarrollo del país. En una negociación comercial, la capacidad técnica y multidisciplinaria, así como el apoyo político del equipo son mucho más determinantes que la estructura formal del mismo, aun cuando en última instancia, a la hora de tomar decisiones y de comprometer al país, es por supuesto un Embajador el que asume esa responsabilidad.

 

Se puede afirmar que uno de los campos de las negociaciones internacionales que se ha «democratizado» más aceleradamente en los últimos 20 años es el de la negociación comercial, en el sentido de haber incorporado a los representantes del sector productivo en todas las fases de la negociación. Las consultas con el sector privado –o con las empresas o asociaciones representativas de los empresarios– previas a la formulación de la posición nacional ya son rutinarias en todos los países. Asimismo, han mejorado en forma significativa los mecanismos de información mediante los cuales el Gobierno informa a los empresarios de los resultados de la negociación y de sus implicaciones. Y al igual que sucede en muchos países industrializados, son cada día más numerosas las delegaciones negociadoras que integran a representantes del sector privado en calidad de asesores técnicos.

 

Sin embargo, en los países en desarrollo en general, y en los latinoamericanos en particular, aún falta mucho camino por recorrer para que se cumplan condiciones que garanticen posiciones negociadoras realmente representativas del consenso entre el sector privado y el Gobierno. En este sentido, se han realizado más progresos en cuanto a la participación y consulta con el sector privado en las negociaciones comerciales bilaterales, regionales o hemisféricas, que en el ámbito de la OMC.

 

En efecto, con contadas excepciones de algunas grandes empresas nacionales, el sector privado tiende a participar activamente en aquellas negociaciones donde percibe intereses directos e inmediatos desde el punto de vista de sus operaciones. Cabe reconocer que para la mayoría de las empresas nacionales, los mercados cercanos corresponden a intereses tangibles de corto plazo, mientras que la apertura multilateral de los mercados mundiales, que suele ser mucho más lenta, difusa y menos importante en los acuerdos de la OMC, no es percibida con la misma urgencia. Las empresas transnacionales y aquellas que tienen una estrategia claramente vinculada al proceso de globalización, en cambio, no tienen dificultades en captar lo que está en juego en la OMC. Por consiguiente, su grado de participación en la formulación de la posición nacional e incluso, en la medida de lo posible, en la negociación propiamente dicha, será consistente y fundamentado en sus intereses de corto y de largo plazo. Le corresponde al equipo negociador determinar entonces hasta qué punto el interés de estas empresas es representativo del interés del sector privado nacional en su conjunto, y sobre todo, del interés nacional como tal.

 

La identificación del interés del sector productivo nacional se dificulta mucho cuando nos encontramos en presencia de empresas cuyo capital no es mayoritariamente nacional, cuyo mercado no es únicamente el interno, o cuya tecnología proviene del exterior. La globalización impide establecer categorías de empresas nacionales y extranjeras definitivas y excluyentes, donde el negociador comercial realiza consultas sólo con las primeras como si fueran claramente identificables, o como si fueran las únicas relevantes. Hoy en día, el término «interés nacional» no forzosamente se identifica con las empresas que coinciden con la definición tradicional de «nacionales». Asimismo, no hay reglas fijas e invariables en la influencia que puedan tener determinadas empresas nacionales o extranjeras en la formulación de la posición nacional: es cada vez más frecuente observar que la influencia del sector empresarial varíe en función el tema en negociación o del foro (bilateral o regional). Al ampliarse la agenda de las negociaciones comerciales, se vuelven más diversificados y variables los intereses de las empresas, tanto las «nacionales» como las «extranjeras», tomando en cuenta lo relativo que se han vuelto estos términos. Asimismo, han variado las medidas de política que aspiran tener las empresas para defender sus intereses: anteriormente buscaban preservar la protección arancelaria; hoy en día, tienden a apoyar las políticas y legislaciones anti-dumping, que son instrumentos más acordes con la reducción de los aranceles[9].

 

Le corresponde al negociador comercial determinar en qué medida le conviene, desde el punto de vista de los objetivos de la negociación, involucrar a tal o cual empresa y probablemente lo hará en forma ad hoc, en función de las necesidades que cada caso imponga.

 

Se habla cada día más de la participación de la «sociedad civil» en las negociaciones internacionales sin precisar cuáles son los grupos de la sociedad a los cuales se refiere ese término. La definición «implícita» que suele ser la más común es la que habla de sociedad civil para referirse a todos los actores no gubernamentales, sin distinción entre ellos, incluyendo al sector empresarial.

 

Más que intentar definiciones precisas y universalmente válidas, parece oportuno recordar que el término de «sociedad civil» y su uso en el lenguaje de las negociaciones económicas internacionales es relativamente reciente (se consolida hace unos diez años aproximadamente). Anteriormente, se hablaba de «grupos de presión» de tipo social o económico, que representaban intereses de ciertos sectores de la sociedad. Según las circunstancias, y según la capacidad de «presionar» de estos grupos, los gobiernos tomaban en cuenta sus posiciones en la formulación de sus estrategias de negociación. Hoy en día, desde el punto de vista práctico, las presiones que se ejercen sobre los gobiernos por parte de grupos más o menos organizados de la «sociedad civil» son equivalentes a las de los grupos de presión o «lobbies» que siempre han estado presentes en todos los países, en mayor o menor grado.

 

Lo que parece haber cambiado recientemente es, por una parte, la cantidad de dichos grupos, cada día más numerosos, y la variedad de intereses que representan[10]. Hasta hace una década, los grupos de presión que tenían interés en las negociaciones comerciales eran esencialmente empresariales, es decir, aquellas empresas cuyos productos estaban en la agenda de la negociación. En cambio hoy, como nos mostraron las recientes imágenes de la Conferencia de la OMC en Seattle, los grupos representan principalmente temas ambientales, sociales, políticos, culturales. Lo que se refleja con esta acelerada ampliación de los grupos interesados en las negociaciones comerciales es el cambio en la naturaleza de la agenda comercial.

 

En efecto, cuando se negociaba el acceso arancelario al mercado de determinados productos, los actores no gubernamentales se limitaban a aquellos empresarios relacionados con la producción, importación o exportación de esos productos y de los insumos o derivados correspondientes. Los empresarios cuyos productos formaban parte de listas de exportaciones e importaciones constituían la «sociedad civil» de esos procesos de negociación. Eventualmente, la consulta y la participación se extendían a los sindicatos de los sectores económicos potencialmente afectados por nuevas importaciones.

 

Pero a partir del momento en que se negocian normas de conducta interna y externa de los gobiernos y no sólo de las empresas, disciplinas multilaterales que limitan el margen de maniobra soberano de los gobiernos, y políticas que inciden directamente sobre la legislación y la vida económica y social interna de los países, el número de actores que tienen intereses en los temas en negociación se multiplica. Además, tanto por su número como por los mensajes que transmiten actores tan variados cuyo acceso a los medios de comunicación es a veces más directo y efectivo que el de los negociadores, se modifican las percepciones de la opinión pública en torno al contenido y a los objetivos de las negociaciones comerciales: en una simplificación típica de lo que pueden generar los medios masivos de información, muchos de los manifestantes lucen como los «defensores del bien» frente a los negociadores implícitamente acusados de «malos», o en el mejor de los casos, de insensibles[11].

 

Ahora, al negociar, por ejemplo, el alcance de los subsidios a la exportación agrícola, los interesados son los exportadores y los productores agrícolas en su conjunto, y ya no solo los productores de determinados rubros agrícolas; al negociar un acuerdo de liberalización del transporte aéreo, los interesados son los trabajadores de ese sector, las empresas de aviación, los fabricantes de aviones, las autoridades de los aeropuertos, las empresas de servicios relacionadas con la actividad del transporte aéreo. Al negociar un acuerdo de libre comercio de mercancías que abarca todos o gran parte de los rubros contenidos en el arancel, los actores interesados son todos los productores y trabajadores del país, pero también el sector servicios (bancos, transporte, seguros, infraestructura etc.) que podrá aprovechar de o ser afectado por la liberalización comercial. Al negociar la defensa de los derechos de propiedad intelectual para las empresas que entran en un mercado exterior, se plantea el tema de la defensa de la cultura local[12] y del desarrollo de la tecnología nacional. La eventualidad de que temas de política laboral pasen a formar parte de la agenda comercial despierta intereses que trascienden ampliamente los de un grupo social o económico determinado.

 

Lo que no ha cambiado en relación con décadas anteriores es, por un lado, el hecho de que los grupos que supuestamente representan a la sociedad civil no son democráticamente electos –y por ende, algunos argumentan que representan sólo a ellos mismos y son menos «legítimos» que los gobiernos de un país democrático. Por otro lado, siguen siendo los grupos más poderosos (financiera y políticamente) los que logran canalizar con éxito sus intereses hasta las mesas de negociación.

 

En este sentido, podemos decir que hay una nueva asimetría en la posición de los países en desarrollo en el escenario de las negociaciones comerciales multilaterales. Como se ha visto en las imágenes de la Conferencia Ministerial de la OMC en Seattle, o en las más recientes de las reuniones del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial en Washington, los manifestantes provienen mayoritariamente de organizaciones no gubernamentales de países industrializados, y cabe preguntarse en muchos casos hasta qué punto son ellos los «legítimos» representantes de los intereses de los países en desarrollo (para aquellos grupos que enarbolan argumentos en favor del desarrollo). Cabe preguntarse también cuáles y cuántos son los grupos no gubernamentales originarios de los países en desarrollo que logran tener el poder político y financiero suficiente para alterar a su favor el rumbo de una negociación económica internacional[13].

 

Por último, al preparar una negociación, puede resultar de gran utilidad para un país en desarrollo averiguar cuáles son las organizaciones no gubernamentales tanto nacionales como, sobre todo, de otros países, analizar sus posiciones, y explorar la posibilidad de que ellas puedan actuar en apoyo a los objetivos que se persiguen. Se trata, en otras palabras, de buscar acercamientos tácticos con fuerzas de presión que a menudo tienen influencias y acceso a mecanismos de decisión distintos de los que resultan accesibles a los gobiernos. Actualmente, en los países industrializados, existen muchas organizaciones no gubernamentales técnicamente muy sólidas y financieramente muy poderosas que tienen una ascendencia directa sobre los congresos en todo lo que concierne, por ejemplo, la asignación de fondos para la ayuda oficial al desarrollo. Según la posición que sostengan, pueden ser aliados sumamente útiles.

 

En síntesis, la ampliación de la agenda de negociaciones comerciales, tanto a nivel bilateral como regional o multilateral, ha implicado automáticamente un mayor número de grupos de interés que los negociadores deberán tomar en cuenta. Si bien el que negocia sigue siendo el Gobierno, crece aceleradamente el número y la variedad de intereses generados por la «sociedad civil». La consolidación de la democracia, y la creciente importancia de los medios de comunicación y de la información, estimulan y facilitan este fenómeno, aun cuando, en lo formal, los foros de negociación internacional no están diseñados para incorporar a grupos no gubernamentales. La estructura jurídica de los organismos regionales y multilaterales, y las condiciones de validez que impone el derecho internacional público a los acuerdos suscritos por los Estados sigue otorgándole a los gobiernos competencias exclusivas a la hora de firmar compromisos internacionales, por más que haya consulta y participación de todos los actores no gubernamentales. Los problemas de la «gobernabilidad» en las instituciones económicas internacionales se plantean al mismo tiempo que en los sistemas políticos domésticos de los países, por razones que son, en lo fundamental, similares, es decir la revolución de la información y la necesidad de hacer más participativos procesos de decisión reservados a determinados actores.

 

Uno de los principales retos que enfrenta la OMC hoy en día (pero también organismos como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional) es precisamente de encontrar mecanismos mediante los cuales se puedan incorporar en los procesos de consulta a los grupos de presión en su nueva forma de «sociedad civil», mientras la estructura jurídica y los procesos de toma de decisiones en esas organizaciones no permiten la participación directa de actores no gubernamentales.

 

El tema de la «legitimidad» y credibilidad de la OMC, planteado con mucha fuerza a raíz de los acontecimientos de Seattle, está vinculado a cómo se logre solucionar la participación de la sociedad civil en ese organismo y en los procesos de negociación comercial en general. Tal como lo observa el Secretario General de la UNCTAD, la legitimidad de la OMC depende de tres componentes: la membresía universal, la participación efectiva en las decisiones, y la distribución equitativa de los beneficios del sistema multilateral de comercio[14]. Le corresponde a los negociadores en la OMC encontrar fórmulas viables que consoliden la legitimidad de la institución, preserven su efectividad como foro de negociación de normas multilaterales, y permitan una participación ordenada a la sociedad civil. Las «medidas de confianza» adoptadas por el Consejo General de la OMC en su reunión de mayo pasado, y el trabajo interno iniciado por el Director General de la OMC después de Seattle para revisar y mejorar el funcionamiento de la institución van en este sentido, pero queda mucho camino por recorrer.

 

Esto nos lleva a dos conclusiones en cuanto a las características de las negociaciones comerciales actuales desde el punto de vista de los diplomáticos: por una parte, es utópico pretender que un solo funcionario pueda, en forma individual, dominar todos los temas técnicos contenidos en las negociaciones comerciales modernas los cuales, además, se multiplican a un ritmo vertiginoso.

 

Por otra parte, es cada vez más importante ir formando, desde las universidades, funcionarios gubernamentales que, además de especializarse en las distintas políticas públicas (salud, educación, desarrollo industrial, etc.) entiendan el papel que juegan las negociaciones económicas y comerciales en la formulación e instrumentación de esas políticas para el desarrollo del país, y que puedan complementar y apoyar la labor de los funcionarios diplomáticos. Más que en otros ámbitos de la política pública, se necesita formar estrategas y negociadores que, al formar equipos multidisciplinarios, sean, a la vez, diplomáticos con visión de economistas, expertos en competitividad con conocimientos de las políticas y de las normas del comercio internacional, y técnicos sectoriales con capacidad de integrar su experticia específica en el conjunto de las decisiones a tomar antes y durante la negociación[15].

 

II. Orientaciones para la formulación de una posición nacional en las negociaciones comerciales multilaterales

 

1. Los diagnósticos nacionales para fijar la política comercial.

 

Como se señaló anteriormente, la fase de preparación de las negociaciones es al menos tan importante como la negociación propiamente dicha. Si bien es cierto que una negociación exitosa depende de la capacidad del negociador de manejar una reunión, presentar sus argumentos, formar alianzas, facilitar las convergencias, y minimizar el costo de las concesiones que deberá dar para lograr sus objetivos, todas estas cualidades diplomáticas que se desprenden del aprendizaje de las técnicas de la negociación no le servirán de mucho si no reúne dos condiciones básicas: en primer lugar, conocer bien el tema y entender sus alcances (dentro de las limitaciones que hemos indicado y apoyándose en un equipo multidisciplinario); en segundo lugar, tener buenas instrucciones, las cuales, a su vez, dependen de la calidad de la preparación de la negociación a nivel interno.

 

Cabe reflexionar sobre este segundo punto, el de las «buenas» instrucciones y de la preparación de la negociación. En un sentido estricto, las instrucciones del negociador se pueden limitar únicamente a indicarle en términos generales los objetivos finales que debe alcanzar. Por ejemplo pudieran ser: «libere el 50% del comercio bilateral con el país X», o «establezca un acuerdo sobre servicios de telecomunicaciones con el país Y». Es obvio que, en la realidad, esos objetivos finales se desglosan en múltiples instrucciones parciales y circunstanciales, a medida que el proceso de negociación va avanzando. En principio, cada elemento de las instrucciones debería basarse en un diagnóstico interno, sustentado en la identificación de los intereses nacionales.

 

Antes de comentar cómo se puede llegar a una buena identificación del interés nacional en una negociación comercial, hay que señalar que en la mayoría de los países en desarrollo, las debilidades de su capacidad negociadora radican en la dificultad de identificar intereses mucho más que en las debilidades de los negociadores de manejar las técnicas de la negociación. Como vamos a ver, la identificación de intereses y objetivos, y por ende, la elaboración de «buenas» instrucciones, requiere un gran esfuerzo analítico y de coordinación institucional que pocos países en desarrollo son capaces de llevar a cabo en forma sostenida y sistemática en el campo de las negociaciones económicas y comerciales.

 

Es difícil pretender que existe una metodología ideal para la identificación de intereses nacionales en materia de comercio internacional. Una metodología única y polivalente, aplicable para todos los temas de las negociaciones comerciales se asemejaría más a una utopía que a una doctrina o, como mínimo, a un dogma más que a una doctrina. Sin embargo, se pueden poner en evidencia algunas pautas que ilustran en qué tipo de elementos se basa la formulación de una posición nacional y de las instrucciones correspondientes.

 

Si la negociación se centra en levantar las barreras «tradicionales» al comercio, es decir, los aranceles y otras medidas llamadas «de frontera», los intereses nacionales radican, obviamente, en las exportaciones –bien sea reales o potenciales– que pudieran tener mayor penetración del otro mercado si las barreras fueran levantadas o disminuidas. La consulta con el sector nacional exportador para determinar tanto esos productos como las trabas que enfrentan es, por lo general, suficiente. Luego, en consulta con el sector importador, los negociadores determinarán si el costo de las concesiones que inevitablemente deberán hacerse para lograr levantar esas barreras es proporcional a los beneficios que se espera obtener de la liberalización comercial, tanto en el corto como en el largo plazo.

 

Pero hoy en día ya son muy pocas las negociaciones comerciales que se limitan a las «medidas en frontera». Como hemos visto, el crecimiento de la agenda comercial –impulsado por la globalización– implica que los temas arancelarios no son ni los únicos ni forzosamente los más importantes. Temas como por ejemplo los que vinculan comercio y medio ambiente, comercio e inversiones, o comercio y propiedad intelectual, requieren de metodologías de identificación de intereses muy distintas porque los objetivos de la negociación son de naturaleza distinta, así como los actores nacionales y los costos y beneficios.

 

Veamos por ejemplo algunas pautas para la identificación de intereses nacionales en materia de servicios.

 

La primera dificultad radica en determinar la importancia del sector servicios en la economía y su potencial exportador, el papel de las importaciones en servicios y los mercados actuales o potenciales. Al tratarse de sectores como el de los servicios financieros, de transporte aéreo o marítimo, de telecomunicaciones, de servicios de salud o ambientales, culturales o energéticos, turísticos o audiovisuales, las informaciones estadísticas se encuentran (si es que se encuentran) dispersas y fragmentadas, por lo general poco fiables e incompletas, debido a la naturaleza misma de esos servicios. En la mayoría de los países (incluso desarrollados), y para la mayoría de los sectores de servicios, no hay una estrategia de desarrollo y de promoción de las exportaciones de servicios comparable a las de las exportaciones de bienes. Contrariamente al sector de los bienes, las empresas productoras y exportadoras de servicios no están bien organizadas en gremios sectoriales sólidos y preparados al diálogo con el gobierno para la preparación de posiciones negociadoras en comercio exterior salvo algunos sectores como el de los bancos, los hoteles, las empresas de transporte. La pequeña y mediana industria de servicios muchas veces no está consciente de que está exportando o importando un servicio. Es el caso, por ejemplo, de los artistas que actúan fuera del territorio nacional, de las agencias de viajes y otras empresas que atienden a los turistas extranjeros, de las enfermeras que emigran para prestar servicios de salud en el exterior, de los ingenieros, diseñadores, o arquitectos que exportan sus servicios por correo electrónico, etc.).

 

Además, hay muy poca información y conciencia de las barreras que enfrentan las exportaciones de servicios en los mercados de exportación, porque en el caso de los servicios no se trata de aranceles, sino de varias medidas derivadas de la legislación o de la política nacional del otro país, medidas que no son fácilmente identificables en un documento equivalente a un arancel de aduanas.

 

Por ejemplo, las trabas que pueden enfrentar una agencia de viajes o una cadena hotelera se desprenden de los regímenes de inversión extranjera en el otro país, o de las restricciones cambiarias, o de la legislación laboral y ambiental. Existen trabas a las exportaciones de servicios que pudiéramos calificar de orden general (por ejemplo las medidas regulatorias y las políticas macroeconómicas que inciden sobre todos los sectores de la actividad económica), y otras trabas de naturaleza específica que atañen a un sector o subsector determinado de servicios. La tarea de identificar un arancel que encarece la importación de un bien es evidentemente mucho más sencilla que la identificación de estas trabas domésticas dispersas y variadas.

 

Por consiguiente, la preparación de la negociación en materia de servicios requiere de diagnósticos nacionales específicos para cada sector o subsector, donde se determine cuáles son las empresas exportadoras (o con potencial exportador) e importadoras, sus mercados externos, sus marcos regulatorios nacionales o los del otro país, las políticas económicas globales o sectoriales que inciden sobre su desarrollo, sus necesidades en materia de tecnología, información, infraestructura.

 

Durante la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales del GATT (1986-1994) se adelantaron estudios nacionales de servicios en muchos países en desarrollo. Por lo general, se trataba de estudios que abarcaban al sector servicios en general, es decir, su relevancia en la economía nacional. Muchos de esos estudios se vinculaban con los análisis de los regímenes de inversión extranjera y otras regulaciones horizontales, aplicables a todos los sectores de servicios en general. Actualmente, el grado de sofisticación de las negociaciones en servicios impone llevar a cabo estudios nacionales sectoriales, detallados, que profundizan el análisis de las empresas del ramo, de su competitividad y de las normas que rigen ese ramo de actividad.

 

La identificación de prioridades, de objetivos y posiciones de negociación se debería basar, en primer lugar, en dichos estudios sectoriales, que deberían incluir proyecciones a mediano plazo de la competitividad del sector; en segundo lugar, en buenos diagnósticos que abarquen el papel del sector servicios como tal en las estrategias de desarrollo del país; y en tercer lugar, de análisis sobre la situación vigente y las tendencias del mercado regional e internacional junto con la identificación de las barreras que entraban las exportaciones en los mercados externos.

 

No hay que perder de vista que en las negociaciones de servicios en la OMC se intercambian concesiones en determinados sectores y subsectores y en determinados modos de producción o suministro de servicios, siguiendo procedimientos de negociación bastante similares a los de las concesiones arancelarias intercambiadas en el comercio de bienes. Asimismo, se deberían identificar, por ejemplo, cuáles concesiones se pudieran contemplar en el ámbito del comercio de bienes a cambio de lograr determinados objetivos en servicios o viceversa.

 

A la luz del tema del comercio de servicios –lo mismo pudiera decirse de otros temas comerciales como el de propiedad intelectual, el de competencia, de inversiones, etc.– podemos afirmar que la multidisciplinaridad es indispensable en todos los estudios que sustentan la formulación de posiciones nacionales de negociación.

 

Aquí, nuevamente, es ilustrativa la comparación con lo que se negociaba hace apenas unos diez o quince años: para determinar la oferta exportable o los aranceles necesarios a la penetración de un mercado externo, eran suficientes los estudios de tipo económico (micro-económico). Hoy, para determinar la estrategia comercial en materias como servicios, comercio electrónico, competencia, compras gubernamentales, medidas sanitarias, o normas técnicas, los estudios deben trascender la dimensión económica para abarcar consideraciones jurídicas, financieras, tecnológicas, sociales y ambientales. A ello se añade la necesidad de considerar las tendencias del comercio internacional y sus implicaciones para la economía nacional, tarea cada día más difícil porque los cambios tanto coyunturales como estructurales en los mercados globales se aceleran y se profundizan.

 

Todo lo anterior nos lleva a observar el alcance de los diagnósticos previos a la determinación de los objetivos de negociación: no se trata únicamente de fijar instrucciones para los negociadores en un momento determinado. Si la tarea de análisis está bien hecha, la fase preparatoria de la negociación a nivel nacional puede confundirse con la tarea de definición de políticas de comercio y desarrollo. La determinación de la estrategia de negociación en la OMC (o en otros foros de negociación determinantes para una economía) puede representar una excelente oportunidad para fijar estrategias de desarrollo interno y de inserción en la economía global. Puede implicar, en otros términos, una reflexión sobre la situación del país en el escenario comercial mundial y sus perspectivas.

 

En este sentido, simplificando el panorama de las negociaciones actualmente en marcha en la OMC, pudiéramos retomar una reflexión que suele hacer el Secretario General de la UNCTAD al observar que hay dos grandes categorías de países en desarrollo miembros de la OMC: los que saben qué negociar porque tienen algo que pedir, y los que no saben qué negociar porque no tienen nada que pedir, bien sea porque su problema trasciende la negociación comercial y el foro de la OMC, bien sea porque no han logrado hacer correctamente la tarea interna de identificar sus intereses y sus objetivos.

 

Esta observación se inspira en lo que sucedió durante la Ronda Uruguay del GATT, que concluyó con el establecimiento de la OMC, y en lo que sucedió durante los primeros dos años de funcionamiento de la OMC, hasta la Conferencia Ministerial de Singapur en diciembre de 1996.

 

En efecto, las dos categorías de países en desarrollo mencionadas empezaron a delinearse durante la Ronda Uruguay. Por un lado, los que impulsaban la liberalización comercial porque necesitan aumentar sus exportaciones y se enfrentaban a barreras en los mercados de los países industrializados. Esquematizando, podemos decir que estos países centraban sus principales objetivos de negociación en los temas de acceso a mercados (eliminación o reducción de barreras «en frontera» y otras medidas que distorsionan el libre comercio como los subsidios por ejemplo). Es en este orden de ideas que se ubicaría, por ejemplo, el Grupo Cairns de países exportadores agrícolas, que comprende tanto países industrializados como países en desarrollo. También pudiéramos ubicar en esta categoría a pequeños países exportadores de servicios, como Hong Kong o Singapur, y a otros países en desarrollo que han introducido aperturas unilaterales en sus economías antes de que concluyera la Ronda Uruguay. Para países con estas características, la política comercial está suficientemente bien definida para servir de base a una posición negociadora clara, donde hay «algo» que pedir, aunque no forzosamente hay un buen trabajo previo de preparación interna ni diagnósticos nacionales detallados que le suministren insumos precisos al negociador.

 

Por otro lado, tenemos la gran mayoría de los países en desarrollo, sobre todo los menos adelantados, que no tienen graves problemas de acceso a mercados o, al menos, no perciben estos temas como prioritarios, simplemente porque su oferta exportable es muy reducida y poco diversificada. Su problema más apremiante es precisamente la debilidad de la oferta[16]. Si estos países no tienen claro qué pedir en las mesas de negociación comercial no es tanto porque sus negociadores carecen de habilidades. Es más bien porque esos foros no son los adecuados para solucionar su problema, que es de índole estructural mucho más que de acceso a mercados. Para ellos, la diversificación y el crecimiento de la oferta pasan por soluciones financieras, es decir de inyección de capital en aquellos sectores de la economía que son competitivos y que tienen potencial en los mercados externos, y por políticas sociales efectivas, que permitan poner a valer su capital humano.

 

Foros como la OMC, donde se aborda principalmente la apertura de los mercados, no aportan soluciones satisfactorias en ese sentido. Si bien el comercio es una condición necesaria para el desarrollo, no es una condición suficiente para países monoproductores y monoexportadores de productos básicos. La posición adoptada el pasado mes de febrero en la UNCTAD X por los 190 países miembros de la UNCTAD enfatiza la necesidad de completar los esfuerzos para integrar a los países en desarrollo en el comercio mundial con políticas y acciones de cooperación que incluyan los aspectos financieros, tecnológicos y sociales del desarrollo más allá de la dimensión comercial. Este es el tema que aún no ha sido debidamente abordado en los foros económicos internacionales, ni en los que se ocupan de comercio, ni en los que tratan del financiamiento del desarrollo. Al finalizar la Ronda Uruguay se adoptó la «Declaración Ministerial de Marrakech» sobre la coherencia entre la OMC, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, cuyos términos deberían ser precisados e implementados de tal manera que las negociaciones comerciales multilaterales se articulen en forma coherente con las políticas de las instituciones financieras internacionales pero no para imponer más condiciones al financiamiento del desarrollo, sino para proveer a los países en desarrollo de instrumentos financieros que les permitan superar sus debilidades estructurales e integrarse en mejores condiciones a las corrientes de comercio global.

 

En este orden de ideas, lo ideal sería que los diagnósticos nacionales destinados a fijar posiciones de negociación comercial se sustenten en una visión integral de la política comercial, donde el acceso a los mercados de exportación es un tema que puede ser menos importante que el desarrollo de la oferta de exportación según las necesidades del país.

 

No es absurdo pensar que en las negociaciones comerciales que se iniciaron este año en la OMC después del fracaso de la Conferencia Ministerial de Seattle los países en desarrollo vayan avanzando en este sentido mediante posiciones negociadoras cada vez más preparadas, mejor sustentadas en análisis nacionales que se han ido mejorando a raíz de la conclusión de la Ronda Uruguay y de la implementación de los acuerdos suscritos en esa oportunidad.

 

El trabajo realizado en el marco de la «agenda positiva» desarrollada por la UNCTAD durante la fase preparatoria de la Conferencia de Seattle –y que se sigue desarrollando– es un instrumento significativo en este sentido.

 

2. La formulación de posiciones nacionales y de propuestas de negociación

 

En diciembre de 1996, durante la 1ª Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Singapur, el Secretario General de la UNCTAD observó con preocupación cómo los países en desarrollo tenían una participación marginal en el proceso negociador de la Conferencia, no tanto porque los mecanismos de decisión tendían a excluirlos y a concentrarse entre los «grandes» países miembros de la OMC, sino por la falta de propuestas propias, es decir, la falta de posiciones «proactivas» en torno a temas de su interés. En el mejor de los casos, los países en desarrollo se limitaban a reaccionar ante las posiciones de los países industrializados. En síntesis, actuaban como «decision-takers» y muy poco como «decision-makers».

 

La idea de adelantar, en el marco de la UNCTAD, trabajos analíticos destinados a suministrar a los países en desarrollo los instrumentos técnicos necesarios para la formulación de propuestas de negociación propias y viables, acordes con sus necesidades, surgió en esa oportunidad. El trabajo de la «agenda positiva» se inició en la Secretaría de la UNCTAD a principios de 1997. Su primera fase culminó a finales del año pasado, al terminar el proceso preparatorio de la Conferencia de Seattle, y se encuentra ahora en una nueva fase, basada en los mandatos recibidos de los Estados Miembros en la UNCTAD X, destinada a apoyar la capacidad negociadora de los países en desarrollo en las negociaciones en curso en la OMC.

 

La primera tarea a desarrollar en el marco de los trabajos de la «agenda positiva», tanto por parte de la Secretaría de la UNCTAD como por parte de los países en desarrollo (a nivel individual o en el marco de grupos a los cuales pertenecen), consiste en determinar los objetivos de la negociación en función de los intereses del desarrollo. A su vez, la determinación de objetivos depende de los márgenes de negociación disponibles, es decir, de lo que se puede alcanzar desde un punto de vista realista. Otra tarea inicial se refiere al análisis del contenido y de las implicaciones de las posiciones de los demás países, sobre todo los países industrializados.

 

Todos estos elementos deberían conducir a la formulación de posiciones y propuestas propias de los países en desarrollo.

 

El trabajo de apoyo realizado por la Secretaría de la UNCTAD en las actividades llamadas de la «agenda positiva» consistió en varias tareas, iniciadas a principios de 1997, y realizadas en función de pautas y prioridades fijadas por los países miembros, tales como: análisis y evaluaciones de la implementación de los acuerdos existentes desde el punto de vista de los países en desarrollo; reuniones de expertos y de funcionarios gubernamentales, tanto en Ginebra como en las capitales de los países en desarrollo, para recabar informaciones precisas sobre las necesidades de esos países; contactos regulares con las Misiones en Ginebra de los países en desarrollo para analizar las implicaciones de las posiciones de los países industrializados y para suministrarles los datos e insumos técnicos necesarios para redactar sus propuestas.[17]

 

En síntesis, la Secretaría de la UNCTAD, en consulta con los Estados Miembros, ha desarrollado varios instrumentos de apoyo a la capacidad negociadora de los países en desarrollo, tanto en cuanto a las propuestas específicas relativas a los acuerdos existentes, como en cuanto al contenido del proyecto de Declaración Ministerial, como en lo que se refiere a estudios de posibles nuevos temas para futuras negociaciones.

 

De esta forma, sería erróneo y simplista afirmar que «la agenda positiva» constituye una suerte de manual de instrucciones para la negociación de los países en desarrollo en la OMC. En primer lugar, como se ha indicado, en muchos temas no hay una división «Norte-Sur» de las posiciones. En segundo lugar, el trabajo técnico realizado en apoyo a la capacidad negociadora de los países en desarrollo se efectúa sólo en la medida en que los propios países lo solicitan, tratando de facilitar la formulación de sus propias posiciones, pero de ninguna manera sustituyendo a los Estados Miembros en esa tarea.

 

Por supuesto, en muchos casos, las propuestas formuladas por los países en desarrollo en el marco de la «agenda positiva» se inspiraron en el proceso de consulta interno realizado para preparar la posición nacional ante la Conferencia de Seattle, es decir, en las experiencias vividas por su sector empresarial en el aprovechamiento de la liberalización acordada en los acuerdos de la Ronda Uruguay, en las necesidades identificadas por las instituciones nacionales en poner en práctica las nuevas disciplinas comerciales, o en los estudios nacionales o regionales sobre el impacto de esos acuerdos desde el punto de vista del desarrollo.

 

En la fase previa a Seattle, la tarea de los negociadores en la OMC fue muy intensa en Ginebra, pero en varios países, y no solamente en los industrializados, las negociaciones a nivel nacional fueron importantes –probablemente más que en el caso de la Ronda Uruguay en la medida en que ahora hay más información y más conciencia en la opinión pública del alcance y de las implicaciones de las negociaciones comerciales que hace apenas cinco años, cuando concluyó la Ronda.

 

Las consultas internas llevan a la diseminación y toma de conciencia de que los distintos temas contenidos en la agenda comercial y las propuestas correspondientes tienen que ser preparados por cada una de las instituciones o ministerios gubernamentales responsables del tema. De allí la necesidad de conformar delegaciones multidisciplinarias, que representan a las distintas instituciones. En efecto, las delegaciones que asisten a las negociaciones en curso en la OMC, y el personal que integra las Misiones en Ginebra, son cada vez más «heterogéneos», más que durante la Ronda Uruguay, lo cual enriquece y diversifica la capacidad de plantear propuestas, si bien la capacidad de los países en desarrollo sigue siendo limitada por falta de recursos que permitan financiar delegaciones numerosas y variadas como las de los países industrializados.

 

Obviamente, la tarea de formular propuestas viables, que entren dentro de los márgenes de negociación de los que dispone un país, no es suficiente para garantizar que la propuesta llegue hasta la etapa final de la negociación, es decir la redacción de la Declaración Ministerial o de un nuevo artículo de un acuerdo multilateral. De hecho, todo negociador tratará de ampliar sus márgenes de negociación mediante alianzas con otros países.

 

En la OMC, desde la Ronda Uruguay, las alianzas en torno a posiciones y propuestas de negociación tienen dos características básicas: por una parte, las alianzas suelen ser determinantes e ineludibles para el éxito de la propuesta, incluso para los países más influyentes en la OMC (es decir, los Estados Unidos, la Unión Europea, Japón, Canadá); por otra parte, raramente son alianzas automáticas y permanentes, es decir que no forzosamente son conformadas por los mismos grupos de países para todos los temas. Hay que exceptuar de esta observación a la Unión Europea, que actúa en la OMC con una vocería única, basada en su política comercial común.

 

La «geometría variable» –y pragmática– de las alianzas en la OMC hace que éstas puedan ser muy variadas según los temas. El hecho que más se ha destacado desde la Ronda Uruguay es la conformación de alianzas que agrupan a países en desarrollo e industrializados en torno a posiciones de política comercial divergentes, como es el caso del Grupo Cairns en materia de agricultura. Sin embargo, en la fase previa a Seattle, hubo varios puntos claves que «aglutinaron» a todos los países en desarrollo, tales como la importancia de revisar la implementación de los acuerdos de la Ronda Uruguay antes de plantear la negociación de nuevos compromisos, y la necesidad de preservar mecanismos de trato especial y diferenciado para los países en desarrollo (aunque haya habido propuestas y posiciones diferentes en torno a cómo poner en práctica este concepto).

 

En síntesis, en el momento mismo en que formula una propuesta, el negociador en la OMC debería identificar los que puedan ser sus aliados, centrando su búsqueda no sólo en países que son tradicionalmente sus aliados en otros foros políticos y económicos, sino también en determinadas posiciones de política comercial que puedan coincidir con las suyas en un tema específico.

 

Asimismo, el negociador debe estar preparado para ofrecer concesiones a cambio del apoyo a su propuesta, y no siempre se trata de concesiones en el tema al cual se refiere la propuesta. De hecho, la naturaleza misma de las rondas de negociaciones comerciales multilaterales con agendas comprensivas estimula «concesiones cruzadas», es decir, ofertas hechas en un tema a cambio de logros en otro tema. La necesidad de alcanzar, al final de la ronda, un «compromiso único» («single undertaking»), donde todos los países tienen que aceptar todos los acuerdos sectoriales en un solo paquete sin posibilidad de excluir ninguno, impulsa a los negociadores a buscar concesiones en todos los temas a objeto de maximizar sus resultados globales al final de la negociación.

 

En teoría, la posibilidad de pedir y otorgar concesiones en distintos temas a la vez es una situación ideal para el negociador, en la medida en que eso le permite ampliar sus márgenes de negociación y compensar costos y beneficios dentro de un balance global más amplio que el de un sólo sector. Sin embargo, aquí se vuelve a plantear el dilema señalado anteriormente: para poder tener capacidad de negociación, hay que poder ofrecer algo y hay que saber qué pedir a cambio. Para los países en desarrollo cuya participación en el comercio mundial sigue siendo limitada por las debilidades de su oferta exportable, el hecho de poder ofrecer y pedir concesiones en varios temas de la agenda comercial no les aporta muchos beneficios. Para los países industrializados, en cambio, los «paquetes» de acuerdos pueden ser un buen instrumento para lograr varios objetivos de su estrategia comercial. Es por ello que la Unión Europea sigue insistiendo en tener una Ronda del Milenio comprensiva a pesar del fracaso de Seattle, ya que en una Ronda amplia cuyo resultado será un «compromiso único», es posible que su posición en el comercio agrícola pueda ser compensada por eventuales concesiones en otros temas menos delicados desde su punto de vista.

 

Es aún prematuro especular en torno a las «concesiones cruzadas» que puedan quizás plantearse en las negociaciones que se iniciaron en la OMC en febrero de este año. En efecto, las negociaciones que se lanzaron recientemente no tienen el formato de una Ronda, y la agenda se limita a los temas de revisión y profundización de acuerdos existentes, con base en compromisos específicamente definidos durante la Ronda Uruguay. Sin embargo, no es de descartar que aun cuando no haya ninguna obligación de vincular entre ellos los dos principales procesos de revisión en curso –agricultura y servicios-, algunos países planteen, en el proceso de negociación, un intercambio de concesiones entre estos dos temas. Las posiciones nacionales deberían tomar en cuenta estos escenarios.

 

III. Algunas condiciones necesarias para una negociación exitosa aplicadas al ámbito de las negociaciones en curso en la OMC.

 

1.  La relación con las demás partes

 

Aunque las negociaciones comerciales, tanto bilaterales como regionales o multilaterales, contengan características específicas derivadas de su temática, en definitiva, son negociaciones internacionales como las demás, a las cuales se aplican «reglas de oro» que todos los negociadores conocen y practican en cualquier foro y para cualquier tema a objeto de maximizar la probabilidad de alcanzar sus objetivos. Veamos, desde su aplicación al caso de la OMC, algunas de esas reglas de oro que no fueron aplicadas, por ejemplo, en la Conferencia de Seattle, y que deberían serlo en cambio desde el inicio de las negociaciones en curso en la OMC si es que los países miembros aspiran a resultados exitosos.

 

Entre las primeras reglas se encuentra la de darle participación (e importancia) a las demás partes involucradas en la negociación: es decir todas las demás partes, no solamente algunas de ellas. Uno de los errores a evitar es ignorar los intereses, por ejemplo, de países que no tienen una participación importante en las estadísticas del comercio mundial, pero que son parte integrante del proceso de globalización, y no pueden ser excluidos o marginados de ese proceso. Es posible que la negociación alcance más fácilmente el consenso si abarca un número reducido de miembros. Sin embargo, el costo de concentrar las decisiones en el grupo de países que dominan el comercio mundial se paga en términos de credibilidad del organismo y sostenibilidad de lo acordado[18].

 

2. El buen uso de los argumentos

 

En negociaciones de alto contenido técnico como las comerciales, el éxito no depende únicamente del poder político o económico, ni de la capacidad del negociador en manejar bien el proceso. Depende también del buen nivel de preparación del equipo negociador, es decir, de la solidez de sus propios argumentos, basados en análisis serios y exhaustivos, del conocimiento que tenga de los argumentos de las demás partes y de las implicaciones de estos últimos sobre sus objetivos.

 

De hecho, el análisis de las posiciones de los demás países y de sus implicaciones puede ayudar a formular la posición nacional, porque por esa vía se ponen en evidencia las vulnerabilidades, por ejemplo, de un sector industrial nacional frente a la competencia externa; o al contrario, se descubren las potencialidades de un producto de exportación en un nuevo mercado al analizar la liberalización comercial de otros países.

 

Como se indicó anteriormente, la construcción de buenos argumentos y de una buena estrategia de negociación depende un conjunto de factores que no se limitan a los estudios nacionales propiamente dichos. Una metodología ideal sería aquella que analiza la competitividad de un sector o subsector productivo, incluyendo sus necesidades en materia de importación, inversión, tecnología, mano de obra calificada, y sus potencialidades para el mediano plazo, así como el impacto positivo o negativo de eventuales marcos regulatorios sobre su desarrollo. Luego el estudio debería incorporar la capacidad exportadora de ese sector a la luz de las tendencias del mercado regional e internacional, e identificar cuáles son los obstáculos a la exportación y entender las políticas y los objetivos de las otras partes. Es difícil concebir la formulación de una estrategia de negociación comercial sólida que no abarque todos o al menos la mayoría de estos elementos.

 

En el ámbito multilateral, es muy importante hacer valer los planteamientos propios, y una de las maneras más efectivas de hacerlo es participando activamente en todas las fases del proceso de negociación. Lamentablemente, este es quizás uno de los obstáculos más graves que enfrentan los países en desarrollo en la OMC: por un lado, las capitales tienen una capacidad limitada de proveer una buena preparación de las posiciones nacionales; por otro lado, las misiones acreditadas en Ginebra son pequeñas, con pocos funcionarios y generalmente encargados de muchos temas al mismo tiempo. En estas condiciones, el «poder» de los buenos argumentos está limitado por obstáculos objetivos, difícilmente franqueables. Es aquí donde las alianzas con otros países son indispensables, sobre todo porque las normas del consenso implican que «quien calla otorga», mientras que en una votación siempre queda la posibilidad de votar en contra.

 

Por último, los buenos argumentos son mejores si son bien presentados y dados a conocer: es importante aprovechar el creciente papel de los medios de comunicación para difundir los mensajes que sean más útiles para el logro de los objetivos de negociación. Como se ha visto en la Conferencia de Seattle, los medios de comunicación han sido determinantes en la difusión de las posiciones de los manifestantes, mientras que faltó la comunicación con los medios por parte de los delegados gubernamentales. En otros términos, al vivir en un mundo dominado por la información, un buen argumento que no se difunde es un mal argumento - sobre todo cuando se trata, como en las negociaciones comerciales, de temas que inciden sobre la vida cotidiana de grupos sociales y económicos muy variados.

 

3. Cómo evaluar los resultados de la negociación comercial

 

La tarea del negociador no termina en el momento en que firma un acuerdo bien sea comercial o en otro tema. Al contrario, la firma del acuerdo representa el inicio de una nueva fase, la de la «post-negociación», que implica, entre otros elementos, evaluar lo que se ha negociado.

 

Desde el punto de vista del corto plazo, es relativamente sencillo evaluar los resultados mediante una simple comparación entre las instrucciones enviadas al equipo negociador y el contenido de los acuerdos, suponiendo que las instrucciones eran producto de una buena definición de objetivos. Como es virtualmente imposible que se hayan logrado todos los objetivos contenidos en las instrucciones, ya que la negociación es, por definición, el intercambio de concesiones recíprocas, habrá que hacer un análisis costo-beneficio de los resultados.

 

Al igual que en la formulación de la posición nacional la consulta y participación de los actores económicos y sociales internos es determinante, en la fase de evaluación los costos y beneficios no los puede determinar el gobierno en forma aislada. Primero habrá que lograr un consenso sobre cómo determinar y cómo aprovechar las nuevas oportunidades de exportación e inversión que se han logrado. En segundo lugar, habrá que enfrentar el inevitable descontento de los sectores que se sienten los «perdedores» en la negociación, y si el gobierno lo considera oportuno, prever compensaciones para ellos. Lo importante, desde el punto de vista del gobierno, es tener claridad en cuanto al interés nacional, es decir, como se dijo anteriormente, esa visión global y de largo plazo de la estrategia comercial y económica que integra a todos los actores y determina prioridades de desarrollo.

 

En este sentido, la evaluación ya no es únicamente la comparación entre el contenido del acuerdo suscrito y las instrucciones originales, sino el análisis costo-beneficio de los resultados desde el punto de vista del desarrollo en el corto y el largo plazo. Aquí el papel de los investigadores vuelve a ser determinante para identificar los instrumentos que permitan aprovechar al máximo lo que se ha logrado (reducciones arancelarias, eliminación de trabas a la exportación, posibilidades de expandir empresas, etc.) y minimizar los costos (reconversión industrial para empresas no competitivas frente a la presencia extranjera, co-inversiones con capital foráneo, modernización tecnológica, etc.).

 

Por último, la evaluación de los resultados de la negociación comercial no sería completa si no tomaran en cuenta dos elementos adicionales, ambos determinantes en la política comercial del país: por una parte, el contexto de las demás negociaciones en marcha a nivel bilateral o regional; por otra parte, el desarrollo del país, es decir, en qué medida los resultados logrados contribuyen a una buena inserción en la globalización y no solamente a un mejor acceso a los mercados internacionales, y a un mejor nivel de vida.

 

El contexto en el cual hay que ubicar una negociación comercial determinada es tanto temporal como espacial: una negociación se produce en un período de tiempo que, independientemente de que sea largo o corto, está caracterizado por factores destinados a desaparecer o a modificarse, y en forma muy acelerada como producto de los avances tecnológicos y de la globalización. Por ejemplo, los acuerdos de la Ronda Uruguay no alcanzaron a prever cambios en el sistema de comercio mundial que se produjeron en cuanto concluyó la Ronda o poco después como, por ejemplo, el sorprendente crecimiento del comercio electrónico por ejemplo, la necesidad de un acuerdo sobre los productos de la industria de telecomunicaciones, la inserción del tema de competencia en la agenda de la OMC, o más recientemente, la aparición del tema del comercio de los organismos genéticamente modificados. En unos cinco años, la agenda cubierta por la Ronda Uruguay, que fue considerada en su momento como la más comprensiva jamás emprendida a nivel multilateral, ya es obsoleta e insuficiente para reflejar las nuevas realidades y las tendencias del comercio internacional. El contexto temporal de una negociación comercial es, por lo tanto, determinante para el contenido de la negociación, pero al mismo tiempo variable e inestable, de tal manera que impide establecer criterios de evaluación fijos.

 

El contexto espacial es igualmente complejo. Hoy en día, constituyen excepciones los países que no están adelantando, simultáneamente, negociaciones en varios ámbitos, con distintos socios comerciales, o a veces con los mismos socios pero en foros diferentes. Por ejemplo, la negociación del ALCA se desarrolla al mismo tiempo y con los mismos socios que la de la OMC; muchos acuerdos comerciales bilaterales se han concluido o se están negociando con varios países involucrados en esas mismas negociaciones regionales, hemisféricas o multilaterales. La región latinoamericana y del Caribe es probablemente, en estos momentos, la que registra la mayor intensidad y variedad de negociaciones comerciales simultáneas.

 

La articulación de las posiciones nacionales en cada uno de los foros donde el país tiene objetivos se ha convertido en uno de los temas claves para el éxito de corto y largo plazo en las negociaciones. Desde el punto de vista económico y comercial, el negociador no puede perder de vista eventuales contradicciones entre lo que otorga a un país o grupo de países vecinos, por ejemplo, donde lo que está en juego es el comercio regional, y lo que obtiene en la dimensión hemisférica del ALCA, donde hay actores de mucho mayor peso comercial. Desde un punto de vista jurídico, deberá evitar violaciones de los acuerdos vigentes al negociar concesiones que vulneran, por ejemplo, preferencias arancelarias ya otorgadas a otros países.

 

También es importante que el equipo negociador se plantee con objetividad preguntas en torno a la importancia relativa de lo que está negociando en relación a la política exterior y económica de su país: qué tan determinante es lo que estamos discutiendo, y qué tan apropiado es el foro para negociar determinados temas. El tema de las normas laborales y su eventual inserción en la agenda de la OMC es ilustrativo en este sentido: antes de entrar a discutir el fondo del vínculo entre comercio y normas laborales, cabe preguntarse si la OMC es el foro apropiado para ello.

 

Asimismo, a veces puede ser oportuno evaluar la importancia de un foro multilateral como la OMC ante la creciente importancia de las negociaciones comerciales regionales o hemisféricas. En muchos temas, y sobre todo en materia de acceso a mercados y flujos de inversión, lo que está en juego en foros de membresía limitada es mucho más relevante y de impacto más inmediato para el país que las negociaciones multilaterales donde hay que encontrar un piso común entre 137 miembros, como en la OMC. No es una casualidad observar que en muchas consultas internas que se realizan con el sector empresarial nacional, las prioridades de este último se concentran en los mercados vecinos o más conocidos, porque no perciben como inmediatos ni interesantes para ellos los resultados que se puedan lograr de una difusa negociación multilateral que se realiza en Ginebra entre tantos países.

 

La visión de conjunto de todas las negociaciones comerciales en marcha debería permitir también comparar la posición de los demás países en distintos foros para tratar de obtener lo mismo que han logrado otros. Por ejemplo, a objeto de determinar en qué consiste el trato especial y diferenciado en la política comercial de las Comunidades Europeas, es importante analizar el contenido de los acuerdos recientemente suscritos en el marco de la Convención de Lomé, aunque el país que nos interesa no sea miembro de esos acuerdos. Asimismo, la reciente ley de los Estados Unidos que le otorga preferencias a los países africanos representa una referencia importante en la política comercial de ese país, y cabe determinar hasta qué punto puede o no puede ser un precedente relevante en otras negociaciones comerciales con países en desarrollo. Algunos países logran mucha coherencia en el diseño y en la instrumentación de su política comercial replicando ofertas y concesiones en distintos foros, y sentando precedentes en un acuerdo para luego repetirlo en otro. Asimismo, el terreno de la negociación con los países vecinos puede convertirse en un terreno de ensayo para que la misma estrategia de negociación sea aplicada, mutatis mutandis, a otros terrenos.

 

IV. Reflexiones finales sobre la formación de los negociadores comerciales

 

En definitiva, la formación de los negociadores comerciales consiste principalmente en enseñarles el uso de los instrumentos de análisis para que su táctica y su estrategia de negociación se combinen de la manera más útil desde el punto de vista de los intereses del país. En esa formación, la multidisciplinaridad surge como una necesidad fundamental, al igual que el espíritu de equipo, la claridad de objetivos y la capacidad de liderazgo.

 

Es difícil identificar el curriculum universitario que pueda satisfacer a necesidades tan variadas y cambiantes como las que se han indicado, aunque muchos de los elementos básicos se desprenden de ejemplos recientes como los de las negociaciones en la OMC. Aprendizajes como los que se obtienen mediante experiencias vividas en la realidad suelen ser más importantes que lo aprendido en los manuales. Pero la formación académica, que debe empezar en las universidades mediante la introducción de materias relacionadas con la agenda económica y comercial internacional actual, sigue y seguirá siendo el punto de partida para consolidar y mejorar la capacidad negociadora de los países en desarrollo.

 

Hay similitudes y vínculos directos entre los procesos de negociación económica y comercial, que atraviesan varias fases antes de culminar con la conclusión de un acuerdo, y la formación de los negociadores, que también abarcan varios aspectos y disciplinas relativas a la sustancia y a la táctica de la negociación.

 

En efecto, como hemos mencionado a través de algunos ejemplos, el proceso de preparación de una estrategia de negociación empieza en el momento en que se hace el diagnóstico nacional en torno a un tema o a un sector económico en el contexto de la estrategia de desarrollo del país. En ese momento, lo más probable es que los insumos provengan de investigadores académicos y del sector empresarial, y no sólo de las instancias gubernamentales.

 

Pero para que las instituciones académicas puedan suministrar aportes útiles y actualizados, tienen que haber previamente integrado en sus programas de enseñanza y de investigación materias al menos cercanas a las de la futura negociación económica o comercial. Son evidentes las limitaciones de los curricula de economía internacional o de relaciones internacionales que se limitan a estudiar modelos teóricos dejando de lado la evaluación de su puesta en práctica, a usar sabios manuales escritos por expertos que nunca han visto cómo se toman decisiones en un gabinete ministerial, o a leer amplias bibliografías que no tienen ninguna similitud con los textos que se negocian en el escenario internacional. El análisis y el entendimiento del fracasado proyecto de Declaración Ministerial de Seattle, por ejemplo, pudiera ser al menos tan rico en información y en enseñanzas para el futuro negociador como el mejor texto de economía internacional.

 

En otros términos, el fortalecimiento de la capacidad de las universidades y centros de investigación de integrar los temas de la agenda económica y comercial actual en sus actividades regulares es clave para que un país pueda generar políticas de desarrollo propias, y sobre esa base, sus estrategias de negociación. Es también en las universidades donde debe empezar a concretarse ese primer elemento del proceso de formación del negociador que consiste en desarrollar su capacidad de formular objetivos estratégicos y tácticos, y en conocer y entender la posición de los demás países junto con sus implicaciones. Todo lo que él pueda aprender en cuanto a la mecánica de una negociación debería ser visto como un complemento necesario pero no suficiente para sus éxitos futuros.

 

En este orden de ideas, el fortalecimiento institucional de universidades y centros de investigación relacionados con la agenda económica internacional debería complementar y fortalecer la formación de los negociadores en un conjunto armónico donde se producen varias fases y se usan varios instrumentos, al igual que –como se ha mencionado anteriormente– en un proceso de negociación que va desde la preparación hasta el logro del consenso final, incluyendo la evaluación de los costos y beneficios.

 

Por último, estas reflexiones no serían completas si no se señalara lo que la UNCTAD está haciendo para avanzar hacia la complementariedad entre el fortalecimiento institucional, la formación de negociadores, y el apoyo a la capacidad negociadora de los países en desarrollo en los foros comerciales. La experiencia de la UNCTAD en estos temas se remonta a la Ronda Uruguay, cuando estuvo desarrollando varias actividades de información y análisis para asistir a los países en desarrollo en esas negociaciones multilaterales. Esa labor se fue consolidando hasta lograr una metodología de trabajo propia en los últimos 2-3 años, con las actividades de «la agenda positiva», que consiste en elaborar tanto análisis de las propuestas de negociación de distintos países como proveer insumos técnicos para que los países en desarrollo elaboren sus propias propuestas. Podemos afirmar que el trabajo analítico que realiza la UNCTAD en torno a los temas de la agenda comercial, muchas veces en coordinación con consultores e instituciones locales de los países en desarrollo, corresponde a la necesidad de apoyar el fortalecimiento institucional, de ver la sustancia de las negociaciones desde el punto de vista del desarrollo, y de establecer vínculos coherentes entre las políticas económicas nacionales y las estrategias de negociación.

 

Al mismo tiempo, este trabajo analítico realizado se ha ido completando y ampliando con actividades de formación de negociadores comerciales que han asumido varias formas, recurriendo a los instrumentos más idóneos según las necesidades de los países receptores. Es así como la formación, al igual que el apoyo a las instituciones locales y a la capac