I. Panorama del
financiamiento externo
1. Características
de los flujos de capitales
La evolución del financiamiento externo de América Latina y
el Caribe muestra distintas etapas. Desde 1950 hasta 1973, el movimiento neto
de capitales extranjeros fue escaso; desde 1974 creció aceleradamente hasta
1981, sobre la base de los créditos de la banca internacional; y desde 1982
hasta 1990 se interrumpió el flujo voluntario de capitales. Así, la década de
1980 fue “perdida”, con una fuerte transferencia de ingresos hacia los países
desarrollados. Por último, a partir de 1990 existió un importante aumento de
los flujos anuales de capitales, que pasaron de casi 22.000 millones de dólares
en 1990 a 116.000 millones en 1997; en 1998 se produjo una disminución.
Dentro de esta corriente de capitales, un rasgo importante es
que a partir de 1994 predominan las inversiones directas, que en 1998 llegaron
a los 57.900 millones de dólares (recuérdese que en 1990 eran de 8.200
millones). Si bien disminuyeron levemente con respecto al año anterior,
constituyen el 70% de los flujos de capitales netos que ingresaron a América
Latina y el Caribe (en 1990 sólo llegaban al 37% y en 1993 al 20%). En 1998
aumentó la deuda pública y con garantía pública, y cayó la deuda privada no
garantizada.
El gráfico 1 muestra, para 1990, 1997 y 1998, la importancia
relativa de los recursos netos entrados en comparación con pagos de intereses
de largo plazo y la remisión de utilidades de la inversión extranjera directa.
Puede observarse el elevado nivel de los recursos netos ingresados en
comparación con los de 1990, así como la persistente elevación de los intereses
de largo plazo y de las remesas de utilidades de las inversiones extranjeras
directas.
Estos resultados estuvieron influídos en el período 1990-1997
por el fuerte flujo de capitales externos, y en 1998 por las sucesivas crisis
del Sudeste de Asia, Rusia y Brasil; este último caso fue el que más influyó en
la economía regional, puesto que se trata de la mayor economía latinoamericana.
El acceso al mercado financiero internacional sigue siendo difícil y caro;
además, los países deben enfrentar vencimientos de sus deudas, que sólo pueden
cubrir con nuevas emisiones, por lo que se ven forzados a endeudarse a tasas
elevadas.
2. La crisis
financiera
En el corto plazo, en una evaluación global de la situación,
se comprueba que la moratoria de Rusia marca una nueva fase de la crisis
financiera, pues provocó una importante deserción de los inversores con
respecto al conjunto de los países emergentes y una mayor concentración en los
países desarrollados. En especial, influyó la falta de una operación de rescate
financiero para Rusia, a diferencia de lo que había ocurrido en los casos de
México y Sudeste asiático; este hecho debilita –tal vez de modo duradero– la
idea de que existe una garantía implícita para las colocaciones en los mercados
emergentes y ello aumenta el riesgo para esos mercados (con spreads
más elevados y
menores cantidades).
El Banco Mundial señala que la crisis financiera contribuyó
al deterioro en las perspectivas de mediano plazo de los flujos de capitales
extranjeros a los países en desarrollo. Sin embargo, puntualiza que permanecen
casi todos los determinantes fundamentales del flujo de los años 1990, tales
como “el mejoramiento de las políticas y la relación capital-trabajo
relativamente baja en los países en desarrollo; las innovaciones tecnológicas;
las inversiones en acumulación de información (por ejemplo, en condiciones de
mercado, requerimientos legales para el acceso y acuerdos de monitoreo); la
remoción de barreras a los flujos de capital; las tendencias demográficas en
los países industriales, que tenderán a incrementar los superávit en cuenta
corriente en varios países prestamistas; y la convergencia de políticas
económicas en países industriales, que aumentaron los beneficios de la
diversificación de inversiones en países emergentes”.
El análisis del Banco Mundial indica como causas de la menor
afluencia de capitales al lento crecimiento del producto global y del comercio
internacional, al retroceso en la calificación de deudores soberanos y
corporativos que restringen el acceso al crédito, a la percepción de mayores
riesgos frente a la moratoria de la deuda de Rusia y la crisis de Brasil, al
mayor costo del nuevo financiamiento y a las mayores preocupaciones de los
países receptores sobre la reversión del flujo de capitales. Sin embargo
-agrega- es necesario diferenciar entre las diferentes clases de flujos: los
provenientes del mercado de capitales se retrajeron, pero la inversión
extranjera directa pasó a ser la forma de financiamiento dominante.
Asimismo, es necesario considerar la influencia que la
política económica de los países desarrollados tuvo sobre las crisis de los
países en desarrollo. La balanza de pagos en cuenta corriente de los países
desarrollados tuvo un superávit de 64.000 millones de dólares en 1997 y un
déficit de 9.000 millones en 1998, como consecuencia del colapso de las
importaciones de Asia. En este resultado influyó sobre todo el aumento del
déficit de Estados Unidos, que de 155.000 millones en 1997 pasó a 235.000
millones en 1998. El flujo neto de capitales de largo plazo hacia el conjunto
de los países en desarrollo que había sido de 338.000 millones de dólares en
1997, fue de 275.000 millones en 1998; entre estos dos años, en América Latina,
la disminución fue de 116.000 millones de dólares a 83.200 millones.
II. La inversion extranjera directa en América latina y el
Caribe
1. Su magnitud
Desde 1994 se incrementó de modo sustancial el flujo de la
inversión extranjera directa hacia América Latina y el Caribe: sus saldos netos
anuales se cuadruplicaron con exceso en el último quinquenio; de allí que el
39% del acervo de capitales extranjeros se haya acumulado entre 1994 y 1997.
2. El acervo de
inversión extranjera directa
El acervo de inversión extranjera directa en América Latina y
el Caribe se triplicó entre 1990 y 1997 y llegó a los 375.414 millones de
dólares; de ellos, una tercera parte corresponde a Brasil y otro tanto a la
suma de México y Argentina; a su vez una cuarta parte es la suma de las
inversiones en Bermudas, Chile, Colombia, Perú y Venezuela. Como se menciona en
el punto 3 del capítulo III, gran parte de las inversiones recientes
corresponden a la compra por inversores extranjeros de empresas nacionales,
tanto públicas como privadas, y ello en los sectores de actividad más variados.
3. Los flujos de
inversión extranjera directa
3.1. Los montos de
la inversión
Los montos de los flujos de inversión extranjera directa en
América Latina y el Caribe presentan tres características fundamentales.
Primero, su extraordinario aumento en este decenio, en el que pasaron de 6.800
millones de dólares en 1990, a 53.200 millones en 1998. Segundo, su
inflexibilidad frente a la crisis financiera internacional, mucho mayor que los
demás rubros de entrada de capitales. Tercero, una concentración en pocos
países de los ingresos de capitales, que sigue una tendencia histórica; en
1998, el 70% ingresó a Brasil, México y Argentina.
3.2. La
distribución sectorial de las inversiones extranjeras directas
La orientación de la inversión extranjera directa en América
Latina varía según los países. De tal modo, se dirige con preferencia a minería
y petróleo en Bolivia, Chile y Ecuador; a la industria manufacturera en Brasil
y México; y a los servicios en Argentina, México y Perú. Este hecho se muestra
con algunas limitaciones en el cuadro 5, ya que existen omisiones en la
información; por ejemplo, no incluye las de hidrocarburos en Venezuela ni las
bancarias en Panamá.
4. La procedencia
de las inversiones
4.1. Las
inversiones por área de origen y países de destino
La casi totalidad de las inversiones extranjeras directas en
América Latina y el Caribe proceden de Europa y Estados Unidos. En el período
1995-1997 existió una fuerte concentración: alrededor de la mitad de las
inversiones europeas y estadounidenses orientadas hacia la región fueron a
Brasil y Argentina; las inversiones europeas predominaron en Colombia y
Venezuela y las estadounidenses en México. Asimismo, existió un cierto
incremento de las inversiones intrarregionales latinoamericanas. Si se
consideran en particular los países de proveniencia de las inversiones, se
advierte una predominancia de Estados Unidos. Sin embargo, existió un sostenido
aumento de las inversiones europeas, que en 1997 llegaron al nivel de las
estadounidenses; dentro de los países europeos sobresale España, seguida por el
Reino Unido.
4.2. Las
inversiones de Estados Unidos en América Latina y el Caribe
Estados Unidos es el principal inversor externo en América
Latina y el Caribe. En el decenio de 1990 se registraron algunas modificaciones
en la estrategia de las empresas transnacionales inversoras, que sin abandonar
algunas de sus modalidades tradicionales, introdujeron algunos cambios. En
primer lugar, se buscó una mayor eficiencia, que mejorara su competitividad en
el mercado estadounidense, amenazada por competidores externos (como los
asiáticos); a ese fin, empresas estadounidenses construyeron nuevas plantas en
América Latina y el Caribe, en especial en los sectores automotriz (sobre todo
en México), electrónico y de prendas de vestir (en la cuenca del Caribe). Al
mismo tiempo, otras empresas transnacionales invirtieron en el sector de
servicios, para aprovechar mercados locales de alta potencialidad de
crecimiento; a tal efecto, participaron en los procesos de privatizaciones de
países latinoamericanos, en particular en energía eléctrica, gas natural y
telecomunicaciones.
En 1997, el acervo de inversiones estadounidenses en América
Latina era de 97.500 millones de dólares (excluyendo los paraísos fiscales); de
ellos, 35.700 millones correspondían a Brasil, 25.400 millones a México, 9.700
millones a Argentina y 5.200 millones a Venezuela.
El sector manufacturero totalizaba más de la mitad del acervo de inversiones de
Estados Unidos.
4.3. Las inversiones
europeas en América Latina y el Caribe
Los flujos de inversiones europeas crecieron
significativamente durante el decenio de 1990. Desde 1994 los mayores flujos
son los de España y el Reino Unido. En 1999, el flujo de España aumentó
sustancialmente por la compra de la principal empresa petrolera argentina (YPF)
por la suma de 14.855 millones de dólares (véase el punto 5.1 de este
capítulo).
Como se señala en el informe del BID/IRELA, para algunos
países europeos, América Latina y el Caribe representan el principal destino de
las inversiones fuera de la OCDE, en especial para Alemania, (60%), Países
Bajos (55%) y Reino Unido (44%). Dentro de esos flujos, en 1995 y 1996, la
industria manufacturera recibió el 82% de la inversiones británicas, el 81% de
las holandesas, el 72% de las italianas y el 67% de las alemanas. Asimismo, con
motivo de las privatizaciones, el sector de servicios ha recibido importantes
inversiones españolas y francesas. Se espera que en los años próximos estas
inversiones se intensifiquen por la aplicación de los acuerdos suscritos por la
Unión Europea con el Mercosur (diciembre de 1995), con Chile (junio de 1996) y
con México (diciembre de 1997).
5. Las inversiones
de España en América Latina y el Caribe
La inversión extranjera directa proveniente de España
adquirió un mayor volumen a partir de su incorporación a la Unión Europea, en
1986, y se intensificó en el decenio de 1990. Los flujos registrados entre 1990
y 1997, por países, figuran en el cuadro 1.
Las principales tendencias de las inversiones españolas en
América Latina en los años 1990 marcan una expansión de las actividades
financieras, un gran incremento en petróleo y telecomunicaciones, así como un
auge del transporte aéreo y la energía eléctrica; en cambio, ha sido escasa la
inversión en la industria manufacturera. Estas inversiones han consistido sobre
todo en la compra o ampliaciones de capital de sociedades ya existentes; una
parte importante se realizó con el mecanismo de sociedades holding. Estas operaciones
fueron protagonizadas por un reducido número de empresas españolas oligopólicas
o estatales.
Desde la perspectiva latinoamericana, con ellas se recaudaron
importantes ingresos adicionales, en medio de graves problemas fiscales;
asimismo, se modernizaron estructuras productivas, sobre todo de servicios.
El punto de vista de los inversores españoles ha sido el
aprovechamiento de los mercados, los precios baratos de las empresas compradas,
las posibilidades de beneficios crecientes y el aumento de tamaño de las
empresas, que las coloca en posición fuerte frente a posibles ofertas públicas
de compra hostiles.
A continuación, se examinarán las inversiones directas de
empresas españolas en América Latina y el Caribe, en los sectores petrolero, de
telecomunicaciones, de energía eléctrica y bancario.
5.1. Inversiones
petroleras
La mayor operación individual de inversión extranjera directa
de una empresa española es la realizada por Repsol cuando compró Yacimientos
Petrolíferos Fiscales de la Argentina (YPF) por un total de 14.855 millones de
dólares. La operación se realizó mediante una Oferta Pública de Adquisición de
Acciones, que le otorgó a Repsol el 97,46% del capital de YPF. Para financiar
esta compra, Repsol amplió su capital en 5.655 millones de euros. Además, a
través de la filial Repsol International Finance emitió “floating rates notes”
por 3.250 millones de euros; mediante esa misma filial lanzó un eurobono por
1.000 millones de euros. En febrero de 1999 había realizado una emisión por
1.400 millones de euros. En total, en el ejercicio 1998-1999, Repsol emitió
5.650 millones de euros en el euromercado.
YPF es la mayor empresa de Argentina, que en 1997 había
tenido ventas por 6.139 millones de dólares y utilidades por 875,9 millones.
Realiza operaciones de exploración y producción de petróleo y gas en Indonesia;
producción de petróleo y gas en Ecuador, Bolivia y Venezuela; producción de
petróleo y gas y procesamiento de gas en Estados Unidos. Posee derechos de
explotación en Perú, Guyana, el Golfo de México, Argelia, Chile y Brasil. Tiene
la mayor red de estaciones de servicio en Argentina; también opera varias en
Chile; es propietaria de una refinería y estaciones de gas en Perú; y de una
refinería de petróleo y estaciones de servicio en Brasil. Distribuye gas
natural en Buenos Aires, Bogotá, Rio de Janeiro y Monterrey. Asimismo, tiene
centrales eléctricas en Tucumán (Argentina) y Dock Sur (cerca de Buenos Aires).
5.2. Inversiones
en telecomunicaciones
Telefónica Internacional de España es uno de los principales
operadores de telecomunicaciones en América Latina, con implantaciones muy
importantes en Argentina, Brasil, Chile y Perú.
Telefónica de Argentina es la principal operadora del país
con 3.929.000 líneas de telefonía fija y 793.000 clientes celulares. Comparte
con Telecom el monopolio del servicio de larga distancia.
En Brasil es el mayor operador telefónico extranjero. Resultó
ganadora en la privatización de las participaciones de acciones del Estado
brasileño en Telebrás y participa en la gestión de 4 de las 12 operadoras
puestas en venta. Tiene 7.844.000 líneas fijas en servicio y 1.585.000 accesos
celulares.
En Chile controla la Compañía de Teléfonos de Chile (posee el
43,6% de las acciones), que es la empresa dominante en el negocio de telefonía.
Es la principal operadora de tráfico local, con 2.700.000 líneas en servicio,
600.000 clientes de telefonía móvil y 280.000 de TV por cable.
En Perú, en marzo de 1994 ganó la privatización del 35% de
CPT y Entel-Perú, que se fusionaron y funcionan actualmente como Telefónica de
Perú. Opera 2.000.000 de líneas instaladas, 400.000 abonados celulares y
300.000 clientes de TV por cable.
5.3. Inversiones
en energía eléctrica
El grupo Endesa ha expandido su actividad a varios países
latinoamericanos. En Chile, realizó la compra de la mayoría accionaria del
grupo Enersis, que incorpora 5,4 millones de clientes. En Perú, Etevensa tiene
una potencia instalada de 500MW. En Argentina, posee el 40% de las acciones de
Edenor y más del 50% de Edesur, que son las dos empresas que distribuyen
energía a la ciudad de Buenos Aires y aledaños; la Sociedad Inversora Dock Sur
(de la que Endesa posee el 36%) tiene una central de 796 MW de potencia. En
Brasil participa en la sociedad Coelce, que distribuye energía en el Estado de
Ceará. En Centroamérica participa en el Proyecto Siepac, que se propone
integrar a las seis compañías eléctricas de los países.
5.4. Inversiones
en el sistema bancario
En el decenio de 1990, los bancos españoles aumentaron
sustancialmente su presencia en varios países de América Latina. Invirtieron
alrededor de 10.000 millones de dólares en una estrategia de expansión, de los
cuales 4.500 millones corresponden al Banco Bilbao Vizcaya, 4.000 millones al
Banco Santander y 1.300 millones al Banco Central Hispano (a principios de 1999
estos dos últimos bancos se fusionaron). Su estrategia consistió en la
expansión de su actividad principal –la banca comercial– con su presencia en el
mayor número posible de mercados. Diversificaron su actividad y buscaron nuevos
negocios, entre los cuales sobresalen la banca de inversiones, los seguros y,
en especial, la participación en la administración de fondos de pensiones;
además, adquirieron participaciones menores en negocios no financieros, sobre
todo en actividades en las que otros inversores españoles están muy activos,
como telecomunicaciones y energía.
III. Articulación
con las estrategias de desarrollo nacional
1. Motivos de los
flujos de capitales extranjeros: el punto de vista de los inversores
Después de la reanudación del flujo de capitales extranjeros
a América Latina en 1991, se enunciaron varias tesis con respecto a las causas
que lo motivaron.
El pensamiento dominante establece que el flujo de capitales
hacia un país depende de las políticas ortodoxas de estabilidad y apertura
externa que se practiquen; de tal modo, los países que mejor han “hecho sus
deberes” con el Fondo Monetario Internacional (FMI) son los que recibirían el
mayor monto de capital externo. Se aplica un razonamiento simple: quien otorga
mayor seguridad, recibe más.
En un estudio del Banco Mundial, se ponía en primer plano
como motivos de los flujos de capital extranjero a los países en desarrollo,
incluso en América Latina y el Caribe, a la expectativa de obtener altas tasas
de retorno en el largo plazo y la diversificación de riesgos.
Allí se hacía referencia a la teoría económica, para sostener que las tasas de
retorno serán mayores en los países con poco acervo de capital, siempre que
exista seguridad jurídica y política, disponibilidad de mano de obra
calificada, infraestructura adecuada y demás economías externas
(es decir, que tengan escaso capital con características de países
desarrollados).
Los programas de ajuste aplicados en los países en desarrollo
bajo la supervisión del Fondo Monetario Internacional, han asegurado la
liberalización del comercio y del sector financiero, así como la desregulación
de las inversiones.
La rentabilidad de las inversiones extranjeras directas para
un promedio de 8 países de América Latina, que fue de 10,0% en 1971-1980, pasó
al 14,5% en 1981-1990, al 17,3% en 1991-1995 y al 17,4% en 1996.
La diversificación de los riesgos es otro de los factores que
incita a invertir en los países emergentes. Según el Banco Mundial, existiría
una cierta divergencia entre el comportamiento de las acciones en los países
desarrollados y en desarrollo; es decir; que en general cuando unas suben, las
otras bajan. Este hecho, ponderado por el riesgo inherente a los mercados de
países en desarrollo, habría llevado a una mayor capitalización de los mercados
accionarios de los países emergentes.
Una asignación hipotética de fondos de portafolio en mercados
internacionales, para que se maximicen las utilidades y se minimicen los
riesgos, aconsejaría invertir el 41% en mercados emergentes. Sin embargo, en la
actualidad sólo entre el 12 y el 14% de las inversiones internacionales de
portafolio se dirigen a los mercados emergentes.
Las tesis que critican a las explicaciones neoliberales
ortodoxas, sostienen que si hubo flujo de capitales hacia los mercados
emergentes fue sobre todo por la modificación del marco general del sistema
financiero, que cambió en general la oferta de capitales (en el mundo cayó la
tasa de interés de corto plazo); es decir, que la afluencia de capitales no
depende tanto de las políticas internas de los países que los reciben.
Cuestionan también la creencia de que la apertura de la cuenta de capital lleve
a una mayor estabilidad o a un crecimiento más rápido de los países que la
practican. Sostienen que la desregulación de la cuenta de capital y de los
sistemas financieros internos, han sido la ocasión para rápidas expansiones y
fuertes caídas en el crecimiento de la economía, el crédito interno y los tipos
de cambio.
Con respecto al incentivo que representan las políticas
ortodoxas, citan el hecho de que en 1998 el 43% de la inversión extranjera
directa neta a países en desarrollo fue a China (42.000 millones de dólares) y
Brasil (24.000 millones), dos países que no cumplían con los requisitos de
“buena conducta”: uno es socialista y el sector estatal domina en la economía;
y el otro adolecía de serios problemas financieros que lo llevaron a una fuerte
crisis a principios de 1999 y todavía no había firmado el acuerdo stand-by
con el FMI. Estos resultados indican que otras motivaciones tales como la
enorme amplitud del mercado o las altas tasas de interés y elevadas utilidades,
han prevalecido como estímulos a las inversiones.
Otro incentivo para los flujos de capital hacia los países en
desarrollo, es la creencia de los inversores en la existencia de una garantía
implícita, que provoca que en última instancia el sistema financiero
internacional preste a los países afectados los recursos necesarios para salir
de la crisis. Como se señaló en el capítulo I, esta especie de seguro funcionó
en los casos de México y Sudeste asiático, pero fue negado en la crisis de
Rusia y está cada vez más cuestionado a escala internacional. No parece lógico
que los inversores tomen riesgos excesivos, como si los protegiera un seguro
internacional, por el cual se presta a los países en los que se produce la
crisis, para que sus gobiernos puedan resarcir a los inversores afectados. Al
final, quienes invirtieron con imprudencia cobran sus acreencias, y los
gobiernos quedan más endeudados y con la obligación de ejecutar nuevos ajustes.
Por último, otra medida que impulsó la inversión extranjera
directa –aunque con mucha menor repercusión que las privatizaciones– fue la
creación de zonas de procesamiento de exportaciones y zonas francas
industriales. Esta modalidad tuvo especial importancia en México, Centroamérica
y la Cuenca del Caribe; constituyó una plataforma exportadora, que permitía
sumar el bajo costo de la mano de obra local, con el acceso a las cuotas de
importación del mercado de Estados Unidos.
2. La situación del país receptor
En un planteamiento de síntesis, la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) enumera los principales
determinantes de las inversiones extranjeras directas, de acuerdo con la
situación del país que las recibe. Además de la situación general de la
economía y de la facilitación de los negocios que se practique, se refiere a
los determinantes económicos que provocan las inversiones extranjeras y a las
condiciones buscadas por los inversores. Considera tres grandes causas: la
búsqueda de mercados, de recursos/capitales y de eficiencia.
Con respecto a los mercados, los inversores tendrían en
cuenta el tamaño del mercado, su crecimiento, su potencialidad de expansión, el
acceso a los mercados regionales y globales, las preferencias específicas de
los consumidores y la estructura de los mercados.
El segundo requisito es el referido a recursos naturales y de
capital; con respecto a ellos, interesa la existencia de materias primas, el
costo del trabajo no calificado y calificado, el estado de la tecnología y la
infraestructura física (puertos, caminos, energía, telecomunicaciones).
La tercera condición es la búsqueda de eficiencia, para lo
cual se preocupa por el costo de los recursos y capitales, ajustado por la
productividad de la mano de obra; el costo de otros insumos (transporte y
comunicaciones y costo de productos intermedios); y la pertenencia a acuerdos
de integración regional que puedan generar redes de vinculaciones corporativas.
3. Modos de
realizar las inversiones
En América Latina y el Caribe, durante el decenio de 1990,
existieron diversos motores del flujo de capitales: la compra de activos ya
existentes, estatales y privados, las inversiones en privatizaciones, en
grandes proyectos de inversión y en la modernización de las empresas
extranjeras ya instaladas. Desde 1997 volvió a aumentar la compra de empresas
existentes. Según datos de la UNCTAD, se registró un fuerte aumento de las
fusiones y compras de empresas ya establecidas, que se elevaron de 11.374
millones de dólares en 1995 a 43.809 millones en 1997. (Véase cuadro 2).
Del cuadro 2 se desprenden algunas conclusiones. Primero, que
en 1997 las compras y fusiones llegaron al 75% del total de la inversiones
extranjeras directas; segundo, que el 28% de la inversión dirigida a la compra
de activos existentes y las fusiones se dirigió a Brasil y el 18% a México.
Además, se ha calculado sobre la base de informaciones de la
prensa financiera, que de la suma total de 43.809 millones de dólares,
alrededor de 25.000 millones correspondía a compras de activos del sector
privado. Debe advertirse también que tanto en el caso de compras de empresas
privadas como públicas, existen transacciones de toma de control de empresas
que no involucran la entrada de capitales externos, pues han sido financiadas
con recursos obtenidos en el mercado de capitales del país en el que se realiza
la operación. Las
principales actividades a las que se dedican las empresas compradas son bancos,
manufacturas, minería y petróleo.
Otro factor determinante de la inversión extranjera directa
es la privatización de empresas públicas. Estas inversiones consistieron en una
primera etapa en la compra de las empresas públicas; y en una segunda fase en
su modernización y extensión, a través en gran medida de la reinversión de
utilidades. Las actividades privatizadas fueron, al principio, las
telecomunicaciones, la energía eléctrica y algunas líneas aéreas; después se
ampliaron a otras áreas, tales como las infraestructuras vial y portuaria, y el
correo.
De acuerdo con informaciones de la prensa financiera, en 1997 se privatizaron
63 empresas, por un valor total de 28.460 millones de dólares; y en 1998 se
vendieron 34 empresas estatales, por un total de 38.056 millones de dólares,
dirigidas en su mayor parte a telecomunicaciones y electricidad. Las tres
cuartas partes de las privatizaciones de 1998 corresponden a Brasil. La mayor
parte de estas operaciones atañen al capital extranjero, aunque en ciertos
casos también participaron grupos empresarios locales.
4. Articulación de
la política económica interna con la inversión extranjera directa
4.1. Ventajas de
la inversión extranjera directa
La afluencia significativa de capitales externos a América
Latina y el Caribe que se registró a partir de 1990 tuvo claros efectos
positivos en lo que respecta a las inversiones directas y, en el caso de las
inversiones de portafolio, solucionó dificultades de corto plazo de balanza de
pagos pero planteó problemas de sobrevaluación de la moneda nacional y de
volatilidad.
En general, al desaparecer o atenuarse la restricción
externa, pudo incrementarse sustancialmente el uso de la capacidad productiva,
con directa repercusión sobre la producción, los ingresos y el empleo. “La
recuperación se basa principalmente en el hecho de que la mayor disponibilidad
de ahorro externo ha hecho posible financiar las principales importaciones
asociadas a un aumento del uso de la capacidad productiva existente, que
mediante su efecto en la producción y los ingresos, ha reactivado la demanda
agregada”. En el
caso particular de las inversiones extranjeras directas, ha significado también
la implantación de procesos de modernización en un gran número de industrias y
servicios básicos.
Como es obvio, las inversiones extranjeras son instrumentos
para la realización de políticas económicas, que deben tender a lograr una
estructura productiva deseable y a dinamizar en el mayor grado posible la
actividad económica. Debería promoverse un marco regulador que facilite la
obtención de estas finalidades y que impida los defectos que en el pasado han
dificultado la acción beneficiosa de algunas de estas inversiones.
4.2. Peligros a
evitar
4.2.1. El exceso de importaciones
El primer riesgo a evitar es que las empresas extranjeras se
conviertan en “máquinas de importar”. Es evidente que tienen una “vocación
importadora”, que las impulsa a traer de sus países de origen los equipos,
piezas y partes que podrían fabricarse en el ámbito local. La política
económica local puede incentivar esa tendencia: cuando existen economías
abiertas y algunas veces con moneda local sobrevaluada, las empresas
transnacionales suelen convertirse en grandes importadoras, lo que debilita el
vínculo “hacia atrás” con el sistema productivo nacional.
En los casos límite, se pueden reproducir los problemas de
enclave que se verificaron en varios países de la región a fines del siglo pasado;
las explotaciones mineras y las plantaciones son ejemplos de grandes
inversiones con magros aportes a las economías locales, más allá de lo que
tributen. De allí que el régimen impositivo al que estén sujetas sea de gran
importancia. Debe evitarse en particular que los beneficios impositivos que se
da a las empresas extranjeras para incitarlas a invertir en la región sean de
tal magnitud que disminuyan drásticamente o anulen el beneficio económico para
el país de la propia inversión.
Al mismo tiempo, se pueden desarrollar políticas industriales
y mineras que se basen en proveedores nacionales. En el caso de la industria
automotriz, en varios países se llegó a la producción nacional de autopartes,
que reducía a un mínimo las importaciones. De modo análogo, en la minería -que
está tomando un nuevo impulso en varios países gracias a la inversión
extranjera directa- sería fundamental que las empresas transnacionales, que
naturalmente son importadoras, utilizaran equipamientos nacionales o
latinoamericanos. De otro modo, activarían la economía de modo directo sólo en
la etapa inicial de las obras civiles, y de manera indirecta con la política
impositiva que se haya establecido.
4.2.2. Sustitución del ahorro interno por el externo
Otro tema que se refiere a las inversiones extranjeras en
general es el vinculado con la sustitución del ahorro interno por el externo,
hecho que se produjo en algunos países latinoamericanos y que respondió a
varios factores. El
ingreso de capitales externos puede determinar una mayor actividad económica y
alentar el ahorro, pero también la valorización de los activos inducida por
esos mismos capitales (con el auge de los mercados de valores e inmobiliario)
provoca un aumento del consumo y una disminución del ahorro. Ese efecto se
amplifica con la sobrevaluación de la moneda nacional y la disminución de los
aranceles a las importaciones, lo cual facilita el acceso a bienes importados,
y con una mayor liquidez y créditos internos orientados hacia el consumo. Así
disminuye la importancia relativa –y en algunos casos el valor absoluto– del
ahorro nacional. De acuerdo con estudios de la CEPAL, “un aumento del ahorro
externo en un punto porcentual respecto de su nivel de tendencia, reduce el
ahorro nacional en alrededor de medio punto porcentual del producto”.
Para revertir esta tendencia, deberían instrumentarse
políticas de modo que la afluencia externa de capitales no sea sustitutiva sino
complementaria del ahorro nacional. Entre otras medidas, se deberían orientar
los créditos a la inversión productiva más que hacia el consumo; mantener un
tipo de cambio compatible con una rentabilidad mínima de los sectores
productores de bienes transables y que no signifique un subsidio a la
importación; establecer una protección arancelaria razonable; adecuar el gasto
interno a una meta de saldo en cuenta corriente y al crecimiento del PIB,
mediante políticas monetaria y fiscal; practicar una selectividad en la índole
y los montos de los capitales que ingresan, de modo que se alienten las inversiones
de mediano y largo plazo orientadas a la actividad productiva, y se restrinja
la entrada de capitales de corto plazo, de alta volatilidad.
4.2.3. Remesas de utilidades que afecten la balanza de pagos
Uno de los mayores incentivos para la inversión extranjera
directa consiste en la posibilidad de remitir utilidades de inmediato y sin
restricciones. Esta condición deseada por el inversor, debe conciliarse con la
situación de balanza de pagos del país que debe remitir las utilidades. En los
hechos, tales remesas han aumentado del 4,2% de las exportaciones de bienes y
servicios en 1991 al 7,5% en 1998. En cifras absolutas, supone un aumento desde
6.400 millones de dólares en 1991 a 24.600 millones en 1998. Por supuesto, el
significado de estas cifras depende del aumento de la capacidad exportadora que
las nuevas inversiones puedan generar; pero de todos modos, es un punto de
política económica a considerar.
Para impedir efectos nocivos, se han utilizado con éxito
instrumentos de política fiscal que gravan mucho más a las utilidades
distribuidas que a las reinvertidas (como fue el caso de la reforma fiscal
chilena de mediados de los años 1980).
4.2.4. Dificultad para realizar investigación tecnológica
original
Un tema de importancia para los países latinoamericanos es la
posibilidad de realizar investigación tecnológica y que ésta sea adecuada a sus
necesidades. Sin que esto implique una división tajante, la investigación pura
está radicada en las instituciones públicas o empresas que la realizan y en las
universidades; y la aplicada está instalada en las empresas que la aprovechan.
Pues bien: con el proceso de privatizaciones, las empresas estatales que tenían
masa crítica como para emprender investigaciones, han desaparecido; las
empresas privadas nacionales carecen en general de volumen, de recursos o de
interés para emprender tales investigaciones; y las empresas extranjeras
utilizan la investigación que se realiza en sus casas matrices. De tal modo, se
plantean enormes dificultades para que se elaboren nuevas tecnologías en los
países latinoamericanos.
IV. Marcos legales y acuerdos internacionales
Durante el decenio de 1990 se eliminaron la mayor parte de
las restricciones que afectaban a las inversiones extranjeras directas en los
países latinoamericanos y caribeños, y se implantaron medidas de estímulo a
esas inversiones. A continuación se examinarán algunos rasgos básicos de los
regímenes legales vigentes en esta materia.
1. Trato nacional
La aplicación del principio de igualdad de trato al capital
nacional y al extranjero ha sido establecida en la legislación de todos los
países y en algunos hasta se ha elevado a la categoría constitucional.
2. Registro y
autorización
La mayoría de los países eliminó la autorización previa para
toda inversión extranjera y sólo la mantuvo para casos específicos. En las
situaciones en las que se mantuvo, se agilizaron los trámites; en algunos
países, después de un plazo máximo de trámite se transforma en autorización
automática.
En la mayor parte de los países se mantiene la obligación del
registro para acceder a las garantías sobre repatriación del capital y remisión
de utilidades. En Argentina y Bolivia se eliminó la obligación de registrar las
inversiones extranjeras.
3. Remesas de
utilidades y capital
En general, se eliminaron las disposiciones que restringían
la remisión inmediata y sin límite de monto sobre las utilidades y el capital.
Existen algunas excepciones: en Nicaragua y Uruguay el capital sólo puede repatriarse
al cabo de tres años; en Chile esta limitación es de un año (los aumentos de
capital no tienen plazo para su remisión); en Argentina y Brasil se puede
limitar ese derecho en caso de problemas excepcionales de balanza de pagos; en
Colombia se autorizan restricciones en el caso de que las reservas existentes
sean menores a tres meses de importación y pueden establecerse requisitos
especiales para los sectores petrolero y minero; en Costa Rica se puede
repatriar el capital después de dos años, a razón del 25% anual.
4. Incentivos
específicos para el capital extranjero
En algunos casos, la promoción de las inversiones extranjeras
directas no se limita a suprimir restricciones, sino que establece incentivos y
privilegios. Los incentivos más utilizados son los fiscales (tasas preferentes
o exenciones, depreciación acelerada, cotizaciones a la seguridad social,
tratamiento especial a la reinversión); los financieros (donaciones, créditos
preferenciales, garantías de créditos); arancelarios (menores barreras,
exención de gravámenes a la importación); canje de deuda por capital social
(beneficio del descuento de la deuda externa); zonas francas industriales; y
otras medidas análogas, tales como apoyo para la infraestructura, contratos
estatales preferentes y provisión de algunos servicios.
5. La apertura a la
inversión extranjera de sectores “reservados”
En la mayoría de los países de América Latina y el Caribe se
eliminaron las restricciones que existían para que el capital extranjero
invirtiera en ciertas áreas, que quedaban reservadas al sector público o al
privado nacional. Sin embargo, en algunos países se mantienen limitaciones a la
inversión en medios de comunicación de masas, defensa y seguridad nacional,
energía atómica, hidrocarburos y algunos medios de transporte.
En general, ahora se admiten inversiones extranjeras directas
en las áreas de extracción y explotación de recursos naturales (tales como
minería, pesca, agricultura y forestales), en el sector financiero y en los
servicios, en especial en telecomunicaciones, energía eléctrica e inmuebles.
En el sector de hidrocarburos se ha mantenido en la mayoría
de los países el carácter de actividad reservada para las empresas petroleras
públicas estatales (excepto en la Argentina, en donde se privatizo YPF, la
mayor empresa del país). Sin embargo se admite que el capital privado, nacional
y extranjero, realice actividades de exploración y producción con excepción de
México, cuya Constitución lo prohíbe. Con respecto a la refinación se mantienen
restricciones en la mayoría de los países y, en cuanto a la petroquímica, sólo
hay limitaciones en México y Bolivia.
En la actividad financiera todos los países se abrieron a la
participación del capital extranjero. En Brasil se dejó a criterio del Banco Central
la autorización de cada caso. En México se limitó la intervención del capital
extranjero en las privatizaciones bancarias realizadas al principio del
decenio, pero después se favoreció esa participación por las dificultades
emergentes de la crisis de 1994.
En cuanto al acceso al sector de servicios, quedó abierto con
el proceso de privatizaciones.
6. Requisitos de
desempeño
En general, no existen requisitos que impongan determinadas
normas de desempeño al capital extranjero, tales como localizaciones
geográficas, sectores de actividad, contenido tecnológico, obligación de
exportar y otras análogas. Cuando los hay, se refieren sobre todo al número de
empleados extranjeros en las empresas. En ciertos casos, en las contrataciones
del gobierno se da preferencia a los oferentes que incorporen la mayor
proporción de insumos nacionales.
7. Sistemas
impositivos
En la mayoría de los países latinoamericanos, los regímenes
impositivos han tendido a simplificar el sistema tributario, a ampliar los
impuestos indirectos y a extender la base de los impuestos a la renta y a las
ganancias, junto con una rebaja de las tasas. Se generalizó el impuesto al
valor agregado y se suprimieron muchas excepciones. Con estas políticas, se
privilegió la mayor recaudación, por sobre las consideraciones redistributivas.
La tendencia general fue la de “neutralizar” la política
fiscal, aunque se aplicaron algunas medidas fiscales de promoción de ciertas
actividades específicas.
En el tratamiento específico de las exportaciones, se
redujeron al mínimo los estímulos fiscales; se mantuvieron las medidas mínimas
de promoción de exportaciones, tales como la eliminación o disminución de los
aranceles a la importación de insumos y la desgravación de productos
exportables.
Además, se crearon zonas de procesamiento de productos
destinados a la exportación, en donde se aplican políticas de libre comercio,
sin que se afecte la situación del resto del país; un ejemplo de esta modalidad
es la industria mexicana de las maquiladoras.
Otro importante elemento que incentiva la inversión
extranjera directa es la suscripción de acuerdos que eliminan la doble
tributación. Se trata de tratados bilaterales que otorgan una mayor
transparencia a las operaciones y permiten prescindir de los paraísos fiscales
para evitarla.
En esta materia es importante que los países latinoamericanos
coordinen su acción, para no verse arrastrados a una competencia en la cual las
empresas transnacionales negocien por separado con cada uno de ellos y amenacen
con emigrar al país vecino si no se les otorga mayores incentivos tributarios.
Tales políticas tienen mayor relevancia en los casos de los procesos de
integración subregional; a este respecto, el entonces vice-presidente del Banco
Mundial, Joseph Stiglitz observó que “existe la preocupación de que la
competencia por atraer inversiones (de empresas extranjeras) lleve a amargas
guerras comerciales entre los socios del MERCOSUR”; uno de los peligros de esos
incentivos, que Stiglitz llama “sobornos”, “es que los mayores beneficios sean,
no para los países receptores sino para las propias empresas”.
8. Convenios
internacionales
Las legislaciones nacionales de apoyo a las inversiones
extranjeras fueron complementadas por convenios internacionales bilaterales,
multilaterales y regionales, a través de los cuales se procura dar garantía y
protección a los inversores. En algunos países se establecieron instrumentos de
protección jurídica, tales los contratos-leyes en Chile, los contratos de
inversión en Nicaragua y los convenios de estabilidad en Perú.
Al mismo tiempo, la mayoría de los países de la región adhirió a sistemas
internacionales de garantías, como la Agencia Multilateral de Garantía de
Inversiones (MIGA) del Banco Mundial y al Centro Internacional de Arreglos de
Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI).
Varios países latinoamericanos y del Caribe están cubiertos por la Corporación
de Inversiones Privadas en el Extranjero del gobierno de Estados Unidos que,
entre otros servicios, asegura contra riesgos de orden político.
V. Las inversiones intrarregionales
1. La evolución
reciente
Históricamente las relaciones predominantes de los países de
América Latina y el Caribe han sido las bilaterales con países desarrollados,
mientras las vinculaciones recíprocas dentro de la región eran secundarias. En
los años noventa, si bien continúa la fuerte relación con Estados Unidos y
Europa,
se intensifica el comercio intrarregional y aunque siguen siendo débiles en el
conjunto, han aumentado los emprendimientos transnacionales latinoamericanos y
los montos de las inversiones recíprocas. Todavía se trata de relaciones
incipientes, pero se están produciendo importantes cambios en la propiedad, las
modalidades y el radio de acción de las empresas; si bien en su mayor parte los
nuevos propietarios son empresas transnacionales de países desarrollados,
existen algunas compras, empresas conjuntas y fusiones entre empresas de
distintos países latinoamericanos.
Durante el decenio de 1990 aumentó sustancialmente el flujo
de capitales extranjeros hacia América Latina y el Caribe, que también alcanzó
a los capitales intrarregionales. En estos aportes confluyó la acción de las
empresas y de los gobiernos. Varias empresas transnacionales disponen de un
gran acervo de capital que utilizan simultáneamente en varios países (por
ejemplo, participando intensamente en las privatizaciones de los países en
desarrollo). Por su parte, gobiernos y empresas latinoamericanas utilizaron en
gran escala la emisión internacional de bonos.
Los factores que influyen en el aumento de las inversiones
regionales atañen por una parte a la situación general de las inversiones
(mayor apertura y liquidez) y por la otra a factores específicos
latinoamericanos, tales como la integración regional. A continuación se
reseñarán algunos de los factores propios latinoamericanos, en particular los
acuerdos bilaterales y subregionales, algunas características de las
inversiones intrarregionales y la constitución de empresas transnacionales
latinoamericanas.
2. Una estimación
del acervo de capitales
2.1. Las
dificultades de información
La determinación del flujo y del acervo de capitales
intrarregionales presenta varias dificultades. La primera es el registro de la
entrada y salida de capitales, cuyo régimen varía según los países. Así, en la
Argentina y Costa Rica no existen registros, y en Bolivia no es obligatorio. En
Brasil existe para los ingresos (inversión y reinversión), pero las salidas no
están obligadas a registrarse. En Chile, la inversión extranjera directa debe
ser autorizada y registrada; pero las inversiones directas chilenas en el
exterior, sólo se registran si operan en el mercado cambiario formal. En
Colombia y Ecuador existe registro y en Perú es obligatorio. En Venezuela
existe registro, pero las inversiones petroleras no son registradas.
Otra dificultad
radica en las diferentes metodologías utilizadas que llevan a que, por ejemplo,
el Comité de Inversiones Extranjeras de Chile triplique el cálculo del Banco
Central. Ello se debe a varias razones, entre las que pueden señalarse que el
Comité de Inversiones Extranjeras incluye rubros que el Banco Central no toma
en cuenta, como son los créditos asociados a la inversión (el Banco Central los
considera como préstamos, no como inversión extranjera directa) y además
contabiliza las declaraciones de prensa de las empresas.
Por último, muchas veces se atribuye la inversión a paraísos
fiscales que son sólo lugar de tránsito. Todo ello impide establecer cuadros
comparativos coherentes, por lo que la información que sigue únicamente es
válida para el país del que se trata.
2.2. Un cuadro
general de las inversiones intrarregionales
A continuación se compilan las informaciones existentes con
respecto a las inversiones externas intralatinoamericanas. Como se señaló en el
punto anterior, existen graves dificultades para presentar un panorama
regional, pues no existen registros sistemáticos ni se han compatibilizado los
métodos de recolección y presentación de los datos. Una primera presentación de
las cifras disponibles fue incluída en el informe elevado por la Secretaría
Permanente del SELA a la XXIII Reunión Ordinaria del Consejo Latinoamericano.
El dato inicial para ubicar el tema, es la determinación de
la importancia relativa de las inversiones intrarregionales, frente a las
procedentes de todo el mundo. En 1995 la inversión extranjera intrarregional
(en 15 países latinoamericanos) alcanzó al 9,1% del total. Este porcentaje
aumentaría significativamente si se incluyeran las cifras de los paraísos
fiscales del Caribe, pero, en tal caso, se le habría “perdido la pista” al
origen de los capitales. En 1990, de acuerdo con el Directorio elaborado por la
CEPAL, las inversiones intrarregionales llegaban al 5,4% de un total mucho menor.
En ese lapso, las inversiones intrarregionales se multiplicaron por 3, mientras
las globales se duplicaron. Cabe señalar que estas cifras constituyen
estimaciones conjeturales, para cuya construcción se combinó el acervo de
inversión extranjera total calculado por la UNCTAD para cada país, con el
porcentaje de inversión intrarregional por países que realizó la CEPAL; las
metodologías utilizadas no se hacen explícitas en ninguno de los dos estudios.
Con todo, sirven para fijar un orden de magnitud.
3. Estimación del
flujo de capitales
Las inversiones directas efectuadas por países
latinoamericanos y caribeños en la región durante 1997 consistieron sobre todo
en compra de activos existentes. De acuerdo con estimaciones de la CEPAL,
basadas en informaciones de la prensa financiera, los inversores
latinoamericanos comprometieron 8.365 millones de dólares en los procesos de
privatización y en la compra de empresas privadas locales. De ellos, el 58%
corresponde a las privatizaciones y el 42% a adquisición de empresas privadas.
Los países con mayor participación en estas inversiones son
Chile (38%), México (27%) y Argentina (24%). Los principales países de destino
fueron Venezuela, Brasil, Colombia y Argentina.
4. Los acuerdos
bilaterales y subregionales
Como se señala en el capítulo IV, en la actualidad, en
América Latina y el Caribe se acepta el principio de la no discriminación entre
inversionistas extranjeros y nacionales; se ha suprimido el requisito de la
autorización previa de la inversión, excepto en Chile y Uruguay; se han
reducido los sectores reservados al Estado o a los empresarios nacionales; se
permite la remisión inmediata de las utilidades, sin límites de monto; se ha
autorizado la conversión de deuda externa en capital, la creación de zonas de
procesamiento de exportaciones y de zonas francas industriales. Además, se
aplica una amplia gama de incentivos fiscales, financieros, arancelarios, canje
de deuda por capital social, apoyo para infraestructura, contratos estatales
preferentes y provisión de algunos servicios.
En el ámbito de la solución de controversias, se está
abandonando la tesis tradicional de los países de América Latina, que es la
“doctrina Calvo”, por la que un extranjero debe recurrir exclusivamente a los
tribunales de justicia del país receptor de la inversión y acatar su
legislación. Actualmente, en muchos casos se está aceptando el arbitraje
internacional o la jurisdicción de los países de origen de la inversión.
Esta nivelación del tratamiento a la inversión extranjera hace
que la promoción de la integración regional y subregional deba recurrir a
preferencias específicas, tales como medidas de acceso, fiscales, de subsidios,
crediticias y de compras estatales.
Desde principios del decenio los países latinoamericanos y caribeños
han suscrito un elevado número de tratados bilaterales de inversión, que la
promueven y protegen, así como regulan el establecimiento de empresas
binacionales. Su texto se ajusta al Código de Conducta de Empresas
Transnacionales propuesto por el Centro de Empresas Transnacionales de las
Naciones Unidas. Se trata de acuerdos de Argentina con Bolivia, con Canadá, con
Chile, con Ecuador, con Jamaica y con Venezuela; de Barbados con Venezuela; de
Bolivia con Chile, con Ecuador y con Perú; de Brasil con Chile y con Venezuela;
de Chile con Ecuador, con Paraguay, con Uruguay y con Venezuela; de Colombia
con Perú; de Ecuador con El Salvador, con Paraguay y con Venezuela; y de
Paraguay con Perú.
Estos tratados normalmente incorporan el trato nacional y la cláusula de la
nación más favorecida; establecen el derecho a la repatriación de los
capitales, la subrogación con respecto al pago de seguros contra riesgos no
comerciales (tales como nacionalización y expropiación) y las normas para la
solución de controversias. Asimismo, se reservan la facultad de conceder tratos
más favorables que los otorgados en los acuerdos extrarregionales.
Además de estos acuerdos bilaterales, los procesos de
integración subregional han dictado normas para unificar el tratamiento de la
inversión extranjera. En la Comunidad Andina rige la decisión 291 de 1991, que
si bien distingue entre inversores nacionales, subregionales y extranjeros, no
otorga privilegios al inversor de la Comunidad Andina con respecto al que
aporta capitales desde terceros países y, en general, sigue normas de
liberalización de la inversión. También se aplica el régimen de Empresas
Multilaterales Andinas, modificada por la decisión 292 de 1991, que tiende a
igualar su tratamiento con el de las empresas nacionales de los países miembros
de la Comunidad Andina.
En el MERCOSUR, el Protocolo de Colonia (Decisión 11 de 1993)
promueve y protege las inversiones de los países miembros. Establece para los
inversores del MERCOSUR un tratamiento no menos favorable que el concedido a
los inversionistas nacionales o a las inversiones provenientes de terceros
países. Las controversias entre un inversor y una Parte Contratante se pueden
llevar ante los tribunales competentes del país que recibe la inversión, o a un
arbitraje internacional, a elección del inversor. Además, se establecen algunas
excepciones transitorias al tratamiento nacional; también se regulan las
inversiones originadas en terceros países.
El Acuerdo de Complementación Económica entre Colombia,
México y Venezuela (Grupo de los Tres) establece normas análogas a las de los
acuerdos bilaterales de promoción y protección a la inversión, acerca del trato
nacional y a la nación más favorecida, la no exigencia de requisitos de
desempeño, sectores reservados, expropiación y compensación, transferencias y
solución de controversias.
Algunos acuerdos de alcance parcial de complementación
económica suscritos en el marco de ALADI, incluyen cláusulas sobre el
tratamiento de las inversiones, pero en general se limitan a enunciar el
principio de promoción y facilitación de las inversiones recíprocas y, en
ocasiones, a establecer convenios sobre doble tributación.
VI. Caracacterísticas de las inversiones intrarregionales
1. Modalidades de las inversiones
intrarregionales
Las
inversiones extranjeras directas provenientes de los países latinoamericanos
durante los años 1990 han tenido distintas motivaciones y modalidades según los
países. En la página siguiente se reproduce un cuadro comparativo de las
principales características de las inversiones directas que efectuaron en el
extranjero Argentina, Brasil, Chile y México, que son los países que concentran
la mayor parte de estas operaciones. (Véase
el cuadro 3).
2. Formación de
empresas transnacionales latinoamericanas
La actual etapa de globalización económica marca la hegemonía
de las empresas transnacionales. Entre ellas, es notoria la ausencia de
empresas transnacionales latinoamericanas, aun en casos en los que tienen la
magnitud para serlo. Las empresas de la región que adquirieron ese carácter
fueron muy pocas. Sin embargo, en el último quinquenio, dentro del importante
movimiento de adquisiciones y fusiones, se advierte una mayor acción de empresas
latinoamericanas fuera de sus fronteras nacionales, sobre todo en otros países
de la región.
La interacción entre empresas transnacionales, empresas
estatales y gran capital privado nacional ha marcado el desarrollo económico y
las relaciones de poder. Hasta los años 1980, existía una gran variedad de
casos, con los servicios básicos y de infraestructura a cargo del Estado y una
creciente influencia de los grupos privados nacionales; las empresas
transnacionales tenían sus especializaciones y, en su conjunto, la estructura
empresarial era “cerrada”. En general, los grupos económicos nacionales estaban
lejos de la transnacionalización.
Con referencia a Argentina, Brasil y Uruguay, se ha escrito
que “en la región del MERCOSUR, el núcleo de grandes grupos económicos
verdaderamente conglomerales está restringido a aproximadamente unos 20. Tales
grupos, con pocas excepciones, se encuentran muy distantes de los grupos
japoneses (keiretsus)
o coreanos (chaebols),
caracterizados por una estructura empresaria multisectorial, en la que se
combina un núcleo difusor de nuevas tecnologías articulado con otras empresas
del grupo con tecnología “madura” (metal-mecánica, automotriz, petroquímica) y
un núcleo bancario vinculado con las estrategias industriales, que financia las
inversiones de larga maduración. Los grupos conglomerados argentinos,
brasileños y uruguayos, son más frecuentemente ‘colecciones de empresas’ que
conjuntos articulados tecnológica y financieramente, aunque en el caso de
Brasil se presentan las experiencias más avanzadas de articulación”.
En los años 1990, se está produciendo una mutación. El
proceso de privatizaciones achicó sustancialmente el sector estatal,
reduciéndose notablemente en la mayor parte de los países el papel del Estado
como productor de bienes y servicios; excepciones importantes las constituyen
algunas explotaciones de recursos naturales que el Estado ha retenido para sí
en México, Venezuela y Chile (a través de Pemex, Petróleos de Venezuela y
Codelco), aunque se desarrollan formas de asociación con el capital privado.
Con las privatizaciones se produjo un cambio en el poder
económico, que -con diferencias entre países- se transfirió a conglomerados de
capital nacional y transnacional, con una cierta hegemonía del capital nacional
predominante. Desde 1994 se produjo una “oleada” de compras de empresas y
bancos nacionales grandes por empresas transnacionales. Por su parte, varias
empresas privadas nacionales grandes optaron primero por una estrategia de
especialización y transnacionalización, más que por una estructura de
conglomerado; en una etapa más reciente, muchas de ellas fueron vendidas a
empresas transnacionales. En otros casos -en particular en Argentina-, los
mayores grupos económicos vendieron participaciones en empresas que no
constituyen el eje de sus negocios, para invertir en sus actividades básicas en
otros países, en especial de América Latina. También existen situaciones en las
que han vendido las empresas dedicadas a su actividad principal.
De todos modos, la inversión extranjera intrarregional es
realizada por empresas que amplían su radio de influencia. La innovación que
surge del MERCOSUR, es que ahora también participan empresas medianas y no sólo
grandes empresas nacionales o transnacionales radicadas en países
latinoamericanos.
VII. Algunas conclusiones
A lo largo de este trabajo hemos analizado la evolución
reciente de las inversiones extranjeras directas en América Latina y el Caribe.
La primera conclusión –casi obvia– es que su naturaleza, su
magnitud, sus funciones y su acción en el sistema productivo nacional,
constituyen uno de los temas fundamentales del desarrollo global de los países
latinoamericanos. Su influencia trasciende lo estrictamente económico, pues no
se limitan a impulsar el crecimiento de ciertos sectores económicos y áreas
geográficas; además –y sobre todo– son fundamentales en la definición de las
líneas básicas del crecimiento económico y de la estructura del poder
económico, que casi siempre se refleja en el plano político. De allí que el
proceso de inversiones extranjeras no sea neutro: desencadena importantes
procesos productivos y al mismo tiempo estructura una parte de la élite del
poder.
Una segunda comprobación es auspiciosa, ya que las inversiones
directas, orientadas al largo plazo y a la producción, constituyen el eje de
los flujos de capitales hacia América Latina. Sus montos ya han superado con
amplitud a las de cartera, muchas de ellas dirigidas a generar beneficios en el
corto plazo, con independencia de los resultados productivos; y esta tendencia
tiende a prevalecer y a prolongarse.
Una tercera constatación muestra que las inversiones no caen
en el vacío y que su significado varía según estén articuladas con el proceso
de desarrollo global o disociadas de él. En el caso que se integren dentro de
una estrategia nacional de crecimiento, los nuevos capitales que se incorporen
pueden realizar un aporte sumamente valioso. Si, por el contrario, se decide
una parte importante de la política económica del país receptor en función de
los requerimientos de los inversores, resultará muy difícil llevar a cabo un
proceso coherente de desarrollo. Que se produzca una u otra situación depende
de la estructura de poder vigente, de la voluntad y posibilidades de acción de
los gobiernos, así como de la índole y de la influencia política de los
inversores.
Una cuarta consideración es la que señala la necesidad de
discriminar entre los diferentes tipos de inversión. Por ejemplo: cuál es su
finalidad; si consiste en la creación de nuevas instalaciones productivas o en
la compra de las ya existentes; si se dirigen al mercado interno o a la
exportación; si vienen con su financiamiento o se proveen de él en el país en
el que se radican; qué tipo de aporte tecnológico realizan.
Para evaluar cada inversión, deben considerarse en detalle
sus objetivos y consecuencias. Un ejemplo virtuoso es el de Intel en Costa
Rica, que construyó una planta para ensamblar y probar semiconductores, que con
una inversión de 500 millones de dólares, generará en el año 2000 exportaciones
por 3.000 millones de dólares, mayores que las tradicionales de Costa Rica;
además, se trata de una actividad con un gran poder multiplicador (ya se prevén
nuevas inversiones para 40 proveedores de Intel).
Otra diferencia importante es si la inversión extranjera
directa se dirige a la compra de empresas ya existentes, o se trata de
implantar nuevas actividades productivas. En el primer caso, el ingreso de
divisas tendrá efectos beneficiosos sobre la balanza de pagos -por lo menos en
una primera etapa- y podrá determinar una modernización de la actividad de que
se trate; pero es evidente que el impacto sobre la producción será mayor si se
generan nuevas industrias.
Asimismo debe distinguirse en qué grado las inversiones
extranjeras directas se dirigen en mayor medida a aprovechar el mercado interno
de los países que las reciben o a generar exportaciones. La oleada de
privatizaciones provocó la compra de un gran número de empresas existentes
destinadas al mercado interno, como las telecomunicaciones y los servicios
eléctricos; para aumentar su efecto multiplicador local, podría negociarse el
abastecimiento regional de insumos. En otros casos (como ocurrió en el de
Intel), puede negociarse la exportación de parte importante de la producción a
mercados controlados por el inversor. Es importante contrapesar la “vocación
importadora” de las empresas transnacionales, cuyo flujo de remesas –que
adquiere importancia en los años 1990– debe compararse con el aporte de
exportaciones que genera.
También tiene importancia la forma de financiamiento. La
situación varía si el inversor extranjero se financia en su país de origen o en
el mercado internacional de capitales; o si extrae sus recursos del mercado
financiero del país en el que invierte.
Otro tema fundamental es el aporte tecnológico que puedan
efectuar las inversiones extranjeras directas. En este punto, debería
insistirse en la necesidad de que los países en desarrollo puedan realizar
investigaciones básicas y aplicadas que le permitan participar en la
“revolución del conocimiento” a la que se enfrenta la humanidad; ello no será
posible si la tecnología que se aplica es elaborada con exclusividad en los
países centrales y los procesos de compra de las empresas latinoamericanas
grandes –públicas y privadas– impiden la constitución de una masa crítica que
pueda financiar y aplicar innovaciones técnicas.
En conclusión, las inversiones extranjeras directas requieren
una visión de largo plazo en los inversores, comprometida con el desarrollo del
país en el que se insertan; y una política económica que facilite su
articulación dentro de un proceso global de desarrollo. De este modo, podrán
ser un elemento fundamental en el desarrollo del país en el que se radican, al
mismo tiempo que cumplen con su función de ampliar mercados y generar ganancias
a los países sedes de las empresas inversoras.
Gráfico 1
América Latina y el
Caribe: Flujo de capitales netos y pagos por intereses y utilidades netos,
1990, 1997 y 1998
(en miles de millones de dólares)
Fuente: The World Bank, Global Development Finance
1999, Washington D.C., 1999, págs. 166 y 167.
Cuadro 1
América Latina y el
Caribe:
Distribución
geográfica de los flujos de inversión
provenientes de España,
1990-1997
(en millones de
dólares)
Fuente: BID/IRELA, Inversión extranjera directa en
América Latina: la perspectiva de los principales inversores, Madrid, 1998 y
Paris, 1999.
Cuadro 2
América Latina y el
Caribe:
fusiones y ventas
de empresas, 1990, 1995, 1996 y 1997
(en millones de dólares)
Fuente: UNCTAD, World Investment Report 1998:
Trends and Determinants, Nueva York y Ginebra, 1998, págs. 414 y
415.
1/ Incluye los paraísos fiscales.
Cuadro 3
Principales características de la
inversión extranjera directa
proveniente de países
latinoamericanos en el decenio de 1990
Fuente: Daniel Chudnovsky y Gustavo
López, “Las empresas multinacionales de América Latina: características,
evolución y perspectivas”, en Las
multinacionales latinoamericanas: sus estrategias en un mundo globalizado,
Fondo de Cultura Económica, Buenos Aires, 1999, pág. 364 y 365.
a/ Con la excepción de Brasil, en
los restantes casos se trata de estimaciones que no corresponden al concepto
contable de IED tal como se lo emplea en la balanza de pagos, sino al total de
activos extranjeros que poseen las firmas de cada país en el exterior. Las
estimaciones son, en los cuatro países, “de mínima”. b/ Datos al mes de julio
(en los restantes casos, la información es al mes de diciembre).