Como resultado de la UNCTAD
X, celebrada en Tailandia el pasado mes de febrero, se ha llegado a hablar de un “Espíritu de Bangkok” que pudiera
caracterizar las relaciones económicas internacionales durante los próximos años. Este
estaría caracterizado por una actitud de cooperación entre los diferentes actores de la
vida económica internacional y por una comprensión más o menos compartida sobre los
problemas que es necesario enfrentar.
1. La
UNCTAD X
El desarrollo y las
conclusiones de la UNCTAD X permiten abrigar la esperanza de que ese nuevo espíritu pueda
ser algo más que una expresión retórica. Los representantes de los 180 Estados Miembros
de la Organización; una cantidad apreciable de Jefes de Estado y de Gobierno; los
máximos ejecutivos de las principales organizaciones multilaterales; autoridades
académicas; y voceros de diferentes grupos organizados de la sociedad manifestaron con
tono común el deseo y la necesidad de manejar las relaciones económicas internacionales
dentro de un clima de convivencia y respeto mutuo, que evite las incomprensiones e
inflexibilidades que se han presentado en el pasado reciente.
Tanto o más importante es
el reconocimiento por parte de todos ellos de la relevancia de problemas que habían sido
anteriormente excluidos o minimizados en la agenda internacional, tales como los relativos
a la pobreza, la distribución del ingreso, las asimetrías y los efectos adversos de la
globalización en importantes procesos económicos y sociales. En el mismo sentido cabe
destacar la aceptación general de la necesidad de contar con prácticas y normas
internacionales que promuevan la estabilidad y un mayor y más libre intercambio
económico.
Este acercamiento de
posiciones permitiría contar con una base y un punto de partida comunes en las
negociaciones multilaterales que han sido previstas o que se consideran necesarias por las
exigencias propias del proceso de globalización. De ser así, ayudaría a traducir en
términos prácticos preocupaciones y conceptos, como la lucha contra la pobreza, que han
permanecido en el mundo de las generalidades o han sido utilizados como simples armas
publicitarias. Por otra parte contribuiría a una discusión más eficaz y sincera de la
reforma de la institucionalidad económica internacional.
El Espíritu de Bangkok en
parte debe su existencia al “Fantasma de
Seattle”. La Reunión Ministerial de la Organización Mundial de Comercio
(OMC), celebrada en Seattle en noviembre de 1999, había sido prevista como la oportunidad
para el lanzamiento de las negociaciones comerciales multilaterales que anticipadamente se
habían denominado la “Ronda del Milenio” y parecía conducir hacia la
culminación del establecimiento de un nuevo orden económico internacional dominado por
las doctrinas de libre mercado, articuladas en lo que poco después de la caída del Muro
de Berlín se conoció como el Consenso de Washington.
La reunión de Seattle
terminó en un rotundo fracaso y no pudo producir siquiera una declaración que explicara
lo sucedido. Las diferencias entre los países más poderosos; el reclamo de los países
en desarrollo ante su exclusión en las negociaciones claves; y las protestas callejeras
por parte de los grupos más disímiles hicieron notar que las circunstancias no estaban
maduras para el predominio de posturas que durante la década de los noventa parecían
indetenibles y avasallantes.
El temor a nuevos
enfrentamientos y a un nuevo fracaso en las relaciones económicas internacionales, así
como la posibilidad de un estancamiento en el comercio internacional que pudiera afectar
tanto a los países en desarrollo como a los desarrollados -el llamado fantasma de
Seattle- condujo a que en la primera gran conferencia intergubernamental del siglo
veintiuno -la UNCTAD X- privara un clima de conciliación y concordia. El ambiente se
prestaba para ello, pues se trataba de una Conferencia en la cual no se negociaban asuntos
vinculantes y la cual se dedicaba más bien a considerar de manera general los diferentes
temas que afectan la dimensión del desarrollo en la economía mundial.
El carácter no negociador
(o meramente deliberativo) de un foro como la UNCTAD[1]
no disminuye la importancia del cambio de posición mostrado por sus participantes, el
cual resulta particularmente notable en el caso de los organismos multilaterales y los
países más desarrollados. El mero hecho de haber elegido esta Conferencia -celebrada en
el país en el cual se inició la crisis asiática- para poner de manifiesto una nueva
actitud, es de por sí significativo. Hasta hace poco tiempo, tanto la UNCTAD como los
temas de los que se ocupa habían sido considerados como irrelevantes -y a veces hasta
impertinentes- por los cultores del mercado y sus representantes en gobiernos, empresas e
instituciones. Hasta el punto que se temió y previó la desaparición de esta
institución, percibida como propia por los países en desarrollo.
El prejuicio contra la
UNCTAD, por parte de quienes hasta Seattle se consideraban la corriente dominante, permite
también explicar la falta de cobertura que le dieron a la Conferencia los medios
internacionales de comunicación y el nivel relativamente bajo de las delegaciones de
algunos países. Este hecho hace aún más meritorio el resultado obtenido por la
Secretaría de la UNCTAD, encabezada por el brasileño Rubens Ricupero.
La Declaración de Bangkok, aprobada por aclamación por
los países miembros de la UNCTAD como documento final de la Conferencia, expresó:
“nuestras deliberaciones nos han recordado la inmensidad y la urgencia de una tarea
que consiste en transformar conceptos ampliamente convenidos en una acción efectiva
(....) Una contribución de la UNCTAD X y de su proceso preparatorio ha sido la
realización de un diálogo abierto y de un franco intercambio de puntos de vista. En
Bangkok fue posible lograr en gran medida un acuerdo sobre el compromiso moral compartido
en relación con un mundo mejor y más justo (....) La Conferencia ha reunido a los
asociados en pro del desarrollo a fin de proponer soluciones prácticas y significativas.
Ha inspirado razones para tener esperanza en la posibilidad de crear un sistema económico
mejor y más justo, aliviar la pobreza, corregir los desequilibrios y mejorar la
protección de nuestro medio ambiente (....) Ahora debemos trabajar todos juntos para
convertir la esperanza en realidad”.
Entre otras consideraciones
de la Declaración de Bangkok cabe destacar: “la mundialización conlleva también el
peligro de marginación para los países, en particular los más pobres, y para los grupos
más vulnerables de todo el mundo. Subsisten amplias disparidades de ingresos dentro de
los países y entre ellos, y un mayor número de seres humanos vive en la pobreza. Las
asimetrías y los desequilibrios de la economía internacional se han intensificado. La
inestabilidad del sistema financiero internacional sigue siendo un grave problema, que
precisa atención urgente”.
En términos más concretos,
se “subraya la importancia de la dedicación a un sistema comercial multilateral que
sea justo, equitativo y basado en normas, y que funcione de forma no discriminatoria y
transparente de manera que resulte beneficioso para todos los países, en especial los
países en desarrollo. Para ello será preciso, entre otras cosas, mejorar el acceso a los
mercados de bienes y servicios de particular interés para los países en desarrollo,
resolver las cuestiones relativas a la aplicación de los acuerdos de la Organización
Mundial del Comercio (OMC) aplicando plenamente el trato especial y diferencial,
facilitando la adhesión a la OMC y prestando asistencia técnica”. Además “en
una nueva ronda de negociaciones comerciales multilaterales debe tenerse en cuenta la
dimensión del desarrollo” y “la Conferencia pone de relieve la función y la
contribución de la integración regional en este proceso”.
Quizás se logre una
impresión más viva del clima generalizado de concordia y acercamiento de posiciones que
prevaleció en Bangkok a través de los llamados discursos
claves (Keynote speeches)
pronunciados por Michel Camdessus, Director Gerente del Fondo Monetario Internacional;
James Wolfensohn, Presidente del Banco Mundial; Juan Somavía, Director de la Oficina
Internacional del Trabajo; Mike Moore, Director General de la Organización Mundial de
Comercio; Enrique Iglesias, Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo; y Abdel
Azíz Bouteflika, Presidente de Argelia y de la Organización de Unidad Africana.
Camdessus hizo un llamado para “una acción
concertada que transforme a la globalización en un instrumento efectivo para promover el
desarrollo y que responda a la mayor preocupación de nuestros tiempos, la pobreza” e
instó a que se instrumentaran los compromisos adoptados en los años noventa en las
conferencias de las Naciones Unidas de reducir a la mitad, para el año 2015, el número
de personas que viven en la pobreza absoluta y de promover el avance en objetivos
sociales, como la educación primaria universal, la lucha contra el hambre, la
discriminación por género, la reducción de la mortalidad infantil y maternal, la salud
reproductiva y la protección del ambiente. Para ello, añadió, resulta necesario un
multilateralismo revigorizado, donde no sólo el capital sino también las inversiones y
las personas puedan moverse libremente y contribuir mejor al progreso universal.
Wolfensohn afirmó que “la paz global
está ligada a una mayor justicia social, y el asunto de la pobreza debe constituir un
objetivo central para todos”. Añadió: “Todos nosotros (incluyendo al sector
privado y la sociedad civil) somos actores del desarrollo, el tiempo de conflictos de
enfoques e intereses ha pasado y ahora es tiempo de asociarnos”. Además destacó la
interdependencia de todos los aspectos en la estrategia de desarrollo: sociales, humanos,
institucionales, ambientales, económicos y financieros; y subrayó que se debía tomar en
cuenta que “el desafío para todas las partes en la lucha contra la pobreza es
canalizar los aspectos positivos de la globalización y contrarrestar sus aspectos
negativos”.
Somavía explicó que si bien la
globalización es un fenómeno real e irreversible en lo que atañe al progreso
científico y tecnológico, es obra humana en relación con sus aspectos económicos y
sociales. Pero, agregó, “en ningún caso es evidente cuánto va a durar el actual
modelo de globalización si no se abordan los asuntos sociales fundamentales”. En tal
sentido “hay mucho que ganar si se logra progresar en un avance simultáneo para
alcanzar el crecimiento económico, reducir las desigualdades, mejorar la seguridad
socioeconómica, fortalecer los derechos básicos y la gobernabilidad democrática, y
desarrollar las instituciones sólidas necesarias para un funcionamiento eficiente de los
mercados”. Para ello habría que superar lo que denominó una “economía de
casino”.
Iglesias sostuvo que Seattle fue un llamado
de alerta para un sistema de comercio internacional que no ha evolucionado con suficiente
rapidez. Aún después de décadas de liberalización comercial multilateral, los países
industrializados todavía mantienen altos niveles de protección en sectores claves, tales
como agricultura y textiles, en los cuales los países en desarrollo tienen una ventaja
comparativa. Respecto a América Latina y el Caribe, afirmó que es necesario diseñar un
nuevo paradigma de desarrollo que considere las reformas realizadas como un paso necesario
pero insuficiente en la preparación para la globalización, la modernización social y la
construcción de bases para un desarrollo y crecimiento sostenido y equitativo.
Moore caracterizó “la nueva
división en el mundo -la distinción entre la inclusión y la marginalización- entre
aquellos que están dentro y aquellos que están fuera de la economía moderna,
global”. En ella “el desafío para todos nosotros en estos primeros años del
siglo veintiuno es utilizar al comercio, la inversión y otros instrumentos disponibles
para promover el crecimiento económico, el desarrollo social, el alivio de la pobreza y
la inversión productiva de tal manera que signifiquen una diferencia para los miles de
millones de personas que viven en la pobreza a lo largo del mundo”. Y añadió:
“una gran cantidad de energía se ha aplicado incorrectamente en los últimos tiempos
para atacar la globalización, un término que cubre casi cualquier cosa”.
Bouteflika se refirió a las limitaciones de un
concepto excluyente de globalización, y de las recomendaciones de política
consiguientes, que produjeron resistencias y reacciones adversas en diversas latitudes y
sectores, incluyendo a muchos países en desarrollo. Al respecto dijo lo siguiente: “
los países en desarrollo, que representan una mayoría abrumadora de la humanidad, son
excluidos del proceso de consultas y adopción colectiva de decisiones. Se está dibujando
un nuevo mapa del mundo, en el cual todo un continente, Africa, está siendo simplemente
borrado”.
2. Del
Consenso de Washington al Espíritu de Bangkok
Las diferentes
contribuciones presentadas en la UNCTAD X fueron recogidas en el discurso de clausura de
la Conferencia pronunciado por el Secretario General, Rubens Ricupero, titulado “Del
consenso de Washington al Espíritu de Bangkok”. El tránsito aludido aspiraba a
destacar el contraste entre la actitud excluyente, triunfalista e impositiva que
caracterizó al llamado “Consenso de Washington” con la disposición inclusiva,
participativa y abierta que se observó en Bangkok.
Al respecto, Ricupero citó
al Canciller británico del Tesoro, Gordon Brown, quien habría dicho: “Necesitamos
movernos más allá del Consenso de Washington, una criatura de su tiempo que redujo
nuestros objetivos de crecimiento y empleo. El nuevo consenso no debe ser de Washington,
sino que, tal como hemos reconocido en las estrategias de reducción de pobreza, los
países deben sentirlo como propio (claim ownership) y hacerlo parte de su consenso
nacional”. El Secretario General de la UNCTAD añadió que “más que intentar
congelar el debate en curso en un molde estático llamado el Consenso de Bangkok,
intentaré aprehender las corrientes dinámicas que empezando en extremos opuestos están
gradualmente convergiendo hacia terrenos comunes”. “Debemos evitar una
unanimidad forzada. A menos que haya una amplia libertad para el intercambio de ideas
económicas, para la crítica y la contra-crítica, nuestra comprensión económica no
hará mayores progresos. Tampoco debemos perder de vista las limitaciones inherentes a la
convergencia y aún al consenso”. Por ello, expuso, “más que formalizar un
nuevo consenso sobre política económica en una lista con un número determinado de
asuntos claves, creo que es más importante promover que el extremismo en la política
económica sea abandonado por todas las partes”.
En tal sentido arguyó:
“Deseo insistir hoy en que la construcción de una comunidad que respete las
aspiraciones de desarrollo sustentable de todos sus miembros debe basarse en el mismo
fundamento moral en que lo hace el propio desarrollo sustentable. La idea fundamental es
nuevamente la de una reciprocidad generalizada. Sin embargo, como lo expresara Raúl
Prebisch cuando se estableció la UNCTAD en 1964, la reciprocidad de las relaciones
internacionales debe ser real. No puede ser meramente convencional o solamente formal. No
puede basarse en la igualdad nominal de los países, desmentida en todas las prácticas de
negociación, adopción de decisiones y solución de controversias. Precisamente porque,
hasta ahora, la integración global ha afectado a sólo una docena de países en
desarrollo, el mundo económico permanece dividido. En un mundo así, la reciprocidad real
significa tomar en cuenta la asimetría subyacente de estructuras económicas. La
reciprocidad social todavía tiene que ser construida. Será el Nuevo Orden Internacional
que tantas naciones han demandado en esta Conferencia.
Entre estas demandas,
Ricupero destacó tres:
– El
desmantelamiento de las barreras masivas en relación al comercio en agricultura, textiles
y vestido y en aquellas áreas en las cuales todavía predominan los picos y
escalonamientos arancelarios, aún después de los acuerdos de la Ronda Uruguay.
– Reconocimiento
a los esfuerzos por promover la solidaridad económica regional.
– La evolución
de las instituciones económicas internacionales de tal manera que ellas sean capaces de
mediar entre los intereses de los países desarrollados y los países en desarrollo.
Y concluyó de la manera
siguiente: “Desde mi punto de vista esta Conferencia ha sido crucial para crear una
atmósfera de mayor entendimiento mutuo sobre las complejidades del proceso de
globalización. Pero queda mucho por hacer para traducirlo en acciones prácticas
relativas al cambio institucional a nivel internacional. Este debe ser el objetivo
percibido por toda la comunidad internacional para los próximos cuatro años y al efecto
debe ser constructivo el papel de la UNCTAD al cooperar para que emerjan instituciones
internacionales más efectivas”.
II.
Aspiraciones y temores
El “Espíritu de
Bangkok” constituye una promesa para el avance de negociaciones y acuerdos
internacionales que permitan un ordenamiento de la economía mundial beneficioso para los
países en desarrollo y en el cual, además de contarse con reglas claras y equitativas de
aceptación general, se puedan moderar la inestabilidad y volatilidad de los mercados y
sea posible emprender programas de mayor alcance en áreas tales como la lucha contra la
pobreza.
El reconocimiento de que la
globalización es un fenómeno capaz de generar consecuencias adversas, tales como la
marginación, y que es susceptible de ser canalizado por medio de acciones que potencien
sus aspectos positivos y limiten sus aspectos negativos, contrasta con la pretensión
previa de los cultores del Consenso de Washington, según la cual se trataba de un proceso
irreversible y de características predeterminadas ante el cual no quedaba otra actitud
que adaptarse o insertarse en él. Esta última posición evidentemente dificultaba los
intentos de adoptar acciones destinadas a orientar la globalización hacia objetivos que
tomaran en cuenta la llamada “dimensión del desarrollo” económico y social.
Hasta ahora los promotores
del “Consenso de Washington” se habían atribuido la paternidad y la
exclusividad de todo lo concerniente a la globalización. Al hacerlo no reparaban, sin
embargo, en que una globalización unilateral es prácticamente una contradicción de
términos, debido a que la globalización, por propia naturaleza, no es ni debería ser
excluyente: engloba, no excluye.
El reconocimiento de que la
globalización puede ser canalizada y orientada no significa necesariamente acuerdo sobre
cuáles serían las acciones por adoptar ni mucho menos implica que se tenga la
disposición para llevar dichas acciones a la práctica. El secuestro de la expresión
“globalización” durante la última década por parte de una corriente
ideológica determinada introdujo inflexibilidades, prejuicios e incomprensiones en el
tratamiento del fenómeno real de globalización. Superar tales escollos no parece tarea
fácil. La globalización unilateral ha creado mecanismos y dogmas difíciles de
desmontar. Pero, por ello mismo, que algunos de sus protagonistas más privilegiados
comiencen a darse cuenta de que es necesario contar con un enfoque más amplio pudiera
considerarse un punto de partida.
La credibilidad resulta
crucial para que el “Espíritu de Bangkok” pueda ser algo más que
congratulaciones mutuas al final de una Conferencia exitosa. La manera unilateral como se
enfocó la globalización en los últimos años originó resistencias y resquemores, tanto
en los países en desarrollo como en los desarrollados, que han llegado a expresarse a
través de protestas y organizaciones como las que manifestaron en Seattle, en Davos y
más recientemente en Washington, con motivo de las reuniones semestrales del Fondo
Monetario Internacional y del Banco Mundial.
Por ello, para avanzar desde
una globalización unilateral hacia una globalización compartida no se trata ahora
solamente de identificar algunas áreas de convergencia entre gobiernos y participantes en
los organismos y reuniones de carácter internacional. Es necesario, además, que se
llegue a acuerdos concretos, que se adopten decisiones, y que tales acuerdos sean
percibidos como convenientes por amplios y diversos sectores de la sociedad que permanecen
hostiles o escépticos ante la capacidad de la comunidad internacional para canalizar el
proceso de globalización e introducir mecanismos capaces, cuando menos, de moderar sus
aspectos negativos.
Al respecto, resulta
fundamental, tal como señaló Ricupero, que se abra espacio para la crítica y la
contracrítica. Esto es, que la convergencia no signifique renunciar a aspiraciones,
deponer intereses legítimos o asordinar convicciones e ideas. Por el contrario, debería
ser el resultado de y consistir en la contraposición de ideas y aspiraciones.
1. ¿Una
agenda común o una agenda positiva?
Uno de los principales
aportes de la Secretaría de la UNCTAD durante los años de preparación de la Conferencia
de Bangkok consistió en la iniciativa de promover que los países en desarrollo contaran
con una “Agenda Positiva” en las deliberaciones y negociaciones internacionales.
Esta agenda positiva consistiría en propuestas y posiciones de negociación que
expresaran sus aspiraciones e intereses bajo la idea general de que la dimensión del
desarrollo no puede estar ausente de las preocupaciones, acuerdos y decisiones de la
comunidad internacional.
El concepto de “Agenda
Positiva” surgió como resultado directo del curso que habían tomado las
negociaciones internacionales a mediados de la década de los noventa. En ellas
predominaron las preocupaciones y problemas de los países industrializados. Las
propuestas, los acuerdos y desacuerdos sobre los grandes temas económicos se discutían
en los términos que interesaban a los países más poderosos. Los países en desarrollo,
por su parte, habían adoptado una actitud de reacción ante tales debates. Simplemente
aceptaban o rechazaban los planteamientos y conclusiones, pero no articulaban cuáles
serían sus propios planteamientos e intereses.
En tales circunstancias, en
asuntos importantes que requerían examen y que la propia dinámica de la economía
internacional obligaba a poner sobre la mesa de discusiones –como la propiedad
intelectual y las normas laborales y ambientales- el aporte de los países en desarrollo
tendía a ser exiguo. Aún los temas de interés directo para los países en desarrollo,
como la lucha contra la pobreza o la gobernabilidad, eran discutidos en términos y foros
en los cuales el peso y la participación de los países en desarrollo era escasa.
Los mecanismos de discusión
existentes contribuían a que se produjera esta situación. De manera creciente el llamado
Grupo de los Siete (G-7) constituía la última instancia y el lugar privilegiado de
debate. Aún en las instituciones en las cuales se cuenta con una representación
importante de los países en desarrollo, la referencia al Grupo de los Siete establecía
los parámetros.
Frente a esta situación,
parecía necesario un esfuerzo de reflexión por parte de los países en desarrollo en
torno a cuáles eran sus problemas, necesidades y aspiraciones y cuáles deberían ser sus
posiciones en las negociaciones internacionales en curso. Reflexión que no debería
limitarse solamente a clarificar posiciones ante las propuestas en discusión,
habitualmente patrocinadas por los países desarrollados, sino que debía avanzar hacia la
generación de propuestas propias.
El desdibujamiento que
padecieron las instituciones de los países en desarrollo durante la década de los
noventa hacía más difícil emprender esta tarea. Los mecanismos y foros que habían sido
creados anteriormente para la concertación y coordinación de posiciones de los países
en desarrollo se habían debilitado. Esta situación fue en parte provocada por la
segmentación que originó la diferencia de desempeño económico entre de los propios
países en desarrollo; en parte por los profundos cambios geopolíticos que implicó el
fin de la “Guerra Fría”; y en parte por el carácter crecientemente unilateral
del proceso y la ideología de la globalización, ya reseñados.
En esta situación, ante la
falta de propuestas adaptadas a sus propios intereses y situaciones, muchos países en
desarrollo en vez de enfrentar o prepararse para los problemas que planteaba la
globalización optaron por “huir” hacia ella. Esto es, ante los obstáculos que
enfrentaban en el manejo de sus economías y para la promoción del desarrollo económico
y social aceptaron de manera acrítica las recetas propuestas por los dogmas de la
globalización unilateral y el “Consenso de Washington”. Aunque en tal
“huída” hacia la globalización pueden encontrarse algunas historias de éxito,
con el tiempo se hicieron cada vez más claras las limitaciones y riesgos de este curso de
acción.
Ante la ausencia de
posiciones propias de los países en desarrollo, la UNCTAD promovió el intercambio de
ideas para establecer una Agenda Positiva de los países en desarrollo y logró avances
significativos al respecto. Debido a la presunta inminencia de la Ronda del Milenio, gran
parte de los esfuerzos se concentraron en asuntos de carácter comercial o para-comercial.
Pero la imposibilidad de iniciar una nueva ronda de negociaciones comerciales globales, y
la importancia que fue adquiriendo la UNCTAD X como foro para discutir de manera amplia la
dimensión del desarrollo en las relaciones económicas internacionales, condujo a que
también se enfatizaran dentro de la Agenda Positiva otras áreas de interés, tales como
los asuntos financieros y de inversiones. En un documento, “Globalización con
Desarrollo”, preparado para la Reunión Ministerial previa a la UNCTAD de los países
de América Latina y el Caribe, el SELA había señalado que “la Agenda Positiva no
se debe limitar a tratar, en forma individual, cada uno de los temas económicos
internacionales desde la perspectiva del desarrollo, sino considerarlos como parte de un
conjunto con interrelaciones entre sus componentes”.[2]
En Bangkok, la Agenda
Positiva no jugó el papel protagónico que se había previsto. La búsqueda de áreas de
entendimiento entre países en desarrollo y países desarrollados ocupó el centro del
debate. Esto no debe interpretarse como un debilitamiento en la posición de la UNCTAD y
de los países en desarrollo respecto a tal Agenda. Por el contrario, el hecho de que se
hubieran identificado áreas de especial interés para los países en desarrollo sirvió
para impulsar el cambio de actitud de los países desarrollados. Muchos de los asuntos de
carácter general que figuraban en la Agenda Positiva fueron destacados por todos los
participantes de la Conferencia, y en particular por los altos ejecutivos de los
organismos multilaterales, como los temas principales en los cuales debía centrarse una
Agenda Común. A este desenlace contribuyeron los tropiezos que debió enfrentar la agenda
de los países industrializados en la reunión de Seattle y la conciencia que se despertó
sobre la necesidad de abordar los temas de la economía internacional a partir de
conceptos y objetivos compartidos.
La Agenda Común pudiera
considerarse, desde esta perspectiva, como un triunfo de la Agenda Positiva y como un
avance respecto a ella. Porque en la Agenda Común se incluyen temas propios de la Agenda
Positiva de los países en desarrollo tales como la lucha contra la pobreza, la atención
a los problemas sociales, la equidad, la necesidad de evitar la marginación y otros
efectos indeseables de la globalización, el acceso a los mercados de los bienes de
especial interés para los países en desarrollo, el trato especial y diferenciado, y la
necesidad de evitar la volatilidad de los mercados financieros y sus consecuencias.
Pero quizás resulte una
conclusión apresurada pensar que la incorporación de esos temas, entre otros, en la
Agenda Común, dispense de la necesidad de seguir trabajando en la Agenda Positiva. Hasta
ahora no se ha avanzado mucho más allá de su inclusión, con un mero carácter
enunciativo, en las áreas de interés de la comunidad internacional y los organismos
multilaterales. Falta todavía conocer la importancia que se les dará en el curso de las
negociaciones futuras y la manera en que serán tratados. Para esas negociaciones la
existencia de una Agenda Positiva sigue siendo fundamental.
Ahora bien, sería altamente
deseable que los avances dentro de una Agenda Común le confirieran a la Agenda Positiva
un papel meramente auxiliar para los países en desarrollo en cuanto orientador de sus
posiciones. Pero ello requeriría que el cambio de actitud mostrado por los países
desarrollados en Bangkok pasara de las declaraciones a la realidad. Esto es, que el
“Espíritu de Bangkok” tuviera permanencia y consistencia.
Para dilucidar si predomina
una agenda común que pueda conciliar la agenda positiva de los países en desarrollo y la
agenda positiva de los países desarrollados o si, por el contrario, son inevitables dos
agendas disímiles enfrentadas entre sí, resulta necesario preguntarse si es posible,
además del diseño, el cumplimiento de una agenda común.
2. El
cumplimiento de una agenda común
La Agenda Común aún no
existe. Los enunciados generales y las áreas de convergencia producidos por el
“Espíritu de Bangkok” requieren todavía concretarse en temas de diálogo que
sean tratados en foros capaces de darle un contenido práctico a las conclusiones a que
pueda llegarse. En términos declarativos, las reuniones internacionales que han tenido
lugar recientemente no desmienten los avances logrados en Bangkok. Pero en términos
prácticos permanece el temor de si acaso la inercia institucional o la reacción de
intereses tradicionales harán posible avanzar dentro del clima de mutua compresión que
se intentó construir con la UNCTAD X.
Una señal adversa respecto
a tal posibilidad es la constitución a mediados de Diciembre de 1999 –después de
Seattle pero antes de Bangkok– del llamado Grupo de los Veinte (G-20) por los
miembros del G-7 complementados por algunos de los países en desarrollo de mayor tamaño,
a los cuales el propio G-20 considera “economías sistémicamente
significativas”. Este Grupo tiene como propósito considerar los asuntos económicos
internacionales en su conjunto y en especial proponer las bases de una “nueva
arquitectura financiera internacional” y está compuesto por los Ministros de
Finanzas y Gobernadores de Bancos Centrales de sus países miembros.
El G-20 consagra un hecho
que fue denunciado en Bangkok como negativo: la exclusión de la mayoría de los países
en desarrollo de los procesos de debate y toma de decisión respecto a los principales
asuntos de la globalización. Responde a la distinción entre la inclusión y la
marginalización mencionada por Mike Moore. Pues, como dijo Ricupero, el mundo económico
permanece divido porque la integración global ha afectado a sólo una docena de países
en desarrollo. Incluir a esa docena de países en desarrollo en la toma de decisiones a
nivel mundial y excluir al resto de las naciones es consolidar la marginación y
contribuye poco al establecimiento y cumplimiento de una Agenda Común.
Otra señal adversa puede
advertirse en la puesta en práctica y financiamiento de la iniciativa para el alivio de
la deuda de los países pobres muy endeudados (PPME o HIPC, según las siglas en inglés
de Highly Indebted Poor Countries). Esta
iniciativa fue ampliada en relación a los posibles países beneficiarios y reforzada en
cuanto a sus objetivos por el G-7 en su reunión de Colonia en junio de 1999. Este
fortalecimiento obtuvo un apoyo político generalizado de parte tanto de los gobiernos de
los países en desarrollo como de diferentes sectores de la llamada sociedad civil de
países desarrollados y en desarrollo. No faltaron dudas y críticas respecto a las
modalidades operativas propuestas, pero los objetivos de dar viabilidad financiera a los
países más pobres mediante el alivio de su deuda y dedicar los recursos liberados a la
lucha contra la pobreza fueron ampliamente compartidos.
Sin embargo, desde entonces
y en particular en las reuniones semestrales del Comité de Desarrollo y del Comité
Internacional Monetario y Financiero (antes Comité Interino) del Banco Mundial y del
Fondo Monetario Internacional, celebradas en Washington en abril del año 2000, se hizo
patente que los avances para el financiamiento de la iniciativa eran insuficientes y
podrían poner en peligro su aplicación en el caso de varios países que han llenado o
llenarán próximamente los requisitos iniciales para beneficiarse de ella. Esto pudiera
llevar a que la iniciativa tuviera un alcance menor del acordado o a que se fuera
instrumentando sólo parcialmente a medida que se obtuvieran los recursos, lo que pudiera
dar lugar a la discriminación (exclusión) entre países beneficiarios bien sea por orden
de llegada o por criterios que en otros contextos han sido caracterizados como
“clientelismo”.
En la reuniones mencionadas,
el Comité Internacional Monetario y Financiero (CIMF) se limitó a “reafirmar la
importancia del principio de participación plena en iniciativa HIPC de todos los
acreedores” y el Comité de Desarrollo a“expresar su satisfacción por las
promesas de los donantes y el compromiso de recursos, incluidos los anunciados a partir de
septiembre, e instaron a que esas promesas se convirtieran en compromisos efectivos a la
brevedad posible”. No obstante, los ministros del Comité de Desarrollo:
“También reconocieron que aún teniendo en cuenta dichas promesas, la Iniciativa
sigue experimentando falta de financiamiento. Se instó a los donantes que aún no lo
hubieran hecho a que efectuaran contribuciones generosas al Fondo Fiduciario para los
PPME”.
Estas declaraciones en los
comunicados oficiales de ambos Comités reafirman que no se ha logrado aún de parte de
los países desarrollados conformar una voluntad política capaz de traducirse en hechos
concretos. Más aún, el principio de plena participación de todos los acreedores se ha
interpretado, probablemente con razón, como el intento de trasladar parte del costo de la
iniciativa a los organismos multilaterales y, directa o indirectamente, a los otros
países en desarrollo. Al punto de que el problema aún no resuelto de cómo compartir el
peso (burden sharing) financiero de la iniciativa HIPC entre los acreedores (evidentemente
sobre todo entre los países desarrollados, que son abrumadoramente los mayores
acreedores) ha llegado a ser calificado como el del traslado del peso de la misma (burden
shifting) hacia los países en desarrollo.
Los dos ejemplos mencionados
muestran, con casos muy recientes, las dificultades que pueden encontrarse para avanzar
tanto en el diseño como en la puesta en práctica de una Agenda Común. Esta agenda
debería ser el resultado natural del “Espíritu de Bangkok” y no es excluyente
de las Agendas Positivas que puedan tener tanto los países en desarrollo como los
desarrollados. Nos muestran, además, que aunque el “Espíritu de Bangkok” ha
resultado un avance de indudable significación, todavía debe encarnarse en actitudes y
acciones concretas, particularmente por parte de los principales países desarrollados.
III.
A manera de conclusión: “El espíritu de Bangkok” y la globalización
compartida
Las promesas que suscita
“El Espíritu de Bangkok”, por una parte, y los temores que inspira sobre la
posibilidad de que no se haga realidad concreta, por la otra, no se limitan a los
gobiernos y representantes de la sociedad civil que participan en las reuniones oficiales.
Por razones difíciles de explicar, y que en todo caso rebasan el alcance de éstas
páginas, sectores más amplios de la sociedad, en las más diversas latitudes, se han
interesado y han considerado como suyos los problemas que se tratan en los organismos
económicos internacionales, los cuales en otras épocas sólo preocupaban a los técnicos
y los entendidos.
Los temas de la
globalización han alcanzado casi tanta difusión como sus efectos reales. Se ha cobrado
cada vez más conciencia sobre un fenómeno que desde hace ya algún tiempo venía
afectando la vida cotidiana. Si bien es cierto que, tal como expuso Mike Moore en la
UNCTAD X, ”globalización” es un término que cubre casi cualquier cosa,
también ha llegado a ser un término que desata casi cualquier pasión.
Las manifestaciones
públicas y los grupos que se han organizado para poner en tela de juicio la
globalización y reclamar contra lo que consideran sus efectos nocivos también se
refieren a los asuntos más variados y dispares. Pero en medida apreciable han concentrado
sus acciones en torno a los organismos económicos internacionales, tal como muestran las
protestas de Seattle y Washington. La OMC, el FMI y el Banco Mundial han sido los blancos
de ataque predilectos. Esto se explica en buena medida porque se trata de las
organizaciones intergubernamentales más visibles, las que adoptan decisiones de
aplicación general y las que movilizan mayores recursos.
Las protestas no han sido
solamente contra estos organismos. Muchos de los grupos que las han liderado son grupos
“temáticos” orientados a asuntos que rebasan las áreas de competencia de las
instituciones multilaterales, como por ejemplo los grupos ambientalistas. Otros extienden
el repudio contra la globalización más allá de las esferas gubernamentales, lo que
explica las manifestaciones y disturbios dirigidos contra el Foro Económico Mundial de
Davos. Algunos alegan razones morales que los enfrentan al capitalismo o al
industrialismo. Pero lo cierto es que la atención se ha centrado en el manejo de la
economía global y las decisiones que adoptan los organismos relacionados con ella.
Cabe destacar que las
protestas más organizadas han tenido lugar en los países desarrollados, aparentemente
los más beneficiados y menos perjudicados por las consecuencias de la globalización. En
contraste, la disidencia en Bangkok -capital de un país gravemente afectado por la crisis
asiática, emblemática de los problemas de la globalización- fue prácticamente mínima.
Las divergencias no se han expresado solamente en la calle. Políticos de las más
variadas latitudes y corrientes, incluyendo importantes miembros del Congreso de los
Estados Unidos de América, académicos, empresarios, trabajadores y medios de
comunicación especializados, por nombrar sólo algunos, han realizado críticas desde
posiciones opuestas a la llamada comunidad internacional y a los organismos
multilaterales.
Todo lo anterior indica que
el manejo de los asuntos económicos internacionales requiere adquirir una credibilidad
que transcienda los actuales centros de toma de decisión si se desea avanzar desde una
globalización unilateral hacia una globalización compartida. La UNCTAD X representó
fundamentalmente una toma de conciencia sobre esta necesidad. Pero entre la toma de
conciencia y la acción, media un buen trecho. Recorrer ese trecho rebasa el mandato y las
posibilidades de la UNCTAD. Si el llamado “Espíritu de Bangkok” no llega a los
organismos en los cuales se adoptan decisiones y se manejan recursos financieros y no
alcanza a los gobiernos de los países que manejan dichos organismos, difícilmente el
mensaje sobre la necesidad de coordinación de esfuerzos y convergencia en las acciones va
a poder ser comunicado a las poblaciones y sociedades de esos países.
Resulta prácticamente
imposible que adquieran respetabilidad los acuerdos sobre las áreas de convergencia que
se han identificado, como por ejemplo la prioridad de la lucha contra la pobreza, si no
van acompañadas de acciones y resultados concretos. Esto puede explicar el emotivo
llamado de Michel Camdessus, en su última Asamblea Anual como Director Gerente del Fondo
Monetario y en la Conferencia de Bangkok, para que se cumplan los objetivos acordados por
la comunidad internacional durante los años noventa, particularmente en el marco de las
Naciones Unidas, entre los que destacan reducir a la mitad para el año 2015 el número de
personas que vive en la pobreza absoluta y otros objetivos sociales. Sería lamentable que
estos compromisos sufrieran la suerte del adoptado por los países desarrollados hace
varias décadas de dedicar el 0,75% de su Producto Interno Bruto a la asistencia para el
desarrollo y que no ha sido cumplido por la mayoría de ellos.
En este sentido resulta
peligroso para la credibilidad de la comunidad internacional, así como para los gobiernos
que forman parte de ella, que se compartan objetivos, se adquieran compromisos, y no se
realicen las acciones que emanan de los mismos. Acordar que la reducción de la pobreza es
el desafío más importante del siglo XXI; establecer que problemas sociales tales como
los de educación y salud son requisitos indispensables para el desarrollo; y proclamar
que la paz social no es sostenible en un ambiente de crisis recurrentes, resulta meritorio
y se debe agradecer a la UNCTAD que haya logrado que esto se diga en un lenguaje claro y
compartido. Este es el mérito del “Espíritu de Bangkok” y su promesa.
Pero si la comunidad
económica internacional vuelve a sus tradicionales procedimientos, avatares,
inflexibilidades y posiciones negociadoras, lo más probable es que el incumplimiento de
los objetivos propuestos, la desilusión frente a las promesas insatisfechas, la
frustración de las aspiraciones originadas y el temor al engaño, puedan conducir a que
las posiciones divergentes que se intentaban acercar se distancien y se exacerben aún
más y la legitimidad que se aspiraba dar a las acciones comunes se transforme en su
contrario: la ilegitimidad. Esto resulta particularmente cierto en el caso de las
instituciones financieras internacionales, a las cuales a menudo sus órganos políticos
máximos comprometen en programas ambiciosos y les hacen adquirir compromisos ante la
comunidad, pero a la vez les niegan los recursos para cumplirlos.
“Un acuerdo sobre el compromiso moral
compartido en relación con un mundo mejor y más justo”, tal como expresa la
Declaración de Bangkok, es deseable y “en gran medida” fue posible lograrlo en
la UNCTAD X. Pero ese compromiso debe legitimarse ante la comunidad internacional y la
opinión pública mediante acciones en las cuales las partes establezcan de buena fe los
objetivos que se proponen y cumplan los acuerdos que alcancen.