Introducción

 

Hace apenas diez años, el papel de la UNCTAD –e incluso su sobrevivencia– era unos de los temas más controvertidos en el escenario de los foros económicos internacionales. En efecto, a partir de principios de los años 80, cuando se hizo patente el fracaso del diálogo Norte-Sur, la UNCTAD entró en una fase de debilitamiento y cuestionamiento incluso por parte de varios países en desarrollo, es decir, de sus principales defensores. Paralelamente, a modo de contraste, se fueron fortaleciendo otros foros económicos multilaterales como las instituciones financieras internacionales (claves en la crisis de la deuda, en la apertura económica, y en los programas de ajuste estructural) y el GATT a raíz de la Ronda Uruguay lanzada en 1986. Debido a su identificación con la controversia Norte-Sur, y por no ser un foro de negociación sino únicamente de deliberación, la UNCTAD enfrentó más de una década de crisis, década “perdida” desde el punto de vista de su fortalecimiento político.

 

Tal como lo señaló su Secretario General, Rubens Ricupero, en menos de diez años, la UNCTAD “se reinventó a sí misma”. La UNCTAD IX, celebrada en Midrand, Sudáfrica, en 1996, y la reciente UNCTAD X^[3], celebrada en Bangkok el pasado mes de febrero, han definido y consolidado los términos de esa “reinvención”, desde el punto de vista de su mensaje político como en lo que se refiere a su ubicación institucional.

 

Más allá de lo que los medios de comunicación han reportado sobre los resultados de la UNCTAD  X, y más allá de lo que dicen los documentos oficiales, conviene reflexionar sobre el significado y las implicaciones de esta transformación.

 

I. Cómo se logró el consenso en Bangkok

 

“Vinimos a Bangkok para deliberar sobre las estrategias de desarrollo en un mundo cada vez más interdependiente, y sobre cómo hacer que la mundialización sea un instrumento eficaz del desarrollo”: la Declaración final adoptada por los 111 Ministros y las 190 delegaciones de los Estados Miembros de la UNCTAD empieza con una frase que parece un lugar común, pero que resume tanto el instrumento de acción y la naturaleza de la UNCTAD (la deliberación), como su objetivo y su mensaje central (el desarrollo en la mundialización).

 

Las bases políticas del éxito de la UNCTAD X radican en esos dos elementos, cuyo valor sólo puede apreciarse si se evalúan a la luz del contexto de los meses previos a la Conferencia de Bangkok, caracterizados por una serie de acontecimientos negativos para el buen funcionamiento del multilateralismo económico:

 

–  La crisis financiera iniciada en los países asiáticos en 1997 puso en evidencia tanto la vulnerabilidad de las economías en desarrollo más exitosas, como la ineficacia de los mecanismos internacionales para atender ese nuevo tipo de emergencias y de contagios. El impacto de la crisis trascendió el terreno puntual de las medidas de recuperación económica para entrar en el terreno de la reflexión sobre las estrategias de desarrollo necesarias ante una interdependencia financiera sin precedentes en la historia.

 

–  El fracaso de las negociaciones del Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI) en la OCDE adquirió una connotación simbólica para muchas ONG y para los medios de comunicación, los cuales demostraron, mediante los ataques dirigidos contra esa negociación, el alcance de su poder en el escenario internacional.

 

–  La proliferación de foros, acuerdos y esquemas regionales y subregionales lanza un mensaje claro a los organismos de membresía universal (o con ambiciones de serlo, como la OMC), en el sentido de demostrar que pueden formular políticas y normas propias, más cercanas a las realidades heterogéneas de los grupos geográficos que representan que las adoptadas en las esferas multilaterales.

 

–  Pero sobre todo, es el fracaso de la Conferencia Ministerial de la OMC en Seattle el que impregna el ambiente del multilateralismo económico (particularmente en Ginebra) de un clima de tensión y controversias poco propicio a cualquier tipo de negociación. A ello se añaden los meses previos a los acontecimientos de Seattle, marcados por una larga y difícil elección del Director General de la OMC y por un proceso preparatorio que habían generado dos obstáculos: por un lado, un texto saturado de corchetes^[4]; por otro lado, un grado de entusiasmo por iniciar una “Ronda del Milenio” de negociaciones comerciales similar al “entusiasmo que se tiene al ir a una cita con el dentista”^[5].

 

Ante resultados de esta naturaleza, se puede decir que el siglo pasado terminó con un balance pesimista para los organismos internacionales encargados de negociaciones y políticas mundiales de comercio, moneda y finanzas.

 

Como en una paradoja, a medida que se intensifica la interdependencia económica inducida por la globalización, no se produce una intensificación equivalente de los instrumentos de cooperación multilateral, que deberían acompañar la interdependencia. Ni tampoco se generan ambientes favorables al diálogo y al acercamiento de posiciones indispensables a la hora de iniciar negociaciones. Le corresponde en primera instancia a los foros deliberativos internacionales revertir esta tendencia y actuar en forma constructiva hacia la preparación de negociaciones que produzcan resultados beneficiosos para todos los países.

 

Ante este desafío, unas semanas antes de la Conferencia de Bangkok (cuya celebración se produce tan sólo dos meses y medio después de Seattle) se podían vislumbrar dos escenarios extremos: por un lado, un escenario pesimista, donde el clima negativo hubiera influido sobre el diálogo multilateral y hubiera impedido darle a la UNCTAD mandatos relevantes para cumplir con su papel en los próximos cuatro años. Por otro lado, un escenario optimista, marcado por una voluntad política de “compensar” en cierta medida los fracasos multilaterales anteriores enviando señales positivas. En otros términos, Seattle podía “contaminar” Bangkok, lo cual efectivamente sucedió, pero en los términos constructivos del segundo escenario.

 

En efecto, el resultado de Bangkok pertenece al segundo escenario, gracias no sólo a un intenso y exitoso trabajo político previo –imputable en gran medida a la personalidad del Secretario General-, sino también a factores propios de la UNCTAD que en esta oportunidad se convirtieron en sus ventajas comparativas:

 

–  En primer lugar, el hecho mismo de no ser un foro de negociación sino de deliberación favoreció la distensión: es obvio que las implicaciones meramente políticas de las decisiones a tomar en la UNCTAD no se comparan con las obligaciones jurídicas ni las implicaciones económicas de los acuerdos a negociarse en la OMC o las operaciones financieras que se definen en el FMI y el Banco Mundial. En este orden de ideas, la naturaleza poco controvertida de la UNCTAD pudo proveer un marco transparente y participativo que fue precisamente una de las mayores deficiencias de Seattle.

 

–  La cercanía de los acontecimientos de Seattle resultó ser un elemento a favor de la UNCTAD^[6], porque en Ginebra los diplomáticos se esforzaron por evitar un texto inmanejable: los proyectos adoptados en la fase preparatoria de la UNCTAD X llegaron a Bangkok con el menor número de corchetes en la historia de las UNCTAD anteriores^[7].

 

–  La imagen que tradicionalmente tiene la UNCTAD a nivel de la opinión pública y de muchas ONG dedicadas a la cooperación al desarrollo es positiva: los escasos y esporádicos manifestantes que se reunieron cerca del centro de conferencias de Bangkok no confundieron a la UNCTAD con la OMC^[8].

 

–  La agenda (y la razón de ser) de la UNCTAD es similar pero a la vez suficientemente distinta de la agenda de la OMC y de los demás organismos económicos internacionales para lograr una clara diferenciación del mensaje: en todas sus actividades, la UNCTAD se centra en la dimensión del desarrollo, abordada desde una perspectiva que integra lo comercial, lo monetario y lo financiero. El debate de Bangkok fue una oportunidad para reflexionar sobre el contenido de esa dimensión en el contexto de la globalización, y las acciones necesarias para abordarlo en el ámbito multilateral. La organización, el año próximo, de la Conferencia sobre los países menos adelantados fue un elemento adicional que le dio concreción al tema del desarrollo^[9].

 

–  La presencia en Bangkok de los jefes de las principales agencias multilaterales^[10] (y de varios organismos regionales) marcó la intención de enviar una señal de complementariedad y cooperación inter-institucional al más alto nivel^[11].

 

–  La organización y la estructura de la UNCTAD X fueron exitosas en romper esquemas tradicionales: al no tener como reto central la negociación de un texto sino el diálogo sobre la amplia problemática del desarrollo, la Conferencia de Bangkok pudo diversificar sus modalidades organizando varios foros de debate simultáneos, sobre distintos temas y con varios actores^[12].

 

–  Antes y durante la Conferencia de Bangkok, el contacto con los medios de comunicación y con representantes de la “sociedad civil” fue intenso y positivo, facilitando y apoyando la imagen de un foro multilateral transparente y participativo.

 

En definitiva, estas ventajas comparativas son las que permitieron definir el marco político y el papel de la UNCTAD para los próximos cuatro años. Sin embargo, sería errado creer que en Bangkok se produjeron grandes cambios en el terreno de las ideas. Se produjeron más bien intercambios de puntos de vista a veces muy distintos, pero sin controversias. Se logró, sobre todo, un clima propicio al diálogo y a la formulación de posiciones pre-negociadoras^[13].

 

El consenso logrado en Bangkok no consistió tanto en formular nuevos paradigmas –lo cual hubiera superado ampliamente los objetivos de la UNCTAD X-, sino en poder discutir abiertamente de políticas económicas nacionales e internacionales en el contexto de la globalización y su impacto sobre el desarrollo. Tal como lo señaló el Secretario General de la UNCTAD al clausurar la Conferencia y en referencia al “Consenso de Washington”, “sería tentador anunciar ahora la llegada del ‘Consenso de Bangkok’, y de proveerles de un conjunto de doce pautas. Estoy tentado, pero el destino del Consenso anterior me sugiere que hacerlo no sería prudente. Los consensos se auto-destruyen. (…) En otros términos, en lugar de tratar de congelar el actual debate en un molde estático llamado Consenso de Bangkok, trataré de sintetizar la dinámica de las corrientes que empiezan en extremos distintos y convergen gradualmente hacia un terreno común. Quisiera tratar de definir de qué manera el espectro de opiniones se ha restringido en los años recientes, no sólo entre los expertos académicos, sino también entre los líderes nacionales y aquellos de los organismos internacionales.”

 

Las ideas claves contenidas en el Informe del Secretario General presentado a la UNCTAD X, así como en los dos documentos adoptados por la Conferencia (la Declaración Ministerial y el Plan de Acción), muestran los límites entre los cuales se sitúan hoy en día las principales opiniones sobre el espinoso tema de la globalización con desarrollo. Pero muestran también, como en una fotografía panorámica, la amplitud de la agenda económica internacional y en particular de los mandatos asignados a la UNCTAD.

 

II. Los principios y los mandatos adoptados en Bangkok

 

El mensaje central del Informe del Secretario General de la UNCTAD que sirvió de base a los debates de Bangkok pudiera resumirse de la manera siguiente: para poder mantener su legitimidad, es necesario mejorar lo que está ofreciendo el sistema económico mundial a los países más pobres, y a los sectores más pobres de la población mundial. Los logros macroeconómicos –en materia de estabilidad en los precios y equilibrios fiscales– no son compensados por una mejor distribución del ingreso. Tampoco se han logrado soluciones viables a las crecientes asimetrías que separan países en desarrollo de países industrializados. Los pronósticos de más crecimiento y desarrollo, menos pobreza, más empleo y mayor equidad siguen siendo demasiado optimistas y generan expectativas que superan la realidad.

 

Una de las reflexiones básicas del Informe se refiere a cómo evaluar la inserción de los países en desarrollo en la economía mundial a la hora de hacer balances y de formular estrategias para el futuro: más que la cantidad y el ritmo del crecimiento, la calidad de la inserción es el objetivo primordial, ya que se ha demostrado que políticas financieras y comerciales apresuradas e imprudentes tienen efectos desestabilizadores y aumentan la vulnerabilidad de los países en desarrollo. Elementos tales como la productividad, la diversificación de la producción nacional, la incorporación de tecnología son determinantes para lograr una inserción estable y armónica.

 

En corolario de lo anterior, la búsqueda de una inserción cualitativa de los países en desarrollo en el sistema económico internacional implica reconocer que el proceso de globalización no conlleva en forma automática el logro de equilibrios entre países industrializados y en desarrollo. En otros términos, hay que reconocer los importantes desequilibrios que puede generar la globalización desde el punto de vista de la distribución de sus beneficios, y centrar los esfuerzos en las medidas que permitan alcanzar mayor equidad en los niveles de desarrollo.

 

Sin pretender formular nuevos paradigmas, el Informe contiene un diagnóstico de los impactos del proceso de globalización sobre el desarrollo, del cual se desprenden líneas directrices que deberían, en opinión de la Secretaría de la UNCTAD, orientar la formulación de acciones tanto a nivel nacional como internacional. El conjunto de las ideas y de los diagnósticos contenidos en el Informe del Secretario General sirvió de base a la preparación de los dos textos adoptados en la UNCTAD X en Bangkok, es decir la Declaración Ministerial y el Plan de Acción. Como lo expresó el Secretario General de la UNCTAD, ambos textos muestran “los límites de lo que es posible poner sobre el papel en este momento” en materia de pautas políticas y de tareas a encomendar a la UNCTAD para su trabajo de apoyo a los países en desarrollo.

 

Un interesante trabajo de análisis de contenido consistiría en comparar tanto los conceptos como el lenguaje del Informe del Secretario General con los mandatos encomendados a la Secretaría y contenidos en los textos adoptados en Bangkok por los Estados Miembros. Algunas de las coincidencias más destacadas -tanto en la forma como en el fondo- pueden resumirse de la manera siguiente, sin pretender brindar aquí un inventario exhaustivo y ordenado:

 

–  Se reconoce la función primordial de la UNCTAD como foro de debate, intercambio de experiencias y formación de consensos, análisis en los temas del desarrollo, y cooperación técnica^[14].

 

–  Se le encomiendan a la UNCTAD acciones especiales y prioritarias para los países menos adelantados en las distintas esferas de las políticas de desarrollo^[15].

 

–  Se reconocen las asimetrías en la instrumentación de los acuerdos de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, y es necesario hacer un seguimiento del impacto de esos acuerdos sobre el desarrollo; los trabajos de la Secretaría en este terreno deberán apoyar la formación de consensos necesarios para la preparación de negociaciones.

 

–  En este orden de ideas, es importante que los países en desarrollo dispongan de períodos de transición que les permitan ajustarse gradualmente a las nuevas disciplinas comerciales y a los cambios que implican en sus políticas y legislaciones internas.

 

–  Se encomienda continuar con las acciones de cooperación en materia de políticas de atracción de inversión extranjera, fomento de la capacidad tecnológica, y apoyo a las pequeñas y medianas empresas.

 

–  Las prácticas de las empresas transnacionales que tienen posiciones dominantes en el mercado internacional pueden afectar la competencia; la UNCTAD tiene ya una larga experiencia en materia de formulación de normas y políticas de competencia, cuya importancia ha sido reiterada nuevamente en Bangkok.

 

–  Los subsidios aplicados en algunos países industrializados pueden tener efectos negativos para el crecimiento de las economías en desarrollo.

 

–  Las medidas que adoptan los países industrializados en materia de dumping y derechos compensatorios pueden afectar los sectores donde los países en desarrollo son más competitivos.

 

–  Es necesario intensificar las acciones encaminadas a diversificar la oferta de los países en desarrollo.

 

–  Las medidas sanitarias, fitosanitarias, técnicas y ambientales pueden plantear dificultades a las exportaciones de los países en desarrollo.

 

–  Los beneficios de la globalización deben ser compartidos entre los países y dentro de cada uno de ellos.

 

–  Las estrategias de desarrollo promovidas por las instituciones financieras internacionales plantean limitaciones para el proceso de desarrollo.

 

–  Los mecanismos internacionales existentes son insuficientes ante las crisis financieras que originan efectos de “contagio”; en este sentido, la Secretaría deberá adelantar trabajos en relación con la “arquitectura financiera internacional”.

 

–  Otros mandatos se refieren a ampliar la acción de la UNCTAD en materia de apoyo a la formación en los temas centrales de la problemática del desarrollo.

 

Last but not least, cabe destacar dos mandatos particularmente interesantes en el ámbito del comercio internacional. En primer lugar, se incluyó en los mandatos una mención específica y clara a los procesos de integración regional entre países en desarrollo, encomendándole a la Secretaría brindarles la cooperación necesaria. En segundo lugar, los Estados Miembros expresaron su apoyo a los trabajos de la Secretaría en materia de “agenda positiva”, destinados a brindar a los países en desarrollo las herramientas analíticas requeridas para formular propuestas en las negociaciones comerciales multilaterales y estudiar las implicaciones de las propuestas de los países industrializados.

 

Los mandatos referidos a la continuación del trabajo de la “agenda positiva” implican seguir con los análisis, la cooperación técnica y el apoyo a la capacidad negociadora en materia de acceso a mercados, negociaciones en agricultura y servicios, comercio electrónico, entre otros temas. El apoyo de la UNCTAD a los países en desarrollo y a las economías en transición que se encuentran en proceso de adhesión a la OMC complementa este trabajo.

 

III. Las tareas de corto plazo

 

Los mandatos adoptados por la UNCTAD X no implican cambios sustanciales en el funcionamiento de la Secretaría, ya que la reestructuración que se había llevado a cabo hace cuatro años a raíz de la UNCTAD IX sigue siendo válida y efectiva. Sin embargo, la instrumentación del Plan de Acción de Bangkok plantea retos significativos para la UNCTAD en su papel político de foro centrado en los temas del desarrollo, y para la labor técnica de su Secretaría, cuyos recursos humanos y financieros son limitados.

 

En los próximos meses, tal como sucedió en la fase preparatoria de la Conferencia Ministerial de la OMC en Seattle, una parte importante de la actividad de la Secretaría de la UNCTAD se centrará en el apoyo a la participación de los países en desarrollo en las negociaciones, ya iniciadas en la OMC, sobre agricultura y servicios. En particular, habrá que revisar, actualizar y profundizar los trabajos analíticos que se habían realizado en 1999, de tal manera de seguir aportando insumos útiles a la formulación de la agenda positiva. También será necesario ampliar las acciones de apoyo a la formación de negociadores comerciales ante la creciente complejidad técnica y política de los temas planteados en la OMC.

 

En efecto, la agenda del comercio agrícola se amplía para abarcar temas novedosos, sofisticados y de múltiples ramificaciones, como por ejemplo el de los organismos modificados genéticamente, que implica recurrir a conocimientos en materia de biotecnología y de normas técnicas y fitosanitarias. De igual manera, la revisión del acuerdo de la Ronda Uruguay sobre comercio de servicios implicará muy probablemente abordar temas sensitivos como el del movimiento de personas naturales para los servicios profesionales, o el de los subsidios (generalmente difíciles de identificar) que reciben las empresas de los países industrializados para apoyar sus exportaciones de servicios.

 

Ante retos negociadores de tal magnitud, la UNCTAD brinda un foro multilateral ideal para conocer y entender las posiciones respectivas, buscar puntos de convergencia e identificar aliados, y profundizar los análisis que se requieren para formular propuestas viables, sostenibles y equitativas para todos los países involucrados.

 

En otros términos, en los próximos meses, los países miembros de la UNCTAD tendrán la oportunidad de llevar a la práctica las lecciones aprendidas de la Conferencia Ministerial de Seattle, cuyo proceso de pre-negociación fue insuficiente para consolidar el diálogo y la búsqueda de los consensos previos indispensables antes de abordar los puntos neurálgicos de las agendas de agricultura y servicios.

 

El nuevo mandato de la UNCTAD en materia de apoyo a los procesos regionales debe ser visto como una oportunidad adicional para preparar los consensos pre-negociación y para formular, donde sea posible y conveniente, posiciones conjuntas que fortalezcan la participación de los países en desarrollo en el escenario multilateral.

 

Más allá de los temas vinculados al seguimiento de las negociaciones en la OMC, una gran proporción de los recursos de la Secretaría estará dedicada a la preparación de la Conferencia sobre los Países Menos Adelantados, a celebrarse en abril de 2001. A priori, el tema del apoyo a estos países suscita menos controversias –y por ende consensos más fáciles de lograr– que el de las negociaciones comerciales en la OMC. Sin embargo, el reto planteado por esa Conferencia no es menos relevante, ya que se trata de lograr consensos en la definición de conceptos y la puesta en práctica de acciones eficaces desde el punto de vista de las necesidades específicas de esos países. Muchas de las pautas discutidas en Bangkok en torno al tema de la inserción de los países en desarrollo en el proceso de globalización volverán a plantearse. El diálogo será útil para todos los países miembros de la UNCTAD, y para consolidar su papel en el ámbito del multilateralismo económico.

 

Asimismo, la inclusión en el Plan de Acción de Bangkok de líneas de acción en materia de temas financieros y monetarios abre nuevas puertas al intercambio de ideas y experiencias en un foro distinto a las instituciones financieras internacionales, como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. La activa participación en la UNCTAD X del Director Gerente del FMI y del Presidente del BM envió una clara señal en este sentido. La complementariedad que existe entre la OMC y la UNCTAD debería servir de referencia para buscar una complementariedad similar entre la UNCTAD y las instituciones financieras internacionales.

 

Considerando el alcance de estos mandatos y la coyuntura internacional en el que se ubican, el papel de la UNCTAD está destinado a crecer muy rápidamente en el corto plazo. Le corresponde a los países miembros apoyar y estimular este potencial, y usarlo en forma constructiva en varios foros económicos internacionales.

 

Hoy más que nunca, para países en desarrollo e industrializados, el costo de negociaciones económicas fracasadas es demasiado elevado y riesgoso. El multilateralismo necesita presentar resultados exitosos para ser creíble y sustentable. El diálogo y el consenso que se pueden lograr en la UNCTAD son piezas claves para alcanzarlo. Y quizás logren también mejorar la gobernabilidad del sistema económico internacional.