Discurso de clausura de la Décima Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, realizada en Bangkok entre el 12 y 19 de febrero de 2000.

 

En el transcurso de nuestras deliberaciones realizadas aquí en Bangkok, he tratado de reflexionar sobre el tema que me planteé en la sesión inaugural de esta décima sesión de la UNCTAD, la Mesa Redonda de Economistas Eminentes. En esa ocasión me preguntaba si habría algunos temas generales de reflexión sobre el comercio y el desarrollo que se hayan aclarado como resultado de nuestras discusiones.

 

Las contribuciones que ha recibido la Conferencia han sido diversas y de amplio alcance. Hemos escuchado las ideas que se nos plantearon desde todos los puntos del compás: por Jefes de Estado y de Gobierno, por las delegaciones de los Estados miembros, por los líderes de las instituciones financieras internacionales, por los representantes parlamentarios, por las organizaciones no gubernamentales, por empresarios de pequeñas y medianas empresas y de compañías transnacionales, por los directivos de las agencias y comisiones regionales pertenecientes al sistema de las Naciones Unidas, así como de los expertos académicos.

 

Después de degustar unos platillos tan exquisitos, tendríamos que ser excusados si sintiéramos que tenemos un problema de indigestión intelectual e intentásemos tomarnos una medicina llamada “consenso” para aliviar el malestar.

 

El discurso económico de la última década estuvo dominado por el llamado “Consenso de Washington”, doce reglas de política económica con las cuales se suponía debían concordar todas las personas sensibles. Sin embargo, muy pronto estas reglas resultaron ser demasiado restrictivas, e incluso el Banco Mundial, en la persona del Profesor Joseph Stiglitz, emprendió la aventura de ir “más allá del Consenso de Washington”. Más recientemente, en el discurso que pronunciara en la conferencia Gilbert Murray de la OXFAM, realizada en Oxford el 11 de enero, el Ministro de Hacienda de Gran Bretaña, Gordon Brown, señaló que “necesitamos apartarnos del Consenso de Washington vigente en los años 80, una criatura de su tiempo que limitó nuestros objetivos de crecimiento y empleo, y la cual suponía que mediante la liberalización, la desregulación, la privatización y el control de los precios, los mercados privados adjudicarían recursos para el crecimiento de una manera más eficiente”. Brown concluyó diciendo: “Debemos encontrar un nuevo paradigma para el año 2000. El nuevo consenso no puede ser un consenso como el de Washington; al contrario, como hemos reconocido en la lucha contra la pobreza, los países deben hacerlo suyo e incluirlo en su consenso nacional”. Ahora sería tentador ser todavía más osados, anunciar la llegada del “Consenso de Bangkok” y exponerles otro conjunto de doce reglas. Me siento tentado a hacerlo, pero la suerte del consenso anterior me sugiere que no sería prudente. Los consensos son autodestructivos. No pretendo, como el Rey Canuto de Inglaterra, poder controlar la marea de la opinión mundial sobre temas de interés particular para todos nosotros. Tampoco me ofreceré para ser blanco de algún comentario irónico como el que Georges Clemenceau le endilgara a los Catorce Puntos del Presidente Wilson cuando dijo: “Hasta el Buen Señor se contentó con tan sólo diez mandamientos y nosotros no deberíamos tratar de perfeccionarlos”.

 

Hoy quisiera hacer algo más modesto, aunque significativo, para los Gobiernos miembros de la UNCTAD, sus socios en el sistema de las Naciones Unidas y la sociedad civil. En otras palabras, en vez de tratar de congelar el presente debate en un molde estático denominado el Consenso de Bangkok, haré un esfuerzo por captar las corrientes dinámicas que parten de extremos opuestos y convergen gradualmente hacia un cierto terreno común. Quisiera definir de qué forma el espectro de opinión efectivamente se ha reducido en los últimos años no sólo entre los expertos académicos, sino también entre los líderes nacionales y quienes dirigen las organizaciones internacionales.

 

El principal acontecimiento de nuestra época ha sido el final de la Guerra Fría, el cual trajo consigo una nueva percepción sobre el fenómeno de la globalización. La desaparición de un mundo bipolar de las potencias estadounidense y soviética también socavó la identidad del “Tercer Mundo” que intentaba mantenerse apartado de ambos bloques de poder. Desde entonces, los países de este grupo han tratado de definirse en relación con el fenómeno de la globalización. Es decir, su decisión estratégica es si aceptan o si rechazan la creciente integración a un solo sistema de relaciones comerciales y financieras, en el cual el país participante más poderoso es Estados Unidos.

 

Como dijera el Primer Ministro de Singapur ante esta Conferencia: “Hoy en día, el capitalismo triunfa por doquier (...) y eso podría plantear un desafío”. El señor Goh Chok Tong resaltó que, cuando los países comienzan a integrarse globalmente, el rápido progreso económico trae consigo nuevas inseguridades. Como lo demostró muy claramente la crisis financiera asiática, la fractura consiguiente abarca todo el sistema. Las respuestas que ha dado la comunidad internacional a estos riesgos han sido lentas e inadecuadas, indicando la necesidad de crear nuevas instituciones en el ámbito internacional. Se trata de una tarea que exigirá que tanto las naciones desarrolladas como los países en desarrollo sean más flexibles a fin de admitir en las negociaciones internacionales elementos de lo que hasta ahora han sido políticas puramente nacionales.

 

El final de la Guerra Fría ha creado algunas de las condiciones previas para dicha flexibilidad mutua. Uno de los resultados del colapso de los regímenes ruso y este europeos ha sido la virtual desaparición de la creencia de que cortando los lazos comerciales y financieros con el resto del mundo se generará el “verdadero desarrollo”. Ahora el debate gira en torno a cuáles son los términos apropiados según los cuales los países deben insertarse en la red global comercial y financiera.

 

La idea de que el Estado nacional puede por sí solo encabezar la modernización de la economía a través de las empresas estatales es otro de los conceptos que desapareció al finalizar la Guerra Fría. Esta estrategia ha perdido credibilidad debido a sus excesivos costos fiscales y ambientales. También se ha quedado sin respaldo porque la empresa estatal fue menos efectiva que la empresa privada al momento de dominar las nuevas tecnologías que constituyen el corazón del desarrollo económico. Ahora los países están dispuestos a crear regímenes de políticas públicas que sean atractivos para la empresa privada, ya sean nacionales o extranjeras, que puedan aportar mejoras tecnológicas.

 

Dudo que la inestabilidad macroeconómica haya sido defendida de manera tan contundente anteriormente. Sin embargo, era una práctica generalizada que los políticos emprendieran acciones que favorecieran el aumento de la inflación y los crecientes déficit en la balanza de pagos con la esperanza de que sus socios de la Guerra Fría los rescatarían de las crisis económicas. Ahora, el imperativo de la estabilidad macroeconómica ha logrado mayor aceptación. Hoy en día, el debate se centra en los medios para alcanzar dicha estabilidad, como por ejemplo, las mejores políticas para administrar la tasa de cambio, y no el objetivo de la estabilidad por sí solo.

 

Considero que en estos tres sentidos – la liberalización del comercio, la promoción del sector privado y la necesidad de lograr la estabilidad macroeconómica – la opinión pública ha convergido, en los últimos diez años, hacia puntos de vista liberales en lo que concierne a cuáles son las políticas económicas más idóneas. De ninguna manera la opinión es homogénea, pero el grado de diferencia se ha reducido considerablemente. Lo cual ha servido de base para que los países en desarrollo puedan avanzar en pos del cumplimiento de los estándares internacionales involucrados en el proceso de globalización.

 

Al mismo tiempo, sin embargo, dichos estándares no deberían ser impuestos exclusivamente por las naciones desarrolladas. Estos tendrán que ser negociados de una manera democrática y transparente entre todas las partes que se suscriban a ellos. Y, una vez que sean negociados, las naciones desarrolladas deberán estar dispuestas a cumplir con ellos aunque choquen con sus intereses nacionales particulares. Este es uno de los llamados más claros hechos en esta Conferencia por los Jefes de Estado y de Gobierno que han hablado en ella. Es necesario un proceso de toma de decisiones más inclusivo y participativo en el ámbito internacional.

 

El nuevo mundo en el cual hemos estado viviendo durante los últimos diez años no ha sido sólo de convergencia hacia políticas económicas liberales. También ha presenciado la creciente aceptación de ideas que habían sido negadas de manera persistente por quienes propugnan el “ciego triunfalismo del mercado”.

 

En aras del equilibrio, quiero citar tres ejemplos de este movimiento contrario de ideas.

 

Por mucho tiempo se ha combatido la noción de que el capitalismo es un sistema económico vulnerable a las crisis financieras explosivas. Si bien Keynes elaboró una Teoría General en la cual explicaba cómo los factores monetarios impiden que una economía funcione óptimamente, durante la época de la Guerra Fría hubo intentos cada vez más fructíferos por desacreditar el análisis keynesiano. Se perdió la conciencia de que la economía real, esa economía del empleo, los ingresos y las inversiones, es vulnerable al funcionamiento defectuoso del sector monetario. Ha habido numerosos economistas dispuestos a alegar que la liberalización total de los mercados, incluyendo los mercados monetarios, produciría el mejor de todos los mundos económicos. Afortunadamente, los economistas de la UNCTAD no asumieron ese punto de vista, y desde principios de los años 90 previeron el peligro que encerraba eso que Juan Somavía ha denominado el “capitalismo de casino”. Como John Kenneth Galbraith acotara recientemente: “La verdad es que el capitalismo es inherentemente inestable y lo es particularmente en sus etapas iniciales”.

 

Cuando surgieron los problemas, empezando por Tailandia en 1997, hubo un cambio de opinión. El episodio reveló la enorme magnitud de flujos financieros que el mundo industrial podía generar, en relación con el tamaño normal de los flujos de los países en desarrollo. El veloz ingreso, y aún más veloz salida, de esos flujos masivos puso en evidencia, para que todos lo viéramos, el caos que se puede causar a los sistemas financieros pequeños y frágiles que están expuestos a esas marejadas de las finanzas. A pesar del compromiso de muchas agencias internacionales con la total liberalización de los mercados de capitales justo hasta (y luego de) la hora de la crisis asiática, las mismas agencias ahora dicen que pueden ver las virtudes que ofrecen ciertos tipos de controles sobre los capitales.

 

Entonces, por fin se hace evidente una evaluación más realista sobre los límites del capitalismo sin restricciones. Los líderes asiáticos le han expuesto a la Conferencia su percepción en torno a la mayor volatilidad y la inestabilidad sistémica de las finanzas internacionales. El Primer Ministro de Malasia, el Honorable Mahathir bin Mohamad, y el Presidente de Indonesia, Abdurrahman Wahid, fueron extremadamente enérgicos y persuasivos, casi dramáticos, por momentos conmovedores, en sus recuentos personales de las penosas experiencias vividas por sus pueblos. Ciertamente fue uno de los puntos culminantes de la Conferencia. Su mensaje es que ninguno de estos dos elementos puede manejarse efectivamente a través de la arquitectura financiera existente. Su ulterior reforma es una prioridad urgente, y debería abordar los aspectos más sustanciales del problema.

 

Como dijera Yilmaz Akyuz, jefe del Programa de Políticas Macroeconómicas y de Desarrollo de la UNCTAD, en un evento sobre las causas y fuentes de la crisis financiera asiática, ésta ha mostrado que “cuando las políticas fallan en el manejo de la integración y regulación de los flujos de capital, no hay límites a los daños que las finanzas internacionales pueden infligir a una economía. Es cierto que el control y la regulación de dichos flujos quizás reduzcan algunos de los beneficios que implica participar en los mercados globales. Sin embargo, hasta que la inestabilidad sistémica y los riesgos sean tratados adecuadamente mediante la acción global (...) la tarea de evitar tales crisis recae en los gobiernos de los países en desarrollo”.

 

El objetivo es lograr procesos positivos de integración en la economía mundial. Ésto nunca ha cambiado. Sin embargo, las medidas de liberalización necesarias para alcanzar este objetivo deben aplicarse por fases de una manera prudente y ordenada. Dichas medidas deben tomar en consideración las circunstancias locales específicas, complementarse con las políticas internas adecuadas e ir acompañadas de la creación de las instituciones y capacidades pertinentes. Sólo entonces habrá esperanza de que funcionen.

 

La globalización no es un cambio incontenible que recorre inevitablemente la faz de la Tierra. Es, por lo menos en parte, una obra construida deliberadamente y que hasta ahora ha consistido en varios proyectos de integración regional en Europa y América Latina, además de la aparición de los mercados financieros de Asia. Como enfatizó el Presidente de la República de Argelia y actual Presidente de la Organización de Unidad Africana, Abdelaziz Bouteflika, “los países en desarrollo, representando a la gran mayoría de la humanidad, están excluidos del proceso de consulta y toma colectiva de decisiones (...). Se está dibujando un nuevo mapa del mundo, del cual todo un continente, África, ha sido sencillamente borrado”.

 

Estas economías siguen siendo marginales debido a que tienen bases de exportación de productos básicos muy reducidas. A corto plazo, se ven afectadas negativamente por las crisis financieras sistémicas sólo indirectamente, ya que los niveles de precios de los productos básicos descienden con la deflación de la demanda mundial. Su desarrollo a largo plazo corre peligro por la caída secular en los términos de intercambio comercial de los productos básicos con respecto a los manufactureros. La existencia de una secular tendencia a la baja en los términos del intercambio comercial para los productores de artículos básicos fue negada durante mucho tiempo después de que el primer Secretario General de la UNCTAD, Raúl Prebisch, llamara la atención al respecto. Por el contrario, en los últimos años este hecho por lo menos ha sido aceptado generalmente.

 

Mientras nos preparamos para la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Países Menos Adelantados, debemos hacer todo lo posible por formular medidas de asistencia prácticas para abordar este problema. La diversificación de las exportaciones es un componente importante de cualquier solución, pero ésta a su vez depende de que se flexibilicen las limitaciones impuestas a la capacidad de suministro, incluyendo las inversiones en infraestructura y la formación de capital humano. Los representantes gubernamentales con frecuencia han expresado ante esta Conferencia la necesidad de que haya un apoyo externo apropiado para éstas y otras medidas similares para respaldar el desarrollo a largo plazo de los países menos desarrollados. En este contexto, puedo asegurarle a la Conferencia que el Secretariado de la UNCTAD se renovará y reforzará sus esfuerzos dirigidos a este fin.

 

Mi tercer ejemplo de ese tardío reconocimiento de los hechos inconvenientes tiene que ver con el tema de la distribución del ingreso y la pobreza absoluta. Durante los años 80, el rubro “reducción de la pobreza” estaba completamente ausente de la agenda internacional oficial. La excusa era que sólo cuando se alcanzaba el crecimiento se podían abordar los asuntos concernientes a la redistribución. Invertir el orden e iniciar la redistribución antes de alcanzar el crecimiento era una sugerencia ingenua e irreal, nos aseguraban.

 

En 1990, sin embargo, el Informe sobre el Desarrollo Mundial del Banco Mundial escogió como tema la pobreza. Cuando James Wolfensohn fue designado Presidente de ese organismo, declaró que la reducción de la pobreza era “el objetivo primordial” del Banco. Ahora, en esta Conferencia, tuvimos el placer de escuchar a Michel Camdessus, el actual Director Gerente del Fondo Monetario Internacional, declarando que “hay una relación mutuamente reforzante entre (...) crecimiento y reducción de la pobreza y la desigualdad (...).

 

Estas posiciones concuerdan absolutamente con los puntos de vista de la profesora Frances Stewart, según los planteó en la Mesa Redonda de Economistas Eminentes. Ella citó numerosos estudios con el propósito de mostrar que una distribución más equitativa del ingreso está asociada con un crecimiento más rápido. Las razones para ello son tanto políticas como económicas. En el aspecto político, los regímenes que sostienen o crean activamente la desigualdad tienden a basarse en políticas que frenan el crecimiento económico. En el aspecto económico, reducir la desigualdad conlleva una serie de efectos económicos positivos, tales como reducir la fertilidad de las poblaciones, ampliar el mercado y aumentar la productividad laboral. Nuestros instintos de solidaridad no son arbitrarios. Por el contrario, están bien basados en la razón.

 

He sostenido que, si bien hemos observado una convergencia de las opiniones hacia las políticas del liberalismo económico, simultáneamente hemos presenciado un franco reconocimiento oficial de los problemas claves sin resolver que encierra el orden económico capitalista. Éstos son su propensión a las crisis financieras, el debilitamiento económico de la producción campesina y su tendencia a desatender el tema de la pobreza. Todos estos problemas afectan especialmente a los países en desarrollo y su solución no ocurrirá de manera natural, sino únicamente con formas selectivas e inteligentes de acción gubernamental.

 

La convergencia de la última década se ha dado por el movimiento de ambos extremos del espectro ideológico. ¿Qué implica esto? Para mí, sugiere que el período transcurrido entre 1914 y 1990 fue efectivamente, tal y como ha sido denominado por el historiador Eric Hobsbawn, “la época de los extremos”. Desde 1990 el mundo ha estado aprendiendo a vivir sin las políticas extremas de la izquierda política y sin la ideología extrema de la derecha política. Es como si la sociedad tuviera que esperar a que las políticas inadecuadas del socialismo de Estado perdieran crédito antes de permitirse redescubrir los persistentes problemas del capitalismo que esas políticas supuestamente deberían haber solucionado.

 

En mi opinión, este movimiento dual de ideas revela un mundo que está recuperando su sentido de los valores morales, y ésta es una razón creíble para tener esperanzas. Ahora estamos cada vez más conscientes de que tanto los gobiernos como los mercados requieren de una base moral para su adecuado funcionamiento. Los mercados no pueden funcionar cuando están dominados por el comportamiento de los oportunistas, de quienes aprovechan informaciones privilegiadas o participantes que violan sus contratos con absoluta libertad. Los gobiernos no pueden funcionar como deberían cuando están dominados por el comportamiento de los corruptos y los codiciosos. Y el desarrollo en sí es imposible a menos que tanto los mercados como los gobiernos funcionen adecuadamente, es decir, trabajen juntos. Muchos aspectos del llamado “fracaso del desarrollo” durante los últimos cincuenta años puede explicarse fácilmente, cuando tenemos estos tres preceptos en mente.

 

Las economías no se desarrollan por el simple hecho de existir. El desarrollo económico ha sido históricamente excepcional, y no la regla general. No sucede automáticamente en respuesta al hecho de que un país tenga tierras fértiles o grandes yacimientos de recursos minerales. Es más probable que ocurra donde hayan evolucionado sistemas elaborados de cooperación humana. Ambos, mercados y gobiernos, son la encarnación institucional de esta cooperación. El buen funcionamiento de todas las instituciones sociales depende, a su vez, no sólo de los hábitos de la confianza personal, sino de los hábitos de la reciprocidad de comportamiento general e impersonal. Estos hábitos son reforzados por nuestras creencias religiosas, cualesquiera sea la religión que nos guíe.

 

Podría agregar más áreas de consenso mencionando la necesidad de hacer el mejor uso de las cambiantes oportunidades de progreso tecnológico y la importancia de movilizar recursos financieros para el desarrollo. Todo el mundo estaría de acuerdo con nuestros eminentes expertos, el doctor Pérez y el doctor Botchwey, sobre la relevancia de estos dos temas.

 

Pero, en vez de formalizar un nuevo consenso sobre política económica en una lista con un número fijo de puntos claves, creo que es más importante instar a que todas las partes abandonen el extremismo en materia de políticas económicas. Hagamos a un lado finalmente aquellas doctrinas de la política económica que, a decir verdad, nunca tuvieron un origen económico, sino que fueron creadas en el calor de un conflicto geopolítico que ya, afortunadamente, terminó.

 

En cuanto a los temas de política económica que quedan, debemos evitar cualquier unanimidad obligada. A menos que haya un campo abierto para el intercambio de ideas, para la crítica y la polémica, nuestro convenio económico no hará mayores progresos. Tampoco deberíamos perder de vista los límites inherentes a la convergencia y hasta al consenso. Incluso cuando concordamos en ciertos principios básicos, a menudo diferimos sobre la manera de aplicar dichos principios a situaciones concretas que no siempre serán interpretadas de la misma manera por todos nosotros. Los economistas aún no se han puesto de acuerdo sobre las causas de la crisis asiática y acerca de las medidas utilizadas para acabar con ella. Igualmente, los historiadores económicos continúan discutiendo sobre las causas de la Gran Depresión y lo que finalmente acabó con ella.

 

Cuando veamos hacia el futuro, no olvidemos las sabias palabras pronunciadas aquí por el Ministro de Comercio e Industria de la India, Señor Murasoli Maran. El fin del socialismo no acalla el clamor de los pobres, y de las penurias de la pobreza deben nacer nuevos sueños de justicia, un nuevo orden económico mundial.

 

Hoy, quiero insistir en que la construcción de una comunidad internacional que respete las aspiraciones de todos sus miembros en materia de desarrollo sostenible debe basarse en el mismo fundamento moral sobre el cual se basa el propio desarrollo sostenible. La idea fundamental es, una vez más, aquella de la reciprocidad generalizada.

 

Sin embargo, como declaró Raúl Prebisch cuando se creó la UNCTAD en 1964, la reciprocidad de las relaciones económicas internacionales debe ser real. No puede ser meramente convencional, no puede ser solamente formal. No puede basarse en la igualdad nominal de los países, representada falsamente en todas las prácticas de negociación, tomas de decisiones y soluciones de controversias. Precisamente porque, hasta ahora, la integración global ha afectado únicamente a una docena de países en desarrollo, el mundo económico sigue estando dividido. En un mundo así, la reciprocidad real significa tomar en consideración la asimetría implícita de las estructuras económicas. Todavía es necesario construir la reciprocidad real. Ella será ese nuevo orden internacional que tantas naciones en esta Conferencia han exigido. ¿Qué están pidiendo? Tres cosas, por encima de todo:

 

1)  Quieren que se eliminen las numerosas barreras existentes en el comercio de productos agrícolas, textiles y prendas de vestir y en aquellas áreas en las cuales aún prevalecen los topes y los reajustes arancelarios, incluso después de la instrumentación de los Acuerdos de la Ronda Uruguay. Aunque un mayor acceso a los mercados de las naciones industrializadas no resolverá los problemas de los países menos desarrollados, sí es crucial para garantizar los beneficios de un sistema comercial global abierto para los países en desarrollo más avanzados.

 

2)  Quieren que se reconozcan sus esfuerzos por promover la solidaridad económica regional. Siempre y cuando éstos se den en forma de “regionalismo abierto”, pueden fortalecer el avance hacia la integración económica global positiva.

 

3)  Quieren que las instituciones económicas internacionales existentes evolucionen de modo tal que sean capaces de unir tanto los intereses de las naciones desarrollados como los de los países en desarrollo. Como han enfatizado las ONG, tales instituciones deben ser más pluralistas y participativas de lo que son actualmente.

 

Después de la Reunión Ministerial de la OMC celebrada en Seattle, las perspectivas de que haya resultados positivos en estas tres direcciones son, en el mejor de los casos, ambiguas. Esta Conferencia ha brindado la oportunidad de un amplio intercambio de puntos de vista. En mi opinión, ha sido determinante para crear una atmósfera de mayor entendimiento mutuo sobre las complejidades del proceso de globalización. Pero queda mucho por hacer para traducir esto en pasos prácticos en pos del cambio institucional en el ámbito internacional.

 

Toda la comunidad internacional debe ver esto como su objetivo en los próximos cuatro años. La UNCTAD debe desempeñar un papel constructivo en lo que concierne a contribuir para la creación de instituciones económicas internacionales más efectivas. Para alcanzar este objetivo, la UNCTAD debe aplicar los tres instrumentos que tiene a su alcance: investigación, promoción de políticas y asistencia técnica. Espero con ansiedad el desafío que esta tarea supondrá.