Introducción

 

El sistema de relacionamiento externo de la Unión Europea tiene sus fundamentos en los textos constitutivos de la ex Comunidad Económica Europea (CEE). De hecho, ya la propia Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA) que fue un antecedente de la ex-CEE, hacía mención a la necesidad de contribuir al desarrollo de África. Esto denota la importancia que tiene el comercio como elemento vertebrador tanto de la ahora Unión Europea (UE) en sí misma como de sus relaciones con terceros países.

 

El relacionamiento externo de la UE fue evolucionando a la par del proceso de profundización de la propia integración europea. Lo sucedido a partir de la entrada en vigor el 1/1/1993 del Tratado de la Unión o Tratado de Maastricht, ilustra claramente este hecho. Dicho Tratado marcó un hito muy importante en el proceso de consolidación y profundización de la integración europea, no sólo por haber introducido la voluntad política de avanzar en la unidad monetaria, sino también por haber ampliado las áreas de coordinación más allá de lo meramente económico-comercial. De hecho, la inclusión de los llamados nuevos pilares de la UE -el relativo a la Política Exterior y de Seguridad Común (la PESC) y el de Asuntos de Ciudadanía y Justicia- indujo a que, actualmente, en lugar de la CEE, sea jurídicamente más apropiado hacer mención a la UE.

 

Pese a esta ampliación en la agenda de la UE, la política comercial sigue siendo el elemento vertebrador por excelencia dado que estos nuevos pilares incluyen cuestiones que son de competencia mixta, lo que equivale a decir que no son materia de negociación 100% delegada en la Comisión sino que debe ser armonizada y consensuada con los estados miembros.

 

La etapa posterior a la entrada en vigencia de los acuerdos Maastricht denota una nueva dinámica y dimensión del relacionamiento externo de la UE que excede los meros intereses comerciales, especialmente cuando la UE interactúa con países en desarrollo. Esto podría atribuirse a la influencia de la PESC. El contenido de las declaraciones de principios que la UE hace en los diversos acuerdos comerciales con este tipo de países es un claro ejemplo de ello. La mención a temas tales como el mantenimiento de la paz, el fortalecimiento de la seguridad común, el desarrollo y la consolidación de la democracia, la no discriminación racial y la lucha conjunta contra el narcotráfico, el lavado de dinero y delitos conexos, parecieran ser temas recurrentes e incluso una precondición para la profundización de la relación de la UE con los países en desarrollo. La exigencia de la cláusula democrática a lo largo de cualquier acuerdo de cooperación también constituye un claro reflejo de este cambio de orientación.

 

Un ejemplo de este nuevo sesgo no estrictamente comercial lo constituyen algunas de las declaraciones de principios que marcaron la agenda de la Cumbre Europa-América Latina y el Caribe que tuvo lugar en Río de Janeiro, Brasil, en junio de 1999, en la cual los temas abordados incluyeron aspectos relativos a seguridad, condena al unilateralismo –punto en el cual la UE tiene una importante disputa con EEUU, por los perjuicios comerciales que ha causado la Ley Helms-Burton de embargo económico estadounidense contra Cuba-, defensa del medio ambiente, defensa de los derechos humanos y consolidación de la democracia, diálogo político interparlamentario y profundización del diálogo entre el Grupo de Río y la UE sobre seguridad internacional y promoción de la confianza entre los Estados.

 

Esta agenda constituye de alguna forma un paso más en la consolidación de esta nueva orientación europea. La misma tiene su antecedente en el diálogo político y agenda de cooperación que la UE desarrolló con algunos países de América Latina, tanto en la VII Reunión Ministerial Institucionalizada del Grupo de Río y la UE celebrada en Noordwijk, el 7 y 8 de abril de 1997, como en la VIII Reunión Institucionalizada de Ministros de Relaciones Exteriores del Grupo de Río y la Unión Europea, que tuvo lugar en Panamá, en febrero de 1998.

 

Cabe destacar asimismo como un rasgo importante de esta agenda, su notoria omisión al compromiso expresado en distintas oportunidades por la UE de analizar las causas de su déficit con América Latina en el intercambio comercial bilateral, como forma de apoyar y profundizar los principios del regionalismo abierto y del multilateralismo. No sería aventurado atribuir esta brecha entre la promesa efectuada por la UE y la realidad, a la incompatibilidad existente entre la estructura exportadora de varios países latinoamericanos, especialmente del MERCOSUR (y dentro de estos principalmente de Argentina y Uruguay), con la estructura arancelaria progresiva que tiene la UE para los productos comprendidos en los capítulos 1 a 24, como forma de preservar la Política Agrícola Común (PAC). Más aún, el fracaso en marzo de 1999 de la cumbre del Consejo de Agricultura de la UE, para aceptar la reforma de la PAC propuesta por la Comisión Europea como parte del programa de reforma de la Agenda 2000, pareciera explicar el porqué de la escasa oferta de concesiones comerciales que puede hacer la UE en una eventual negociación de liberalización comercial con MERCOSUR, así como también esta marcada mención y defensa de los principios no comerciales de la PAC.

 

I. Características de la relación de la UE con América Latina y el Caribe

 

A partir del ingreso de España y Portugal, a mediados de los ‘80s, la UE modificó su relación con nuestra región. Específicamente mejoró cualitativamente la prioridad que la misma tiene en la agenda europea en términos absolutos más que relativos. Concretamente, en términos estratégicos “vis-a-vis” otras regiones, no hubo un vuelco muy importante. De hecho, actualmente la prioridad de la UE pasa por la inclusión, a partir del 2002, de algunos países de la ex Europa Oriental (los llamados PECOS), seguido por los países del Mediterráneo, del Magreb, luego por los integrantes de la Convención de Lomé (que son las ex colonias europeas en Asia, el Pacífico y el Caribe), y recién en última instancia se encuentra América Latina. No obstante esta escasa relevancia en términos relativos, la entonces UE de los 12 (hoy de los 15) adoptó algunas medidas de mediano plazo simbólicamente relevantes. El sentido de estas medidas fue prioritariamente para reflotar su vínculo con nuestra región y mostrar, al mismo tiempo, su apoyo a los procesos de democratización que se fueron institucionalizando en forma casi simultánea en la mayoría de los países de la región.

 

Como corolario de esta reestructuración de su relación con América Latina, la UE intensificó sus contactos institucionales con la región fijando una suerte de pirámide de prioridades de la cual surge el siguiente orden de grupos de países o países individuales:

 

–  Cono Sur: MERCOSUR + Chile

 

–  México: país con el cual la UE firmó en 1996 un Acuerdo de cooperación de iguales características que el que la UE firmó con MERCOSUR en 1995 y con Chile en 1996.

 

–  Comunidad Andina: La relación con este grupo de países se remonta a fines de los 70s. La misma apunta a contribuir al desarrollo de una mayor diversificación de la estructura de exportaciones de estos países a la UE como forma de apoyar su lucha contra el narcotráfico. Dicho apoyo se tradujo en las preferencias arancelarias adicionales concedidas en el marco del llamado SGP de la droga.

 

–  Proceso de San José (1984): Este abarca a los países de América Central (Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) que estuvieron involucrados en procesos de guerrilla. Por este motivo la UE desarrolló un canal específico de diálogo para dimensionar adecuadamente su interés en apoyar el proceso de democratización y paz de estos países, como precondición para impulsar diversos niveles de integración intra-subregional.

 

–  El Caribe: Aunque está incluido en la Convención de Lomé, su principal interés aquí se concentra en CARICOM.

 

Más allá de esta jerarquización de sus intereses puntuales en América Latina, la UE tomó al Grupo de Río como el interlocutor político y/o su canal de comunicación prioritario, por reunir éste a la mayor parte de las naciones latinoamericanas. Por este motivo, el 20/12/90 institucionalizó, a través de la Declaración de Roma, su diálogo político con el Grupo de Río, el cual se venía dando desde 1987, lo que equivalió a fijar una suerte demecanismo de consulta y cooperación política entre ambas regiones sobre diversas cuestiones de interés común entre los dos grupos de países. Cabe destacar que este carácter birregional no obsta que en algunos casos, como en el de la Cumbre de Río de junio pasado, se exceda esa dimensión para tratar cuestiones de orden multilateral.

 

II. Relación UE-MERCOSUR

 

La relación UE-MERCOSUR tiene su origen en la firma del acuerdo de Cooperación Interinstitucional de 1992. A este le siguió la firma, el 22 de diciembre de 1994, de la Declaración Solemne Conjunta, que estableció las bases de la estrategia tendente a fortalecer las relaciones entre ambas regiones. La misma expresa el interés por concluir a más tardar en el 2005 una Asociación Interregional Política y Económica, OMC compatible, que incluya la liberalización recíproca de los intercambios, teniendo en cuenta la sensibilidad de ciertos productos. Este objetivo fue retomado en el Acuerdo Marco Interregional de Cooperación (AMI), firmado el 15 de diciembre de 1995 por la UE y el MERCOSUR, el cual, además de promover las inversiones, institucionalizó una cooperación más profunda.

 

El AMI constituye un hito histórico por ser el primer acuerdo entre dos uniones aduaneras, y cubrir ámbitos tales como la cooperación económica y comercial ya detallados, como prerrequisitos para preparar la liberalización progresiva y recíproca de los intercambios comerciales entre dos regiones.

 

Este cambio cualitativo en cuanto a la naturaleza del acuerdo de cooperación responde a que luego de la entrada en vigor, en diciembre de 1994, del Protocolo de Ouro Preto, adicional al Tratado de Asunción, el MERCOSUR obtuvo personalidad jurídica para firmar tratados con terceros países. De tal forma el AMI se constituyó en el primero en su tipo firmado por la UE con otra unión aduanera.

 

La fecha escogida por la UE para concluir el eventual Acuerdo de Asociación Interregional con el MERCOSUR no fue al azar. Por el contrario, la simultaneidad que la UE quiere imprimirle a su negociación con MERCOSUR, Chile y México (firmar acuerdos de cooperación como un primer paso para crear una mayor liberalización comercial y alcanzar consecuentemente una eventual Zona de Libre Comercio - ZLC) “vis-a-vis” el proceso para lograr el Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (ALCA), pareciera apuntar a disputarle a Estados Unidos su poder en su zona de influencia geográfica.

 

De hecho, si se analizan comparativamente la simultaneidad temporal de ambos procesos, ALCA “vis-a-vis” el impulso dado por Europa a su interrelación con las diversas áreas de interés que tiene en América Latina, así como también de algunos de los temas de la agenda a nivel ministerial de la Cumbre UE-América Latina y el Caribe en relación con los temas extra comerciales que se discuten en el ALCA^[1], resulta más que obvio el motivo subyacente en el interés europeo por nuestra región.

 

III. Estado Actual de la Negociaciones UE-MERCOSUR

 

Desde la IV reunión de la Subcomisión Comercial, órgano encargado de la realización de los trabajos preparatorios de la negociación para la creación de la Asociación Interregional entre los dos bloques, realizada en abril de 1998, no ha habido nuevas reuniones técnicas UE-MERCOSUR, ya que cada uno se abocó a conseguir directivas precisas sobre cómo proseguir las negociaciones y actividades a desarrollar.

 

En el caso de la UE, la Comisión postergó toda posible negociación sobre el futuro curso de acción hasta tanto el Consejo aprobase el mandato que le elevó en julio del ‘98^[2]. Por su parte el MERCOSUR estaba esperando analizar qué escenario permite vislumbrar el mandato europeo finalmente aprobado para, a partir de ello, diseñar algunas líneas directrices. La mayor prudencia del MERCOSUR en términos de la no adopción aún de un mandato de negociación, responde a la creciente reticencia demostrada por la UE de darle a la agricultura la misma relevancia que a los bienes o a los servicios.

 

De hecho, si bien el Consejo Europeo aprobó -“ad referéndum” de Francia- el Proyecto de Mandato de Negociación originariamente elevado por la Comisión, también le hizo algunas pequeñas rectificaciones para que pudiese ser aceptado por dicho país antes de la Cumbre Europea-Latinoamericana de Río. La resistencia de Francia respondía a que percibía al proyecto de mandato como una amenaza para la PAC^[3], alegando la existencia de una elevada proporción de productos sensibles en las exportaciones del MERCOSUR a la UE. Dicho juicio es refutable ya que del 52% de las exportaciones de origen agropecuario del MERCOSUR a la UE, sólo el 10% son productos sensibles. Asimismo, los países europeos que se oponían a negociar con MERCOSUR, por el eventual impacto de la ZLC sobre la PAC, aducían, por otra parte, que el mandato, tal como había sido elevado, podría generar a la UE importantes erogaciones (entre 5 y 15 mil millones de Ecus), en concepto de compensaciones a los agricultores europeos por diferencias de precios entre la UE y el MERCOSUR.

 

Asimismo, otro conjunto de países quería supeditar la aprobación de este mandato a otras definiciones intra UE, que pueden retroalimentar el eventual impacto de una ZLC UE-MERCOSUR, como son: 1) la reforma presupuestaria (que puede inducir a una futura profundización de la reforma de la PAC); 2) la reforma de la PAC (preservar el margen de protección que quedó tras el fracaso de las modificaciones introducidas en el marco de la Agenda 2000); 3) los compromisos que deberá hacer la UE en la próxima Ronda del Milenio en la OMC en el marco de la obligada liberalización agrícola^[4] y 4) la ampliación de la UE por la incorporación de los primeros PECOS a partir del año 2000^[5].

 

Pese a todas estas idas y vueltas en el proceso de aprobación del mandato europeo, indicativo “per sé” de lo difícil que pueden ser las futuras negociaciones, cabe rescatar parcialmente como un hecho positivo el que, en el marco de la Reunión de Presidentes y Jefes de Estado MERCOSUR, Chile y UE que tuvo lugar al margen de la Cumbre de Río, hayan acordado y expresado en la Declaración Conjunta que las futuras negociaciones tendentes a establecer la eventual ZLC, se hará conforme al principio de “single undertaking”.

 

Si bien este principio de negociación -utilizado en el ALCA-, ofrece “per sé” ciertas garantías respecto a que se llegará a un resultado equilibrado (por denotar que nada está negociado hasta que todo está negociado), no hay que sobredimensionar el poder del mismo. De hecho, no se debe perder de vista que el poder de garantía que tiene dicho principio puede verse relativizado en principio bajo dos circunstancias: 1) si no se define el objetivo final de una ZLC sin la exclusión de ningún sector, y 2) si la UE pretende dejar para una segunda instancia que podría ser el año 2003, fecha en la cual prevé que finalizará la Ronda del Milenio. Cabe destacar que aunque no oficialmente, la UE dejó entrever que prefieren empezar a negociar lo no arancelario y dejar lo agrícola para una segunda instancia.

 

La posición europea refleja de alguna forma el temor de dicho bloque de tratar la cuestión agrícola con anterioridad a la Ronda del Milenio, y tener que multilateralizar las concesiones que le concedan al MERCOSUR los demás miembros de la OMC, conforme a la cláusula NMF, poniendo así en peligro la salvaguardia del sector agrícola que logró imponerse intra UE en la Cumbre de Berlín de marzo de 1999, al no prosperar mucho la reforma de la Agenda 2000 y más específicamente la reforma de la PAC.

 

Por lo expuesto, el MERCOSUR tendrá que prestar mucha atención a cómo planteará la UE la cuestión agrícola en la Ronda del Milenio, pues esto, unido al fracaso de la Reforma de la PAC en la cumbre de Berlín, da la pauta de cómo será la negociación con la UE. En este complicado contexto en el cual tendrán lugar las negociaciones UE-MERCOSUR, pese a lo anteriormente dicho, la defensa del principio de negociación de “single undertaking” puede constituir, en el corto plazo, la única garantía de forzar a la UE a cumplir su compromiso (tal como surge del articulado, declaraciones de principios y objetivos del AMI, así como de la Declaración de Río de colaborar para intensificar las relaciones a fin de fomentar el incremento y diversificación de los intercambios comerciales.

 

Merece la pena abrir un pequeño paréntesis para aclarar que el hecho de que la Declaración haya sido conjunta no implica que el MERCOSUR haya aceptado la sugerencia sistemática de la UE de negociar en forma conjunta MERCOSUR + Chile. Ello, en principio, ha sido sistemáticamente rechazado por el MERCOSUR, alegando que es poco pertinente y que por lo tanto las negociaciones con la UE deben mantenerse por separado por los siguientes motivos:

 

–  El MERCOSUR, en tanto UA, ha consensuado internamente diversas normas y disciplinas comerciales, además de estándares de calidad, técnicos y sanitarios, entre otros, que no necesariamente coinciden con los vigentes en Chile. Esto, sumado a que se ha negociado con dicho país sólo una ZLC (a completarse como máximo en 10 años contados a partir de octubre del ’96, momento en que entró en vigor el Acuerdo de Libre Comercio - ALC MERCOSUR-Chile). De tal forma no puede el MERCOSUR negociar conjuntamente con Chile “vis-a-vis” la UE, por haber entre MERCOSUR y Chile distintos puntos de partida.

 

–  Hay algunos intereses económicos contradictorios entre, por ejemplo, el sector agrícola de Chile y algunos de los de MERCOSUR, especialmente los argentinos y los uruguayos.

 

–  La estructura de posibles productos sensibles entre Chile y MERCOSUR puede ser muy distinta por la propia trayectoria económica de Chile, mucho más abierta que la de los países de MERCOSUR.

 

IV. Conclusiones

 

El MERCOSUR deberá orientar sus negociaciones con la UE sosteniendo consecuentemente desde el inicio de las negociaciones, que estas abarquen todos los aspectos que se incluirán en el eventual acuerdo de Asociación Interregional; cuidando celosamente como una condición “sine qua non” para que el futuro acuerdo sea OMC compatible; y que la UE no sustraiga de la liberalización del comercio lo agrícola ni lo supedite a la oferta que haga en el marco de la Ronda del Milenio.

 

Un interés estratégico del MERCOSUR en esta negociación debe ser el procurar que se revierta el marcado déficit comercial con la UE que tiene en forma sostenida desde 1994^[6]. Sólo la obtención por parte del MERCOSUR de un mayor y mejor acceso al mercado de la UE a nivel agrícola, que refleje fielmente la natural complementariedad económica existente entre ambos bloques, hoy distorsionada artificialmente por la defensa acérrima de la PAC que hace la UE, podrá permitirle obtener de estas negociaciones una ganancia en términos cuantitativos y cualitativos (incrementar el valor agregado y diversificar más su estructura de exportación).

 

Por el lado de la negociación a nivel no arancelario cabe destacar que si bien en principio la misma no presenta grandes dificultades para el MERCOSUR, ya que la propia UE ha reconocido la relativa similitud de las normas y disciplinas comerciales en ambos bloques, se debería cuidar, no obstante, la agenda de esta negociación, ya que la UE tiene intención de iniciar las negociaciones no arancelarias por algunas normas y disciplinas comerciales para las cuales no hay normativa MERCOSUR.

 

De hecho, hasta el momento la UE ha demostrado un claro interés en negociar algunas cuestiones de propiedad intelectual relacionadas con el comercio para las cuales el MERCOSUR no tiene armonizada aún una política común al respecto. De tal forma, como las negociaciones son bloque a bloque, el MERCOSUR no podría ni debería aceptar una agenda que vaya contra la metodología oportunamente acordada. Asimismo, para sacar algún beneficio a corto plazo, el MERCOSUR debería de lanzar las negociaciones por etapas y empezarlas por lo no arancelario; inducir a que se discutan, en primer término, aquellas normas y disciplinas comerciales que son más restrictivas para el ingreso de los productos MERCOSUR a la UE (básicamente las sanitarias y fitosanitarias y las técnicas) y para las cuales el MERCOSUR cuenta con normativa común al respecto. Ese tipo de enfoque le puede garantizar que las concesiones arancelarias que se obtengan, sean efectivas.

 

En síntesis, el mayor poder de negociación que tiene el MERCOSUR hoy para obtener un acuerdo provechoso a nivel bilateral, es el de insistir en la imposibilidad de negociar una eventual ZLC si se excluye lo agrícola, alegando que no sería un acuerdo OMC compatible, violándose, consecuentemente, uno de los principios de las negociaciones condensado en el Acuerdo Marco de Cooperación Interregional. El otro elemento de presión que tiene, que sería usar a la oferta de liberalización de los servicios -la principal moneda de cambio que tendría el MERCOSUR para hacer un “trade off” al respecto- es una carta muy complicada de jugar a nivel intra MERCOSUR^[7] por el recelo de Brasil a liberalizar dicho sector en el grado esperado por la UE.