Los países pequeños y la nueva arquitectura financiera internacional Este trabajo fue preparado por su autor para el Sistema Regional de Negociaciones del Caribe, Kingston, Jamaica.
	Gerry Helleiner Profesor emérito de la Universidad de Toronto

La inestabilidad financiera, las fallas en el sistema bancario, las crisis cambiarias y las turbulencias macroeconómicas que, en términos reales, todas ellas generan, están siendo percibidas, cada vez más, como una amenaza grave (en muchos casos, nueva) para las perspectivas de desarrollo de los países pobres. En años recientes, las instituciones de desarrollo internacional han vuelto a asignar la mayor prioridad a las reformas de políticas macroeconómicas y del sector financiero en lugar de asistencia a la evaluación de proyectos y a la "estrategia de desarrollo" (que, de todos modos, sigue siendo controvertida).

Aparentemente ya no existen muchas dudas de que la fortaleza, la estabilidad y la efectividad de los sistemas de ahorro e inversión; la validez general de las políticas cambiarias; un grado razonable de estabilidad macroeconómica; y la confianza de la opinión en el gobierno y en el sistema legal son probablemente más importantes para el desarrollo de los países más pobres que cualquier volumen de asistencia externa o de ajuste (a menudo discutible) de las políticas comerciales u otras políticas económicas, o sociales internas.

Además, hoy en día, los problemas potenciales generados por el contagio de los desastres financieros son vistos como amenazadores para regiones enteras, e incluso mucho más allá. En agosto de 1998, toda América Latina fue repentinamente excluida de los mercados globales de capital debido a los acontecimientos de Rusia. El futuro de Sudáfrica es altamente vulnerable ante los acontecimientos actuales de Brasil.

Aún cuando gran parte del debate en torno a estos temas se ha centrado en los problemas de las economías "emergentes" o "en transición", y generalmente en sus implicaciones sistémicas, los problemas análogos que enfrentan los países en desarrollo más pequeños han sido relativamente olvidados. En las futuras discusiones del ALCA y de los acuerdos de post-Lomé IV ya no podrán ser evitados.

Estos "nuevos" temas financieros ya han adquirido tal importancia regional, e incluso potencialmente global, que ninguna negociación sobre la cooperación comercial o para el desarrollo puede ser creíble sin abordar a cabalidad la prevención y el manejo de crisis financieras en el marco de un "paquete" de cooperación comercial y financiera totalmente integrado.

Ya no es plausible que algunas agencias intergubernamentales aborden únicamente los asuntos comerciales (incluso, a veces, el comercio de servicios financieros) en un foro, mientras otras totalmente diferentes (por lo general mucho más poderosas) tratan de resolver los asuntos financieros en forma separada en otro foro. Asimismo, tampoco se puede seguir abordando estos temas de la "cooperación financiera" como se hacía anteriormente, es decir como asuntos de competencia de las agencias de asistencia oficial al desarrollo.

A medida que los flujos de capital aumentan y que las crisis se producen con mayor frecuencia e importancia, los Ministerios de Finanzas y los Bancos Centrales deben involucrarse directamente en las negociaciones del ALCA y de post-Lomé. En algunas capitales ya se ha logrado cierto grado de cooperación y de intercambio de información sobre estos temas; en muchas de ellas es aún muy limitado. Algunos Ministerios de Finanzas y/o Bancos Centrales han argumentado, por varias razones, que sus actividades deben seguir siendo independientes.

La crisis del este asiático ha llamado dramáticamente la atención sobre las implicaciones de los flujos de capital internacional privado en el mundo entero, que han aumentado significativamente incluso en muchos países en desarrollo, y en particular sobre su capacidad de generar dificultades importantes no sólo para los países en desarrollo sino para la gestión macroeconómica global. Hay ahora un amplio entendimiento de que las crisis financieras pueden infligir un severo daño económico y social a los países, incluso cuando los gobiernos de esos países golpeados por la crisis han manejado sus presupuestos prudentemente y no han dado muchas señales previas de que tenían condiciones macroeconómicas deficientes o un mal manejo económico. Los "efectos del contagio" en otros países son ahora reconocidos como potencialmente severos.

Es algo bien conocido que los mercados financieros, en realidad todos los mercados de valores, son cualitativamente diferentes en su funcionamiento y comportamiento de los mercados de bienes y servicios que reflejan los "manuales" bien conocidos por los gobernantes. Debido a la importancia de la información en los mercados de valores, y al hecho de que esa información no es perfectamente disponible ni simétrica, los participantes en los mercados financieros responden a veces a "señales" con un comportamiento de "rebaño" aparentemente perverso. La información disponible siempre está sujeta a interpretación por parte de los participantes en esos mercados, y las interpretaciones pueden y deben ser cambiadas rápidamente.

De esto se desprende que los mercados de valores pueden estabilizarse en múltiples puntos de equilibrio a raíz de las distintas interpretaciones que le dan los participantes a la información disponible sobre el futuro. Estos mercados son, por consiguiente, altamente vulnerables a las fluctuaciones espontáneas y, como en el caso reciente del este asiático, a pérdidas de confianza "autocumplidas". Las "burbujas" en los precios de los valores, así como las crisis, son inherentes a los mercados financieros. Ni siquiera aumentando la información, la transparencia o la supervisión se pueden prevenir las "corridas", los pánicos y las crisis en los mercados de acciones y de bonos, de valores inmobiliarios o de divisas. Los bancos centrales nacionales y las agencias supervisoras financieras han sido expresamente creadas para proteger el interés social en estas circunstancias y para tratar de prevenir o eliminar sus posibles consecuencias negativas en la economía real y en la sociedad.

Por supuesto, la economía global está "subgobernada" en esas (y muchas otras) dimensiones. Tan sólo tiene los rudimentos básicos de un banco central o de las autoridades de regulación financiera requeridas – a través del Fondo Monetario Internacional (FMI), del Banco Internacional de Pagos (BIP), de la Organización Internacional de Supervisores (IOSCO) y de varios acuerdos menos formales. Hoy en día está claro que hay importantes ramificaciones que cruzan las fronteras nacionales. El contagio entre los países y los mercados es inevitable. Ningún país puede ser totalmente inmune. Lo mejor que los gobernantes pueden tratar de lograr es alguna disminución en la frecuencia de las crisis y una mayor preparación para rectificar sus consecuencias, incluyendo sus potenciales efectos contagiosos.

El contagio económico y financiero internacional asume varias formas. Los vínculos directos entre las instituciones financieras son la fuente más obvia de contagio financiero. Hay una larga y lamentable historia de consecuencias secuenciales del "tipo dominó" incluso para instituciones financieras aparentemente sólidas y significativas, contagiadas por lo que inicialmente parecían ser turbulencias bastante menores en instituciones financieras más pequeñas. Cuando los préstamos y las inversiones empiezan a deteriorarse, las instituciones financieras tienen obligaciones fiduciarias y a menudo legales para recuperar sus préstamos, aumentar su liquidez y sus reservas, elevar las primas de riesgo de sus créditos, y restringir más el otorgamiento de sus créditos e inversiones. Frecuentemente, las instituciones financieras han enfrentado caídas en las ganancias y presiones de liquidez en un país que las han forzado a vender valores perfectamente sólidos en otro país, en situaciones semejantes a las de un embargo.

En el nuevo mundo de la informática – con mercados financieros instantáneamente interconectados las veinticuatro horas del día y a menudo con inversiones internacionales muy interrelacionadas – y en ausencia de una supervisión internacional adecuada o de mecanismos de prestamistas de última instancia, un contagio financiero internacional tan directo puede diseminarse de una forma extraordinariamente rápida. De hecho, la sofisticación de los actuales mercados de derivados, así como el grado (aún mal entendido) de vínculos entre las instituciones financieras internacionales y los mercados, parece haber alcanzado un nivel que supera ampliamente las capacidades de entendimiento incluso de las autoridades de supervisión financiera más poderosas; su renuencia a asumir riesgos ante tales limitaciones informativas y analíticas condujo al fracaso del "rescate organizado", por parte de la Reserva Federal, del LTCM, un fondo de inversión de tamaño modesto pero evidentemente muy vinculado a otras inversiones y con mucha influencia, con base en Nueva York. Muchos temen que los actuales mercados financieros internacionales, tan técnicamente avanzados y tan poco supervisados, puedan ya ser intrínsecamente frágiles y altamente volátiles.

Quizás una forma más familiar de contagio (internacional) es la de los efectos psicológicos -es decir el comportamiento "de rebaño" ya mencionado- típico de los mercados de valores con información limitada, donde las propias acciones del mercado constituyen señales informativas importantes sobre las cuales los que están menos informados basan su actividad, forzando por consiguiente incluso a los bien informados a tomar en consideración esas reacciones en sus propias decisiones. Como se señaló anteriormente, las burbujas y los "estallidos" son típicos de los mercados de valores. Un contagio de tal naturaleza puede, a veces, basarse en la percepción de similitudes en las políticas, en las estructuras económicas, o en los vínculos reales entre los países, y por ende puede centrarse en regiones geográficas particulares, por ejemplo el este asiático, o América Latina, o ciertos tipos de economías, o determinados bienes como por ejemplo los inmobiliarios o los mercados de valores.

También hay, por supuesto, razones para esperar los efectos del tradicional contagio "real" transmitido por el comercio directo u otros vínculos internacionales a través de pagos o de la producción, y/o la perspectiva de una mayor competencia internacional en terceros mercados, devaluaciones competitivas y efectos similares. Es obvio que estas distintas formas de contagio pueden alimentarse mutuamente.

También es importante notar que pueden haber efectos severos de contagio indirectos para algunos países pequeños que parecen estar totalmente desvinculados de los mercados financieros extranjeros o incluso sólo débilmente vinculados a la economía mundial, y que parecen manejar prudentemente sus propias economías y promover su desarrollo eficientemente. Las crisis financieras, en cualquier momento en que ocurran, desgraciadamente pero inevitablemente estimulan efectos negativos reales con algunas consecuencias para el "equilibrio general" -consecuencias para las inversiones reales, los flujos de comercio, los precios de los productos básicos, etc.- incluso cuando los propios mercados financieros no parecen ser muy afectados. Muchos países africanos y caribeños sufrieron más por los efectos de la crisis asiática a nivel de los precios de sus exportaciones de productos básicos, que por los efectos directos transmitidos por los mercados financieros.

Sin embargo, suelen olvidarse, en el actual debate sobre las causas y las implicaciones de las crisis financieras del este asiático, las ramificaciones del nuevo escenario financiero internacional para un gran número de pequeños países en desarrollo en otras partes del mundo, que ya son, por lo general, muy vulnerables a los impactos exógenos. No es muy conocido el hecho de que estos países ya han registrado aumentos en los flujos de capital, tanto hacia adentro como hacia fuera, de dimensiones (en relación con el tamaño de sus economías) exactamente tan grandes como los registrados recientemente en el este asiático.

Debido a su tamaño pequeño y sus implicaciones más limitadas para la economía global, estos acontecimientos en esos países reciben menos cobertura de prensa. Sin embargo, los problemas que les genera la volatilidad de los flujos de capital privado internacional son al menos igualmente graves, y probablemente aún más cuando se trata de países pequeños potencialmente más volátiles, menos flexibles y "menos relevantes" que aquellos con mercados financieros más "profundos" y capaces de generar consecuencias sistémicas.

El carácter cambiante de las finanzas internacionales, las nuevas experiencias en cuanto al comportamiento de "rebaño" de los flujos financieros internacionales y el contagio internacional, y la nueva sensibilidad ante la potencial severidad de sus consecuencias negativas, todo ello hace imperativo abrir una discusión centrada en los mecanismos que pudieran ser desplegados para prevenir un daño innecesario del auge de los flujos de capital privado internacional en los países más pequeños, más vulnerables y más frágiles.

Al menos cuatro problemas principales han aparecido en forma prominente en el manejo de la crisis del este asiático, pueden volver a surgir en futuras crisis, y deberían figurar entre aquellos para los cuales es necesaria una planificación explícita en los futuros acuerdos de ALCA o de post-Lomé IV.

1. La distribución de la carga del ajuste entre los habitantes de los países afectados por la crisis y los acreedores externos

La típica respuesta a la crisis se ha concretado mediante la aplicación inmediata de medidas de austeridad para los prestatarios y, en general, para los residentes de los países golpeados por la crisis. Esto implica ajustar la actividad económica mediante una recesión del PNB real, del empleo y de la inversión. En el caso drástico de los cinco países más afectados del este asiático, se logró un vuelco en la cuenta corriente de la balanza de pagos de aproximadamente 11% del PNB entre 1996 y 1997, implicando un enorme ajuste real hacia abajo.

Si, tal como muchos observadores estiman hoy, la crisis fue producto tanto de dificultades de liquidez de corto plazo y del pánico, como de un mal manejo económico o debilidades estructurales, el otorgamiento oportuno de más crédito externo hubiera fácilmente podido obviar la necesidad de medidas de ajuste tan draconianas. En lugar de permitir que los acreedores externos se "esfumaran", sin renovar sus créditos a corto plazo, el "sistema" financiero debería haberlos estimulado, o incluso obligado, a no cancelar las operaciones en marcha.

Al igual que un banco debe cerrar sus puertas temporalmente durante una crisis de liquidez, para prevenir más corridas, no se les debería permitir a los acreedores externos irse precipitadamente, creando de esa forma un colapso económico innecesario. En lugar de rescatarlos sacándolos fuera del país, las instituciones financieras internacionales deberían haber rescatado a esos acreedores privados "adentro", pidiéndoles, como una condición para obtener asistencia, que congelaran su inversión y que reestructuraran sus créditos de corto plazo sobre plazos más largos. (En determinadas circunstancias, los "rescatadores" oficiales pudieran razonablemente pedir la expansión de los créditos privados – y una repartición más equitativa de la carga – como condición para la asistencia oficial.) La respuesta oficial a estas crisis debería implicar un "estímulo" temprano de la relación crediticia, es decir de los acreedores al igual que de los deudores, en lugar de imponer únicamente medidas duras sobre estos últimos. Si se trata realmente de una crisis de liquidez, los acreedores no sufrirán ningún daño duradero a raíz de estas presiones oficiales, que simplemente tratan de superar un problema colectivo.

Si en realidad son dificultades de solvencia, las cuales plantearán problemas en los pagos futuros de los deudores, cuanto antes los acreedores "aprovechen la oportunidad" e inicien una reestructuración de la deuda, mejor. En esas circunstancias, se necesitará nuevamente la intervención oficial para evitar que los acreedores se precipiten para obtener una "buena parte" inmediatamente. Se requerirá la coordinación oficial y medidas compulsivas para una reestructuración adecuada en casos de insolvencia al igual que en casos de crisis de liquidez.

Un enfoque equilibrado de esta naturaleza en cuanto a la distribución de la carga real del ajuste, implica que el FMI y otras instituciones oficiales que participen en la respuesta a la crisis financiera estarían alentando una moratoria en los pagos externos en una etapa bastante temprana y estarían otorgando préstamos contra deudas vencidas. Por supuesto, existe el precedente de la crisis de la deuda de los años 80, cuando el FMI otorgaba préstamos contra deudas comerciales. El artículo VIII del FMI autoriza específicamente la restricción del servicio normal de la deuda cuando se busca la estabilización. Medidas oficiales significativas y oportunas para garantizar la equidad y el equilibrio en la carga del ajuste a la crisis pueden reducir tanto los costos reales que actualmente soportan los países golpeados por la crisis, como los costos reales de las crisis financieras para la región concernida, para otros países y para el sistema global. No hay motivo para que los acuerdos del ALCA y de post-Lomé IV no traten explícitamente de definir mecanismos formales de esta naturaleza (ver más adelante).

2. La política macroeconómica interna adecuada y, en particular, la distribución de la carga del ajuste doméstico en el país golpeado por la crisis

Cualquiera que sea el grado de contracción real que aún se requiera después de lograr un mejor equilibrio entre los acreedores externos y el país deudor, quedan pendientes importantes decisiones de política interna en el país deudor. Un objetivo clave debería siempre ser la protección de los más vulnerables frente a la contracción macroeconómica interna, los más pobres y aquellos más afectados por los recortes. Es probable que el logro de este objetivo implique bien sea una reformulación del presupuesto gubernamental, o un aumento en los ingresos impositivos para financiar los gastos necesarios, o cierto grado de laxitud fiscal.

Desde un punto de vista más general, se plantea el asunto de la combinación adecuada de la política fiscal y monetaria, dependiendo del grado requerido de contracción en la política macroeconómica. Los actuales enfoques "ortodoxos" y del FMI enfatizan el papel de la contracción monetaria y severos aumentos de las tasas de interés para restaurar la confianza en la moneda. Sin embargo, los fuertes aumentos de las tasas de interés fracasaron en restaurar la confianza durante la reciente experiencia del este asiático. Parecieron más bien ser considerados por los inversionistas como una señal de problemas subyacentes de extrema gravedad. La confianza seguramente no fue estimulada por las declaraciones del FMI y de otras instituciones señalando que los problemas de los países afectados eran profundos y estructurales más que de corto plazo (es decir de liquidez). Las alzas en las tasas de interés, por supuesto, generan enormes efectos colaterales tales como quiebras en cadena y la disminución del valor de los activos, cualesquiera que sean las señales que envían a los operadores de los mercados de divisas. De la misma manera, los valores de las monedas se derrumban. Pueden haber opiniones diferentes en cuanto a los detalles de la política monetaria y fiscal adecuada para responder a la crisis, pero caben pocas dudas de que las medidas tomadas en las recientes crisis del este asiático fracasaron en su intención original.

Otras políticas, aunadas a la condicionalidad del FMI, también fueron y siguen siendo problemáticas:

• El vínculo inadecuado entre ciertas áreas. Las fuentes de apoyo externo no deberían intervenir en áreas de políticas no relacionadas con la crisis financiera, tal como lo han hecho en Corea y en Indonesia. Políticas de desarrollo de largo plazo relacionadas con el papel del Estado, cuestiones de gobernabilidad, políticas de competencia, apertura a la inversión extranjera directa, y la liberalización comercial no deberían ser condiciones atadas al financiamiento externo destinado a atender las situaciones de crisis financieras, particularmente cuando parecen provenir de problemas temporales de liquidez.

• El momento en que se efectúan las reformas. Reformas estructurales profundas no deberían, en ningún caso, ser introducidas en el momento crítico de la crisis financiera. Cierres generalizados de bancos, con tan sólo pocos recursos para la protección de los depositantes, constituyen, en esos momentos, un grave golpe adicional a la confianza. La mayoría de las reformas fundamentales toman un tiempo considerable y deberían ser introducidas con la debida precaución. Ciertamente, el peor momento para la introducción de reformas estructurales en el sector financiero es el de una crisis financiera.

• Políticas relacionadas con la cuenta de capital. En vista de que ahora son muchos los que asignan a la liberalización financiera prematura, cierta responsabilidad de la crisis, y en particular, a la liberalización de la cuenta externa de capital, fue ciertamente inoportuno el haber condicionado el financiamiento a una mayor liberalización de dicha cuenta. ¡Y cuando menos, extremadamente controvertido! Muchos lo definirían de temerario.

Existe un sólido argumento para estimular la liquidez, así como mecanismos de manejo de crisis basados sobre instituciones más acordes con las realidades de los países específicos que necesitan asistencia. Se pudiera pensar, por ejemplo, en mecanismos basados en el conocimiento de la región, en similitudes en las circunstancias económicas (por ejemplo el tamaño o la estructura de la economía), vínculos lingüísticos, u otros fundamentos legítimos para una revisión bien informada y objetiva. El grado de concentración del poder y de la influencia, distantes en todos los sentidos de los países afectados, pero determinantes para el manejo de una crisis financiera, se ha vuelto claramente contraproducente y, en muchos casos, políticamente insostenible.

3. El tamaño y la naturaleza del apoyo financiero externo

Lo que resulta claro de las experiencias de México, del este asiático, de Rusia y de Brasil, es que la cantidad de los insumos financieros requeridos para solucionar las crisis financieras en algunos países en desarrollo puede ser muy importante. Está lejos de ser evidente que el FMI tendrá siquiera una parte de los recursos para proveer los montos que serán necesarios en el futuro. En todas esas experiencias recientes, el FMI tuvo que recurrir a varias fuentes complementarias de financiamiento oficial.

No menos importante, sin embargo, es la manera en que dicho financiamiento es otorgado. Para atender una crisis de liquidez hay que inyectar liquidez, es decir financiamiento disponible en un muy corto plazo, en montos importantes, y casi sin condiciones. Un financiamiento que es suministrado sólo sobre la base de condiciones negociadas y que es otorgado sólo cuando se cumplen estas últimas, mediante desembolsos sucesivos, puede ser muy útil para resolver la crisis. En algunas circunstancias, puede ser suficiente. Pero no es liquidez. Las futuras crisis de liquidez deberían ser atendidas con respuestas de liquidez, y todos los países deberían ser tratados de igual manera al respecto.

Llama la atención que los montos rápidamente suministrados a México durante su crisis fueron ampliamente superiores a los montos puestos muy lentamente a la disposición de los países del este asiático y de Rusia en respuesta a sus crisis. Tan sólo una porción del paquete financiero reunido para el este asiático ha sido desembolsado hasta la fecha. No ha habido revisiones especiales de los límites previamente acordados para las cuotas de la asistencia a los países pequeños.

4. Trato nacional para las firmas financieras extranjeras

En tiempos de crisis financieras es probable que haya un flujo de capital hacia las grandes instituciones financieras extranjeras dentro de los países afectados por la crisis, independientemente de otros destinos del flujo. En estas circunstancias, el "trato nacional" requerido según los términos del acuerdo de servicios financieros de la OMC puede resultar inconveniente. Podría ser sensato y debería ser legítimo que las autoridades nacionales dediquen atención particular a los problemas de las instituciones financieras domésticas que generalmente son más pequeñas y menos internacionalizadas que las instituciones de propiedad extranjera. Aunque hay cierto reconocimiento de este problema potencial en el acuerdo sobre servicios financieros de la OMC, es algo ambiguo en su formulación y deberá ser puesto a prueba a la luz de casos particulares. Es importante preparar estos casos con anticipación. Será importante buscar una clarificación apropiada (es decir, prudente) de este punto en cualquier nuevo acuerdo Norte-Sur que deliberadamente trate de ir "más allá de la OMC". Advertencias similares se aplican, obviamente, a otros intentos de ir "más allá" de las normas vigentes en la OMC u de otras normas, por ejemplo en materia de inversión extranjera (ver más adelante).

En las economías desarrolladas de mercado se han tomado medidas para reducir la frecuencia y el alcance de las crisis financieras, y para limitar el daño que pueden causar. Se han creado instituciones apropiadas – bancos centrales, supervisores bancarios y financieros, garantías de depósitos, etc. – y se han instrumentado normas, sistemas de incentivos y recursos para apoyarlas. Sin embargo, la economía internacional crecientemente globalizada no tiene rasgos muy comparables. Ni tampoco lo tienen las agrupaciones regionales o subregionales. Seguramente, se puede hacer más mientras el mundo sigue buscando su camino hacia un sistema eficiente de gobernabilidad económica global. Permítanme destacar algunos de los puntos que se evidencian en este sentido, y que pudieran recibir atención en las próximas negociaciones (que no van a ser de alcance global).

A consecuencia de la crisis del este asiático ha habido un creciente interés por el problema de la volatilidad de los flujos de capital a corto plazo. Gran parte de la discusión radica ahora en cómo reducir los repentinos aumentos de los flujos de capital más que, como se planteaba antes, si es oportuno hacerlo o no. El reciente debate sobre los regímenes que conviene adoptar para la cuenta de capital en países cuyos niveles de desarrollo financiero son distintos es un debate adecuado.

Es importante que los países en desarrollo formulen rápidamente una respuesta coherente a la presión de la OCDE por una liberalización universal y lineal de la cuenta de capital – una presión que también se encuentra en el FMI, a medida que discute sus nuevos propósitos y su jurisdicción en materia de cuenta de capital; en la OMC, a medida que completa sus negociaciones sobre servicios financieros y discute el inicio de negociaciones sobre inversión extranjera directa; y en la OCDE, a medida que sigue trabajando sobre un acuerdo multilateral de inversiones. Los países en desarrollo aún deben armar sus propios enfoques consistentes y coherentes en lo que se refiere a los temas de la cuenta de capital, y necesitan hacerlo con carácter de urgencia. Por lo pronto, su énfasis, en el FMI y en otros foros, en la prudencia y el orden en la liberalización es totalmente correcto, pero debería haber una posición más proactiva (en contraposición a una meramente defensiva) dedicada expresamente a esos temas (y a las peleas entre el FMI, el BIP, la OMC y el "AMI" que los rodean). ¿Porqué los países en desarrollo no deberían presentar sus propias propuestas?

Uno de los malentendidos más comunes en torno al problema de los flujos financieros, de las crisis y del uso de controles al capital es que todos ellos guardan relación con las salidas de capital. En realidad, las mayores dificultades que se le presentan a los gerentes macroeconómicos de los países en desarrollo para promover la estabilidad se derivan de la volatilidad de los flujos de capital en ambas direcciones (tanto hacia adentro como hacia fuera).

Aquellos países en desarrollo que han sido más exitosos en resolver los problemas de la gestión macroeconómica creados por los flujos de capital volátiles son los que han manejado con mayor precaución las entradas de capital privado, por lo general con una sabia mezcla de apreciación real de la moneda, de prudencia fiscal, y el recurso a controles directos o indirectos de los capitales, particularmente impuestos o controles sobre las importaciones de capital. Lo fundamental en este éxito ha sido, por consiguiente, mantener la autonomía nacional en el manejo de la cuenta de capital, incluyendo las transacciones que pueden ser formalmente consideradas como "inversión extranjera directa". Por supuesto, aquí se encuentra un área de potencial conflicto político entre los intereses financieros de los países del Norte y los intereses de los responsables de la política macroeconómica en el Sur. Será de la mayor importancia no dejar las negociaciones en materia de comercio de servicios financieros o de inversión extranjera directa exclusivamente en las manos de las agencias de comercio o de inversión, la mayoría de las cuales tiene un limitado conocimiento de los potenciales implicaciones, desde el punto de vista de la gestión macroeconómica, de los potenciales acuerdos sobre comercio e inversión.

Los negociadores de los países en desarrollo deberían ser particularmente cuidadosos con los acuerdos que parecen dirigirse en primera instancia a la inversión extranjera directa, pero que luego definen la "inversión" en forma tan amplia que engloba las operaciones en portafolio y otras formas de capital de propiedad extranjera, tal como en el fracasado Acuerdo Multilateral sobre Inversiones de la OCDE. La inversión extranjera directa también puede ser muy volátil (tal como lo aprendieron rápidamente los asiáticos, a expensas de ellos, en su reciente crisis). Se puede transformar rápidamente en capital líquido, por ejemplo mediante préstamos de las instituciones domésticas con la garantía del capital físico de propiedad extranjera, a objeto de lograr una salida de capital rápida cuando se presenta una crisis. Por consiguiente, la inversión extranjera directa debería estar sometida a las mismas normas generales que las demás formas de inversiones (en portafolio) en lo que se refiere a los derechos de repatriación.

Nuevamente, no son simplemente los componentes de libre comercio de los acuerdos de cooperación económica Norte-Sur, de gran alcance como los que se están proponiendo, los que van a tener influencia sobre el desarrollo de largo plazo de los países más pobres, aunque sean los acuerdos los que sigan llamando más la atención de la opinión. Los movimientos repentinos de capital -en ambas direcciones- no están necesariamente vinculados a la liberalización comercial; pero sus consecuencias para el desarrollo pueden ser enormes, incluso catastróficas. De allí se desprende que las disposiciones claves de esos acuerdos serán aquellas relacionadas con los derechos y obligaciones de los ahorristas privados e inversionistas; con la solidez de las instituciones que los respaldan; y con la estabilidad de las condiciones macroeconómicas, en particular las tasas de cambio real acertadas y estables. Estas disposiciones deberán incorporar la plena autonomía de los gobernantes locales en el manejo de las cuentas de capital y de sus sistemas financieros nacionales, en el interés de su propia estabilidad macroeconómica y de su desarrollo.

Cualquier acuerdo del ALCA o de post-Lomé IV que aspire a ser útil para los países en desarrollo que enfrentan el nuevo contexto de la turbulencia en el mercado financiero internacional debería incluir, por consiguiente, disposiciones flexibles para permitir la instrumentación de medidas en cuanto a la cuenta de capital que frenen las entradas de corto plazo y las salidas de capital privado. Deberían reflejar mucha prudencia en relación con la liberalización prematura y total de los flujos financieros internacionales de los países miembros. Deberían prever, en caso de circunstancias cuidadosamente definidas, medidas a favor de la banca nacional y de otras instituciones financieras en relación con las de capital extranjero para solventar las crisis financieras.

Además, hay motivos para que los acuerdos de esta naturaleza contengan disposiciones específicas para requerir más intercambio de información recíproco y cooperación técnica entre los bancos centrales y las agencias reguladoras o de supervisión del sector financiero. El grado de cooperación bilateral directa entre los países del Grupo de los 10 o los bancos centrales del BIP es mucho más grande que el que existe entre los bancos centrales del Norte y sus homólogos en el Sur. ¿Por qué las autoridades financieras del Norte, que han sido a la vez tan exigentes y tan cooperativas con sus contrapartes del Sur en materia de lavado de dinero no pueden ser igualmente cooperativas e incluso activas en el seguimiento y control de los flujos de capital de corto plazo?

2. Las respuestas al financiamiento de las crisis externas

Es obvio que los recursos del FMI son bastante inadecuados para proveer la liquidez suficiente que permita enfrentar las futuras crisis financieras del tipo de las del este asiático. El Director Gerente del FMI ha hecho un llamado para aumentar significativamente las cuotas del FMI, pero con poco éxito, y las restricciones impuestas por el Congreso de los Estados Unidos para renovar su "apoyo" al FMI amenazan la propia integridad de esta institución aparentemente "multilateral". En consecuencia, los miembros individuales del FMI no pueden actualmente presumir la existencia de apoyos financieros disponibles en montos ni siquiera remotamente cercanos a los requeridos para enfrentar sus problemas durante períodos de crisis de liquidez (o de otra naturaleza).

Stricto sensu, de conformidad con el Artículo VI de los Estatutos del FMI, se le prohibe al Fondo proveer recursos "para enfrentar una salida importante o sostenida de capital". Sin embargo, en años recientes, los consultores jurídicos del Fondo han podido interpretar esta disposición con flexibilidad, de tal manera que se le ha permitido al Fondo otorgar apoyo en circunstancias como ésa, y efectivamente se han aportado recursos a algunos miembros en montos considerablemente mayores a los que se pueden autorizar bajo las normas vigentes en materia de acceso a los recursos del FMI.

Hasta la fecha, estos arreglos excepcionales han sido aprobados en circunstancias donde, como en México, Corea o Rusia, se consideraba que las dificultades a solventar representaban una amenaza sistémica. Sin embargo, los Acuerdos Generales de Préstamo del FMI y los Nuevos Arreglos de Préstamo son permitidos sólo en apoyo de actividades que amenazan la estabilidad del sistema en su conjunto; y su puesta en marcha requiere únicamente el acuerdo de los países prestamistas en lugar de la mayoría de todos los miembros del FMI, como sería lógico y simple pensar en una institución realmente multilateral. Aún no existe un mecanismo acordado para el otorgamiento de un apoyo equivalente (equivalente en términos relativos) para los países más pequeños cuyas dificultades difícilmente constituyen una amenaza al sistema monetario y financiero internacional. Por consiguiente, hay un argumento muy poderoso a favor de la urgente conclusión de acuerdos que permitan otorgar apoyos de este tipo cuando sean requeridos.

Hay pocas probabilidades de que los países en desarrollo más pequeños y más pobres puedan acumular reservas suficientes o acceder a suficientes líneas de crédito para protegerse de manera adecuada ante las futuras crisis financieras, tales como las que han experimentado otras economías de mercado emergentes (e incluso crisis de tipo más tradicional). Las normas y los procedimientos vigentes del FMI no prevén mecanismos para la aprobación de créditos de emergencia suficientemente grandes para permitir que esos países puedan superar crisis de liquidez (u otras crisis) comparables. El FMI podría, por suspuesto, actuar en esos países no tanto como una fuente financiera directa sino como un "líder" y una "señal" para esas otras fuentes de financiamiento, en particular los bancos centrales, los bancos privados, y es razonable pensar, incluso el BIP.

Nuevas formas de cooperación regional, tales como las que fueron esbozadas en respuesta a la crisis asiática pero desalentadas con miopía por los Estados Unidos y el FMI, representan un nuevo y obvio camino alternativo. Los acuerdos del ALCA y de post-Lomé IV pudieran proveer mecanismos para el apoyo de todos los miembros, incluyendo aquellos en los cuales es improbable que las crisis constituyan amenazas al sistema global o incluso regional, en circunstancias en las cuales un contagio provocado por causas internas o exógenas provoque una crisis financiera.

Tales acuerdos pudieran asumir la forma de "fondos de estabilización" especiales o de acuerdos para la cooperación directa entre bancos centrales mediante acuerdos swap o mecanismos similares, a ser activados en casos claramente acordados con anticipación. Este tipo de apoyos debería y podría ofrecer una ayuda contingente muy superior a la que se prevé bajo los términos actuales de los acuerdos de financiamiento del FMI. La inclusión de acuerdos similares en el ALCA y en post-Lomé IV ayudaría a que los compromisos asumidos por los gobiernos de mantener la liberalización financiera externa, bien sea en la cuenta corriente o en la cuenta de capital, sean realmente creíbles. Nuevamente, si los bancos centrales pueden trabajar tan estrechamente en la cooperación contra el lavado de dinero, resulta difícil entender porqué no pueden actuar en forma similar en otras áreas. Estas posibilidades y los argumentos correspondientes son expuestos con más detalle en las secciones siguientes.

3. Regionalismo, supervisión, transparencia y financiamiento

Tanto entre los países en desarrollo como a nivel internacional, sigue avanzando la búsqueda por normas nuevas y más severas, e instituciones más sólidas que funcionen en forma más efectiva en el suministro de información, supervisión, y cuando sea el caso, regulación. Se deberían estimular estos esfuerzos a nivel regional, dentro de la Mancomunidad Británica y de la Francofonía, y en cualquier sitio donde el idioma común, las instituciones o la experiencia hacen que puedan ser productivos. Hay muchas razones para que la cooperación y la asistencia técnica en este campo sean una parte integrante de cualquier acuerdo de post-Lomé IV o de ALCA. Pero si bien estas acciones deben ser estimuladas, tomará cierto tiempo para que se traduzcan en mejores prácticas. Por consiguiente, las normas no deben ser establecidas de manera tan inflexible que puedan interrumpir el desarrollo financiero. En todo caso, hay límites a su capacidad de prevenir nuevas crisis financieras.

Por lo tanto, es necesario analizar más la relación entre regulación y financiamiento para los países pequeños en el contexto de un futuro acuerdo "integrado" del ALCA o de post-Lomé IV. En los debates más amplios sobre el futuro de la arquitectura financiera internacional, un elemento central es el peso relativo a asignar a: (i) una mejor información, supervisión y regulación, en comparación con (ii) un volumen significativamente mayor de financiamiento cuando sea requerido. La extraordinaria magnitud de los montos que necesitarían hoy en día muchas monedas para incidir en forma efectiva sobre los mercados globales en tiempos de crisis, y la continua negativa política de prever un verdadero prestamista de última instancia, ha dejado a los defensores de la reforma con pocas opciones excepto la de simplemente presionar a favor de una mayor supervisión por parte de las autoridades nacionales, facilitada por las normas establecidas por el BIP, la IOSCO o alguna nueva Autoridad Financiera Mundial; todo ello, por supuesto, con más debates sobre la eficacia de algunas formas de control y/o de impuestos a los flujos de capital. Pero en el caso de los países más pequeños y más pobres, el peso relativo a ser atribuido a esos dos instrumentos de políticas básicamente diferentes no es el mismo que en el caso del argumento convencional.

Se requiere de mucha experticia y experiencia para la supervisión efectiva de los sistemas financieros nacionales. Incluso los "boom" financieros de dimensiones modestas en términos absolutos pueden fácilmente superar la capacidad de las autoridades supervisoras locales en los pequeños países que generalmente ya están sumamente presionadas con sus responsabilidades normales. La asistencia técnica externa puede aportar algún alivio, pero suele ser lenta en reaccionar, con poca experiencia en el medio local, y, en todo caso, lejos de las prioridades de los centros de decisión en los países acreedores durante los períodos de turbulencia financiera general, que es cuando son más necesitados.

Por otra parte, la liquidez de emergencia requerida (junto con la influencia y el control) para enfrentar el problema potencial de los flujos de capital privado que entran o salen repentinamente de los pequeños países pobres, rara vez alcanzará, en términos absolutos, un gran volumen (aunque, por supuesto, es un volumen potencialmente mayor que los derechos de giro actualmente permitidos en el FMI), incluso cuando haya importantes crisis simultáneas o contagiosas en varios países pequeños.

Para los pequeños países pobres, aunque obviamente deben seguir haciendo todo lo posible para establecer sistemas financieros sólidos y bien reglamentados, hay buenos argumentos y posibilidades reales para que construyan sus defensas financieras y de liquidez en el marco de los acuerdos "subglobales". Al hacerlo, se contribuiría a fortalecer la confianza en los sistemas financieros domésticos de esos países emergentes. La perspectiva del riesgo moral, tanto para los países prestatarios como para los prestamistas, aun cuando exista efectivamente, debería, como siempre, ser evitado en lo posible; pero puede ser considerado como de segunda importancia, en todo caso desde el punto de vista de su volumen absoluto. Hay varias posibilidades de proveer concretamente una liquidez adicional de esta naturaleza, mediante, por ejemplo:

• Un pequeño fondo o ventanilla de liquidez administrado por un fondo monetario regional, una única e importante autoridad monetaria nacional, el BIP o el FMI;

• Un fondo similar, para países pequeños, de desembolso rápido, administrado por un banco regional de desarrollo, un único país donante de ayuda, o el Banco Mundial;

• Acuerdos más informales o incluso ad hoc entre las autoridades monetarias, sobre una base multilateral o bilateral.

4. El papel del FMI y del Banco Mundial

Tal como se señaló anteriormente, la respuesta efectiva a las futuras crisis financieras requerirá inyecciones más grandes y más rápidas de liquidez. El FMI puede seguir teniendo un papel de líder en esta materia pero ya no está equipado para ser el único proveedor. Además, es el Banco Mundial y potencialmente los Bancos Regionales de Desarrollo, no el FMI, los que deberían jugar el papel principal en las reformas estructurales en el sector financiero, y en atender las profundas consecuencias sociales de las crisis financieras, particularmente aquellas que son mal manejadas inadecuadamente. El FMI, el Banco Mundial y los bancos regionales relevantes y/o las nuevas asociaciones regionales o subregionales deben trabajar conjuntamente.

Durante la crisis asiática surgieron desacuerdos políticos significativos entre los funcionarios del FMI y del BM. Esto en sí no es inconveniente o sorprendente. Lo que sí es inconveniente es el intento de eliminar estos desacuerdos profesionales tratando de crear una posición "de Washington" consistente, y de eliminar o limitar los análisis profesionales alternativos y legítimos que provienen de la propia región afectada por la crisis. Sobre la base de la ventaja comparativa teórica, junto con el principio de la "subsidiariedad" en la distribución de las funciones de gestión, y de la sostenibilidad y credibilidad política, hay buenos motivos a favor de una mayor descentralización del poder y de la influencia en el sistema financiero, es decir a favor de una reducción significativa del papel del FMI y del Banco en el desarrollo y en la respuesta a las crisis en los países en desarrollo más pequeños y más pobres. (Una argumentación similar puede ser adelantada en el sentido de una reducción significativa del papel de las agencias de riesgo, que son únicamente del Norte, así como de otras instituciones financieras del sector privado).

Lo que la experiencia reciente también demuestra claramente es que el FMI (y la comunidad internacional) aún sufren por el hecho de que el FMI no tiene una unidad de evaluación independiente. El reciente experimento del FMI en materia de evaluación externa de su programa de Facilidad Ampliada de Ajuste Estructural (ESAF), que puso de manifiesto diferencias significativas entre los puntos de vista del personal del FMI y los asesores externos, ilustra la importancia potencial y el valor de esas evaluaciones independientes. Un informe recientemente publicado por Jacques Polak y otros, preparado por el Center of Concern, con sede en Washington, también aboga en forma convincente por una mayor transparencia del FMI y por evaluaciones independientes de sus actividades.

Si el FMI no es capaz por sí mismo de introducir estos elementos críticos de buena gestión interna, es aún más importante que fuentes alternativas de análisis profesional sean conscientemente establecidas en la futura arquitectura financiera internacional, a nivel regional o subregional, o quizás para el grupo de países pequeños a nivel mundial.

Las negociaciones del ALCA y del acuerdo post-Lomé IV ofrecen un importante foro potencial para presentar los puntos de vista de los países en desarrollo sobre: (i) la arquitectura financiera internacional, al margen de las considerables limitaciones de las reuniones del FMI y del BM, y (ii) la necesidad de integrar las discusiones financieras con las de los temas de comercio.

Los Estados Unidos y la Unión Europea se opondrán a enfoques integrales de esta naturaleza, o al menos sus bancos centrales y ministerios de finanzas. Algunos bancos centrales, ministerios de finanzas (e incluso ministerios de comercio) del Sur también pueden temer perder influencia y oponerse a este enfoque. Pero en algún momento deberá plantearse y se planteará. ¿No sería conveniente iniciar tales propuestas en el Sur? ¿empujar su inatacable lógica? ¿y tratar de incidir sobre los actuales debates del FMI y del Banco Mundial en torno a la arquitectura financiera desde un escenario diferente, avanzando al mismo tiempo en la preparación de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Financiamiento del Desarrollo y en el marco de la UNCTAD?

http://www.sela.org
sela@sela.org
   SELA,  Secretaría Permanente
Av Francisco de Miranda, Torre Europa, Piso 4, Urb. Campo Alegre,
Caracas 1060- Venezuela
Tlf: (58) (212) 955.71.11 Fax: (58) (212) 951.52.92