América Latina y el Caribe
en el próximo milenio
Edición Nº 55.
Enero-Abril 1999.
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La nueva agenda interamericana
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Abraham F. Lowenthal
Presidente del Consejo del Pacífico sobre Política Internacional, Los Angeles,
California, EEUU. |
Se están cumpliendo
exactamente cien años desde los acontecimientos que se produjeron en Cuba y liberaron a
este país del régimen español, a la vez que se confirmaba la nueva posición de los
Estados Unidos como una de las grandes potencias mundiales.
Fue precisamente mediante la
proyección de su presencia militar, poder económico e influencia cultural en la Cuenca
del Caribe y en sus alrededores, a partir de finales de los años 1890, que los Estados
Unidos empezaron a ser reconocidos como un actor internacional de primera línea.
Este proceso se aceleró y se
fortaleció con la construcción del Canal de Panamá y con las maniobras políticas que
aseguraron a los Estados Unidos una «soberanía de hecho» sobre la Zona del Canal, el
«derecho» de intervenir en Cuba para proteger sus intereses, y el establecimiento de
protectorados virtuales en gran parte de Centroamérica y el Caribe.
A partir de 1898, los Estados
Unidos se convirtieron en el centro de influencia y presencia externas más importante en
América Latina y el Caribe, primero en el área de la cuenca caribeña, y luego,
especialmente después de la Segunda Guerra Mundial, en toda América Latina. En lo que se
refiere al último siglo, cualquier discusión en torno a la dinámica de las relaciones
externas de América Latina y el Caribe, que es el tema del Panel, debería ciertamente
incluir un análisis de las relaciones entre América Latina y los Estados Unidos.
Se cumplieron exactamente
cincuenta años del establecimiento de la Organización de los Estados Americanos, una
institución del hemisferio occidental que ha reconocido la primacía de los Estados
Unidos y de sus intereses fundamentales en materia de seguridad, a cambio de algunas
restricciones multilaterales al ejercicio del poder estadounidense. La creación de la OEA
en 1948 ocurrió en el momento de mayor influencia mundial de los Estados Unidos, en las
Américas y en otras regiones.
En esa fecha, Estados Unidos
representaba por sí solo la mitad de la producción económica mundial, el dólar era
«tan bueno como el oro», tenía el monopolio de las armas nucleares, sus bases militares
rodeaban al mundo, y Washington y Nueva York eran el centro de una red de alianzas y de
organizaciones internacionales dominadas por ese país.
En esos días de extraordinario
poder e influencia de los Estados Unidos, los países latinoamericanos, por lo general,
siguieron el liderazgo de ese país en los asuntos mundiales, aportando veinte votos a
favor de las posiciones de los Estados Unidos en la Asamblea General de las Naciones
Unidas en temas tales como el reconocimiento de Israel, la iniciativa «unidos por la
paz» en respuesta a la invasión de Corea del Sur por parte de Corea del Norte, la
representación de China, etc. La relación de los Estados Unidos con América Latina fue
casi hegemónica o al menos de «presunción hegemónica».
Durante este período, los
Estados Unidos usaron una gran variedad de instrumentos, abiertos y encubiertos, para
frustrar cualquier potencial movimiento que pareciera, desde el punto de vista de
Washington, una amenaza o incluso una clara oposición a la dominación estadounidense.
Cuba fue el único país que logró resistir y aparentemente escapar a la hegemonía de
los Estados Unidos, pero tuvo que aceptar una «negociación faustina» con la Unión
Soviética para que esa excepción fuera posible.
Hace exactamente 25 años, en
1973, el primer gobierno socialista electo en las Américas –el de Salvador Allende y
la Unidad Popular en Chile– terminó abruptamente con el golpe de estado dirigido por
el General Augusto Pinochet. Aún persiste la controversia acerca del papel exacto de los
Estados Unidos, si es que hubo alguno, en provocar el derrocamiento de Allende, pero nadie
pone en duda que el gobierno de los Estados Unidos había trabajado asiduamente durante
años para oponerse y frustrar los esfuerzos de Allende.
Como un rayo en una tormenta de
verano, la política de los Estados Unidos en Chile ilustró la naturaleza de las
relaciones con América Latina, aun cuando las condiciones objetivas en las cuales se
llevaban a cabo esas relaciones estaban cambiando, y las bases de la hegemonía de ese
país se estaban erosionando.
A mediados de los años setenta, los Estados Unidos ya no
podían sentirse absolutamente seguros de su primacía. La Unión Soviética se había
convertido en un formidable rival militar, la OPEP se sentía importante y empujaba los
precios del petróleo, Japón y Europa Occidental empezaban a competir de manera efectiva
en muchos aspectos de la economía mundial, y el «Sur», incluyendo América Latina,
empezaba a promover un nuevo orden económico internacional más equitativo.
El SELA nació en esas
circunstancias, puesto que la «comunidad» que América Latina había escogido era la que
incluía a otros países del Sur, no a los Estados Unidos. El patrón prevaleciente de las
relaciones latinoamericanas con los Estados Unidos pasó de la subordinación o de la
«cooperación» obligada a la oposición y confrontación directa. Muchas naciones
latinoamericanas definieron sus políticas exteriores precisamente tratando de demostrar
independencia frente a, o en contra de, las posiciones de los Estados Unidos.
Hoy, en 1998, incluso aquí en
La Habana, todos percibimos que el entorno internacional ha cambiado radicalmente. La
Guerra Fría terminó, la Unión Soviética ya no existe, y la alternativa socialista,
como forma de organización política y económica, ha sido relegada a las cenizas de la
historia y a algunos museos del pasado. Vivimos todos en un mundo radicalmente
transformado.
El poder, el dinero, la
tecnología y la información están ampliamente difundidos. Tanto el dinero como la
información fluyen instantáneamente de un lado a otro del mundo, borrando fronteras o
haciéndolas virtualmente irrelevantes para muchos fines prácticos, y por ende
complicando en gran medida la gestión de las finanzas y el comercio mundiales.
Las tendencias contrapuestas de
la integración global y de la fragmentación provincial caracterizan al mundo, mientras
que los poderes de los mercados y de las lealtades étnicas y nacionales compiten por
dominar.
Mercados cada vez más
sofisticados son los principales árbitros del valor económico, pero siguen estando
sujetos a impulsos y limitaciones en un período en que la volatilidad de las
transacciones excede en mucho la capacidad institucional de los instrumentos de
regulación.
Las coaliciones transnacionales
organizadas alrededor de temas tales como la protección ambiental, la salud pública, los
derechos humanos, la transparencia y las normas laborales tienen una influencia creciente.
Aunque los Estados Unidos sigan
siendo el país más poderoso del mundo –con un gran margen en términos militares y
tecnológicos, y todavía incluso en términos económicos, culturales y políticos
–ya no pueden estar totalmente seguros de que sus intereses están protegidos.
Pueden invadir Grenada, Haití
o Panamá y lograr cambios en los gobiernos de esas naciones, pero no pueden controlar lo
que sucede después. Pueden bombardear Irak pero no les resulta fácil asegurar el
cumplimiento por parte de Irak de las resoluciones de las Naciones Unidas. No pueden
imponer la paz en los Balcanes o en el Medio Oriente, no pueden revitalizar la economía
japonesa, no pueden consolidar el equilibrio financiero en Brasil, no pueden garantizar la
estabilidad política en Indonesia, no pueden inducir políticas democráticas en China o
en Cuba y quizás no sean capaces de evitar una devaluación en China.
En todos estos y en muchos
otros casos, los Estados Unidos tienen intereses e influencia, pero no tienen la capacidad
de imponer su voluntad o de asegurarse que los demás se identificarán con sus intereses.
Los Estados Unidos deben encontrar maneras de cooperar con otros países con base en
intereses mutuos.
Mientras tanto, América Latina
se ha movido de su posición original de alineación casi automática con los Estados
Unidos, pasando por un período de confrontación con Washington casi tan axiomático como
el anterior. Las relaciones de América Latina con los Estados Unidos son hoy en día
mucho más variadas, reflejando los intereses individuales y las perspectivas de las
distintas naciones de América Latina y el Caribe, e incluso de sus latitudes y
longitudes.
En el fondo de la fácil
retórica sobre una «comunidad interamericana» que va desde Alaska a la Tierra del
Fuego, la realidad actual es muy confusa. Consideren la variedad de relaciones existentes:
Argentina persigue el objetivo de «relaciones carnales» con los Estados Unidos, tal como
lo expresó en una oportunidad el Ministro de Relaciones Exteriores argentino. Brasil
compite con los Estados Unidos en relación con la influencia regional. Chile ha sido
frustrado en su ambición de entrar al Area de Libre Comercio de Norte América. Colombia
parece haber iniciado un programa de profundas e intensivas medidas en contra del
narcotráfico junto con los militares de los Estados Unidos. México ha atado su futuro a
una integración aún más estrecha con los Estados Unidos. Gran parte del Caribe y
Centroamérica busca desesperadamente la «paridad con el TLCAN» mientras tienen una
creciente tensión con los Estados Unidos en temas relacionados con inmigración,
comercio, delincuencia y drogas. Y Cuba sigue atrapada en una relación con los Estados
Unidos mutuamente antagónica y tristemente estéril.
¿Cómo se relacionarán
América Latina y el Caribe con los Estados Unidos y viceversa en los próximos
veinticinco años, o en los próximos doce años hasta el 2010, la fecha que el SELA ha
escogido para muchas de sus propias proyecciones?
Estoy muy consciente de la
ilustrada opinión de ese sabio norteamericano (ex estrella de béisbol) Yogi Berra, quien
señaló una vez que «es siempre difícil hacer predicciones, especialmente acerca del
futuro.» Y tal como lo señaló el Presidente Fidel Castro, el futuro es particularmente
oscuro en estos días, con pocos antecedentes claros y pocas perspectivas de iluminar lo
que pueda venir.
Sin embargo, sé que el SELA
espera de mí alguna modesta e informada especulación acerca de la futura dinámica de
las relaciones entre los Estados Unidos y América Latina, y no quiero decepcionar a mis
anfitriones.
Permítanme entonces adelantar
ocho propuestas en torno a la posible naturaleza de las relaciones interamericanas en los
próximos años.
En comparación con el siglo
pasado, y particularmente los últimos 50 años, los puntos focales de las relaciones
entre los Estados Unidos y América Latina estarán mucho menos relacionados con
cuestiones geopolíticas y de seguridad o con asuntos ideológicos, y mucho más con temas
prácticos sobre comercio y finanza, por una parte, y con el tratamiento de problemas
compartidos que no pueden ser resueltos por países individuales, por la otra.
Muchos de los temas de las
relaciones entre los Estados Unidos y América Latina –en lo concerniente al manejo
de las finanzas internacionales, por ejemplo– no serán abordados en el contexto del
hemisferio occidental. Se decidirán en otros foros y el impacto sobre América Latina
será residual, no intencional. La dinámica de las relaciones externas de América
Latina, en estos temas, se originará fuera de la región. América Latina será objeto de
acciones y no será por sí misma un actor influyente.
Otros temas, derivados de la
creciente interpenetración entre los Estados Unidos y sus vecinos más cercanos, serán
«intermésticos», es decir sumamente complejos debido a su combinación de facetas
internacionales y domésticas, así como de actores y procesos de decisión.
En lo que se refiere a los
principales temas de las relaciones entre los Estados Unidos y América Latina, la
importancia relativa de los actores privados –empresas, sindicatos, prensa, actores
no gubernamentales de varios tipos, incluyendo organizaciones étnicas y basadas en
comunidades– seguirá aumentando, mientras que el alcance y la influencia de los
gobiernos nacionales seguirá disminuyendo.
En el próximo siglo Microsoft
será mucho más importante para las relaciones interamericanas que los Marines
estadounidenses, American Airlines y United Airlines serán mucho más importantes que la
82ª unidad aerotransportada de la fuerza aérea de los Estados Unidos, CNN y los
despachos informativos de Bloomberg serán mucho más importantes que la Agencia de
Información de los Estados Unidos, AIG (la compañía de seguros) será más importante
que la AID, Fidelity y TIAA-CREF al menos tan importantes como el Departamento del Tesoro,
Human Rights Watch más influyente que el Pentágono, Wall Street más relevante que la
CIA, y el Foro Económico Mundial de Davos más influyente que la OEA. Y mientras el «big
business» de los Estados Unidos ha sido visto por muchos latinoamericanos como el
obstáculo histórico en contra de sus intereses, la limitación que hoy en día enfrentan
las políticas de muchos latinoamericanos no es el «big business» sino el «big labor».
Cuando se trata de la
indudable y permanente influencia de los gobiernos, en cambio, la influencia relativa de
las distintas partes del aparato gubernamental de los Estados Unidos para las relaciones
interamericanas ha cambiado dramáticamente. Hoy en día, para América Latina, Alan
Greenspan es mucho más importante que el jefe de la CIA, el Comisionado para Inmigración
y Naturalizaciones y los presidentes de los comités del Congreso son más importantes que
el Asistente del Secretario de Estado para América Latina, los gobernadores de California
y de Florida son más significativos que el general a cargo del Comando del Sur, el
sistema judicial federal es más influyente que el Fiscal General de los Estados Unidos.
Estas tendencias continuarán.
La diferencia sustantiva
entre las relaciones de los Estados Unidos con los países de la Cuenca del Caribe y las
relaciones con los países de Suramérica (y en particular aquellos del Cono Sur) también
seguirá profundizándose.
Consideren algunas interesantes
estadísticas que revisé recientemente. Todos los países latinoamericanos que exportaron
más del 40% de sus exportaciones hacia los Estados Unidos en 1980 registraron un
porcentaje aún mayor en 1997. Todos los países latinoamericanos que enviaron menos del
30% de sus exportaciones a los Estados Unidos en 1980 registraron porcentajes inferiores
en 1997. Una explicación importante es, por supuesto, la geografía - es decir, la
proximidad - pero en realidad la geografía es constante y la proximidad se ha vuelto
menos significativa a medida que mejora la tecnología; las diferencias políticas han ido
fortaleciendo un patrón bipolar de relaciones con los Estados Unidos.
Ha llegado la hora de
reconocer que la naturaleza y la dinámica de las relaciones de los Estados Unidos con la
región son únicas. Los Estados Unidos se han convertido en una influencia económica,
cultural y política dominante en su zona fronteriza, mientras al mismo tiempo las amplias
y crecientes diásporas de mexicanos, centroamericanos y caribeños en los Estados Unidos
han cambiado irresistiblemente los contornos y el carácter de las relaciones de los
Estados Unidos con estos vecinos más cercanos. Cuba, hasta la fecha, ha escapado
parcialmente a esta dinámica, pero esta diferencia no durará para siempre.
Las compañías aéreas y de
teléfonos de los Estados Unidos consideran a México, Centroamérica y el Caribe, para
muchos efectos, como parte del mercado doméstico, no internacional. Me atrevería a
predecir que dentro de algunos años las «grandes ligas» del béisbol profesional
incluirán partidos en México y Monterrey, en Santo Domingo, y también en La Habana,
todos con derecho a participar en las «Series Mundiales» que hasta la fecha han sido
restringidas a los equipos estadounidenses. Es difícil determinar la frontera entre
América Latina y la América anglosajona en 1998, pero ciertamente se sitúa al norte de
San Diego en el Oeste y al norte de Miami en el Este.
Permítanme concluir con una
observación acerca de la agenda «interméstica» a la cual me referí antes. Se trata de
temas –inmigración, narcotráfico, ambiente, salud pública, y la gestión de la
frontera– que provienen directamente de la especial y creciente interpenetración que
he señalado.
Lo que me llama la atención
acerca de estos temas es que el proceso político democrático en los Estados Unidos y en
los países vecinos, orienta casi irresistiblemente a la política en una dirección que
es diametralmente opuesta a lo que se requiere para que la cooperación internacional
pueda resolver o al menos manejar los difíciles problemas que trascienden las fronteras.
El hecho de que los enfoques
políticos más atractivos para los públicos nacionales interfieran con la necesaria
cooperación internacional, constituye un dilema difícil de superar y no se limita a los
Estados Unidos. El impulso de afirmar la soberanía y de dejar la responsabilidad de los
problemas más arduos a la otra parte de la frontera es recíproca e interactiva. Es muy
posible que se desarrolle una dinámica preocupante y contraproducente en los próximos
años, precisamente en las relaciones interamericanas más estrechas e interdependientes,
aquellas entre los Estados Unidos y sus vecinos más cercanos.
Mi principal argumento es que
la dinámica de las relaciones entre América Latina y el Caribe y los Estados Unidos
será considerablemente más compleja y diversa que antes, y es probable que las
relaciones sean bastante diferentes de lo que fueron durante gran parte del último siglo.
Para entender esta dinámica, necesitamos nuevos conceptos y nuevos «mapas mentales», no
esquemas, frases y recetas del pasado.
Una cosa es segura. Las
relaciones de América Latina con los Estados Unidos proveerán material para muchos más
seminarios y conferencias, organizados por el SELA o por otros.
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