América Latina y el Caribe
en el próximo milenio
Edición Nº 55.
Enero-Abril 1999.
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Hacia la liberalización del
comercio entre los países del Caribe |
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Secretaría Permanente del
SELA |
Introducción
A medida que se
acerca el nuevo milenio, los países del Gran Caribe se encuentran en un mundo muy
diferente al que existía hace una década. En primer lugar, el mundo se ha reducido
considerablemente, en el sentido de que las fronteras nacionales son ahora más flexibles
y las comunicaciones, los capitales e incluso las personas se movilizan a través de
éstas con mayor facilidad y rapidez que en el pasado. Esta es una de las ventajas que
brinda el proceso de globalización.
Sin embargo, uno de sus
aspectos negativos es que ésta puede y pareciera estar reforzando las desigualdades que
existen entre los países y las personas. Hasta qué punto un país o una empresa puede
beneficiarse de la globalización depende de su capacidad para conseguir y traducir estos
factores de producción en productos globalmente competitivos y de alto valor destinados
al intercambio comercial.
Este proceso también se ha
visto propiciado por una nueva estrategia de desarrollo que le da prioridad a la
liberalización del comercio. Por consiguiente, la política comercial se ha convertido en
una parte cada vez más importante de las estrategias de desarrollo económico emprendidas
por los países y éstos están liberalizando unilateralmente sus economías, además de
participar en los esfuerzos multilaterales y regionales de liberalización comercial.
Se han expresado ciertas
preocupaciones en torno a la posibilidad de que los países más pequeños y menos
desarrollados estén siendo objeto de una ulterior marginación en el nuevo escenario
económico global. En un reciente seminario del Sistema Económico Latinoamericano (SELA),
en el que se discutió el tema de la globalización, se señaló que paralelamente al
actual proceso multilateral el comercio pareciera estar organizándose en bloques
regionales. Más notable aún es el hecho de que la mayor parte del intercambio comercial
en el mundo esté siendo manejado por un número reducido de actores. Apenas 350
corporaciones controlan alrededor del 60% del comercio mundial. En el área de las
inversiones, 15 países reciben la mayoría de las inversiones extranjeras directas. Es
probable que en ambas áreas la tendencia continúe durante el próximo milenio.
En este sentido, los Jefes de
Estado y de Gobierno del Grupo de los 15 (G-15), en su reunión celebrada en febrero de
este año en Jamaica, discutieron la necesidad de «crear convergencias en aquellos
temas complejos relacionados con el impacto social y económico de la globalización»
y «asociaciones viables» para afrontar los desafíos de la nueva era1.
I. El Gran Caribe en el
nuevo ambiente global
En esta década han
ocurrido cambios drásticos en el ámbito del Gran Caribe que han tenido que compaginarse
con las cambiantes realidades globales.
Los países de Centroamérica,
luego de una década de inestabilidad política, ahora buscan activamente promover su
desarrollo económico a través de la integración plena en la economía regional y global
mediante una mayor cuota de participación en las inversiones y el comercio mundiales.
Los países que conforman la
Comunidad del Caribe (CARICOM)2 reconocieron
públicamente, a través de la Declaración de Grand Anse de 1989, que como países
pequeños enfrentan la amenaza de ser marginados de la reciente tendencia a crear
megabloques comerciales. De allí que los Jefes de Gobierno planificaran una serie de
actividades orientadas a profundizar CARICOM, así como también la integración
caribeña, redefiniendo ciertos instrumentos de integración, de modo tal que éstos
estuviesen acordes con las nuevas realidades económicas internacionales. También
reforzaron sus lazos con otros países del Gran Caribe y América Latina con el fin de
promover la cooperación para el desarrollo.
Como resultado de este cambio
en la orientación de CARICOM, el activismo de Centroamérica, junto con la aparición de
República Dominicana y Cuba como actores de importancia política en el Caribe, la
definición y la dinámica de la región caribeña está cambiando.
Ahora está caracterizada por
un círculo cerrado de países caribeños angloparlantes que, conjuntamente con Suriname y
Haití, están creando un Mercado y una Economía Común; un círculo más amplio
conformado por estos mismos países y la República Dominicana que como CARIFORUM negocian
con Europa y por separado se preparan para el Área de Libre Comercio de las Américas
(ALCA); y una red mucho más extensa de países de la Asociación de Estados del Caribe
(AEC)3. Dentro de este último círculo, las
relaciones entre los países del CARIFORUM y Centroamérica han adquirido una importancia
estratégica, no sólo por los elementos comunes en su relación comercial con los Estados
Unidos, sino también debido a la creciente percepción sobre la necesidad de lograr un
mayor peso en el cada vez más complejo ambiente internacional.
México, cuya población supera
con creces al número de habitantes que tienen la región del Caribe y Centroamérica
juntas, pertenece al Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Casi 80% de
su intercambio comercial se realiza en este contexto. Las diferencias se destacan más
cuando se nota que el BID estima el PIB de México en más de $250 mil millones, mientras
que el del Caribe queda en alrededor de $50 mil millones.
Este país ha seguido
manteniendo unos nexos tradicionalmente fuertes y principalmente estratégicos con el
Caribe y Centroamérica. También comparte una relación de cooperación comercial con los
otros países «grandes» de la AEC, Colombia y Venezuela, cuya población
combinada no es mucho menor que la población de Centroamérica y el Caribe. Colombia es
uno de los socios comerciales más importantes de Venezuela. Por otra parte, el flujo de
intercambio comercial entre Venezuela/Colombia y los países del Caribe/Centroamérica es
ínfimo.
II. La situación particular
de los países de la OECO4
En contraste con el
reciente dinamismo adquirido por la República Dominicana y la inserción más cauta pero
definitiva de Cuba en el nuevo escenario comercial regional e internacional, los países
que conforman la Organización de Estados del Caribe Oriental (OECO) avanzan con más
lentitud hacia la instrumentación de reformas comerciales. La mayoría de ellos son
miembros de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y se esperaría que cumplieran con
sus compromisos de liberalización comercial en el cronograma pautado.
En el ámbito bilateral, la
mayor parte de ellos no ha sido capaz de aprovechar la Iniciativa para la Cuenca del
Caribe propuesta por Estados Unidos de la misma manera en que lo han hecho algunos países
caribeños y centroamericanos. Generalmente estos países han insistido en mantener firmes
sus «derechos adquiridos» en sus relaciones con la Unión Europea y, en algunos
casos, han sido participantes renuentes en acuerdos preferenciales con otros países en la
región del Gran Caribe. Aparte de la sensación de extrema vulnerabilidad ante las
fuerzas externas, los países de la OECO, al igual que el resto de las naciones de
CARICOM, no cuentan con una cultura empresarial que facilite el desarrollo de relaciones
con otros socios que no sean los tradicionales.
De acuerdo a lo establecido en
el Acuerdo entre CARICOM y Colombia, los países de la OECO no están obligados a otorgar
reciprocidad5. También hay una cláusula que les
excluye de la reciprocidad en el Acuerdo con la República Dominicana6,
la cual será revisada en el año 2005.
Estos países tienen el temor
de que una mayor liberalización podría comprometer la supervivencia de muchas de sus
industrias y reduciría significativamente sus ingresos procedentes de las transacciones
interfronterizas, de las cuales dependen considerablemente sus finanzas. En otras
palabras, ellos piensan que los beneficios de una mayor liberalización y de los acuerdos
preferenciales recíprocos no contrarrestan los riesgos.
III. Razones para la
integración comercial en el Gran Caribe
Al momento de su
creación, los Países Miembros de la AEC convinieron en que las áreas prioritarias para
la cooperación y el desarrollo incluirían el comercio, el transporte y el turismo. Ha
sido más fácil definir los puntos comunes en los dos últimos sectores que en el área
del comercio.
¿Cuáles serían las posibles
ventajas de una liberalización comercial entre los países de la AEC?
1. Consolidación de las
reformas económicas que han emprendido de forma unilateral muchos países de la AEC. La
mayoría de los países se encuentran en distintas fases de apertura de sus economías a
la competencia externa para mejorar su inserción en el mercado global. La aplicación
prudente de acuerdos comerciales de este tipo conjuntamente con lazos más estrechos entre
las economías de la región pueden asegurar y reforzar estas reformas.
2. Mejora de la productividad y
fortalecimiento de la competitividad global. Una liberalización contínua a través de un
acuerdo preferencial motivaría a los países a desarrollar sus ventajas competitivas,
así como a identificar y reforzar sinergias. Esto adquiere una importancia adicional si
se toma en cuenta que probablemente se incrementarán las exigencias para competir debido
a las nuevas negociaciones multilaterales, así como por el compromiso de crear un acuerdo
hemisférico de libre comercio.
3. Estimular las exportaciones
hacia nuevos mercados tanto de algunos rubros tradicionales como de algunos productos
nuevos. Tanto Centroamérica como los países del Caribe venden sus exportaciones
tradicionales a Europa y algunas a los Estados Unidos. En este último mercado, las
exportaciones procedentes del Gran Caribe se han concentrado particularmente en las
actividades de ensamblaje en determinados sectores. Es probable que los cambios en los
términos del intercambio comercial así como nuevas políticas comerciales en estos
países reduzcan las posibilidades de crecimiento del Caribe. Los países más pequeños
necesitan fortalecer sus exportaciones de aquellos productos que tengan un mayor valor.
4. Un área de libre comercio
en el Gran Caribe generaría un mayor interés por la región caribeña entre los
inversionistas internacionales.
Además, la cooperación
comercial entre los países que conforman el Gran Caribe aumentaría el peso político de
la región en las negociaciones comerciales internacionales.
IV. Criterios para un Área
de Libre Comercio del Gran Caribe
En un documento
anterior, la AEC proppuso diversas opciones para establecer un Acuerdo de Libre Comercio7, algunas de las cuales han sido incluidas en las
sugerencias que planteamos más adelante. Estas sugerencias toman como punto de partida
los diferentes niveles de interés y voluntad política de los países de la AEC en la
creación de un área de libre comercio para el Caribe, así como también las grandes
diferencias que existen en materia de tamaño, nivel de producción y capacidad de
exportación de los Países Miembros.
De la misma manera, dichas
sugerencias toman en cuenta el hecho de que algunos estados miembros han negociado o
están negociando varios acuerdos comerciales. México tiene un pacto de comercio
preferencial con Venezuela y Colombia, el denominado Grupo de los Tres (G-3). A principios
de 1998 la República Dominicana suscribió un Acuerdo de Libre Comercio Preferencial con
los países de Centroamérica y luego, en agosto de ese mismo año, firmó un acuerdo
marco con el propósito de establecer el libre comercio con la Comunidad del Caribe.
En gran medida, las opciones
propuestas a continuación consideran estos acuerdos preferenciales como el núcleo a
partir del cual se puede formar un área caribeña de libre comercio más amplia. El hecho
de que estos países sean básicamente simétricos –en términos de niveles de
población, producción total, y exportaciones– favorece este enfoque. Además, el
acta constitutiva de la AEC permite la negociación de acuerdos entre los países o grupos
de países interesados.
Finalmente, con respecto al
mejor momento para llevarlo a cabo, si la mayoría de los países de la AEC desean
utilizar el área caribeña de libre comercio como experiencia de aprendizaje para las
negociaciones «de la nueva generación» así como para estimular la
productividad, entonces tales negociaciones deberían realizarse lo más pronto posible.
A continuación esbozamos las
opciones que proponemos para la creación del Área de Libre Comercio del Gran Caribe:
1. Preferencias Arancelarias
A. Las partes interesadas
podrán negociar con base en un piso regional para las preferencias arancelarias. Esto
quiere decir que todos los países podrán convenir en otorgar un nivel de preferencia
suficientemente bajo (digamos 5% por encima del arancel externo) como para captar el
interés de la mayoría de los países. Se podrá presentar una lista de excepciones en
las negociaciones. A partir de este piso, aquellos países que estén interesados en
propiciar una mayor liberalización entre ellos podrán negociar por separado un margen
más amplio de preferencias, el cual con el tiempo podría expandirse de acuerdo con las
necesidades de los signatarios. Esta opción pudiera darle flexibilidad a algunos países
que actualmente son miembros de una zona aduanera para negociar márgenes de preferencias
con otros países fuera de la zona pero que sean miembros de la AEC, cuando su acuerdo
interno de integración lo permita.
B. La convergencia gradual de
las concesiones arancelarias entre la República Dominicana y Centroamérica y CARICOM y
Centroamérica, así como la pronta armonización de las reglas comerciales como aquellas
que rigen las normas de origen, las salvaguardas, los estándares técnicos y las
prácticas comerciales desleales.
La cobertura de los acuerdos
suscritos por la República Dominicana con estos países, así como su orientación son
muy similares. Buscan incorporar todos los productos al libre comercio en pocos años, con
excepción de una lista (se espera que reducida) de productos sensibles. Los acuerdos
contemplan bienes y servicios, así como inversiones y compras públicas. Cuba podría
ingresar a cualquiera de los acuerdos, ya que ambos están abiertos a nuevos ingresos.
En vista de las simetrías
existentes entre estos países, en términos de tamaño, producción y niveles de
exportación, un Acuerdo entre ellos sería visto como menos traumático por aquellos que
se consideran los más vulnerables a una mayor liberalización, pero que a su vez, no
desean verse marginados de este proceso. Las economías más pequeñas también podrían
ser excluidas de la concesión de preferencias, medida que estaría sujeta a una nueva
revisión en una fecha posterior, por ejemplo seis o diez años.
Considerando el tamaño de sus
economías y la capacidad de exportación, se podría negociar un Acuerdo separado con los
países del Grupo de los Tres, basado en una lista positiva de productos a los que se les
otorgarían preferencias. La OECO recibiría el mismo tratamiento que está previsto para
sus países miembros en el Acuerdo entre Colombia y CARICOM. Por lo tanto, quedarían
eximidos de conceder preferencias arancelarias.
C. Una combinación de las dos
opciones anteriores. Es decir, los países convendrían en una base de preferencias
arancelarias para todos, incluyendo los miembros de la OECO. De esta manera, CARICOM,
Centroamérica y República Dominicana tendrían concertado un mayor margen de preferencia
y con el transcurso del tiempo armonizarían su relación. Esta opción le brinda a todos
los países la posibilidad de tener un mejor acceso al mercado, a la vez que no hace más
concesiones de las que desea hacer. También pudiera llevarse menos tiempo en términos de
negociaciones y manejo del área de libre comercio.
2. Normas de origen
Las normas de origen se
podrían usar de manera flexible a fin de brindar mayor protección a aquellos países
considerados como los más vulnerables, en caso de que fuese necesario. Igualmente, esta
opción pudiera ampliarse para tomar en cuenta la posibilidad de acumulación, aunque un
régimen de este tipo quizás no sea el más fácil de manejar.
3. Barreras no arancelarias
Cualquier programa dirigido
a crear un Area de Libre Comercio para el Gran Caribe debería prestar especial atención
a la eliminación de las barreras no arancelarias que obstaculizan el intercambio
comercial entre las partes. En un documento previo preparado por la Secretaría de la AEC8 sobre los obstáculos al comercio entre los países se
mencionan algunos de dichos impedimentos, los cuales pueden clasificarse en las siguientes
categorías:
A. Normas que rigen aspectos
tales como la certificación y otras barreras técnicas, así como las normas sanitarias y
fitosanitarias. Sería necesario negociarlas en el Acuerdo.
B. Procedimientos aduanales que
impiden el acceso. Se debería hacer esfuerzos para simplificar los procedimientos
aduanales, así como para adiestrar e informar a los funcionarios públicos y a la
comunidad empresarial sobre los nuevos procedimientos. Este punto estaría incluido en la
agenda de seguimiento.
C. Facilitación de las
actividades empresariales, incluyendo el movimiento interfronterizo de las personas que se
dedican a dichas actividades.
D. Falta de información y
barreras culturales al comercio. En un estudio del SELA sobre las oportunidades de
negocios en los países de Centroamérica y CARICOM, realizado en 1997, se señaló que
gran parte de la responsabilidad por el bajo nivel de intercambio comercial entre estos
dos grupos de países debía atribuírsele a la cultura idiomática y la tradición.
Existe un problema similar con la ausencia de información dirigida a los empresarios
acerca de los productos disponibles y los requerimientos para la importación. La
Secretaría de la AEC podría considerar la posibilidad de brindar su pleno respaldo a la
promoción de encuentros entre las oficinas comerciales y los empresarios, así como para
suministrar información a través de Internet sobre los requerimientos de los distintos
mercados.
E. Transporte para facilitar el
movimiento de bienes y servicios.
V. Pequeñas economías y
vulnerabilidad
El proceso de
liberalización multilateral, así como el rápido incremento en los acuerdos de libre
comercio suscritos entre un número variado de países interesados en formar grandes
bloques económicos, le brinda una importancia cada vez mayor al tema de las ventajas y
las desventajas de las pequeñas economías en los acuerdos comerciales preferenciales.
En los últimos años, expertos
de organizaciones internacionales como el Banco Mundial y la UNCTAD han elaborado
numerosos documentos sobre este tema. Algunos han señalado las ventajas de las cuales
disfrutan las pequeñas economías como resultado de participar en dichos acuerdos junto a
economías de mayor tamaño. Otros han indicado que tales ventajas se manifiestan
únicamente cuando está bien desarrollada la capacidad para competir en el campo
económico.
En los tres años de trabajo previos al inicio de las
negociaciones sobre el ALCA se abordó extensamente este tema a través del Grupo de
Trabajo sobre Pequeñas Economías, presidido por Jamaica. Como consecuencia del trabajo
en este Grupo, la Declaración de Santiago de Chile emitida tras la Segunda Cumbre de las
Américas en abril de 1998 incluyó una declaración sobre la necesidad de reconocer en
las negociaciones la situación particular de las economías más pequeñas.
El tema de las pequeñas economías también había sido
introducido en el Comité de Desarrollo y Comercio de la Organización Mundial de
Comercio, que previamente reconocía sólo a los países en desarrollo y los países menos
desarrollados como merecedores de una atención especial en las negociaciones comerciales
internacionales dirigidas a la liberalización económica y comercial.
Puede alegarse que el simple
hecho de ser una economía pequeña no significa necesariamente que ésta no esté
capacitada para beneficiarse de un área de libre comercio con países mucho más grandes.
Sin embargo, no se puede negar que un menor tamaño a menudo limita la capacidad de un
país para satisfacer una amplia gama de mercados con una variedad de opciones de
exportación.
Este factor, aunado a las
limitaciones en materia de recursos humanos y a la alta dependencia en las importaciones,
hace que los países pequeños sean extremadamente vulnerables a las fuentes económicas
externas, más de lo que lo son los países más grandes, incluso en el ambiente
globalizado de hoy en día. También están los temas de una baja base arancelaria y la
alta dependencia respecto de los impuestos a las importaciones como fuentes de ingreso
nacional.
Sin embargo, se puede plantear
que por esta misma vulnerabilidad es esencial que los países pequeños mantengan un vivo
interés en los movimientos que ocurren en el ámbito económico externo y traten de
influenciarlo en la medida de lo posible. También sugiere que, como consecuencia de su
enorme dependencia en las importaciones, estén interesados en garantizar un cierto nivel
de competencia en el ámbito internacional.Además, las limitaciones en materia de
recursos humanos y producción imponen la necesidad de que las economías más pequeñas
sean sumamente eficientes en sus actividades económicas. La competencia derivada de la
liberalización promueve la eficiencia en el uso de los recursos.
Por otra parte, muchas de las
economías muy pequeñas han establecido industrias que dependen de ciertos niveles de
producción para su supervivencia. El temor radica en que sin esa protección, dichas
industrias podrían desaparecer de la noche a la mañana dejando tras de sí graves
trastornos sociales.
Los acuerdos previos de
comercio preferencial tampoco han preparado a algunas de las economías más pequeñas de
la región para las realidades de la liberalización. Por consiguiente, estas economías,
en una extensa área de comercio preferencial, tienen razones para manejar con sumo
cuidado el proceso de liberalización, buscando en la medida de lo posible algún tipo de
elemento amortiguador que reduzca los bruscos trastornos.
Para las economías pequeñas
también es necesario que la política comercial sea desarrollada y percibida dentro de
una visión más amplia del desarrollo económico y social, en la búsqueda de un papel
viable para ellas en un ambiente internacional de rápidos cambios y creciente
competencia.
La situación de la Asociación
de Estados del Caribe presenta algunas diferencias cuando se le compara con el Área de
Libre Comercio para las Américas (ALCA) o incluso con la OMC. En primer lugar, dentro de
la AEC existe un núcleo amplio de países con número de habitantes, niveles de
producción y capacidad de exportación bastante similares, que en el contexto del ALCA
serían considerados como economías más pequeñas.
Un acuerdo de libre comercio
entre estas naciones no debería producir ni un choque sicológico ni problemas
económicos a mediano plazo. Además, estos países ya han hecho avances para fortalecer
sus relaciones económicas. Aparte de este núcleo, hay tres países relativamente grandes
y algunos países muy pequeños. Estas propuestas iniciales para la creación de un área
de libre comercio toman en cuenta estas diferencias.
En segundo lugar, la AEC se
basa tanto en las alianzas estratégicas y en la cooperación en materia de economía y
políticas externas como en el libre comercio. Este hecho brinda una plataforma para crear
un cierto grado de amortiguación y apoyo mutuo que sería más difícil de obtener en una
alianza orientada única y exclusivamente a la liberalización comercial.
Por lo tanto, cualquier
programa para la liberalización comercial dentro de la AEC debería tratar de respaldar
el desarrollo general de los países, recurriendo a las competencias y los recursos de las
organizaciones regionales e internacionales existentes.
Notas
1. Comunicado de la Reunión del G-15 emitido en
Kingston, 12 de febrero de 1999.
2. Los países miembros de CARICOM son: Antigua y
Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Grenada, Guyana, Jamaica, Monserrat, San
Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y Las Granadinas, Suriname y Trinidad y Tobago.
3. Los países miembros de la AEC son: Antigua y
Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Colombia, Costa Rica, Cuba, Dominica, República
Dominicana, El Salvador, Grenada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México,
Nicaragua, Panamá, San Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y Las Granadinas,
Suriname, Trinidad y Tobago, Venezuela, Aruba, Curazao y Francia.
4. Los países que conforman la OECO son Antigua y
Barbuda, Dominica, Grenada, Monserrat, San Kitts y Nevis, Santa Lucía, y San Vicente y
Las Granadinas.
5. Véase Artículo 6, párrafo 5 del Acuerdo
suscrito en julio de 1994 y enmendado en 1998.
6. Véase Artículo 4, párrafo 4 del Acuerdo
suscrito en agosto de 1998.
7. Obstáculos al Comercio entre los Países de la
AEC, Secretaría de la AEC, 1998.
8. Idem.
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