Reflexiones sobre la dinámica de las relaciones externas de América Latina y el Caribe
	Secretaría Permanente del SELA

Las relaciones externas de América Latina y el Caribe, además de la importancia que les es tradicional, actualmente condicionan las políticas internas y establecen el margen con que cuentan las autoridades nacionales para enfrentar problemas propios de cada uno de los países, tales como la promoción del desarrollo económico.

Con el proceso de la globalización, las relaciones externas inciden de manera cada vez más determinante en el diseño de las políticas internas. Las disciplinas internacionales tienden a abarcar ámbitos cada vez más amplios. En lo económico, inciden en las políticas fiscales y monetarias, en los impuestos y subsidios, en las condiciones de competencia, las prácticas laborales y los planes de promoción del desarrollo. En otras áreas, abarcan campos tan diversos como el ámbito de competencia del Estado, la propiedad intelectual, la administración de justicia, la participación de la mujer, la preservación del medio ambiente, la lucha contra la corrupción y la gobernabilidad.

Como contraparte, los poderes públicos nacionales cuentan ahora con menos instrumentos que antes para el manejo de las políticas internas. Políticas y acciones que se consideraban potestad exclusiva de los Estados nacionales deben ahora contar con la aceptación de la comunidad internacional y a menudo su aplicación debe negociarse con quienes tienen mayor gravitación en ella.

La participación cada vez más disminuida de los países en desarrollo en los foros en los cuales se diseñan y adoptan decisiones sobre las normas y políticas de aceptación internacional profundiza la significación de este problema. En este contexto, recobra importancia la necesidad de una adecuada cohesión de América Latina y el Caribe en su proyección externa.

La entidad regional de América Latina y el Caribe requiere ser considerada de manera explícita en un mundo donde interactúan actores con capacidad de acción global, agrupaciones regionales de Estados y actores transnacionales. La fluidez en las relaciones de poder y en la alineación de los actores, así como las exigencias del proceso de globalización, están conduciendo hacia nuevas modalidades institucionales en las relaciones económicas internacionales y al fortalecimiento de ámbitos de acción no gubernamentales. Se plantea, por tanto, el problema de cuál sería el papel de América Latina y el Caribe en ese escenario mundial y cómo podrían los países y sociedades de la región defender sus intereses en tal entorno.

En ese sentido, destaca la importancia de innovar en la constitución de alianzas con los diversos actores (Estados, empresas, organizaciones no gubernamentales) para participar en el proceso de creación y modificación de las estructuras institucionales para la negociación y la adopción de decisiones.

La región cuenta hoy con diversas opciones reales de integración e inserción externa. Por una parte, la profundización de la integración regional y la inserción externa por vía de la vinculación de los espacios subregionales. Por la otra, el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), una relación más profunda con la Unión Europea y la ampliación de los vínculos económicos con Asia-Pacífico. No obstante, es importante reconocer que aún no se ha alcanzado una adecuada cohesión de América Latina y el Caribe en su proyección externa. La región no actúa en la escena internacional como una entidad, ya que existen intereses diversos entre los países y las subregiones. Estas diferencias se expresan en los procesos de negociación. Existe un escenario de negociaciones múltiples sin que se perciba aún con claridad aquello que se puede ofrecer y lo que se desea obtener.

La agenda económica externa de América Latina y el Caribe enfrenta un formidable desafío: compatibilizar la integración regional con los proyectos de alcance extra regional y multilateral. En tal sentido, se presenta una situación paradójica: mientras los acuerdos de integración de alcance regional se concentran en aspectos comerciales, las perspectivas de negociación en el ALCA, los acuerdos planteados con la UE, y los posibles compromisos en el marco de la OMC tienen objetivos mucho más avanzados. Surge como un desafío central en la región volver a plantear la integración latinoamericana y caribeña.

La región enfrenta simultáneamente varios frentes de negociación: ALCA, UE, APEC, OMC. Estos ámbitos presentan interacciones múltiples. Cualquier beneficio o ventaja en uno de ellos tiene la potencialidad de extenderse a los otros ámbitos. En ese contexto, debe plantearse el problema de cómo negociar en varios frentes en forma simultánea e interrogarse sobre la compatibilidad de los diversos procesos. Particularmente, dilucidar si es conveniente privilegiar una globalización amplia o si es preferible procurar alternativas interregionales. En tales circunstancias, se plantea la actitud a asumir en una nueva ronda de negociaciones comerciales en el ámbito de la OMC hacia principios del nuevo milenio, y la necesidad de adoptar una forma distinta de vinculación entre los países en desarrollo y desarrollados.

Un diagnóstico adecuado de la situación internacional y una visión prospectiva sobre el papel que le correspondería jugar a América Latina y el Caribe resultan decisivos al respecto. Actualmente, existe una creciente incertidumbre sobre la evolución del escenario internacional, la cual ha sido exacerbada por la transformación de una crisis financiera regional en Asia Pacífico en una crisis sistémica. Esta ha afectado severamente las posibilidades de recuperación y el crecimiento de América Latina y el Caribe, aunque la región ha adoptado políticas macroeconómicas consideradas adecuadas por la ortodoxia y realizado reformas profundas, incluso en sus instituciones financieras y las regulaciones que las afectan.

A nivel mundial, la crisis sistémica ha subrayado la importancia de introducir profundos cambios en el sistema financiero globalizado, que corrijan las actuales situaciones de escasa participación en las decisiones por parte de los países en desarrollo, incluyan una normativa general e incorporen las necesidades de estabilidad y financiamiento del desarrollo. La necesidad de estos cambios se incrementa a partir de la radical separación producida entre la economía virtual y la productiva, y ante la insuficiencia de los mecanismos de mercado para asignar adecuadamente los recursos. Las incertidumbres del presente han conducido a visualizar desde una multiplicación de acuerdos parciales y de nuevos regímenes de regulación hasta un nuevo acuerdo global del tipo de Bretton Woods.

Esta situación se produce en un escenario definido en cuanto a la distribución del poder mundial. Los Estados Unidos de América muy probablemente mantendrán durante los próximos años el peso y el papel protagónico que tienen actualmente. De igual manera, es presumible que se produzca un fortalecimiento de la Unión Europea como resultado de la expansión y profundización de su proceso de integración. Japón seguirá siendo un actor importante, mientras es posible el surgimiento de nuevos actores (ej: China Popular, India, Turquía, Brasil). Los llamados "mercados emergentes" se presentan como los más vulnerables ante la inestabilidad, mientras el resto de los países en desarrollo corre el riesgo de la marginalización.

Una situación en la que se aúnan la estabilidad del poder político y la inestabilidad de los resultados económicos y financieros en casi todos los países ha conducido a que se aceleren en los ámbitos más diversos negociaciones destinadas a establecer o consolidar marcos de referencia para el intercambio económico o, dicho en otras palabras, para hacer frente a las oportunidades y riesgos de la globalización.

En tales circunstancias, es necesario reforzar en la región el sentido de urgencia ante las complejas negociaciones del presente o del futuro próximo. Se puede prever una congestión en la capacidad de negociación de la región en los años venideros, lo que podría incidir en la adopción de compromisos sin una adecuada evaluación de sus efectos en el largo plazo.

Resulta conveniente, en consecuencia, plantear la necesidad de una estrategia para las negociaciones de América Latina y el Caribe o, por lo menos, esclarecer las opciones que se le presentan. Cualquier solución implica adoptar decisiones políticas trascendentes que afectan a los países, a las subregiones y a la región en su conjunto. Es importante definir el marco de acción: con quién y para qué se va actuar. De igual manera, resulta necesario establecer las secuencias adecuadas para las acciones a emprender.

La región dispone de varias alternativas que es necesario compatibilizar estratégicamente. Las negociaciones deberían atender cinco factores: objetivos, ámbitos y mecanismos de negociación, actores, instituciones y plazos. Para cada caso, debería definirse si el actor es América Latina y el Caribe o son los esquemas de integración subregional, los países o los espacios económicos (tales como ciudades y áreas de influencia), o los actores no gubernamentales. Respecto a la contraparte negociadora convendría establecer prioridades e interrelaciones entre el ámbito regional, el ALCA, la UE y APEC. La selección entre las opciones depende de las metas a satisfacer, las características y el contenido de la negociación, los foros utilizados, las alianzas posibles y las situaciones específicas.

Sin embargo, dado que en el plano de la agenda económica externa de América Latina y el Caribe la opción del ALCA ocupa un papel central en el corto y mediano plazo, al menos para un número significativo de países, es fundamental determinar si ese proyecto puede llegar realmente a concretarse manteniendo la concepción y contenido que en su origen se le asignaran. En tal contexto, es necesario evaluar los costos y beneficios en las relaciones económicas externas de la región de un acuerdo hemisférico y cómo afectaría el ALCA las relaciones económicas de América Latina y el Caribe con Europa y Asia-Pacífico.

Para la realización de estas evaluaciones y para la definición de estrategias debe tenerse en cuenta la situación de los países de América Latina y el Caribe ante los acuerdos en negociación. Esto conduce a abordar temas tales como la necesidad de avanzar hacia la armonización de políticas macroeconómicas y de evitar una competencia por atraer inversiones mediante subsidios u otros incentivos. Plantea problemas en relación a cómo se van a manejar las desigualdades entre los países y al interior de ellos y sobre la necesidad de contar con políticas e instituciones de contrapeso ante las asimetrías existentes entre distintos países y en el marco interno de los países de la región.

I. Elementos de la política económica externa

Los escenarios externos que centrarán la atención de los países de América Latina y el Caribe en los próximos años se ubican en un contexto de factores cambiantes ante los cuales se aspira avanzar en el logro de objetivos de largo plazo, independientemente de los ritmos y fines propios de cada uno de los foros de negociación o de los diálogos con los distintos interlocutores.

La política económica exterior de cada país, así como la ubicación general de la región como un todo en el escenario mundial, enfrenta tensiones y contradicciones entre fuerzas de cambio y necesidades permanentes. El grado de una inserción exitosa de largo plazo de los países de América Latina y el Caribe en la economía internacional depende de cómo se resuelvan tales tensiones a partir de enfoques y acciones que incorporen elementos propios.

Se pueden identificar tres contradicciones potenciales:

• Las economías de los países de la región, gracias a su creciente apertura, interactúan con actores pertenecientes simultáneamente a los ámbitos local, regional e internacional. Sin embargo, las decisiones en materia de política económica exterior se toman a nivel de cada Estado, en forma individual, en función de criterios vinculados a la soberanía y al interés nacional. Resulta difícil compatibilizar estas decisiones con la dinámica de fuerzas y actores internacionales y con los esquemas de integración regional y subregional.

• En la actualidad, y en particular en los próximos años, los calendarios acordados a nivel regional, hemisférico y multilateral prevén una aceleración e intensificación de varias negociaciones. Se plantean procesos de mayor integración y apertura económica en todos los escenarios en un momento en que se está iniciando una fase de recesión en la economía global, lo que podría restarles eficacia y dinamismo.

• La disminución que se evidencia en el ritmo de crecimiento de muchos países industrializados y en desarrollo se está traduciendo en una multiplicación de acciones de protección comercial, y en una marcada tendencia a restringir las fuentes de financiamiento multilaterales y bilaterales. Como siempre ha ocurrido, las fases de recesión se acompañan de «tentaciones proteccionistas» en lo comercial y de restricciones en la capacidad de financiar nuevos proyectos productivos dentro y entre los países.

• Este contexto de recesión mundial afectará los escenarios externos de América Latina y el Caribe y plantea problemas sobre cómo abordar los compromisos de ampliar y profundizar las aperturas de mercados de bienes y servicios; cómo avanzar en la armonización de normas y disciplinas económicas internas; y cómo y con qué recursos financiar la indispensable reactivación de las economías. A cada uno de estos interrogantes cabe añadir la correspondiente pregunta sobre cuál será la posición y la capacidad de acción de América Latina y el Caribe.

• La contradicción de mayor impacto sobre la conducción de las relaciones externas de la región surge del desfase entre las expectativas y las realidades. Debido al significado estratégico que reviste el objetivo de la inserción en la economía global, se han cifrado muchas esperanzas (además de esfuerzos técnicos y políticos) en esos procesos de negociación. En particular, proyectos ambiciosos como la «Ronda del Milenio» en la OMC y el ALCA pudieran o bien satisfacerlas o dar lugar a frustraciones.

En este contexto, se pueden distinguir dos categorías de factores que inciden sobre la formulación de la política económica exterior:

1. Los factores de cambio, que sustentan y explican la dinámica del sistema económico internacional;

2. Los objetivos permanentes, que justifican la política económica exterior de un país independientemente de los cambios introducidos por los factores variables.

La disminución del valor relativo de los productos básicos y el subsiguiente deterioro de los términos del intercambio, el papel predominante de la tecnología y de la información en la determinación de las nuevas ventajas competitivas de países y empresas, el auge del comercio intra-firmas, crecientemente más importante que el comercio entre los Estados, y el volumen de los flujos financieros desvinculados de la economía real, implican que las políticas externas nacionales se ajusten permanentemente a estos cambios, tanto en su concepción estratégica como en los instrumentos que le dan concreción.

– Las crisis sistémicas cambian repentinamente las reglas del juego

Las crisis, al desestabilizar las economías y expandirse con un efecto "dominó", modifican, en lapsos muy breves, corrientes internacionales de comercio e inversión de alcance mundial. Las políticas externas de la próxima década requieren incluir, necesariamente, el manejo de estos factores de riesgo sistémico en su formulación e instrumentación.

En este sentido, pasará a tener una importancia fundamental el tema del funcionamiento de las instituciones financieras y comerciales mundiales, su capacidad de gerenciar el sistema y, desde la perspectiva nacional, la participación efectiva en esos foros. Las negociaciones comerciales, que permiten conquistar mercados y que por su propia naturaleza tienen un impacto de largo plazo, pronto serán consideradas como una manera de ajustar y compensar las incertidumbres derivadas de la volatilidad monetaria y financiera global.

– El creciente papel de los actores no gubernamentales

Se presentan en varios foros económicos internacionales (la Organización Mundial del Comercio y las instituciones financieras) actividades y negociaciones derivadas de la importancia alcanzada por determinados actores no estatales. Por ejemplo, el tema del apoyo al sector privado o a las pequeñas y medianas empresas ya es parte integrante de varios programas de cooperación técnica y financiera multilateral o bilateral, y está directamente dirigido a los actores empresariales, a veces con una participación de las autoridades gubernamentales limitada a un papel de intermediarios.

Lo mismo ocurre con acciones realizadas en el BID (y, en parte, en el Banco Mundial) en materia de préstamos otorgados directamente al sector privado sin garantías estatales o en materia de programas de cooperación al desarrollo, donde los gerentes y los usuarios son organizaciones no gubernamentales.

Más aún, se está gestando en la OMC la eventualidad de acuerdos comerciales intersectoriales, donde los Estados sólo intervendrían al final de la negociación para refrendar lo negociado entre empresas del sector, con base en criterios transnacionales. De hecho, las negociaciones que se han adelantado desde 1995 en la OMC en el marco del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS) se han basado en un enfoque sectorial (telecomunicaciones, servicios financieros, transporte marítimo, servicios profesionales), donde tienen preponderancia los objetivos de las grandes empresas transnacionales de cada sector más que las posiciones nacionales de los países, particularmente de aquellos en desarrollo.

Estos cambios estructurales en las relaciones económicas internacionales inciden sobre los mecanismos de consulta y participación del sector privado y de otros sectores de la sociedad civil en la formulación y conducción de las políticas económicas externas, imponiendo mayor transparencia y viabilidad en los procesos de decisión, pero planteando a veces el riesgo de atrasarlos o complicarlos.

– La reforma institucional y el vínculo entre gestión monetaria, financiera y comercial internacional

Los desafíos de las crisis sistémicas y la participación de nuevos actores en la economía internacional ha conducido a que se realicen diversas propuestas de reforma institucional, con el objeto de diseñar lo que se ha dado en llamar una "nueva arquitectura" del sistema financiero y económico internacional. Parece evidente que el vínculo entre los aspectos monetarios, financieros y comerciales del sistema internacional –más patente aún por las crisis que genera el proceso de globalización- se está convirtiendo en un tema clave de la agenda económica internacional y por consiguiente de las políticas externas nacionales. Para los países miembros del G7 este vínculo es parte de su agenda desde hace al menos dos años. Para los países de América Latina y el Caribe se trata de determinar si la «nueva arquitectura institucional» destinada a ajustar el esquema de Bretton Woods a las nuevas circunstancias se diseñará con o sin sus propuestas y su participación.

En el marco de la globalización, la inserción en la economía mundial como instrumento para promover el desarrollo se ha convertido en prioridad de los países de América Latina y el Caribe. Esta inserción, para ser exitosa, supone la adopción de nuevos modelos económicos, que resultan de los cambios derivados de la desaparición de los conflictos Este-Oeste y una modificación en el carácter de los Norte-Sur. Como consecuencia de la adopción de estos nuevos modelos de desarrollo se ha producido una apertura económica y las políticas externas se han modificado aceleradamente. La experiencia acumulada en los últimos años y los efectos de la crisis asiática han mostrado que dicho curso de acción no está exento de problemas, lo que plantea la necesidad de mejorar la capacidad de acción interna y externa frente a los efectos indeseados de la globalización.

Las relaciones externas tienen actualmente la significación de que condicionan las políticas internas y establecen el margen con que cuentan las autoridades nacionales para enfrentar problemas propios de cada uno de los países. En muchas materias, la política exterior es la punta de lanza de la política económica doméstica, como es el caso de la captación de inversiones extranjeras. El auge de los instrumentos bilaterales y multilaterales sobre promoción y protección de inversiones (más de mil en el mundo actualmente), y en el campo del comercio internacional ilustra lo anterior, ya que la proliferación de acuerdos y esquemas de libre comercio es la primera expresión externa de los nuevos paradigmas económicos generados por la globalización.

Sería erróneo creer que la adopción de políticas económicas de apertura en los países de América Latina y el Caribe, a finales de los años ochenta, ha marcado un punto de inflexión definitivo en las relaciones externas de la región en comparación con años anteriores. En realidad, sólo ha iniciado un proceso donde siguen multiplicándose los cambios, a medida que se presentan nuevas necesidades de inserción y adaptación en la economía globalizada.

Es así como, por ejemplo, procesos de negociación que hoy en día tienen un alcance regional o hemisférico y ocupan un lugar prioritario en las relaciones externas pudieran, mañana, ser reubicados en el orden de prioridades a raíz de nuevos diagnósticos y objetivos. Incluso compromisos internacionales y bloques geográficos que ahora parecen prácticamente inalterables pueden sufrir transformaciones producto de los acelerados y profundos cambios que caracterizan el acontecer económico mundial. Al igual que durante los años ochenta se modificaron muchas «alianzas» geopolíticas que se fundamentaban en grupos exclusivamente Sur-Sur, en la próxima década pudieran seguir apareciendo agrupaciones «mixtas», basadas en intereses económicos y políticos más o menos duraderos entre países o grupo de países que actualmente presentan entre sí vínculos débiles.

Es probable que estemos asistiendo a una fase de larga transición, donde, después de un período de convergencia hacia la uniformidad de las políticas económicas nacionales, las pautas que marcan tanto los modelos nacionales de desarrollo como sus manifestaciones externas empiezan a diversificarse (buscando ampliar los interlocutores) y adaptarse (buscando nuevas modalidades de relacionamiento), a medida que se intentan paliativos ante los impactos negativos de la globalización.

En forma recurrente se incluyen nuevos temas en las mesas de negociación además de los tradicionales, tanto en el ámbito comercial como en el financiero y monetario. Esto conduce a una ampliación de la agenda económica internacional que puede observarse en, entre otras, las siguientes tendencias:

En menos de diez años –entre el principio y la conclusión de la Ronda Uruguay– los temas comerciales se ampliaron para traducir en compromisos internacionales vínculos interdisciplinarios tales como, por ejemplo, el del comercio y la propiedad intelectual. En los años siguientes a la conclusión de la Ronda Uruguay, el programa de trabajo de la OMC se ha ampliado hacia disciplinas económicas que anteriormente se consideraban de competencia interna y hacia campos económicos «de vanguardia», como el comercio electrónico.

En lo financiero, las instituciones internacionales encargadas del financiamiento del desarrollo (Banco Mundial y bancos regionales) han superado ampliamente su función crediticia original –que hasta los años ochenta se limitaba a aportar recursos principalmente a proyectos de infraestructura– para abordar el financiamiento de las reformas económicas, políticas y sociales internas, en el marco de la apertura. En lo monetario, el FMI, después del nuevo papel que le atribuyó el tratamiento de la deuda externa en los años ochenta, también ha ampliado su ámbito de acción original, actuando en paralelo a las instituciones financieras, estableciendo criterios de manejo macroeconómico, e intentando determinar el comportamiento de los mercados de capital. Su función ha sido protagónica hasta una fecha reciente, cuando otros actores (inversionistas institucionales, agencias clasificadoras, gerentes de fondos) han pasado a ocupar, en la práctica, un papel determinante.

Las políticas exteriores nacionales se amplían, en consecuencia, para reaccionar ante estas nuevas ramificaciones de la agenda económica internacional. Esas políticas también reflejan los cambios conceptuales introducidos en el frente interno: al vincular, por ejemplo, la protección del medio ambiente tanto con el comercio como con los préstamos multilaterales, o la libre competencia con la participación del capital extranjero en el desarrollo nacional, se modifican los objetivos y las estrategias de negociación. No obstante, se observa que la capacidad de generar propuestas viables que atiendan los intereses nacionales y regionales resulta insuficiente, lo que se traduce en falta de eficiencia de los países en desarrollo para adelantar sus puntos de vista en los foros internacionales. En este sentido, sería conveniente estimular esfuerzos de concertación de posiciones entre países y regiones.

En este contexto, las políticas económicas externas centradas en los principales temas de la agenda internacional parecen más coherentes y viables que aquellas que se guían por las peculiaridades y agendas de los distintos foros de negociación. De ser cierto lo anterior, en el orden de prioridades nacionales debería ubicarse, en primera instancia, la definición de objetivos de largo plazo en cada uno de los temas que determinan la evolución del sistema global en lo comercial, lo monetario y lo financiero; en segunda instancia, deberían fijarse posiciones de negociación en cada uno de los foros (bilaterales, regionales o multilaterales) donde aparecen esos temas y donde se presentan oportunidades de lograr los objetivos nacionales.

La definición del interés nacional constituye la primera manifestación de la soberanía y sigue sustentando la viabilidad de cualquier política exterior. No obstante, hoy en día, en economías abiertas, es difícil identificar la nacionalidad de las empresas que determinan el comercio exterior de un país, o la nacionalidad del capital y de la tecnología que determinan el desarrollo de un sector productivo. En lo comercial y en lo financiero, al abandonar los modelos de sustitución de importaciones, tiende a diluirse la frontera entre lo interno y lo externo, al mismo tiempo que se debilita la capacidad de tomar decisiones soberanas en relación a la promoción del desarrollo.

La identificación del interés nacional como fundamento de las decisiones en materia de política exterior está estrechamente vinculada al margen de negociación disponible en función tanto de las limitaciones reales que impone la inserción en la globalización como de los compromisos jurídicos contraídos en las negociaciones regionales o multilaterales. Sin embargo, pese a los avances de la globalización, gran parte de la producción, del empleo, del ahorro y de las inversiones es nacional. Allí se cuenta con un espacio considerable para la instrumentación oportuna y adecuada de políticas nacionales activas.

No existe, en la práctica, un interés nacional predeterminado ni un margen de maniobra soberano a priori, sino más bien intereses nacionales y márgenes de maniobra sectoriales y puntuales. En este sentido, podría resultar perjudicial condicionar las decisiones centrales sobre políticas públicas, el perfil productivo y la forma de inserción internacional a una aplicación irrestricta de criterios exógenos. Es importante identificar, caso por caso, en cada decisión de política económica exterior, las posibilidades de acción realistas y viables, que descartan escenarios extremos como los del regreso a políticas de autarquía o el abandono de los acuerdos previamente contraídos.

– Exigencia de resultados concretos

Le corresponde a los gobiernos democráticos mostrar que el objetivo general de la inserción en la economía internacional es beneficioso y capaz de generar prosperidad y estabilidad, en función de las estrategias de desarrollo que adopten para superar los condicionantes señalados en el punto anterior. Se trata de dos caras de una sola moneda. Así, el crecimiento interno impulsa la búsqueda de nuevas inversiones extranjeras, nuevos mercados, nuevos socios, en latitudes cada vez más alejadas. La misma vinculación opera también en el otro sentido: la recesión del aparato productivo nacional tiene repercusiones sobre la política externa, induciendo dudas y cuestionamientos de los acuerdos internacionales que son percibidos como un peligro para el desarrollo del país o de sectores determinados. En ese sentido, hay un vínculo directo entre el éxito esperado de los modelos económicos adoptados y la proliferación de acuerdos multilaterales y regionales.

Desde el punto de vista de cualquier país en desarrollo, las asimetrías se plantean como una preocupación permanente en su política económica exterior, bien sea en el ámbito bilateral como en lo regional, hemisférico y multilateral. Le corresponde a cada país o grupo de países, en función de sus características y de su estrategia de desarrollo, darle un contenido concreto al concepto de asimetrías, en función de cada uno de los temas de la agenda económica internacional y en función de cada foro de negociación.

La existencia de asimetrías en las relaciones económicas internacionales y regionales –evidenciadas mediante una mayor vulnerabilidad de las economías débiles ante los impactos negativos de la globalización– son una distorsión de la competencia internacional y dificultan una liberalización de la economía mundial que tome en cuenta factores de equidad.

Más que una instrumentación diseñada en forma lineal y predeterminada para enfrentar este problema, parece conveniente ajustar el concepto de asimetría de acuerdo a diferentes situaciones y proponer las modalidades de aplicación más adecuadas. Por ejemplo, en algunos casos de liberalización comercial se imponen calendarios diferenciados. En otros, la apertura de los mercados sólo beneficia a una parte si no se compensa con medidas de apoyo al desarrollo de la estructura económica de la otra parte, así como en lo monetario y financiero es obvio que el acceso y la participación en los mercados de capital no es igual para todos los países.

La consolidación y profundización de la integración de América Latina y el Caribe ha sido una prioridad constante en las políticas exteriores de los países de la región. La discusión subregional ofrece un espacio y una escala adecuada para racionalizar y unir los esfuerzos y las acciones de las políticas económicas externas. En este sentido, debe considerarse como una etapa necesaria, pero solo un primer paso, para avanzar en un proceso de integración regional.

Las relaciones entre vecinos son generalmente percibidas como las más urgentes y determinantes en la formulación de una política exterior, y a veces se vuelven tan apremiantes y complejas que alejan a un segundo plano el entorno global. Este fenómeno es particularmente recurrente en el caso de los países pequeños que conforman subregiones dentro del ámbito latinoamericano y caribeño, y para los cuales las negociaciones dentro de la subregión tienden a absorber la mayor atención. Aun cuando esto sea muy natural, no deja de ser una paradoja el hecho de que sean los países más pequeños, y los más vulnerables ante los impactos de las crisis sistémicas y de la globalización, los que carezcan de medios para atender tanto la consolidación de sus esquemas subregionales como la imperiosa necesidad de actuar en conjunto en el escenario global.

– Las relaciones hemisféricas

Un proyecto como el ALCA exige reflexionar en torno a las expectativas que genera desde el punto de vista del desarrollo de los países de la región, de sus potenciales costos y beneficios, de las posibilidades de que sus resultados se correspondan con el esquema inicialmente propuesto, y del futuro de los esquemas de integración existentes, a objeto de precisar cuáles son los objetivos generales y específicos que se persiguen y cómo se comparan con las posibilidades reales de alcanzarlos.

En tal sentido surgen interrogantes sobre si se puede lograr un mejor acceso al mercado de los Estados Unidos, si acaso se pretende obtener alguna «paridad» o trato similar al que existe en el TLCAN, si se aspira a atraer más inversiones extranjeras y consolidar las políticas nacionales de apertura, si se trata de modificar las pautas y los instrumentos de la política económica de los Estados Unidos en el hemisferio y si conviene adelantar a nivel hemisférico acuerdos y disciplinas económicas que tardarán más en concretarse a nivel multilateral y, en general, qué significación tendría la conformación de un bloque de relevancia mundial liderizado por una gran potencia.

El cambio más sorpresivo en la economía mundial de los últimos años vino de la región asiática, que en menos de 6 meses pasó de ser la región de mayor crecimiento mundial a ser el punto de partida de la crisis financiera y de la recesión internacional que se está concretando.

Para América Latina y el Caribe el costo de la crisis asiática es muy alto. Se manifiesta en dos etapas: la primera, de corto plazo e inmediatamente vinculada a las turbulencias monetarias y financieras que se originan en Asia, afecta su capacidad de atraer capitales externos y perturba gravemente los mercados bursátiles y las políticas monetarias. La segunda, de mediano y largo plazo, sujeta en parte a la velocidad de la recuperación de las economías asiáticas, incide sobre las corrientes de exportación y los términos del intercambio de la región.

El impacto de ambas etapas, aunado a la recesión global, se evidencia en el ritmo de desarrollo de la región que había comenzado a repuntar en los últimos dos años. Según pronósticos de la CEPAL publicados el pasado mes de octubre y revisados a la baja en relación con los anteriores, el crecimiento regional promedio de 1998 será de 2.6% (fue de 5.5% en 1997), y los países industrializados crecerán en un 1.8% (frente a 2.7% en 1997).¹ El costo en términos sociales es proporcionalmente más elevado: según estimaciones del Banco Mundial, la región necesita crecer en un 5% al año, en forma sostenida durante al menos 10 años, únicamente para frenar el aumento de la pobreza extrema.

La crisis asiática también tiene repercusiones sobre las políticas económicas internas y externas de los países latinoamericanos y caribeños. Las reflexiones siguientes aspiran a poner en evidencia y presentar en forma sucinta algunos elementos claves del impacto de la crisis para la región, en el contexto del análisis de la dinámica de sus relaciones externas. Asimismo, se destaca la importancia del sector externo y del entorno económico internacional en la evolución y en las implicaciones de la crisis.

1. El efecto contagio

El colapso de las monedas y de los sistemas bancarios de los países asiáticos se produjo, en los cinco países más afectados (Tailandia, Corea del Sur, Indonesia, Filipinas, Malasia), en menos de cuatro meses, entre julio y octubre de 1997. Independientemente de las causas internas que pudieron provocar o facilitar la propagación de la crisis dentro y fuera de esa región, cabe destacar la mecánica del efecto contagio, que tiene sus raíces en las características básicas de la globalización. En este sentido, muchos de los fenómenos registrados a nivel internacional a raíz de la crisis asiática guardan similitud –en cuanto a la mecánica y la rapidez del impacto– con la crisis financiera que se inició en México en 1994, y con la de Rusia en agosto de este año. En los próximos meses y años, la formulación de las políticas económicas tomará muy en cuenta la existencia de dichos factores recurrentes en el sistema global.

En primer lugar, cabe destacar la extrema vulnerabilidad de las «economías emergentes» ante los cambios en el entorno internacional, incluso en aquellos países considerados como exitosos y, por ende, mucho más estables ante las turbulencias externas. En este sentido, la crisis asiática demuestra que ninguno de los factores del éxito de esas economías durante los últimos diez años fue suficiente para evitar el impacto y el efecto dominó: ni las elevadas tasas de crecimiento, ni la estabilidad cambiaria, ni el alto nivel de reservas y de ahorro interno, ni la gran capacidad exportadora, ni los índices de productividad de sus empresas. Incluso la atracción de inversión extranjera, considerada como la mayor señal de éxito y de confianza en el desarrollo asiático, se convirtió en una de las causas del colapso: algunos expertos hablan de «crisis de sobreinversión» o de exceso de ahorro interno y de préstamos externos. Los capitales foráneos llegaron en volúmenes superiores a la capacidad de los países asiáticos de utilizarlos racional y productivamente, estimulando peligrosas «burbujas especulativas».² Asimismo, se ha advertido sobre el efecto de la falta de transparencia, regulación y supervisión del sector financiero en el momento en que se produce la apertura de dicho sector.

Por consiguiente, el colapso de estas economías exitosas induce a reflexionar sobre cuáles son los criterios para medir el «éxito» en el contexto de la globalización. La fragilidad de los «tigres asiáticos» y la rapidez del contagio en América Latina y el Caribe demuestran que algunas de las fallas estructurales que caracterizan, desde hace décadas, a los países en desarrollo, no han sido resueltas. Entre ellas, cabe citar, la dependencia de los productos básicos (en el caso de Asia-Pacífico, una especialización excesivamente concentrada en pocos sectores de punta), la debilidad de los sistemas financieros nacionales y la dependencia del financiamiento externo.³ Según un estudio preliminar de la CEPAL⁴, cabe plantear la hipótesis de que las economías asiáticas han pasado demasiado rápido de sus tradicionales estructuras productivas agrícolas a economías manufactureras y abiertas, que necesitan grandes importaciones para poder exportar.⁵

El segundo elemento que ha estado presente en forma protagónica tanto en el caso asiático como en el de Rusia, y anteriormente en el de México en 1994, se refiere a la alta sensibilidad de un número muy limitado de actores no gubernamentales que deciden sobre el destino de grandes masas de inversiones –que se traduce en pánico de los gerentes de fondos de inversión, operadores de bolsa y otros agentes financieros– tal es el caso de las agencias de riesgo ante señales y percepciones que cambian la clasificación del «riesgo-país». En sí mismo, el comportamiento que induce a abandonar las economías consideradas «de alto riesgo» para orientarse hacia valores «seguros» no es novedoso. Pero desde la crisis de México se ha demostrado que el factor tiempo ha cambiado radicalmente en esas decisiones, reduciéndose, literalmente, a velocidades cibernéticas, a partir del momento en que esos operadores tienen a su alcance los nuevos medios de la electrónica. Con ello, el contagio del miedo se vuelve prácticamente instantáneo, limitando, de hecho, la capacidad de respuesta de los gobiernos y amplificando –cuantitativa y cualitativamente– el impacto internacional. Además, esas reacciones de pánico no se basan en evaluaciones objetivas de la realidad económica, sino en percepciones superficiales y en profecías auto-cumplidas⁶. Aquí radica otra causa de la vulnerabilidad de las economías «emergentes» que no se soluciona únicamente con políticas internas adecuadas.

En tercer lugar, el costo del financiamiento externo se modifica con la misma rapidez con la que se producen los cambios en el comportamiento de los operadores financieros. En las tres crisis de esta década –México, Asia y Rusia– la caída de las bolsas⁷ y las devaluaciones producen un aumento inmediato de los diferenciales (spreads) de muchas «economías emergentes», incluyendo las de nuestra región.⁸ En otros términos, las primas de riesgo de los títulos soberanos emitidos en los mercados internacionales por esas economías aumentan en función de la percepción de su fragilidad, y en períodos tan cortos como los del impacto monetario. Por consiguiente, su capacidad de acceder a las fuentes de financiamiento externo disminuye precisamente en el momento en que sería más necesario para compensar el colapso de los sistemas bancarios nacionales y el inicio de una fase de recesión económica.

El encarecimiento del financiamiento externo y las dificultades de acceder a los mercados de capital internacional se presentan en una coyuntura particularmente delicada para América Latina y el Caribe. Según estimaciones del Banco Mundial, las necesidades de financiamiento «neto» (déficit en cuenta corriente y amortización de deuda menos inversiones directas y otros ingresos) del primer trimestre de 1999 alcanzan US$ 24.800 millones en Argentina, US$ 50.360 millones en Brasil, y US$ 20.440 millones en México. Sólo Argentina y México disponen, a la fecha, de reservas equivalentes o levemente superiores a dichos montos.⁹

Los aportes del FMI y de otras fuentes financieras están destinados a restablecer la confianza de los inversionistas, pero aquí también los tiempos juegan en contra de las economías afectadas, ya que la recuperación de los flujos de capital para inversiones productivas sólo se produce lentamente, es decir, cuando hay señales inconfundibles de estabilidad y crecimiento. La experiencia de la crisis asiática muestra que, en menos de seis meses, la hemorragia provocada por la crisis (mediante retiros de capital, quiebras, venta de reservas para sostener la moneda, y venta de acciones) implicó que la región asiática tuvo que reembolsar préstamos y hacer pagos equivalentes a las reservas acumuladas durante los siete años anteriores, es decir, los años del «boom» económico¹⁰.

Los tres elementos señalados –la vulnerabilidad ante el entorno internacional, incluso para las economías exitosas, la rapidez de las reacciones de pánico y la concentración de decisiones financieras sustantivas en un número relativamente cada vez más reducido de actores, y el impacto sobre el acceso a los mercados de capital– afectan principalmente y con mayor intensidad a los países en desarrollo directa o indirectamente implicados en estas nuevas «crisis del Siglo XXI»¹¹. Para los países industrializados, el costo es menor en esos tres aspectos, al ser menor su sensibilidad a los cambios del entorno: la solidez de sus estructuras productivas y financieras, y el hecho de que realizan gran parte de sus intercambios entre ellos, les permite amortiguar el impacto de corto plazo.

El contagio, al ser indiscriminado y repentino para todas las economías «emergentes», es doblemente injusto, ya que castiga incluso a los países que son totalmente ajenos a la crisis. Es el caso del impacto que se registró en muchas bolsas latinoamericanas y europeas como consecuencia de la devaluación del rublo y de la moratoria declarada por Rusia el pasado mes de agosto. Igualmente, el impacto ante el ataque a la bolsa de Hong Kong en octubre de 1997 tuvo una repercusión internacional inmediata. Es obvio que el hecho mismo de ser incluido en la categoría de «economías emergentes» expone a un riesgo a priori, que escapa al control de los gobiernos de esos países.

Un último factor que surge como resultado de la crisis financiera en Asia-Pacífico corresponde a la utilización que se ha hecho de esa situación para profundizar y ampliar la apertura económica de los países emergentes en todos los sectores, particularmente en aquellos que los gobiernos preservaban para mantener cierta autonomía (ej. régimen de tenencia de la tierra y laboral, fomento de industrias estratégicas, políticas activas, etc) frente a consecuencias indeseables del proceso de globalización y para mejorar sus opciones de inserción.¹²

De manera aún más evidente que en las crisis de México y de Rusia, la vertiente comercial de la crisis asiática suscita reflexiones en torno al vínculo entre la apertura comercial y el comportamiento de las variables monetarias y financieras en las «economías emergentes» y, en general, en torno a la importancia del sector externo en los orígenes y en el desarrollo de estas crisis.

En efecto, una de las raíces de la crisis asiática parece encontrarse precisamente en la disminución de la demanda global de las exportaciones de esa región a partir de 1994. Ese año, la tasa de importación de productos asiáticos por parte de los países industrializados bajó en un 11% (13% en el caso de Japón, el principal comprador de la región, y 12% en Estados Unidos). Los años 1995 y 1996 registraron tasas menos negativas pero igualmente preocupantes. La caída de la demanda provocó un derrumbre de los precios de los productos exportados: los semiconductores, por ejemplo, pasaron de US$ 50 por chip a US$ 5 en menos de dos años.¹³ Algunas industrias fueron particularmente afectadas: los astilleros, la electrónica, la petroquímica.

Sin embargo, este deterioro de los términos del intercambio de los países asiáticos pasó aparentemente desapercibido ante los ojos de los analistas financieros, atraídos por el espectacular crecimiento de esas economías, la estabilidad cambiaria y, a partir de 1995, la desviación de capitales que salieron de América Latina a raíz de la crisis mexicana. La relativa debilidad comercial también fue ocultada por el hecho de que, precisamente a partir de 1994, organismos internacionales como el FMI, el Banco de Pagos Internacionales, la OCDE y la OMC (donde se inició la negociación del acuerdo sobre servicios financieros) enfatizaron sus presiones a favor de la apertura de las cuentas de capital, como una medida necesaria y coherente con la apertura comercial. Paralelamente, las empresas asiáticas que habían contraído préstamos en divisas (estimuladas por la estabilidad monetaria y por las entradas masivas de capital) empezaron a tener problemas financieros debido a la disminución de los ingresos provenientes de sus exportaciones y a las devaluaciones. La crisis ha demostrado que la coincidencia de la apertura financiera, con debilidades del sector bancario, y deterioro de los términos de intercambio, es siempre de alto riesgo.

En los próximos meses la actividad comercial de los países asiáticos tendrá nuevamente un papel fundamental, esta vez positivo, ya que hay señales que confirman que las exportaciones serán el motor de la reactivación del aparato productivo de esa región, así como de la recuperación de los capitales extranjeros.

Pero mientras se inicia la recuperación asiática, América Latina y el Caribe empieza a sufrir el impacto de mediano y largo plazo de la crisis, que modifica las corrientes comerciales existentes. El primer factor de cambio proviene de las devaluaciones en los países asiáticos directamente afectados, las cuales tienen, para ellos, un doble efecto: por un lado, reducen su capacidad de importación y, por el otro, aumentan la competitividad de los productos que exportan.

Algunos indicadores ilustran la importancia que tiene la demanda asiática para varios países de América Latina y el Caribe. Antes de la crisis, el 10% del total exportado por la región era absorbido por los países asiáticos, y dentro de ese porcentaje se incluye el 14% de las exportaciones agrícolas totales de nuestra región y el 13% de las exportaciones de minerales. Estos promedios regionales esconden situaciones más graves para determinados países: el 38% de las exportaciones chilenas estaban destinadas a Asia; el 25.3% en el caso del Perú, y el 15% para Argentina y Brasil. Este grado de importancia del mercado asiático para la región no es recíproco, pues sólo el 2.3% de las exportaciones asiáticas se dirigían a América Latina y el Caribe.¹⁴ En los próximos meses habrá que observar con atención la evolución del poder de compra de los países asiáticos y analizar en qué medida las exportaciones de nuestra región han disminuido o han sido desplazadas a raíz de las devaluaciones de las monedas asiáticas.

El efecto de las devaluaciones sobre la competitividad de los productos asiáticos también puede llegar a ser grave para América Latina y el Caribe. Estudios recientes de la OCDE y del BID señalan que aproximadamente el 58% de las exportaciones de la región hacia los países de la OCDE es potencialmente vulnerable ante la mayor competencia asiática, en particular en los mercados de Estados Unidos y Japón. Se prevé que los países centroamericanos y caribeños, además de Colombia y México, sufran más directamente este impacto, sobre todo en materia de exportaciones de textiles y vestido.¹⁵ Otro problema que enfrentan los países de América Latina y el Caribe es el de la mayor competencia de importaciones asiáticas en sus propios mercados (que ya empieza a producirse en rubros como acero, textiles y calzado), con implicaciones para las políticas comerciales individuales y para las corrientes de comercio al interior de los esquemas de integración.

El segundo factor de cambio en las corrientes de comercio se refiere al volumen y a los precios de las exportaciones de productos básicos de América Latina y el Caribe. Gracias a su expansión económica, los países asiáticos aumentaron considerablemente su demanda de productos básicos, tanto agrícolas como minerales y metales. En el caso de Indonesia, Tailandia, Corea del Sur, Malasia y Filipinas su demanda se duplicó entre 1984 y 1994.¹⁶ Varios países latinoamericanos aprovecharon esta expansión: las exportaciones de productos agrícolas y alimentarios de la región hacia Asia aumentaron en un 10% entre 1980 y 1994, y en un 13% para los minerales y metales, mientras en el mismo período las exportaciones latinoamericanas totales al mundo sólo aumentaron en un 2.5%.

En este sentido, la caída de la demanda asiática es más importante para América Latina y el Caribe en lo que respecta a sus exportaciones de productos básicos que para el conjunto de las exportaciones. La crisis asiática agravó la tendencia declinante de los precios de los productos básicos, que había comenzado dos años antes y que, debido a la recesión mundial, pueden deteriorarse aún más, con serias consecuencias para América Latina y el Caribe.¹⁷

Un reciente informe de la UNCTAD estima la disminución de los ingresos por concepto de exportación en los porcentajes siguientes para algunos países de América Latina y el Caribe en 1998: Chile (cobre): -9.9%; Jamaica (alúmina): -4.0%; Paraguay (algodón): -3.8%; Perú (cobre): -6.7%; Colombia (petróleo): -3.5%; Ecuador (petróleo): -8.4%; México (petróleo): -2.7%; Trinidad y Tobago (petróleo): -12.2%; Venezuela (petróleo): -20.3%.¹⁸

La vulnerabilidad de los países en desarrollo ante el entorno económico global –en lo financiero y en lo comercial– evidenciada por esta crisis, plantea serias interrogantes en torno al funcionamiento del sistema y del proceso de globalización.

En primer lugar, parece evidente que la instrumentación de «buenas prácticas» monetarias y bancarias dentro de los países es una condición necesaria pero no suficiente para amparar a las «economías emergentes» ante las turbulencias que genera la globalización. A ello se añade la «injusticia» del efecto contagio, ya que la lógica del mercado impide distinguir entre buenos y malos «jugadores»¹⁹, y genera víctimas en latitudes muy alejadas del «ojo de la tormenta». Es preocupante constatar que los serios y costosos esfuerzos de estabilización y crecimiento que han venido realizando los gobiernos de América Latina y el Caribe pueden ser afectados por factores totalmente ajenos a sus realidades económicas, sin que existan mecanismos internacionales que los prevengan y los eviten²⁰. ¿Cómo compensar la caída de los precios de los productos básicos o el encarecimiento del financiamiento externo? ¿Cómo reconquistar los mercados perdidos ante la repentina competitividad de las exportaciones asiáticas? Y sobre todo, ¿cómo minimizar el costo económico y social de la recesión regional y mundial que ya empezó? Parece haber llegado el momento de pensar en algún tipo de garantías multilaterales frente a la volatilidad del sistema financiero global, para proteger a los países en desarrollo de impactos externos indiscriminados como los que se están registrando actualmente en la región. En el frente interno, las lecciones de las crisis asiática y rusa plantearán con nuevas luces el debate en torno al manejo y a la celeridad de los procesos de apertura financiera en América Latina y el Caribe, a las características que deben tener sus modelos de desarrollo y a la necesidad de alcanzar una mayor participación de los países y regiones en desarrollo en los mecanismos sustantivos de decisión del sistema financiero internacional.

Asimismo, el debate sobre la nueva «arquitectura institucional» que debería regir el sistema monetario y financiero ya no puede ser abordado haciendo abstracción de las preocupantes repercusiones de las crisis recientes. La CEPAL señaló que «más allá de la situación macroeconómica de cualquier país asiático o latinoamericano que haya sido afectado por esta inestabilidad, ella refleja, ante todo, un problema fundamental de la economía global: la enorme asimetría que existe entre un mundo financiero internacional cada vez más sofisticado y dinámico, y la ausencia de un marco institucional apropiado para regularlo.»²¹  La conveniencia de establecer una supervisión internacional más estricta sobre los movimientos de los flujos de capital ha sido considerada por los gobiernos de importantes países desarrollados (ej: países de la UE y Canadá), al igual que por los dirigentes de las principales instituciones financieras multilaterales, pero no así de los Estados Unidos²². Esta situación disminuye seriamente la viabilidad de todo intento de alcanzar una reforma institucional profunda y adecuada. En este contexto, cabe plantearse la búsqueda de entendimiento entre Asia-Pacífico, América Latina y el Caribe y los países europeos para sumar sus esfuerzos en pro de esa reforma.

Por otra parte, el impacto comercial de la crisis asiática para América Latina y el Caribe y el resto del mundo, seguirá ampliándose en los próximos meses. Ese impacto - junto con las medidas de ajuste fiscal que adoptarán varios países de nuestra región - incidirá sobre la formulación de las políticas comerciales y sobre la conducción de los procesos de integración y convergencia intraregionales.

Cabe recordar con preocupación que la «década perdida» de los años ochenta representó también una pérdida neta para la integración, obstaculizada por la recesión de las economías y por las medidas defensivas adoptadas dentro y fuera de la región. Los responsables de las políticas económicas de los países de la Comunidad Andina celebraron, el pasado mes de octubre, una reunión para avanzar hacia la concertación de respuestas cambiarias y tributarias ante el impacto de la crisis, mediante información y consultas entre los países. También recomendaron un contacto estrecho entre los responsables de las políticas comerciales, especialmente en relación con la eventual aplicación de medidas de salvaguardia y antidumping a importaciones de terceros países²³, y enfatizaron la importancia de que las negociaciones entre la Comunidad Andina y el Mercosur no se vean perjudicadas por la crisis financiera. Por su parte, los países del Mercosur están trabajando en el mismo sentido en el marco de los mecanismos de coordinación macroeconómica previstos en el Protocolo de Ouro Preto.

Convendría estimular, tal como se señaló recientemente a nivel andino, diálogos entre los esquemas de integración de la región y encuentros birregionales sobre las repercusiones comerciales y financieras de la crisis global, así como sobre el futuro de las relaciones entre nuestra región y el Asia-Pacífico, que en lo económico y en lo político registrarán modificaciones. Los foros subregionales organizados por la Secretaría Permanente del SELA a lo largo de 1998, pusieron en evidencia la necesidad de no limitarse a una evaluación global del impacto para toda la región, y de emprender, dentro de cada esquema, diagnósticos individuales que tomen en cuenta, por ejemplo, las particularidades de cada caso.

En el plano mundial, queda por ver si las fuerzas económicas y políticas que han impulsado la liberalización de los mercados desde la Ronda Uruguay de negociaciones comerciales multilaterales siguen vigentes, y si son suficientes para evitar un resurgimiento de prácticas proteccionistas que sólo lograrían agravar la recesión. La próxima "Ronda del Milenio" y las nuevas negociaciones agrícolas en la OMC pondrán a prueba la instrumentación de la apertura comercial acordada y la posibilidad de profundizarla, demostrando nuevamente la estrecha vinculación que existe, hoy más que nunca, entre crisis financieras y corrientes comerciales.

El sistema de instituciones económicas internacionales no ha sido efectivo para prever, diagnosticar o enfrentar la crisis. En términos generales, se han puesto en evidencia sus carencias, particularmente las relacionadas con la capacidad de adaptarse a las nuevas realidades económicas internacionales y reaccionar ante acontecimientos financieros que inciden en la estabilidad y el desarrollo de las economías nacionales. La necesidad de reformar el sistema es reconocida por las propias instituciones internacionales y sus países miembros. Por ello, se ha avanzado en la idea de diseñar una nueva "arquitectura del sistema financiero internacional".

La definición de qué se entiende por "nueva arquitectura" es de especial importancia para los países en desarrollo, los cuales son particularmente vulnerables a la inestabilidad de los mercados internacionales y se apoyan de manera creciente en el sistema financiero internacional para la realización y captación de inversiones, así como para hacer frente a la volatilidad de los mercados.

Aunque hasta la fecha la idea de una "nueva arquitectura" se ha limitado al sistema financiero, parece evidente que, en el caso de que se lleve a cabo, supone por lo menos una revisión de otros componentes del sistema de instituciones económicas internacionales. El sistema actual, concebido a finales de la Segunda Guerra Mundial, se apoya en tres pilares operativos – moneda, financiamiento y comercio- dentro del marco político que provee el sistema de Naciones Unidas. Las áreas mencionadas, y la relación y delimitación de funciones entre las instituciones responsables de ellas, deberán necesariamente ser contempladas por cualquier "nueva arquitectura".

Adicionalmente, se deberá considerar aspectos de la vida económica internacional que no son abordados sistemáticamente por las instituciones internacionales existentes, como es el caso de la supervisión bancaria. Asimismo, se deberá dilucidar el papel que desempeñan instituciones que no se relacionan orgánicamente con las instituciones básicas del sistema, como el Banco de Pagos Internacionales de Basilea y algunas organizaciones del sector privado que inciden sobre el sistema financiero internacional.

La nueva arquitectura del sistema institucional internacional se plantea como una aspiración a dar respuesta a las exigencias de una economía que tiende a ser global. Esto requiere una revisión del enfoque y de los mecanismos operativos que resultaron de los acuerdos de Bretton Woods y, años más tarde, de la Ronda Uruguay sobre comercio y temas afines. Las organizaciones que surgieron de tales negociaciones fueron diseñadas para enfrentar problemas nacionales que pudieran tener repercusión sobre las relaciones internacionales. Por ello mismo, no han estado suficientemente preparadas para hacer frente a una crisis internacional de carácter sistémico que repercute sobre las economías nacionales.

La necesidad de nuevas normativas e instituciones internacionales relativas a asuntos económicos se ha hecho patente a raíz de las crisis recientes. Las enmiendas realizadas a través de los años y la incorporación de nuevos temas y áreas de competencia no han resultado suficientes para hacer frente a los problemas que plantean. Sin embargo, no se tiene claro aún el alcance y carácter de una nueva institucionalidad. El enfoque más tradicional sostiene que en lo inmediato se requiere dotar de mayores recursos a las instituciones existentes, debido a que un nuevo diseño institucional requiere tiempo para ser efectivo y enfrentar la crisis es un problema que no admite dilaciones. Aunque existe un alto grado de consenso al respecto, no ha sido suficiente para que se materialicen los aumentos de recursos que pudieran dar mayor eficacia al sistema actual. En parte, porque el debate sobre sus posibles reformas inhibe la acción o conduce a que se pretenda imponer condiciones unilaterales para que los recursos se hagan efectivos.

Los países de América Latina y el Caribe han apoyado claramente los aumentos de recursos para las instituciones financieras internacionales (IFIs). En contraste, no han articulado posiciones sobre una posible nueva arquitectura del sistema financiero internacional ni sobre una posible reforma, aún más amplia, del sistema institucional económico internacional.

La distinción entre el sistema financiero internacional y otros componentes del sistema institucional refleja una diferencia importante entre ambos, en cuanto instrumentos para hacer frente o prevenir posibles crisis económicas. Mientras entidades tales como la OMC aspiran a la creación de una normativa de carácter general aplicable a todos sus países miembros, las IFIs no establecen una normativa general sino que aplican criterios de política económica a través de sus operaciones.

Esto significa que los criterios de política que establecen las IFIs son aplicados normativamente solamente en aquellos países en los cuales realizan operaciones y solamente cuando las realizan. Tales países son, en general, los países en desarrollo y, más particularmente los países en desarrollo con problemas económicos. En tal sentido, las IFIs no abarcan, en la práctica, a la economía mundial en su conjunto.

Lo anterior tiene varias consecuencias importantes.

• En primer lugar, significa una asimetría entre quienes diseñan los criterios de política a ser aplicados y aquellos a quienes se le aplican. Los países industrializados son quienes diseñan tales criterios, tanto por el origen de los recursos como por la estructura institucional de las IFIs. Mientras que la aplicación de los criterios se da en los países en desarrollo, donde se realizan las operaciones de tales instituciones.

• En segundo lugar, determina la incapacidad de las IFIs de inducir la aplicación de sus criterios de política económica en aquellos países en los cuales no realiza operaciones. De manera destacada los países desarrollados y aquellos que, por una u otra razón, no aceptan las condiciones exigidas por ellas.

• En tercer lugar, la aplicación de criterios de política económica a través de las operaciones de las IFIs impone el tratamiento "caso por caso" como regla general de actuación. Esto conduce a que la aplicación concreta de criterios de política económica se relacione a menudo con consideraciones políticas o ideológicas, no obstante el hecho de que tales criterios tienden a ser estandarizados y a no tomar en cuenta las peculiaridades de los países a los cuales se les recomiendan. La ampliación de las condiciones que acompañan a las operaciones de las IFIs durante los últimos años –a instancias de los países industrializados o de una gran diversidad de Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) que influyen en ellos– ilustra esta consideración.

• En cuarto lugar, la carencia de una normativa general para el tratamiento de asuntos económicos conduce a que la coordinación de políticas entre las naciones de mayor gravitación en la economía mundial se realice al margen de las instituciones multilaterales, a través de mecanismos tales como el Grupo de los Siete o, más recientemente, a través de mecanismos ad hoc, como el Grupo de los Veintidós.

• En quinto lugar, como las operaciones de las IFIs se realizan con sus Estados Miembros, sus criterios se aplican solo indirectamente a otros actores de la economía mundial, tales como los bancos, las empresas transnacionales y los inversionistas institucionales. Tales actores tienen actualmente una gravitación en la economía internacional igual o mayor a las de las instituciones formales del sistema, lo que contribuye a reducir el impacto de estas últimas.

Si se toman en cuenta las consideraciones anteriores, los países de América Latina y el Caribe deberían abogar porque la nueva arquitectura del sistema financiero internacional tenga un carácter genuinamente multilateral, incluya una normativa general, y considere las necesidades de financiamiento del desarrollo y de estabilidad del sistema. Esta posición tiene como antecedente los acuerdos de Bretton Woods, particularmente el diseño original del Fondo Monetario Internacional (FMI), y los acuerdos de la Ronda Uruguay.

Una normativa de carácter general y multilateral para asuntos financieros establecería el alcance y los límites de las operaciones de las IFIs y sería aplicable a los países desarrollados y a los actores no estatales de la economía internacional. Aunque este curso de acción resulte difícil de instrumentar, es la única manera de responder a los desafíos de la globalización y al carácter sistémico de los problemas que plantea.

El sistema de "vigilancia" (surveilance) del FMI aspira, en su concepción, a establecer criterios normativos de carácter multilateral. Pero, en la práctica, resulta inoperante porque, como se expuso anteriormente, la aplicación de tales criterios sólo se hace efectiva a través de sus operaciones de crédito, las cuales se realizan únicamente con países en desarrollo o en transición que enfrentan problemas económicos.

Se ha planteado, en consecuencia, que el FMI pueda realizar operaciones de carácter preventivo en aquellos países que, aunque no presenten situaciones críticas inmediatas, se consideren potencialmente susceptibles de enfrentar problemas económicos. La identificación de tales países solamente puede hacerse sobre la base de criterios generales, preferiblemente acordados multilateralmente.

De manera similar, cualquier regulación que se estime conveniente introducir con respecto a los actores privados de la economía internacional requiere de una normativa de aplicación general, por lo menos en los países miembros del sistema. En tal sentido se ha planteado que se identifiquen estándares y "mejores prácticas" que sirvan para prevenir conductas capaces de conducir a dificultades económicas.

En el diseño de normas de aplicación general, así como en la identificación de estándares y "mejores prácticas, deben participar –directa o indirectamente– todos los países miembros de la comunidad internacional. Esta amplia participación le conferiría legitimidad a lo acordado y permitiría exigir la responsabilidad y la transparencia necesarias para un funcionamiento eficaz del sistema. Por ello, se ha planteado la posibilidad de reforzar mecanismos existentes de amplia representatividad, como el Comité Interino del FMI, para la realización de los trabajos respectivos.

La vigencia de los principios de transparencia y responsabilidad exige que se hagan explícitos y generales los criterios de carácter político que se han venido añadiendo en forma ad hoc a las operaciones de los organismos multilaterales, tales como los de protección al ambiente, eliminación de la corrupción, participación de la mujer y funcionamiento de los sistemas de justicia. La aplicación de tales criterios, para los cuales se invoca universalidad, no puede limitarse solamente a los países prestatarios de las IFIs.

También deberían discutirse explícitamente otros asuntos de carácter político que algunos grupos de presión aspiran a incluir en la agenda de tales organismos, como la democracia, los derechos humanos, la libertad religiosa y el derecho al aborto. Esto supone dotar de capacidad política de decisión al foro que sirva de cúpula para el diseño de la nueva arquitectura del sistema económico internacional, de tal manera de poder establecer los alcances y límites de las instituciones operativas del sistema.

La multiplicidad de propuestas realizadas en torno a la nueva arquitectura del sistema económico internacional, tanto respecto a su contenido o como a los procedimientos para diseñarla, muestra que su diseño y puesta en práctica será previsiblemente un proceso largo y laborioso. En consecuencia, resulta necesario prever un período de transición en el cual se adopten las decisiones y se emprendan las acciones necesarias para hacer frente a problemas inmediatos. En tal sentido deberían abordarse algunos temas de interés fundamental tales como la capitalización de las IFIs, la regulación de los movimientos de capital, el financiamiento al desarrollo y el papel del sector privado en la prevención y solución de las crisis financieras.

El ALCA es el proyecto más ambicioso emprendido en la historia de las relaciones hemisféricas. Forma parte de un amplio esquema que incluye acciones en otros ámbitos además del comercial y es evidente que de los resultados que se alcancen con el ALCA –iniciativa concebida y lanzada por los Estados Unidos– dependerá la fisionomía de las relaciones entre Estados Unidos y América Latina y el Caribe en las próximas décadas.

El proceso de negociación iniciado en el mes de septiembre de 1998, después de tres años de trabajos preparatorios, se desarrolla sobre un telón de fondo donde hay realidades y visiones muy distintas sobre la importancia de esta iniciativa en las relaciones económicas externas actuales y futuras de los participantes. Es suficiente recordar que para los Estados Unidos, el comercio con América Latina y el Caribe sólo absorbe el 20% del total de sus exportaciones, y México representa la mitad de ese porcentaje. En cambio, la importancia relativa de las relaciones económicas con los Estados Unidos varía mucho según los países y las subregiones de América Latina y el Caribe, pasando de proporciones del orden del 80% para México y los países centroamericanos y caribeños, 60% en el caso de los países andinos, y cerca del 40% en el caso del Mercosur.

Por consiguiente, el ALCA no significa lo mismo para los 34 países que participan en el proceso, y sus intereses y objetivos van a diferenciarse a medida que se avance en la definición de los compromisos que conformarán el acuerdo. A las diferencias en el orden de prioridades externas que evidencian las cifras, se añaden otras derivadas de las concepciones básicas y de las expectativas iniciales, no forzosamente coincidentes entre todos los países participantes. Para analizar el lugar que ocupa el proyecto del ALCA en el conjunto de las relaciones externas de América Latina y el Caribe, conviene comparar lo que significa tanto para los Estados Unidos como para los países de nuestra región.

Desde que lanzaron la iniciativa en 1994, son básicamente dos los objetivos de los Estados Unidos en el ALCA. Por una parte «nivelar el terreno de juego» en las economías del hemisferio, y por otra aprovechar los logros del ALCA como un antecedente para otras negociaciones, en particular las que se avecinan en la OMC.

El primer objetivo se basa en la visión de los Estados Unidos de cuáles deberían ser las reglas de juego ideales en el escenario económico global: las condiciones de acceso y de competencia en los mercados nacionales deberían ser «niveladas» para eliminar toda clase de distorsiones, preferencias y discriminaciones. La nivelación es la primera etapa de la armonización de normas nacionales que permitirá, mediante la adopción de instrumentos internacionales, lograr una «contestabilidad» (contestability) cada vez más perfecta de los mercados.

En esta óptica, con el ALCA se aspira a lograr que las normas y políticas económicas de los países del hemisferio sean compatibles con una zona de libre comercio que no se limita al flujo comercial de bienes, sino que aspira también a liberar e igualar normativas internas como las relativas a compras gubernamentales, servicios, inversiones, y competencia. El criterio de partida en este objetivo de apertura e igualación de normas y políticas internas es el existente en las normativas de los Estados Unidos en esas materias, y en lo que respecta al trato a los socios económicos y comerciales. El objetivo, además de lograr el trato nacional y de la nación más favorecida, es ampliar los niveles de apertura vigentes en la OMC y en los esquemas y acuerdos de libre comercio e integración intraregionales. En efecto, esquemas subregionales como el MERCOSUR o la Comunidad Andina, que establecen tratos preferenciales a favor de sus miembros, son considerados, en esta visión de «globalización hemisférica», como obstáculos a la nivelación que debería lograr el ALCA.

El segundo objetivo se sustenta en una técnica tradicional de los Estados Unidos en materia de política económica y comercial internacional, que consiste en avanzar sucesivamente en los distintos foros de negociación, bilaterales, regionales o multilaterales, transformando los objetivos logrados en una instancia en el piso de la negociación de la instancia siguiente.²⁴ Esta técnica vincula, de hecho, en una sola visión estratégica global, todos los foros en los cuales participa Estados Unidos, privilegiando la formulación de objetivos en función de los temas a negociar, más que en función de la naturaleza de los interlocutores.

En este orden de ideas el ALCA no plantea para los Estados Unidos –ni para Canadá, en la medida en que comparten los mismos criterios generales– ningún problema de articulación de compromisos ni de convergencia de los acuerdos y esquemas existentes. El ALCA está destinado a superar, armonizar y amalgamar todos los esfuerzos de apertura e integración anteriores existentes, sobre todo aquellos de intensidad o cobertura inferior a lo que se acuerde en el ALCA.

Los actuales esfuerzos de convergencia -como por ejemplo la negociación entre la Comunidad Andina y el MERCOSUR- no tienen mayor relevancia política desde el punto de vista de los Estados Unidos, pues sólo representan una manera de anticipar y facilitar la «nivelación» hemisférica que de todas formas se producirá en el ALCA. En este sentido, cabe notar que en los Estados Unidos (a nivel empresarial y del Congreso en particular), no se establece una diferenciación cualitativa entre el proyecto de la zona de libre comercio hemisférica y los esquemas de integración subregionales existentes, que se basan en un paradigma política y económicamente más ambicioso.

Desde la perspectiva de los Estados Unidos, la ausencia de autorización para negociar por la vía rápida (fast-track) no es un impedimento para avanzar en el proceso del ALCA (como tampoco lo es en el ámbito de la OMC, de la APEC, o de otras negociaciones). Cabe recordar que el fast-track es necesario únicamente para que el Congreso ratifique sin enmiendas los acuerdos internacionales que impliquen cambios en la legislación interna de los Estados Unidos.

En el caso del ALCA, el fast-track sería necesario únicamente si se llegaran a modificar, por ejemplo, los aranceles o las medidas para arancelarias, los subsidios agrícolas, las normas y procedimientos en materia de antidumping, o las sanciones unilaterales previstas en la Sección 301 de la legislación comercial de los Estados Unidos²⁵. Es bastante improbable que ese país acceda a introducir algún trato hemisférico preferencial en estos puntos, ya que eso sentaría un precedente para sus otros foros de negociación. En cambio, no es necesario el fast-track para negociar normas y políticas económicas internas (competencia, compras gubernamentales, inversiones, propiedad intelectual), ya que el objetivo es igualar las de los otros países a las de los Estados Unidos, que de por sí constituyen el modelo a seguir.

En otros términos, el fast-track es necesario para los temas de interés de América Latina y el Caribe (mejor acceso al mercado de Estados Unidos, paridad con el TLCAN, garantías de no aplicación de medidas unilaterales), mientras que no es necesario para los temas de interés de los Estados Unidos, donde lo que ellos aspiran es a que los países de América Latina y el Caribe modifiquen sus normas y políticas internas.

2. El ALCA visto desde América Latina y el Caribe

Desde la Cumbre de Miami de 1994, el ALCA ha sido concebido como un elemento de un esquema más amplio, destinado a rediseñar sobre nuevas bases la relación entre los Estados Unidos y América Latina y el Caribe. Pensar en un rediseño de la relación hemisférica implica plantearse interrogantes como las siguientes: ¿es suficiente el establecimiento de una zona de libre comercio para lograr ese objetivo?, ¿qué contenido y qué modalidades debería tener la cooperación que se establezca en el hemisferio en este nuevo contexto?, ¿cómo concretar la necesidad de vincular entre sí tanto los distintos grupos de negociación del ALCA como ese proceso con los demás campos de la relación hemisférica?, ¿cómo introducir en este nuevo diseño temas políticamente delicados como el narcotráfico o las migraciones?, ¿cómo concretar el vínculo entre las necesidades de desarrollo social de América Latina y el Caribe y el ALCA, es decir, cómo demostrar ante la opinión pública que el ALCA es un instrumento que contribuye al desarrollo integral de los países de la región?

Hasta la fecha, el proyecto del ALCA parece haber despertado importantes expectativas en los medios políticos y empresariales de la región, pero resulta difícil identificar con precisión los objetivos de América Latina y el Caribe en el ALCA, más aún si se toma en cuenta que cada subregión tiene intereses distintos y ubica al ALCA en lugares diferentes en su orden de prioridades externas. Sin embargo, parecen claros algunos objetivos generales comunes a todos los países, como por ejemplo el de pertenecer a un bloque económico equiparable, en el escenario mundial, a la Unión Europea; lograr un mejor acceso al mercado de los Estados Unidos; atraer más inversiones extranjeras gracias a la credibilidad que implicaría el ALCA; y consolidar la estabilidad de las políticas de apertura económica emprendidas unilateralmente desde hace una década en la región.

Expectativas de esta naturaleza deberían ser evaluadas a la luz de cuatro parámetros:

• en primer lugar, un análisis de los costos y beneficios políticos, económicos y sociales del ALCA para cada país individualmente;
• en segundo lugar, un análisis similar para cada esquema de integración subregional existente, incluyendo los compromisos vigentes entre los miembros del esquema y la viabilidad futura del esquema en el contexto del ALCA (en este sentido, cabe preguntarse si serán suficientes niveles arancelarios diferenciados, a favor de los miembros, para preservar la identidad y solidez de los esquemas de integración intraregionales);
• en tercer lugar, una evaluación de los potenciales beneficios del ALCA en comparación con los compromisos vigentes en el marco de la OMC y con el alcance de la Ronda del Milenio que se iniciará en el 2000;
• por último, una evaluación prospectiva del impacto de la actual crisis sistémica desde el punto de vista de las corrientes de comercio e inversión y de la recesión de la economía mundial y regional.

En los próximos meses, el proceso del ALCA será determinado por un conjunto de factores y consideraciones inherentes tanto al entorno internacional como a la situación interna de los participantes. Entre ellos, cabe mencionar algunos particularmente ineludibles y significativos para el avance del proceso y para la naturaleza de este proyecto:

• La eventualidad –no descartable en un mediano plazo– de que los 34 países no puedan avanzar todos al mismo ritmo ni en la negociación propiamente dicha, ni en los cronogramas que se establezcan para la instrumentación de los compromisos. No sólo cabe imaginar un ALCA con «velocidades distintas», sino también un ALCA con «intensidades» distintas, dependiendo de los intereses y posibilidades de los grupos de participantes. Un ALCA fragmentado luce como más fácilmente alcanzable que un ALCA uniforme entre 34 economías disímiles.
• Las implicaciones de la crisis del sistema económico global, cuyas repercusiones de largo plazo ya se están evidenciando en el terreno comercial, no sólo en términos de recesión (la OMC prevé una disminución del crecimiento del comercio mundial de unos dos a tres puntos porcentuales este año), sino también en términos de políticas de comercio exterior que tienden a ser más proteccionistas.
• La incidencia de la Ronda del Milenio de la OMC sobre el proceso del ALCA, en la medida en que los temas de ambas agendas, la hemisférica y la multilateral, coinciden y plantean la necesidad de determinar prioridades, costos y beneficios, y objetivos precisos en cada uno de los foros de negociación.
• La percepción, sobre todo por parte de las economías pequeñas, de que el ALCA representa un aporte sustantivo en el tratamiento de las asimetrías y en sus necesidades de desarrollo. Aquí será particularmente importante evaluar en paralelo el ALCA y los instrumentos de cooperación al desarrollo que sean incorporados en el proceso hemisférico.
• Los avances en la consolidación de cada uno de los esquemas de integración subregional, así como en la convergencia entre los esquemas. La percepción de que el ALCA va a debilitar e incluso diluir la integración intraregional dependerá de la velocidad e intensidad con la que avancen esos esquemas y logren diferenciarse del ALCA.

• Por último, lo que se negocie en el ALCA dependerá, en gran medida, de lo que el Congreso de los Estados Unidos establezca como objetivos precisos del acuerdo en cada área, sobre todo si le otorga el fast-track al Ejecutivo (lo cual dependerá del perfil de la próxima administración, en el 2000), que impondría márgenes de negociación muy estrictos y ambiciosos a los negociadores estadounidenses como condición para ratificar el acuerdo sin enmiendas. En caso de que el fast track no se concrete en un plazo prudencial, o en caso de que incluya condiciones desproporcionadas con los beneficios del ALCA, América Latina y el Caribe se hallaría ante la necesidad de reconsiderar los propósitos del ALCA y eventualmente examinar opciones alternativas.

En los últimos años se han producido avances sustanciales en el establecimiento de múltiples vínculos entre la Unión Europea (UE) y las subregiones y países de América Latina y el Caribe (ALC). En este sentido se han logrado superar obstáculos como los que surgen de la diversidad y aislamiento entre las partes y subregiones que constituyen ALC, que demoraron en relacionarse, identificando los elementos comunes y aceptando sus especificidades, lo cual, junto a la rigidez del enfoque europeo, que procuraba tener un interlocutor único, dificultó durante bastante tiempo la institucionalización y el progreso de las relaciones birregionales.

La UE, reconociendo la unidad y la diversidad de la región, ha sabido distinguir la existencia de un marco político regional, representado por el Grupo de Río, junto con los distintos interlocutores subregionales, como el MERCOSUR, la Comunidad Andina y Centroamérica («Diálogo de San José») e interlocutores nacionales, no incluidos los esquemas subregionales de integración, como Chile, México y Cuba. Recientemente, los países miembros de CARICOM han comenzado a tener una participación más directa en este conjunto, sin perjuicio del mantenimiento de sus tradicionales vínculos con la UE, en su condición de países ACP, signatarios del Convenio de Lomé.

Las relaciones de las subregiones de ALC con la UE pudieron progresar más rápidamente con este pragmático enfoque. En poco tiempo se celebraron acuerdos-marco de cuarta generación con el MERCOSUR, suscritos el 15 de diciembre de 1995; con Chile, el 21 de junio de 1996 y con México, el 8 de diciembre de 1997. Estos nuevos acuerdos implican un cambio en la naturaleza de las relaciones birregionales, pues, al sustituirse el criterio asistencial por el asociativo, la cooperación económica tiende a ocupar un lugar más destacado que la ayuda.

Este fortalecimiento de las relaciones birregionales tiene sólidos sustentos. Se pueden destacar los grandes objetivos comunes como la consolidación de la democracia, el mantenimiento de la paz y de la seguridad, la defensa del medio ambiente, la lucha contra la pobreza, la necesidad de ofrecer respuestas y acciones conjuntas frente a situaciones cruciales, como la actual crisis a nivel mundial. Asimismo, las similitudes que se advierten en la forma de concebir los procesos de integración en ambas regiones, como la aceptación de su carácter pluridimensional y que posee objetivos que trascienden la esfera puramente comercial.

Recientemente y siguiendo los principios sólidamente establecidos en los Tratados fundacionales de la UE, se ha comenzado a adoptar en los acuerdos subregionales latinoamericanos la «cláusula democrática», como requisito de pertenencia a los respectivos agrupamientos y declarado a sus territorios como «Zona de Paz», como lo han hecho recientemente los países del MERCOSUR, Bolivia y Chile.

La próxima realización de la Primera Cumbre birregional pone de relieve la disposición de avanzar conjuntamente hacia una alianza estratégica entre las dos regiones, que tenga una plataforma común de negociación, sobre la base de los puntos de coincidencia de sus perspectivas de corto y largo plazo, y acepte la existencia de realidades e intereses específicos de carácter subregional, que deben ser considerados separadamente. En tal sentido, entre las diferencias que se perciben se destacan las referidas a las modalidades y alcances de la relación comercial: mientras el MERCOSUR, Chile y México persiguen la apertura de negociaciones para establecer progresivamente una zona de libre comercio, los países andinos, centroamericanos y caribeños buscan el mantenimiento y eventual ampliación del sistema preferencial que actualmente les permite acceder a los mercados de la UE.

Durante los años noventa, el intercambio comercial entre ALC y la UE se ha distinguido por un incremento del comercio global, signado sobre todo por una fuerte y continua expansión de las importaciones latinoamericanas, que no se ha visto acompañada por una evolución paralela de sus exportaciones hacia la UE, dando como resultado el deterioro sostenido de la balanza comercial regional: las importaciones desde Europa han crecido en 130%; en cambio, las exportaciones a dichos mercados han progresado en sólo 13% entre 1990 y 1996.²⁶

Por otra parte, la participación europea como destino de las exportaciones latinoamericanas ha perdido importancia en los últimos años. De hecho, el comercio intrarregional y hemisférico ha superado al comercio birregional; en efecto, entre 1990 y 1996, la proporción de las exportaciones destinadas a la UE cayó del 24 al 14%, mientras el porcentaje de las exportaciones al mercado estadounidense creció del 38% al 49%.²⁷ En este contexto, el mercado europeo ha resultado ser el destino de más lento crecimiento para las exportaciones latinoamericanas.

Asimismo, se evidencia una concentración de las corrientes comerciales latinoamericanas en siete países (Brasil, México, Argentina, Chile, Colombia, Venezuela y Perú), que representan el 85% del total regional. La misma situación se reproduce del lado europeo: siete países concentran los intercambios con la región (Alemania, Italia, Francia, España, Reino Unido, Países Bajos y Bélgica-Luxemburgo). En este caso, la concentración en estos siete países alcanza el 90% de los intercambios.

Además, la estructura del comercio ha seguido repitiendo los patrones tradicionales del intercambio de la región con países industrializados, pues las exportaciones latinoamericanas están predominantemente compuestas de bienes primarios y de bienes industrializados tradicionales. En cambio, las importaciones desde la Unión Europea tienen un alto componente de bienes industrializados de alta elaboración, lo cual representa una significativa asimetría en las estructuras de las exportaciones e importaciones mutuas.

3. Percepción de los obstáculos

Las actuales tendencias del intercambio birregional no favorecen el comercio latinoamericano, pues aumentan el desequilibrio comercial birregional, con preocupante pérdida de importancia relativa de mercados para las exportaciones de ALC, por lo que deberían hacerse esfuerzos adicionales para incrementar y diversificar dichas exportaciones, a fin de lograr una equilibrada expansión del comercio birregional. En este sentido, correspondería impulsar el diálogo birregional sobre bases concretas que permitan una relación mutuamente beneficiosa, comenzando por la revisión y corrección de las políticas e instrumentos que limitan el acceso a los mercados europeos.²⁸

Uno de los elementos que pueden afectar profundamente las relaciones birregionales podría surgir de la prevista ampliación de la Unión Europea a Polonia, Hungría, Eslovenia, la República Checa, Estonia y Chipre.²⁹ Si se tiene en cuenta que los futuros miembros constituyen economías donde el peso de la agricultura es mucho mayor que en los países de la UE y con exportaciones agrícolas más competitivas, la Poítica Agrícola Común (PAC) deberá enfrentar el costo político que implica el desmantelamiento de los subsidios agrícolas, ya acordados en la Ronda Uruguay, la competencia de los futuros miembros, y la revisión, en 1999, de los compromisos agrícolas de la Ronda Uruguay en la OMC.³⁰

Por otra parte, esta ampliación no puede dejar de tener una significativa incidencia sobre sus prioridades políticas globales, en el sentido de desplazar su "eje" de preferencias hacia el Este de Europa, en detrimento de los países mediterráneos y de los de América Latina y el Caribe y de introducir cambios en la conducción de la integración europea y en su política exterior, en función de las nuevas prioridades geográficas. Por un lado, esta ampliación podría tener implicaciones para la revisión de la PAC de la UE, frenando su desmantelamiento, en detrimento de las exportaciones agrícolas de América Latina, que son más eficientes.

Esta situación pudiera reflejarse desfavorablemente sobre las negociaciones para crear una zona de libre comercio con los países del MERCOSUR y Chile. Al respecto, la Comisión Europea, al momento de aprobar las directivas de negociación, ha debido sortear dos semanas de incertidumbres, especialmente por parte de Francia, y con ella Alemania, Austria y Bélgica, opuestos a la inclusión de productos agrícolas en el acuerdo comercial por los efectos que tendría sobre la política agrícola común (y especialmente en relación con los cereales, el azúcar y la carne bovina).³¹

Dada la importancia del tema para ambas regiones, es previsible que el comercio agrícola se constituirá en uno de los obstáculos concretos y de mayor sensibilidad a la hora de considerar el alcance de los compromisos birregionales.³² Y no es para menos, pues es evidente que el enorme potencial del MERCOSUR y de otras subregiones de América Latina en materia de producción de alimentos no se puede desarrollar plenamente por «falta de mercados» o, más precisamente, porque EE.UU. y la UE, los mercados «naturales» para esa producción altamente competitiva, impiden este desarrollo por medio de costosas políticas de incentivos y subsidios a la producción, cuyos excedentes se vuelcan hacia los mercados externos, a precio de dumping.

El Caribe no es una excepción respecto del resto de la región en cuanto al comercio con la UE: se manifiesta un persistente déficit comercial en el período 1991-95, acompañado de un nivel casi estancado de exportaciones, que se ha podido sostener por un intercambio muy intenso y creciente en materia de servicios e invisibles. Con excepción de Trinidad y Tobago y, en menor medida, de Jamaica, donde se han adelantado algunas políticas para lograr una mayor penetración en un mercado regional más amplio, para el resto de los países del Caribe se habrá de requerir un esfuerzo persistente que les permita una mejor inserción regional, modificando criterios de especialización derivados del viejo orden colonial.

En efecto, tanto el Convenio de Lomé IV, que expira en el año 2000, como la Iniciativa para la Cuenca del Caribe de EE.UU. que concluye en el 2005, estarían señalando un punto de inflexión en el tratamiento especial y diferencial que tuvieron hasta ahora. La subregión deberá ajustarse a las nuevas realidades y políticas, que seguramente implicarán cambios restrictivos en el régimen preferencial que podría sucederle.

El impacto podría ser particularmente agudo para los pequeños Estados de la Organización de Estados del Caribe Oriental (OECO), que han logrado perdurar a través de los años con los regímenes establecidos para el banano, el azúcar y el ron, resultantes del Convenio de Lomé, sin posibilidades de poner en práctica necesarios procesos de diversificación y reespecialización de sus economías.³³ Frente a esta subordinación manifestada especialmente en el caso del banano, que representa entre el 60% y el 75% de las exportaciones que realizan hacia Europa, el espacio de maniobra de la Unión Europea para acceder a las solicitudes de los países del Caribe se ve restringido por las normas y decisiones de la OMC y por la insistencia de Estados Unidos y otros países productores de la región en una liberalización del régimen europeo para la importación del banano.

En la reciente Cumbre de los Jefes de Estado y de Gobierno de CARIFORUM, que incluyó por primera vez a la República de Cuba como observador, en el «Testimonio de Santo Domingo, el encuentro caribeño ante el siglo XXI», se subrayó la necesidad de establecer un período de transición para permitir a los países ACP mejorar su competitividad, mantener un diálogo político abierto y equilibrado y lograr en el futuro una cooperación financiera y técnica que siga teniendo como objetivo apoyar la estrategia de desarrollo de dichos países. Asimismo, se reafirmó la importancia de que dentro de la Convención Post Lomé IV se implementen mecanismos para facilitar la inversión europea en los Estados ACP.³⁴

Como puntos de partida importantes para que la relación birregional continúe fortificándose se pueden señalar, por una parte, la subsistencia y consolidación de principios fundamentales compartidos, como el pluralismo democrático, el respeto de los derechos humanos, el afianzamiento de los mecanismos de la democracia representativa, el mantenimiento de la paz y de la seguridad y la voluntad de propiciar el bienestar de las respectivas poblaciones y, por otra parte, la convicción de que los desafíos actuales a todos estos valores, principios y propósitos requieren de respuestas y acciones conjuntas que superen largamente los instrumentos y las soluciones que proporcionan la actuación de los mercados.

De esta sólida base común surge una agenda muy amplia que cubre diversos aspectos políticos, económicos y comerciales y socio-culturales,³⁵ que pone de manifiesto, en cierto modo, la «especificidad» de las relaciones birregionales. En el terreno político se destacan aspectos como la consulta sobre temas internacionales, el diálogo transatlántico y la cooperación en materia de seguridad; los valores políticos compartidos como los derechos humanos, la democracia y la participación de la sociedad civil; la lucha contra el narcotráfico, la corrupción y el terrorismo. En el terreno educativo-cultural, incluyendo la cooperación científico-tecnológica, se podrían considerar, teniendo en cuenta la histórica cercanía entre ambas regiones, la identidad cultural ante la globalización y la profundización de los intercambios culturales birregionales, la educación, la formación de recursos humanos en materia científico-tecnológica.

Entre los temas económicos de interés para ambas partes se pueden mencionar la evolución y gestión del sistema financiero y monetario internacional, y el papel tanto de la UE como de ALC al respecto; el desarrollo sostenible y con equidad social ante la creciente globalización; las políticas de empleo; el apoyo a la OMC en cuanto a la multilateralización de la apertura comercial y la vigilancia del sistema de comercio; la importancia de la profundización de los procesos de integración regional, así como la convergencia de los esquemas y acuerdos existentes en ALC; el papel de la inversión extranjera directa en las corrientes de comercio y de capital y en el desarrollo económico de la región y el de la libre competencia en el buen funcionamiento de los mercados nacionales e internacionales.

No obstante, es evidente que existen también, como puntos para el debate y como términos para la negociación, las diferencias en las prioridades, enfoques y modalidades de acción entre ambas regiones, sobre todo en materia económica y comercial, que es donde se manifiestan más fácilmente las diferencias y discrepancias de intereses que dificultan la relación birregional.

La Primera Cumbre Birregional, a realizarse en Río de Janeiro en junio de 1999, servirá para apreciar la potencialidad de las relaciones entre la UE y ALC en función de los avances que se logren en cuatro direcciones, evidentemente interrelacionadas:

• la definición de los contenidos que deberían caracterizar la alianza estratégica, fundamentada en un criterio de «beneficio mutuo», que implica el reemplazo progresivo del criterio más tradicional de la ayuda por el de los intereses comunes, asentados sobre la base de una reciprocidad que no deje de considerar y dar solución a las diferencias estructurales, que menoscaban en el largo plazo la relación entre socios;
• la adopción de criterios y políticas solidarias que contribuyan a enfrentar la actual crisis mundial y situar la relación birregional en el nuevo siglo;
• la necesidad de concretar los compromisos políticos que se adopten en programas de acción, cuya continuidad y seguimiento se encomienden, por razones prácticas, a los «diálogos birregionales» existentes, y
• la disposición para situar la profundización de las relaciones birregionales en concordancia con los avances y desarrollos que se puedan alcanzar en foros y organismos multilaterales.

VI. «La Ronda del Milenio» en la OMC

La Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales, que se desarrolló en el marco del GATT entre 1986 y 1994, tenía como objetivo la liberalización de los mercados. La «Ronda del Milenio», que será lanzada a finales de 1999 en la Conferencia Ministerial de la OMC a celebrarse en los Estados Unidos, aspira a profundizar esos logros y avanzar hacia la armonización del funcionamiento de los mercados.

A la luz de los avances de la globalización económica, la secuencia, el alcance y la proximidad de las dos Rondas no deben sorprender. El tránsito de la liberalización a la armonización se está dando, en la práctica, mediante la creciente transnacionalización de la producción, el auge del comercio intra-firmas, y la compenetración de los flujos de comercio e inversión. En contraste con los años ochenta, ya no son tan relevantes los impactos económicos de los aranceles y otras medidas «de frontera» relativas al acceso al mercado y que fueron las que justificaron la Ronda Uruguay. Hoy en día se cuantifica el impacto de regulaciones internas distintas, insuficientes o inexistentes, que inciden sobre el funcionamiento de las empresas extranjeras en un país y sus transacciones de bienes y servicios.

A esta diferencia sustantiva entre la Ronda Uruguay y la nueva Ronda se añaden los cambios registrados a nivel del instrumento multilateral que la sustenta (la OMC no es el GATT), y sobre todo los cambios en el contexto económico interno e internacional de la nueva Ronda: el conflicto Este-Oeste ha desaparecido, los paradigmas de política económica y los modelos de desarrollo han pasado por una profunda «revolución ideológica» en apenas una década, en particular en América Latina y el Caribe; los regionalismos se han transformado y profundizado, e incluso se han lanzado procesos innovadores en el mapa hemisférico como el ALCA, que hubieran sido impensables en los años en que finalizó la Ronda Uruguay.

Pero si bien estos cambios pueden sumarse a las fuerzas motoras que impulsan nuevas negociaciones multilaterales de comercio, también aparecen, en el entorno de la próxima Ronda, muchas incógnitas e incertidumbres: la economía mundial, a raíz de la crisis financiera, ya entró en una fase de recesión, cuyo impacto sobre un proceso de negociación como el que se plantea en la OMC es difícil de determinar.

Por lo pronto, ya se vislumbran algunas implicaciones de la actual crisis sistémica que incidirán sobre los trabajos preparatorios en Ginebra y en las capitales: los precios de los productos básicos (principales exportaciones de los países en desarrollo) siguen su tendencia a la baja, deteriorando los términos del intercambio y dejando importantes secuelas en las balanzas de pagos; las devaluaciones de los países asiáticos y de Rusia están modificando la competitividad internacional de muchos productos y suscitando «tentaciones proteccionistas» en mercados industrializados y en desarrollo; las reglas del juego que determinaban el comportamiento de los inversionistas están cambiando ante los riesgos que genera la inestabilidad del sistema.

Todos estos factores de cambio serán tomados en cuenta, en particular, por los países de América Latina y el Caribe a la hora de abordar la nueva Ronda. Del lado de los países industrializados habrá que incluir, además, el hecho de que el Ejecutivo de los Estados Unidos no tiene la autorización de negociar por «la vía rápida» (fast-track) necesaria para cualquier compromiso en la OMC que implique cambios en su legislación interna; las negociaciones en curso entre la Unión Europea y los seis países que han sido aceptados para el ingreso al tratado, y su incidencia sobre las posiciones de la Unión en materia agrícola, por ejemplo; la participación de un Japón debilitado económica y políticamente en el escenario mundial; la persistencia de un grupo importante de países menos adelantados cuya prioridad es la ayuda al desarrollo y el trato especial y diferenciado en los compromisos multilaterales.

La agenda de la «Ronda del Milenio» va a ser acordada en la próxima Conferencia Ministerial de la OMC, pero ya se conoce su estructura básica que comprenderá, por un lado, la revisión de la instrumentación de los acuerdos de la Ronda Uruguay, y por otro lado las ampliaciones o nuevas negociaciones previstas para 1999 0 2000, según el caso, en materia de agricultura, solución de controversias, medidas sanitarias y fitosanitarias, textiles y vestido, el Mecanismo de Revisión de Política Comercial, medidas de inversión relacionadas con el comercio, normas técnicas, propiedad intelectual, servicios. Algunos «nuevos» temas ya presentes en las actividades de la OMC como compras gubernamentales, normas de origen, facilitación del comercio, y comercio electrónico también pudieran considerados para su inclusión en la agenda.

Por consiguiente, la «Ronda del Milenio» va a ser comprensiva, abarcando prácticamente todos los temas de la agenda comercial actual, con miras a profundizar la liberalización lograda en 1994 y avanzar en la formulación de pautas o normas multilaterales. La complejidad de esta agenda debería ser compensada, en teoría, por la posibilidad de vincular las áreas de negociación mediante concesiones cruzadas o «trade-offs». Sin embargo, esta posibilidad, desde el punto de vista de América Latina y el Caribe, dependerá de lo que pueda ofrecer a cambio de lo que los países industrializados aspiran obtener. La Ronda Uruguay coincidió con la liberalización arancelaria y para-arancelaria unilateral que realizaron los países de la región a finales de los años 80. Esta nueva Ronda, en cambio, implica otro tipo de concesiones y de solicitudes entre las partes.

En efecto, al disminuir la importancia económica de las medidas «de frontera» (incluso en materia de comercio agrícola, donde la atención se centrará en los subsidios y en las políticas nacionales), y al enfatizar las normas, políticas e incluso el funcionamiento de las instituciones internas que inciden sobre las operaciones de las empresas, cambia radicalmente el objeto de la negociación. Se entra en el terreno doméstico de las legislaciones y marcos regulatorios, cuya armonización se lograría mediante códigos de conducta o acuerdos definidos multilateralmente.

Mientras en los años 70 se hablaba de códigos de conducta para regular el comportamiento de las empresas, hoy se plantean negociaciones para regular las políticas públicas de los Estados. El ejemplo del comercio electrónico ilustra esta tendencia: los Estados Unidos no han planteado regular el uso del comercio electrónico por parte de las empresas, sino de garantizar que los miembros de la OMC no lo obstaculicen mediante tasas u otras barreras. Asimismo, en materia de comercio agrícola, la tendencia es a evidenciar las políticas internas que distorsionan el libre mercado y a garantizar productos que satisfagan las exigencias de los consumidores más sofisticados. Además de establecer normas para las políticas agrícolas internas, se planteará muy pronto algún tipo de control internacional sobre el funcionamiento de las instituciones nacionales encargadas de los controles de calidad o de los requisitos sanitarios de los productos agrícolas de exportación.

La agenda comercial vigente hasta la Ronda Uruguay se centraba en la prohibición o eliminación de restricciones al comercio. La nueva agenda comercial tiende a elaborar normas positivas que armonicen los marcos legales e institucionales internos, y que garanticen lo que en los países industrializados se llama la «contestabilidad» de los mercados.

Es en este terreno donde se insertan los temas provenientes de actores tales como las organizaciones no gubernamentales, que impulsan, en los foros de negociación comercial, sus prioridades y valores en materia de derechos humanos o laborales, medio ambiente, corrupción, calidad de vida.

Ante estas tendencias, la «Ronda del Milenio» amplía el debate sobre el interés nacional y el margen de maniobra de los Estados (es decir, la soberanía) en el proceso de globalización, desde dos puntos de vista paralelos: por un lado, porque el objeto de la negociación es el propio orden legal e institucional interno así como el modelo de desarrollo; por otro lado, porque la importancia del comercio intra-firmas y de negociaciones que atañen a cadenas empresariales transfronterizas reduce y limita el poder de decisión de cualquier Estado en los foros comerciales.

Desde la perspectiva de América Latina y el Caribe, la preparación de la «Ronda del Milenio» implica reflexionar en torno a varias interrogantes, tales como las siguientes:

• ¿Cuáles van a ser los objetivos de los países de la región en la nueva Ronda? ¿Qué pueden aspirar a obtener y qué pueden ofrecer en contrapartida? ¿Cuál será su poder de negociación en el foro multilateral? ¿Cómo se compaginan los temas de la agenda de la nueva Ronda con sus estrategias de desarrollo?

• ¿Qué papel van a jugar los esquemas regionales y subregionales en el contexto de la «Ronda del Milenio»? ¿Representarán el piso o el techo de la posición negociadora de los países de la región? ¿Hasta qué punto se ha avanzado dentro y entre los esquemas existentes en materia de armonización de normas, políticas y marcos institucionales? ¿Los avances hacia una mayor liberalización y armonización en el marco de la OMC se producen más rápido que a nivel de los esquemas regionales o a nivel del ALCA? ¿Qué impacto tendrá la Ronda sobre el funcionamiento y el avance de la integración regional?

• ¿Qué trabajos preparatorios se requieren para esta Ronda? ¿Se ha evaluado el impacto, a nivel nacional y regional, de los compromisos asumidos en la Ronda Uruguay, el grado de cumplimiento, el efecto sobre el aparato productivo y sobre las corrientes de comercio e inversión? ¿Hasta qué punto la nueva Ronda representa una oportunidad de rectificar o mejorar los resultados obtenidos en la Ronda Uruguay?

• ¿Cuál debería ser la agenda de los países de América Latina y el Caribe en la «Ronda del Milenio»? ¿Coincide esa agenda con los temas que se están planteando en Ginebra? ¿Hay otros temas que deberían ser incluidos o por el contrario eliminados? ¿Cómo introducir la dimensión del desarrollo en la Ronda? ¿Qué modalidades y qué alcance deberían plantearse en materia de trato especial y diferenciado?

• Ante la crisis sistémica que será el telón de fondo de la próxima Ronda, ¿le convendría a América Latina y el Caribe plantear alguna vinculación entre la revisión del funcionamiento del sistema monetario y financiero global que se está dando en el marco de las instituciones financieras internacionales y las reglas del juego comercial?

La celeridad e intensidad de los cambios derivados del proceso de globalización, así como la multiplicidad de actores y foros de negociación simultáneos han introducido transformaciones profundas en la orientación, en el diseño y en la instrumentación de las políticas económicas internacionales de todos los países, en particular en la última década.

En el caso de América Latina y el Caribe, estas transformaciones se suman a los nuevos paradigmas que sustentan las políticas domésticas de desarrollo, también emprendidas hace aproximadamente diez años, en grados y ritmos distintos, en nuestra región. En los nuevos contextos económicos nacionales e internacionales, se ha vuelto imprescindible articular las políticas internas de desarrollo y modernización con los objetivos e instrumentos de las políticas exteriores. Las agendas de ambas políticas, tal como se evidencia en materia de relaciones comerciales, de financiamiento externo, o de consolidación de los esquemas de integración regional, se mezclan ya que se retroalimentan constantemente.

Debido a la interdependencia que caracteriza a la globalización, las implicaciones del entorno sobre las economías nacionales tienden a ser automáticas y rápidas, a veces impredecibles y, a menudo, incontrolables. Es por ello que uno de los temas más analizado y comentado hoy en día es el de las limitaciones que el entorno internacional impone a la soberanía de los Estados en su concepción tradicional. La necesidad de abordar con nuevos enfoques el concepto de soberanía en la formulación de las políticas externas implica también poner en evidencia el margen de acción - bien sea individual o colectivo- que sigue estando al alcance de los Estados y, por consiguiente, la capacidad de respuesta y de propuesta, nuevamente individual o colectiva.

La América Latina y el Caribe tiene ante sí, en los próximos años, una agenda de relaciones externas que ofrece múltiples campos para lanzar iniciativas propias, fortalecer nuevas alianzas y explorar vías alternas o modalidades novedosas, tanto en el tratamiento de los temas de las negociaciones económicas internacionales como en sus relaciones con los principales interlocutores de la región. Bien sea mediante acciones puntuales y de corto plazo, o mediante planes de gran alcance y con metas de largo plazo, los países latinoamericanos y caribeños pueden consolidar posiciones y plantear ideas en los terrenos comercial, financiero, e institucional.

En el campo del comercio internacional, los próximos meses van a ser cruciales para el proceso de instrumentación de las aperturas de mercados iniciadas durante la Ronda Uruguay y como producto de sus acuerdos. La posibilidad de un resurgimiento de prácticas proteccionistas es, probablemente, uno de los impactos más serios de la crisis financiera actual, que puede incidir negativamente sobre la participación de la región en el comercio mundial así como sobre los avances de los procesos de integración regional y subregional. Temas como la armonización de políticas macroeconómicas dentro de los esquemas de integración, el uso de las medidas antidumping y la concertación en la formulación de las estrategias comerciales centrarán la atención de los ministerios de comercio y de los sectores empresariales en el corto y mediano plazo, en foros como la OMC, el ALCA y los acuerdos intraregionales. Se presentarán presiones contradictorias entre la necesidad de proteger el mercado nacional ante las nuevas competencias externas y el efecto de movimientos de capital impredecibles y la importancia de evitar alteraciones en las aperturas ya comprometidas.

Varios elementos de incertidumbre dificultarán la definición de objetivos de la política comercial de los países latinoamericanos y caribeños. Por ejemplo, es difícil pronosticar si la próxima ampliación de la Unión Europea tendrá repercusiones positivas o negativas para nuestra región en materia de apertura del mercado agrícola, o en cuanto a la posición de la Unión en las relaciones con América Latina y el Caribe y con sus bloques subregionales. Otras disyuntivas que también plantean retos a la capacidad de acción y reacción ante la evolución del sistema económico global se referirán a la necesidad de jerarquizar las negociaciones y los compromisos futuros: ¿el ALCA además de los esquemas intraregionales, o el ALCA en sustitución de dichos esquemas? ¿el ALCA además de la APEC o además de un mayor acercamiento con la Unión Europea? La jerarquía de las prioridades en las políticas comerciales se establecerá, además, tomando muy en cuenta la preparación y evolución, en Ginebra, de la «Ronda del Milenio», cuyo alcance se vislumbra desde ahora como mayor que el de la Ronda Uruguay. Al margen de esa nueva Ronda de negociaciones comerciales multilaterales, uno de los temas centrales seguirá siendo la activa participación de América Latina y el Caribe en la OMC, foro multilateral destinado a cobrar, para la región, una importancia creciente ante la eventualidad de que se multipliquen las controversias comerciales.

En el campo monetario y financiero internacional, la actual crisis sistémica y sus graves implicaciones para toda América Latina y el Caribe conducen a reflexionar y diseñar propuestas sobre el funcionamiento de las instituciones existentes desde los acuerdos de Bretton Woods. Temas como la necesidad de disponer de mecanismos eficaces y confiables de alerta temprana, de encontrar un adecuado equilibrio entre aperturas y controles a los flujos de capital, de administrar las bonanzas y no sólo las recesiones, de definir e instrumentar «buenas prácticas» en la gestión de los sistemas financieros nacionales dominarán la agenda financiera. Además del tratamiento técnico que se le seguirá dando a estos y a otros aspectos de las finanzas internacionales que han registrado cambios a la luz de la crisis, habrá que considerar, desde un punto de vista político, la gobernabilidad del sistema financiero global.

La participación de América Latina y el Caribe en este debate debería ser acorde con sus necesidades en materia de financiamiento del desarrollo y con los esfuerzos domésticos hechos desde hace más de una década para estabilizar y abrir sus economías. Las expectativas que han generado los modelos de apertura e inserción en la globalización se enfrentan ahora a los costos derivados de la vulnerabilidad de las economías en desarrollo ante las turbulencias incontroladas del sistema.

En este sentido, más que en épocas anteriores, las políticas financieras y monetarias de los países de la región no sólo articulan constantemente las necesidades internas con el manejo de los impactos externos, sino que además no pueden concebirse aisladas ni de las políticas comerciales ni de las discusiones que se están desarrollando en torno al funcionamiento de instituciones como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Una manifestación de que las políticas monetarias y financieras tienen una dimensión global se deriva del papel de las agencias clasificadoras de riesgo y su gravitación en las economías nacionales y en la internacional. El peso que han adquirido estos nuevos actores privados y transnacionales, cuyas acciones están destinadas a satisfacer las necesidades de operadores en los mercados financieros de corto plazo, hace reflexionar en torno a la posibilidad de disponer de agencias regionales que evalúen los riesgos desde una perspectiva de desarrollo menos inmediata. Alternativamente se pudiera considerar establecer algún «código de conducta» similar a los códigos de conducta multilaterales.

En este campo de la moneda y finanzas internacionales quizás más que en el comercial se entrelazan consideraciones y objetivos a la vez políticos y económicos, institucionales y técnicos, nacionales y regionales, que afectan las estrategias de todos y cada uno de los países. Es también en este campo donde luce particularmente importante identificar el margen de acción de los países de la región y la capacidad de adoptar políticas activas, e incluso, de pensar en modelos de desarrollo distintos. Asimismo, la similitud de intereses entre los países de la región en materia de estabilidad del sistema y acceso a fuentes de financiamiento externo da pie para vislumbrar muchas oportunidades de concertación y acciones conjuntas, tanto a nivel de la región como con otras regiones, sobre todo para compensar la existencia de foros de decisión «informales» como los que reúnen a las potencias industrializadas. Cualquier reforma de la «arquitectura financiera internacional» no tendrá viabilidad ni eficacia desde el punto de vista de los intereses de América Latina y el Caribe sin su participación, con propuestas concertadas. En este sentido, sería conveniente contar con una normativa general que asegure que el sistema tenga un carácter genuinamente multilateral.

La agenda de las relaciones externas de la región es, inevitablemente, un reflejo de la multidisciplinaridad que caracteriza la globalización. Definir posiciones de negociación y metas estratégicas únicamente en forma sectorial (en lo comercial, en lo financiero, en lo cultural, por ejemplo), o en función de foros específicos (el hemisférico, el multilateral, el intraregional) no sólo limita las potencialidades de las acciones sino que restringe su eficacia. Al igual que el acontecer internacional no está conformado por compartimentos estancos, las políticas externas no pueden ser fragmentadas.

En efecto, parece ser más relevante que en la década pasada el análisis y la toma de decisiones que abarque los aspectos «horizontales» de la agenda económica internacional. Problemas como el tratamiento de las asimetrías y el papel de los actores privados o no gubernamentales en el escenario económico global son de naturaleza estructural, trascienden un área determinada, y requieren ser abordados con visión integral y de largo plazo. Asimismo, deberían prevalecer enfoques integrales en el momento de definir posiciones nacionales en el marco del ALCA, donde no sería conveniente perder de vista que la idea de una zona de libre comercio hemisférica es tan sólo una pieza dentro del conjunto de elementos políticos, económicos y sociales que han conformado las Declaraciones presidenciales de las dos Cumbres de 1994 y 1998 y que están destinados, en principio, a transformar las relaciones hemisféricas. La posibilidad de que en un futuro no tan lejano se celebren negociaciones multilaterales «intersectoriales» donde participen las empresas como protagonistas desplazando el papel central de los gobiernos incita a visualizar nuevas relaciones entre sector público y sector privado en la formulación de las políticas económicas externas.

La inserción exitosa de los países de América Latina y el Caribe en la economía globalizada dependerá de la competitividad de sus empresas y de sus exportaciones, de sus tasas de crecimiento, de las inversiones extranjeras que logre captar y de su solvencia y credibilidad en los mercados de capital. Pero dependerá también de la calidad de sus políticas económicas externas, de su capacidad de llevarlas a cabo en función de modelos de desarrollo propios y tomando como sustento la identidad de la región.

1. Según las estimaciones de E.L. Miotti y C.Quenan, en «Impacto de la crisis financiera internacional en América Latina», SELA, Dinámica de las Relaciones Externas de América Latina y el Caribe, Corregidor, Buenos Aires, 1998, la región perderá 4 puntos porcentuales en su tasa de crecimiento en 1999.

2. Ver E.L. Miotti, C. Moneta y C. Quenan, Impacto de la Crisis Asiática en América Latina. SELA, Junio 1998, (SP/DRE/Di No. 21-98/Rev. 1), págs. 18-19.

3. Ibid, Pág. 16.

4. El impacto de la crisis asiática en economías grandes y pequeñas, oct.1998. (preliminar).

5. El grado de participación en el comercio mundial de las economías asiáticas es mucho mayor que el de América Latina y el Caribe: según cifras de la OMC, en 1996, las exportaciones de Asia (Japón, China y ASEAN) al mundo representaron el 25.6% del total mundial, y las importaciones el 25.0%; esos porcentajes fueron del 4.9% y 5.2%, respectivamente, para América Latina y el Caribe. Es interesante notar que América Latina y el Caribe tenía porcentajes de participación comercial cercanos al 20% en la década de los 60.

6. Ver Alan Greenspan, Presidente de la Reserva Federal de los Estados Unidos, «The Structure of the International Financial System.» Annual Meeting of the Securities Industry Association. Boca Raton, Florida, 5 de nov.1998.

7. «Al 30 de septiembre (de 1998), el mercado bursátil de México había perdido en dólares un 46,0%, el de Brasil un 39.1%, y el de Argentina un 44.7%. Con una contracción del 60.4%, la bolsa venezolana fue la segunda más afectada del mundo después de la rusa (95.9%).» IRELA, ¿América Latina en el filo de la navaja? Efectos de la crisis financiera mundial. 6 oct.1998, p.3.

8. Ver E.L.Miotti, C. Moneta y C.Quenan, op.cit. Los spreads de los bonos venezolanos fueron los más afectados en agosto pasado, a raíz de la moratoria rusa; en cambio, en octubre de 1997, la caída de las bolsas asiáticas impactó relativamente menos los bonos latinoamericanos: World Bank, LAC and the Global Financial Environment. Presentation to the Board of Directors, Sept.22, 1998.

9. World Bank, ibid. Ver también CEPAL, Notas de la CEPAL, nov.1998, pp.4-5.

10. J.A.Kregel, «Toto, we’re not in Mexico anymore: the difference between balance of payments crises and debt deflations, or Asia is not Mexico.» Integración y Desarrollo, Julio 1998, p. 45.

11. La expresión fue usada por Michel Camdessus, Director-Gerente del FMI, en 1994, refiriéndose a la crisis de México.

12. E.L. Miotti, C. Moneta y C. Quenan, SELA, op. cit, pág. 17.

13. Kregel, op.cit., p. 44.

14. Ver SELA, op. cit., págs. 10-12 y 14, y UNCTAD, Trade and Development Report, 1998, p. 28.

15. UNCTAD, ibid., p.37.

16. UNCTAD, ibid., p. 39.

17. E.L. Miotti, C. Moneta y C. Quenan, SELA, Impacto de la Crisis Financiera Internacional en América Latina, op. cit., gráficos 3, 4 y 6.

18. UNCTAD, ibid., p.44. Ver también E.L.Miotti y C.Quenan, op.cit.

19. Según una expresión usada por M.Camdessus, Director-Gerente del FMI: IRELA, op.cit.,p.1.

20. La reciente Cumbre Iberoamericana celebrada en Oporto, Portugal, centró su Declaración en este tema.

21. CEPAL, Declaración de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la crisis financiera internacional. Santiago de Chile, 15 de sept. 1998.

22. Las propuestas del Presidente Clinton sobre la creación de un mecanismo especial de crédito para economías sujetas a efectos de contagio y una acción preventiva del FMI, al igual que las propuestas del Secretario del Tesoro de los Estados Unidos orientadas a dar mayor transparencia a las operaciones y una mayor participación del sector privado no contemplan la inclusión de controles a los movimientos de capital.

23. Recientemente, la Comisión de la Comunidad Andina intercambió ideas sobre la posibilidad de adoptar una «salvaguardia subregional», pero ante las dificultades que plantearía en relación con la reglamentación de la OMC, se estimó más conveniente recurrir a medidas antidumping. El Seminario celebrado por la CAN sobre las relaciones con Asia-Pacífico en el mes de septiembre recomendó, en el mismo orden de ideas, que la Secretaría General establezca un mecanismo de «alerta temprana» ante posibles importaciones subvaluadas.

24. Ver SELA, Perspectivas de los países de América Latina y el Caribe en el ALCA. SP/DRE/Di No. 27-98, (agosto de 1998). Ver cuadro que recopila las negociaciones en marcha.

25. Ver SELA, Opciones de Estados Unidos en el Area de Libre Comercio de las Américas, SP/DRE/Di No. 19-98, (Febrero de 1998).

26. Ver SELA: Reflexiones en torno a la Cumbre Unión Europea - América Latina y el Caribe (1999), págs. 6 y 13/18 del anexo.

27. Ver IRELA: La Unión Europea y el Grupo de Río: La Agenda Birregional, Documento de Base, Madrid, febrero de 1998, p. 30.

28. Motivos de preocupación son tanto las crestas arancelarias para productos sensibles en la UE, como los productos textiles y agrícolas, como los mecanismos no arancelarios de protección como certificados de importación, contingentes y criterios técnicos que resguardan a las empresas europeas de la competencia de los productos latinoamericanos (Ver IRELA, documento citado, p. 35).

29. Ver SELA, Instrumentación del Acuerdo Agrícola de la Ronda Uruguay: Aspectos Prioritarios para América Latina y el Caribe, Caracas, abril 1998.

30. Ver el Informe del IRELA: Preparando la Asociación UE-Mercosur. Beneficios y obstáculos, Madrid, julio de 1998, febrero de 1998, págs. 2 y 4.

31. Ver despachos de las agencias de noticias IPS y EFE sobre la Cumbre del MERCOSUR, Bolivia y Chile, en julio pasado.

32. En el Comunicado Conjunto, al término de la Cumbre de Ushuaia, los Presidentes del MERCORSUR se manifestaron a favor de negociaciones comprensivas, que no excluyan ningún sector de interés esencial para las economías de los Estados Partes, como es el caso de la agricultura.

33. Ver SELA: Opciones y políticas para el Caribe en las relaciones con Europa y las Américas, Caracas, noviembre de 1997.

34. Ver «Testimonio de Santo Domingo. El encuentro caribeño ante el siglo XXI», Santo Domingo, 22 de agosto de 1998.

35. En las reuniones preparatorias de la Cumbre se ha acordado que la agenda de la reunión incluirá tres capítulos temáticos: el político, el económico-comercial y el cultural-educativo.

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