El impacto del euro en América Latina
Edición Nº 54.
Julio-Septiembre 1998.
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Las prioridades de América Latina
en las negociaciones agrícolas |
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Constanza Valdés
Economista, Servicio de Investigaciones Económicas del Departamento de Agricultura de
Estados Unidos. Asesora Agrícola del SELA. |
Introducción
Las políticas agrícolas, y más aun los
objetivos de política agrícola, han cambiado de manera significativa durante la última
década en los países de América Latina. En el pasado, para lograr el objetivo
económico de la industrialización, dichos países adoptaron una política de
substitución de importaciones, manteniendo altas barreras arancelarias y no arancelarias
para la importación de bienes agrícolas, mientras que se establecieron normas de entrada
menos restrictivas para bienes intermedios y de capital. Las reformas multilaterales y
unilaterales fomentaron la transición de proteccionismo hacia una política interna y
comercial de mercado, así como mejores condiciones para la inversión en América Latina
y el Caribe. Estas reformas se han reflejado en reducciones significativas de los
aranceles, de las restricciones al comercio y de los subsidios y programas de apoyo
domésticos.
El Acuerdo de la Ronda Uruguay
estableció un nuevo conjunto de reglas y disciplinas comerciales para la agricultura a
nivel multilateral y a nivel de las intervenciones en los mercados internos. Todos los
países de América Latina y el Caribe miembros de la OMC están sujetos a este nuevo
conjunto de disciplinas; el Artículo 20 del Acuerdo Agrícola ofrece el marco para las
negociaciones. Tomando en cuenta que el proceso de Análisis e Intercambio de
Información (AII) (1) se encuentra en una
etapa de preparación para las negociaciones, los países de la región pueden evaluar los
efectos favorables de la instrumentación de las disposiciones de la OMC y las
modificaciones requeridas para incrementar su participación en el marco comercial
multilateral.
Los intereses particulares de
los países de América Latina y el Caribe –y de los países en desarrollo en
general– en las negociaciones dependerán de si el país es exportador neto de
alimentos, importador neto de alimentos, o que busca la autosuficiencia alimentaria. Los
intereses también dependerán de que el país sea un productor de bienes agrícolas
primarios o de alimentos procesados.
Igualmente significativo será
el trato preferencial que los países desarrollados e importadores ofrezcan a los países
en desarrollo en forma de asignación preferencial de cuotas para importar. De cualquier
manera, el objetivo común de los países de la región durante las próximas
negociaciones será el resaltar las diferencias conceptuales de las consecuencias
económicas de la liberalización del comercio agrícola para los países desarrollados y
para los paises en desarrollo, y asegurar que las nuevas reglas multilaterales no sean
contrarias las políticas de desarrollo de estos últimos.
Las cuatro áreas más
importantes en las negociaciones pasadas: acceso a mercados, apoyos domésticos, subsidios
a las exportaciones y regulaciones sanitarias y fitosanitarias serán el punto de partida
de las negociaciones agrícolas en la próxima ronda de la OMC sobre agricultura, a
iniciarse antes del año 2000. Este período de preparación es la oportunidad para los
países de proponer temas de política comercial para impulsar el proceso de reforma
agrícola que comenzó en la Ronda Uruguay, y al mismo tiempo, participar activamente en
la formulación de la agenda de negociaciones.
Patrones
del comercio agrícola en los países de América Latina y el Caribe
La agricultura
todavía juega un papel importante en la economía de América Latina y el Caribe, aunque
su contribución en el producto interno bruto de la región es menos del 10 por ciento. La
importancia de la agricultura en relación con el total de la producción es mayor en los
países de menor desarrollo de la región que en los países de mayor crecimiento. De
todas maneras, la importancia de la agricultura ha declinado en las últimas décadas.
La importancia relativa de los
productos agrícolas en el comercio total de la región también se ha reducido en los
últimos 20 años. Sin embargo, para aquellos países de América Latina y el Caribe que
todavía dependen de sus exportaciones agrícolas para la entrada de divisas, y
generación de ingresos y empleo, la expansión del intercambio tiene suma importancia. En
1996, más de dos tercios de los países de la región recibieron más del 50 por ciento
de sus ingresos de exportación por concepto del comercio de productos básicos. La
paticipación de las exportaciones agrícolas ha disminuido dentro de las exportaciones
totales de la región, cayendo de 27 por ciento del total en 1987 a 24 por ciento en 1996.
Actualmente, las exportaciones de la región representan el 10.5 por ciento de las
exportaciones mundiales de productos agrícolas.
Durante la década pasada, la
estructura del comercio agrícola sufrió cambios significativos, tanto a nivel global
como regional (2). La porción del valor total
del comercio global agrícola de productos básicos cayó de 52 por ciento a 41 por
ciento, dominado por la caída del intercambio de productos básicos sin procesar. Con
respecto a los bienes de consumo procesados, el valor del comercio aumentó en promedio un
10,4 por ciento por año, representando más del doble del valor del año 1986.
Puestas en orden de
importancia, las 4 categorías en 1986 compartían equitativamente el mercado, siendo la
más importante los productos básicos sin procesar (26,8 por ciento), seguida de los
productos básicos procesados (25,3 por ciento), bienes de consumo sin procesar (24,4 por
ciento) y bienes de consumo procesados (23,5 por ciento). En 1996, este orden fue
revertido, ya que el comercio de bienes de consumo procesados saltó del cuarto al primer
lugar con 31,6 por ciento del total, mientras que el comercio de productos básicos sin
procesar cayó al cuarto lugar con un porcentaje del mercado de sólo 16,6 por ciento. Los
productos básicos procesados y los bienes de consumo no procesados representaron 24,5 por
ciento y 27,4 por ciento respectivamente.
Para la región, la
composición del comercio agrícola es bastante diferente. Mientras el comercio a nivel
mundial se dividía casi de manera igual entre productos básicos y bienes de consumo en
1996, los países de América Latina y el Caribe exportaban principalmente productos
básicos (62 por ciento del total de las exportaciones) al resto del mundo, mientras las
principales importaciones consistían en productos de consumo final (70 por ciento). Para
la región, la categoría más importante son los productos básicos procesados (33,3 por
ciento), seguida de productos básicos sin procesar (28,9 por ciento), bienes de consumo
sin procesar (28,6 por ciento) y bienes de consumo procesados (9,2 por ciento).
Los posibles aspectos que
serán planteados en las negociaciones para el próximo proceso de reforma, identificados
en el proceso de Análisis e Intercambio de Información, cubre las áreas contenidas en
el Acuerdo Agrícola: acceso al mercado (cuotas y aranceles), apoyos internos, subsidios a
las exportaciones y temas sanitarios y fitosanitarios. Además, como cada área
contemplada en el Acuerdo contiene disposiciones de Tratamiento Especial y Diferenciado,
el impacto del Acuerdo sobre los países en desarrollo estará ampliamente determinado por
el grado de concesiones dadas por las disposiciones de Tratamiento Especial y Diferenciado
(ver cuadro 1).
Acceso
al Mercado
Durante las primeras rondas de
negociaciones comerciales multilaterales, el sector agrícola adoptó el método de
reducción lineal de la fórmula arancelaria, destinado a una reducción promedio de 36
por ciento, con una reducción mínima de un 15 por ciento de cada línea arancelaria. Sin
embargo, la experiencia de los últimos tres años indica que este método ha creado una
amplia dispersión arancelaria. Las reducciones se han concentrado en bajas tasas
arancelarias, mientras que ha habido un aumento en la protección arancelaria para los
productos más sensibles.
Además, la conversión a
aranceles de medidas no arancelarias en el sector agrícola por parte de los países
desarrollados ha llevado muy frecuentemente a imponer tasas prohibitivas a los productos
básicos de interés para América Latina y el Caribe. Normalmente, el promedio
arancelario en los países de la región varía entre 10 y 20 por ciento, lo cual es
considerablemente bajo si se compara con las tasas del 20 al 60 por ciento de hace una
década (CEPAL, diciembre de 1997).
Un estudio reciente de la
UNCTAD/OMC sobre picos y escalada arancelarios indica que cerca del 87 por ciento de los
picos arancelarios de la UE después de la Ronda Uruguay (tasas mayores del 12 por ciento)
se concentran en el sector agrícola (Japón –80 por ciento–, Estados Unidos
–36 por ciento– y –Canadá –28 por ciento). La frecuencia y las tasas
más altas se encuentran en productos como el azúcar, el tabaco, el algodón, frutas y
vegetales preparados, todos productos de interés para los exportadores de la región.
La fórmula de reducción de
aranceles es un instrumento idóneo para enfrentar el tema de los "picos
arancelarios" y la "escalada arancelaria" de los productos básicos
agrícolas.
Durante la ronda agrícola de
la OMC en 1999-2000, los países de la región buscarán que el entorno comercial se haga
más favorable para sus productos agrícolas de exportación, a través de una reducción
progresiva de las barreras comerciales, de fórmulas de reducción de aranceles, y de una
administración más favorable de las cuotas arancelizadas. Además, buscarán:
mayores reducciones en los
aranceles y los picos arancelarios;
mayores reducciones
arancelarias para los productos básicos procesados que los no procesados, para reducir el
impacto de la escalada arancelaria;
la continua transformación
de las barreras no arancelarias en aranceles y su reducción global;
la renovación de la
excepción de los países en desarrollo para realizar compromisos de reducción;
una extensión de la
cobertura de productos amparados bajo el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) a todo
el sector agrícola.
La administración de cuotas es importante para América
Latina y el Caribe por el peso de sus exportaciones agrícolas. Pareciera que de manera
recurrente, dichas cuotas han sido usadas para restringir, en vez de para mejorar, las
oportunidades de acceso al mercado. Los países de América Latina y el Caribe buscarán:
incrementar la cantidad de
sus cuotas en los países miembros de la OCDE;
eliminar todas las cuotas que
no han sido llenadas hasta el momento por la falta de demanda interna;
introducir mecanismos
alternativos para proveer a los países de la región un mejor acceso a la asignación de
cuotas mínimas de acceso bajo el SGP;
crear lineamientos claros en
los procedimientos de distribución de licencias de importación.
Apoyo Interno
Durante las
negociaciones de la Ronda Uruguay, el apoyo interno no fue motivo de mayor preocupación
por parte de los países de América Latina y el Caribe excepto para los miembros del
grupo Cairns, cuyo nivel de subsidios era bajo debido a problemas presupuestarios.
Además, antes de celebrarse la Ronda Uruguay y por muchos años, el sector agrícola de
varios países de la región no solo no recibía subsidios sino que estaba sometido al
pago de impuestos.
De conformidad con el actual
Acuerdo Agrícola, a los países de la región se les permite aplicar medidas de apoyo a
los precios o medidas directas de apoyo al ingreso sólo dentro del nivel de minimis,
es decir 10 por ciento del valor de producción de productos involucrados. Por el
contrario, los países desarrollados han podido mantener cerca del 80 por ciento de su
gasto por concepto de apoyo interno. Bajo la Ronda Agrícola de la OMC en los años
1999-2000, los países en desarrollo buscarían:
añadir una cláusula al
compromiso de reducción de apoyo interno que permita cierto grado de flexibilidad para
aumentar dicho apoyo si se presenta la necesidad;
incluir los subsidios a los
insumos y la inversión en los programas de desarrollo rural;
eliminar la "caja
azul" que incluye mecanismos de intervención de los países más desarrollados.
Subsidios
a las Exportaciones
La experiencia
adquirida en tres años de instrumentación del Acuerdo Agrícola indica que los países
que han declarado subsidios de gran magnitud a las exportaciones en el año base, siguen
proporcionando elevados subsidios incluso después de haber sido instrumentados los
compromisos. Como en el caso del apoyo interno, los países que señalaron que no tenían
ningún tipo de subsidio en el período base no tienen en la actualidad la influencia
necesaria para ofrecer nuevos subsidios.
Según los informes de la AII,
los primeros cinco proveedores de subsidios a las exportaciones de productos tales como
trigo, arroz, aceite vegetal, carne bovina y porcina representaban 90 por ciento de los
subsidios totales a las exportaciones (en volumen) que fueron notificados en tales
productos. Ante esta situación, los países en desarrollo buscan:
una revisión de las normas
de subsidios a la exportación;
la inclusión del tema del
financiamiento a las exportaciones en las negociaciones agrícolas;
mayores reducciones en los
subsidios a la exportación de los países de la OCDE, particularmente por parte de la
Unión Europea en cereales, carne y leche.
Otros
Temas Agrícolas
Medidas Sanitarias y
Fitosanitarias
Las medidas sanitarias y
fitosanitarias de los principales países importadores se han tornado cada vez más
complejas, y en algunos casos requieren de un nivel de tecnología que aún no se
encuentra ampliamente disponible en los países exportadores de la región. Existe la
necesidad de fortalecer la aplicación de estándares en los países de la región de
manera que puedan aprovechar las oportunidades comerciales. Los países de América Latina
y el Caribe podrían adoptar mecanismos que faciliten la instrumentación de las
disposiciones en el área de la asistencia técnica. El acuerdo actual en la materia
aborda específicamente la necesidad de brindar asistencia técnica, pero deja a
discreción del donante el suministro de la misma.
Tratamiento Especial y
Diferenciado
En el actual Acuerdo
Agrícola, el tratamiento especial y diferenciado es proporcionado bajo tres formas:
derogaciones con límites de
tiempo: los países de la región tienen cierto grado de flexibilidad para instrumentar
sus compromisos en un período de 10 años, en comparación con los 6 años acordados a
los países desarrollados;
aranceles más favorables y
reducciones de subsidios: las reducciones de aranceles, de apoyo interno y de subsidios a
la exportación están establecidas a no menos de dos tercios de aquellas especificadas
para los países desarrollados;
mayor flexibilidad en las
obligaciones y los procedimientos: los países de la región tenían la opción de ofrecer
topes maximos arancelarios y mantener restricciones a importaciones de productos basicos,
y estaban exentos de compromisos de reducción en programas ligados al desarrollo
agrícola y rural.
El Artículo 20 del Acuerdo
establece que debería tomarse en cuenta el trato especial y diferenciado a los países en
desarrollo durante las negociaciones para continuar el proceso de reforma. El proceso de
Análisis e Intercambio de Información es un buen indicador de los beneficios derivados
de dicho trato para el sector agrícola de los países de la región. Para asegurar el
apoyo a los esfuerzos de desarrollo en el sector agrícola, las modificaciones al
tratamiento especial y diferenciado podrían incluir:
mayor flexibilidad en las
reducciones arancelarias;
asignación de cuotas
favorables a los exportadores de la región, al tiempo que se ofrecen oportunidades de
acceso al mercado;
excepciones temporales en la
reducción de los compromisos para ciertos productos de importancia relacionados con temas
de seguridad alimentaria;
mayor flexibilidad en un
futuro incremento del apoyo interno.
Seguridad alimentaria y
variabilidad en los precios
La preocupación por la
seguridad alimentaria en los países latinoamericanos y caribeños importadores de
alimento se considera en la Decisión de Marrakesh sobre Medidas Concernientes a los
Posibles Efectos Negativos del Programa de Reforma sobre los Países Menos Desarrollados e
Importadores de Alimentos (3). Un cierto número de
países en desarrollo que importan alimentos deben ahora pagar precios más altos por
productos básicos que, antes de la entrada en vigencia del Acuerdo, estaban subsidiados.
Los países latinoamericanos y
caribeños importadores netos de alimentos se muestran cada vez más preocupados por el
hecho de que, mientras su volumen de importación de alimentos se eleva ante el incremento
de la demanda y el aumento en el ritmo de crecimiento demográfico, la reducción de los
excedentes pudiera llevar a una disminución en la disponibilidad de la asistencia
alimentaria.
Las variaciones en precios es
también materia de preocupación para los países en desarrollo, incluyendo los países
latinoamericanos. Las reducciones en el apoyo interno han llevado a variaciones en los
precios de los alimentos, debido a que las compras gubernamentales de stocks de alimentos
se han reducido significativamente.
Asistencia en materia
alimentaria
La Decisión de Marrakesh
incluye un conjunto de mecanismos para supervisar en forma periódica el nivel de
asistencia alimentaria otorgada bajo la Convención de Ayuda Alimentaria y garantizar un
grado suficiente de asistencia bajo la forma de donaciones.
Hasta la fecha, los países en
desarrollo no parecen haber aprovechado al máximo una de las disposiciones contempladas
en la Decisión de Marrakesh, la cual permite que los programas de asistencia de los
donantes ofrezcan asistencia técnica y financiera con el fin de mejorar la productividad
agrícola y la infraestructura de los países menos desarrollados y de los países
importadores netos de alimentos.
Aspectos relacionados con los Productos Básicos
(Productos Tropicales)
En el caso de los países en desarrollo, los aspectos
relacionados con los productos básicos se refieren a las oportunidades que se derivan de
la instrumentación del Acuerdo Agrícola, incluyendo las mejoras en el acceso a mercados
de los países desarrollados para sus exportaciones agropecuarias, en especial azúcar,
bananos, carne bovina, cítricos y productos de horticultura (frescos y semiprocesados),
así como el desarrollo de nuevas oportunidades de comercialización en mercados
emergentes.
Sin embargo, la evidencia indica que los patrones de
producción y comercio no han sufrido mayores alteraciones como resultado del Acuerdo. En
el proceso de Análisis e Intercambio de Información, algunos países en desarrollo han
propuesto la liberalización total del comercio de productos tropicales.
Entre los aspectos que afectan el comercio de productos
básicos para los países en desarrollo están incluidos:
- la naturaleza compleja del cálculo de los niveles
aduaneros;
- negociaciones que apoyen la liberalización de los productos
alimentarios transformados, más que de las materias primas agrícolas.
Empresas Comercializadoras Estatales
Dichas empresas todavía existen en varios países en
desarrollo. Deben tratar de proponer nuevas reglas y disciplinas que a la vez que tomen en
cuenta sus objetivos de política de desarrollo incrementen la transparencia de las
actividades de dichas empresas y reduzcan sus efectos distorsionadores del comercio.
Nuevos Temas de la Próxima Ronda
A medida que se acerca la próxima ronda,
seguirán apareciendo nuevos temas y prioridades de investigación. En el área de la
biotecnología, se presentará un debate muy restrictivo sobre los productos modificados
genéticamente tanto en lo que respecta a una prohibición eventual en la importación de
ese tipo de productos en la Unión Europea como en cuanto a la colocación obligatoria de
etiquetas. Es probable que la UE introduzca en las negociaciones temas técnicos
relacionados con la calidad de los cereales, tales como las microtoxinas en los cereales y
sus derivados, o el uso de la somatropina en la producción lechera.
Con respecto a los aspectos vinculados con los consumidores
y la seguridad en materia alimentaria, se planteará el desarrollo de una segmentación
del mercado, que parte del establecimiento de estándares de calidad muy restrictivos,
especialmente en lo que respecta a los productos modificados genéticamente (etiquetas,
denominación de origen, productos biológicos) o el Punto de Control Crítico de
Análisis de Riesgo de EE.UU.
Desde el punto de vista de los países en desarrollo existe
preocupación en torno a la creciente generalización en el uso de argumentos ambientales,
así como de medidas no arancelarias, para proteger los mercados y como factores que
distorsionan la competencia, en general.
En el análisis de los acuerdos regionales, el principal
tema que plantearon esos países fueron las normas de origen. Ha habido una proliferación
de acuerdos comerciales regionales en la región de Asia Pacífico y en el hemisferio
occidental. Acuerdos tales como el TLCAN, MERCOSUR, la Comunidad Andina, el Mercado Común
Centroamericano (MCCA) y la CARICOM ya existían durante la Ronda Uruguay, pero su impacto
en las negociaciones fue modesto. Sin embargo, recientemente dichos acuerdos se han vuelto
factores de mayor peso en el desempeño de muchos países de la región, y han
influenciado significativamente las actitudes de los miembros clave. Existe una
oportunidad para los países líderes del hemisferio de ir más rápido hacia el libre
comercio y para desarrollar posiciones coordinadas con respecto a la OMC.
CUADRO 1
Tratamiento Especial y Diferenciado en el Acuerdo Agrícola de la Ronda Uruguay
| Los compromisos de reducción de los países en desarrollo
representan generalmente dos tercios de los compromisos de los países desarrollados, y
los períodos de instrumentación son más largos: 10 años en vez de 6. Los países menos
adelantados no están obligados a llevar a cabo compromisos de reducción generales, pero
los aranceles y el apoyo interno están limitados a niveles de base. Acceso al mercado
- Los países en desarrollo y los países menos adelantados
pueden aplicar topes arancelarios a los derechos de aduana que no tenían dichos topes o
restringir las importaciones de bienes agrícolas de primera necesidad.
- Puede darse un tratamiento especial en relación con la
distribución de cuotas a las necesidades particulares de los exportadores de los países
en desarrollo.
- Son acordadas excepciones en los compromisos de reducción
para ciertos productos de importancia para la seguridad alimentaria.
- Los países desarrollados han acordado brindar mejores
términos de acceso a productos agrícolas de interés para los países en desarrollo,
incluyendo la total liberalización del comercio de productos agrícolas tropicales como
medio para diversificar la producción de cosechas ilícitas.
Apoyo interno
- En el Acuerdo se conceden excepciones adicionales a los
países menos adelantados, incluyendo retrasos en la aplicación de las disposiciones y
mayores plazos para las notificaciones sobre apoyo interno (sólo cada dos años)
El porcentaje de minimis es
de 10 por ciento para los países en desarrollo y los países menos adelantados (en
contraste con el 5 por ciento para otros países)
El apoyo interno para
respaldar la diversificación de cosechas de narcóticos ilícitos no se incluyo en el
calculo de subsidios internos.
Los países en desarrollo
pueden tener mayor flexibilidad en cuanto a los programas a incluir en la "caja
verde" en relación a guardar alimentos y venderlos a precios subsidiados a la
población rural y urbana de bajos ingresos y brindar subsidios generales a la inversión
en el sector agrícola.
Apoyo a la exportación
Los países en desarrollo y
los países menos adelantados pueden brindar subsidios para reducir los costos de mercadeo
de exportación, y proveer subsidios de transporte interno e internacional para las
exportaciones agrícolas
El trato diferencial es
acordado para créditos a la exportación agrícola.
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Fuente: Developing Countries' Issues in the WTO Related to
Agriculture, Constanza Valdes and Edwin Young (por publicarse)
Bibliografía
- CEPAL. Acceso a los Mercados de Bienes en el Nuevo Contexto
Internacional: Desafíos para América Latina y el Caribe. Naciones Unidas, CEPAL,
Noviembre 1997.
- CEPAL. Panorama de la Agricultura de América Latina y el
Caribe en las Ultimas Décadas. Naciones Unidas, CEPAL, Noviembre 1997.
- OMC, documentos no publicados.
- SELA, Instrumentación del Acuerdo Agrícola de la Ronda
Uruguay: Aspectos prioritarios para América Latina y el Caribe, SP/DRE/Di. No.22-98
- Sharma, Ramesh, Panos Konandreas, y Jim Greenfield.
"Synthesis of results on the impact of the Uruguay Round on Global and LAC
agriculture," Implementing the Uruguay Round Agreement in Latin America: The Case
of Agriculture, (eds. Jose Luis Cordeu, Alberto Valdes, and Francisca Silva), Oficina
Regional de la FAO para América Latina y el Caribe, Santiago, Chile, 1997.
- Shirotori, Miho. "Multilateral Trade Liberalization in
Agriculture: An Analytical Consideration of Issues and Options," junio de 1998.
- "The Post-Uruguay Round Tariff Environment for
Developing Country Exports: UNCTAD/WTO Joint Study," 1997.
- UNCTAD/OMC, Implementation of WTO Provisions in Favour of
Developing Country Members. WT/COMTD/W/35, febrero de 1998.
Notas
1. El proceso de
Análisis e Intercambio de Información (AII) se inició en la primera Conferencia
Ministerial de la OMC, celebrada en Singapur, en diciembre de 1996.
2. La información
utilizada en este análisis fue tomada de la base de datos comercial de las Naciones
Unidas y se expresa en dólares estadounidenses. La base de datos consiste en 163
productos básicos agrícolas a nivel de cuatro dígitos del SITC e incluye bienes que van
desde productos básicos no procesados hasta alimento listo para el consumo.
3. Los países
importadores netos de alimentos incluyen a todos los países menos desarrollados
reconocidos como tal por el ECOSOC de Naciones Unidas, además de Costa de Marfil, Egipto,
Jamaica, Mauricio, Marruecos, Perú, Senegal, Sri Lanka, Trinidad y Tobago y Túnez.
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