El impacto del euro en América Latina
Edición Nº 54.
Julio-Septiembre 1998.
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Aspectos a considerar en la
ronda agrícola de la OMC |
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Marisa Díaz-Henderson
Especialista en Economía Política Internacional, Universidad de Warwick, Inglaterra. |
Introducción
En el presente
trabajo se analizarán los principales aspectos relacionados con la instrumentación del
Acuerdo de la Ronda Uruguay (RU) sobre Agricultura y se determinará su importancia dentro
de la dinámica del sistema de comercio multilateral. Al hacer esto, se sentarán las
bases para que los países de América Latina y del Caribe comiencen a desarrollar
estrategias y posiciones para las negociaciones agrícolas cuyo inicio está programado
para antes del año 2000.
La naturaleza del comercio
agrícola internacional ha cambiado en diversas formas. Una de las transformaciones más
notables a ser considerada en las futuras negociaciones comerciales es que los productos
agrícolas actualmente están integrados al régimen de la OMC. Las negociaciones de la RU
(1986-1993) marcaron un momento decisivo ya que fue la primera vez que las normas y reglas
que rigen el comercio agrícola se acordaron multilateralmente y fueron incorporadas al
régimen de cooperación internacional de la OMC.
Otro aspecto relacionado con la
naturaleza cambiante del comercio agrícola es que los ajustes en las regulaciones
agrícolas a nivel regional e internacional produjeron cambios en las relaciones
establecidas entre los diversos actores del mercado y las autoridades políticas. Esto es
particularmente relevante para los países de América Latina y del Caribe, en vista del
rápido desarrollo de las iniciativas regionales y subregionales para integrar y
liberalizar el comercio en el área.
Sin embargo, la evolución de
la reforma regional del sector agrícola y del régimen de comercio global se hará
efectiva sólo si es compatible con las limitaciones internas. Cada país opera con sus
propias circunstancias internas, aunque sean diferentes, y propiciará ciertos resultados
desde diversas perspectivas, incluyendo los intereses tradicionales, el cuidado del
ambiente y las relaciones especiales con terceros países.
En este documento no se abordan
los detalles de esas opciones y posibilidades políticas sino los aspectos que han sido
considerados importantes en la instrumentación del Acuerdo sobre Agricultura, y que
además de ello son relevantes para hacer que las normas que rigen el comercio
internacional sean más justas.
Instrumentación
del acuerdo agrícola: elementos para la negociación
De conformidad con
los acuerdos de la RU, las barreras no arancelarias para las importaciones fueron
convertidas en aranceles. Al final del período de instrumentación, el arancel promedio
no ponderado debe ser reducido en 36 por ciento (24 por ciento en el caso de los países
en desarrollo). Se demostró que era fácil revelar la reducción en los aranceles
vinculados a las importaciones. Esto se debe a que cada rubro arancelario tiene que ser
reducido en sólo un 15 por ciento de los equivalentes arancelarios declarados entre
1986-88 (10 por ciento en el caso de los países en desarrollo). Los equivalentes de los
aranceles declarados para el período base y, en consecuencia, las consolidaciones
arancelarias iniciales generalmente eran mucho más elevados que lo debido.
En consecuencia, los países
podrán estar tan bien protegidos por los aranceles como estaban antes de que se
estableciera la RU1. La UE y Estados Unidos han estado
en capacidad de establecer los aranceles reales a un nivel mucho más bajo que los
aranceles consolidados, y variarlos para estabilizar la economía del mercado interno.
Sin embargo, el
"Establecimiento de Aranceles Sucios", tal y como la denomina K. Anderson,
también puede ser hallado en los países en desarrollo. Esto es así porque se les
permitía convertir los aranceles no consolidados en "aranceles máximos", que
no guardaban ninguna relación con los niveles arancelarios previos. Los niveles a los que
algunos países en desarrollo han decidido vincular sus aranceles son mucho mayores que
los niveles de restricciones que estaban en vigencia en los años 80 y a comienzos de los
90.
Por lo tanto, uno de los retos más importantes que deben
enfrentar los miembros de la OMC en las futuras negociaciones relacionadas con el sector
agrícola es la consideración de reducciones efectivas reales en sus niveles
arancelarios.
Los países de América Latina y del Caribe deberían
sopesar los patrones de ganancia y pérdida y tomar en cuenta el nivel de preferencia
regional antes de participar en las negociaciones comerciales multilaterales. No obstante,
esos países deberían mantener abiertas sus opciones en un plano global, dado que los
mercados latinoamericanos y del Caribe han demostrado ser muy dinámicos en la última
década. Además, algunos autores consideran que la región será "una de las partes
de la economía mundial que registrará un crecimiento más rápido en el futuro
cercano".2
Los objetivos de los países
latinoamericanos
Entre los objetivos de los diversos países
latinoamericanos probablemente se encuentren las mejoras en el acceso al mercado y la
reducción de los aranceles máximos. Esos objetivos estarían sujetos a negociaciones. El
primer aspecto ha estado muy limitado y es probable que algunos países latinoamericanos
busquen la expansión de los compromisos mínimos de acceso.
En lo que respecta al segundo aspecto, en un estudio
publicado recientemente por la OCDE se concluyó que "...hay evidencias de que aunque
se ha reducido (el reajuste arancelario) en algunos casos, aún... se mantiene en una
serie de cadenas de productos, generalmente en varias que son de importancia para los
países en desarrollo, tales como café, cacao, semillas oleaginosas, vegetales y frutas y
nueces3. Por lo tanto, la aplicación de una fórmula
de armonización probablemente sería planteada por algunos países.
La filosofía de quienes diseñaron el acuerdo sobre
agricultura defendía la creación de un régimen comercial más justo. No obstante, los
negociadores estaban conscientes de que el acuerdo debería coordinar las normas generales
vinculadas a la liberalización comercial con la existencia ubicua de los programas de
apoyo al sector agrícola de sus países miembros.
Un buen ejemplo del compromiso es el establecimiento de una
cláusula de salvaguarda especial (SGE) en el acuerdo sobre el sector agrícola. El
Artículo 5 del Acuerdo sobre Agricultura establece la aplicación temporal de un derecho
adicional, además de aranceles aplicados en los casos de aumentos en el volumen de
importaciones o caídas en el precio de las importaciones.
La cláusula de salvaguarda especial es una opción para
los mecanismos de salvaguarda normal ofrecidos a través del Artículo XIX del GATT, de
fecha 1994, y el Acuerdo sobre Salvaguardas. Este puede entrar en vigencia bajo una
activación basada en el volumen o una activación basada en los precios, pero no en
ambas. Las cláusulas SGE son mucho más fáciles de invocar que los mecanismos de
salvaguarda normal ya que las SGE no requieren de una prueba de agravio.
En un reciente estudio relacionado con las medidas de
salvaguarda especial en la UE, O´Connors señala algunas dificultades que él encontró
en la evaluación de las medidas de salvaguarda especial basadas en los precios en el
sector avícola: "Los métodos utilizados para calcular el precio representativo no
son evidentes al examinar la Comisión que estableció la normativa ni al analizar las
diversas normas con carácter de enmienda que establecen los detalles sobre el precio
representativo y sobre los derechos adicionales. No está claro cuáles son los mercados
externos o internos utilizados, cuáles los criterios de calidad aplicados ni cómo se
ponderan los diferentes mercados para fines de comparación."4
Uno de los miembros de la OMC también identificó diversos
problemas con los mecanismos actuales de las cláusulas SGE basadas en el volumen y en el
precio. Por ejemplo, el nivel en el que se han aplicado las cláusulas SGE basadas en el
volumen en ocasiones es muy bajo. Incluso ha habido casos en los cuales el nivel de
activación fijado es cero. Además, la activación de salvaguarda basada en el precio en
ocasiones es establecida en niveles que son mucho más altos que el precio de referencia
externo utilizado para calcular los aranceles. En consecuencia, el monto del derecho
impuesto sobre las importaciones en ciertas oportunidades es sumamente elevado.
La interrogante que surge es si la agricultura debería
seguir disfrutando de los beneficios que ofrecen las cláusulas SGE. Las medidas de
protección comercial están a la disposición del sector agrícola bajo las disposiciones
del Acuerdo sobre Salvaguarda, según el cual todos los productores nacionales están
protegidos de los aumentos en las importaciones. Este mecanismo considera el posible
impacto de los aumentos de las importaciones sobre los productores nacionales, así como
también las condiciones específicas de mercado. Las Disposiciones de Salvaguarda
Especial para la Agricultura no toman en cuenta el efecto real que las importaciones
ejercen sobre el mercado nacional.
El acuerdo sobre apoyo nacional fue un compromiso basado en
un equilibrio cuidadoso y que estaba integralmente ligado a las estructuras nacionales de
asignación de políticas en el sector agrícola.
Por esta razón, este acuerdo permitía a los miembros la
flexibilidad necesaria para institucionalizar sus principales políticas comerciales. Al
evaluar los logros y limitaciones de los acuerdos sobre apoyo nacional y establecer las
bases para una reforma futura, uno de los aspectos a considerar desde el principio es el
grado en el cual las medidas identificadas en el recuadro verde actúan como elementos
distorsionadores.
Las medidas que siguen siendo parte del marco deben ser
enfocadas, transparentes y no distorsionadoras en términos de producción y comercio. De
no ser éste el caso, el uso por parte de los miembros de las medidas del recuadro verde
pondrá en peligro los beneficios obtenidos a partir de las reformas de otros subsidios
nacionales. Para garantizar que los subsidios del recuadro verde logren sus objetivos sin
producir un impacto que distorsione el comercio, deben desarrollarse definiciones de
medidas aceptables más claras y precisas.
Además de llegar a acuerdos sobre nuevas reducciones en el
campo del apoyo, es necesario que los Miembros aborden los problemas que hayan sido
identificados con las actuales disciplinas en las medidas del recuadro ámbar, que de otra
manera podrían restringir el avance hacia una reforma sustancial.
Por ejemplo, una de las principales limitaciones observadas
surge del uso de la Medida Agregada de Apoyo (MAA) Total más que de la MAA para el
producto básico individual, como elemento básico de los compromisos sobre reducción. El
uso de la AMS total permitió que los miembros aumentaran realmente el apoyo a algunos
productos, a la vez que seguían cumpliendo con los compromisos anuales de reducción
agregada, lo que afecta el objetivo de lograr una reducción progresiva en el apoyo y en
las correcciones a las distorsiones en todos los mercados agrícolas.
El Acuerdo sobre Agricultura fue el primer paso en la
reforma de los mercados agrícolas a nivel mundial. A pesar de los muchos logros
alcanzados, el apoyo nacional sigue teniendo un gran impacto sobre la producción y el
comercio agrícolas. Cualquier revisión que se haga a las disciplinas y compromisos de
apoyo nacional, incluyendo la Medida Agregada de Apoyo, el Artículo 6.5 y el Anexo 2 del
Acuerdo sobre Agricultura, debería tratar de lograr menores niveles de apoyo nacional y
un cambio que se aparte de las formas de apoyo que distorsionen el comercio.
La «cláusula de paz», otro
elemento clave
Finalmente, es importante señalar que otro de
los elementos claves en el acuerdo final sobre agricultura fue el establecimiento de la
denominada "Cláusula de Paz" (artículo 13), que ofrece protección contra
acciones tomadas bajo el Acuerdo sobre Subsidios, siempre y cuando las medidas de apoyo
nacional y los subsidios a las exportaciones estén en total conformidad con el Acuerdo
sobre Agricultura. Esta disposición actualmente se aplica por un período de nueve años
(es decir, hasta el 2003). Sin embargo, hay algunos miembros de la OMC que proponen la
continuidad de las disposiciones del artículo 13, luego de esa fecha. Todavía falta por
hacerse un análisis cuidadoso de las disposiciones del Acuerdo sobre Subsidios y Medidas
de Compensación con relación al Acuerdo sobre Agricultura.
Algunos países latinoamericanos, es decir los grandes
exportadores, consideran que este aspecto pone en juego sus principales intereses,
mientras que para otros países de América Latina y del Caribe este factor no implica
mayor relevancia. Utilizando las palabras de Siamwalla: "Recuerden que lo que parece
ser un problema para los países desarrollados son las deseconomías externas de las
políticas seguidas por otros países desarrollados; pero estas mismas políticas generan
externalidades positivas para la mayoría de los países en desarrollo, excepto para los
países miembros del grupo de Cairns.".5
El acuerdo de la RU sobre agricultura no tuvo un efecto
drástico sobre las políticas agrícolas de los países industriales. De conformidad con
el acuerdo, para el año 2000, los subsidios a las exportaciones agrícolas en los países
industriales sólo deben ser aproximadamente un 20 por ciento menores en volumen que a
comienzo de los años 80.
Aunque los gastos presupuestarios por concepto de subsidio
a las exportaciones han de ser recortados en un 36 por ciento, en los primeros años de la
instrumentación de los precios de los alimentos a nivel internacional, estos gastos han
sido más elevados que en el período base, de manera que los países industriales sólo
requerirán niveles más bajos de subsidios para poder disponer de sus exportaciones.
Además de una mayor reducción en los subsidios a las
exportaciones, es posible prever una presión por parte de algunos miembros de la OMC para
reforzar sus disciplinas.6 Algunos miembros de la OMC
han sugerido que las disposiciones sobre flexibilidad en los subsidios a las exportaciones
establecidas en el acuerdo sobre agricultura les permitan retener los subsidios no
utilizados a las exportaciones para utilizarlos en el futuro.
Esta interpretación debilita la efectividad de los
acuerdos sobre subsidios a las exportaciones de la Ronda Uruguay. La finalidad de
establecer las disposiciones sobre flexibilidad era proteger contra las pequeñas
variaciones anuales, y no fomentar un mayor nivel de subsidios a las exportaciones en los
años siguientes.
El uso de los subsidios a las exportaciones de los años
anteriores puede tener el efecto de deprimir los precios internacionales, desestabilizar
el mercado y de desplazar las exportaciones provenientes de proveedores no subsidiados. Al
mismo tiempo, la acumulación de subsidios a las exportaciones estimula una producción
más intensa en los países subsidiados en detrimento de los productores más eficientes.
Para resumir los tres puntos básicos discutidos en este
documento, los objetivos principales de los países desarrollados y en vías de desarrollo
deberían ser desarrollar aún más un sistema comercial más justo, estar en capacidad de
aprovechar las ventajas que ofrece el comercio, y utilizar el sistema para la solución de
controversias.
Las mayores implicaciones de los puntos analizados en este
documento, relacionados con el proceso de liberalización, destacan la percepción de que
no se debe esperar que la liberalización sea fácil o definitiva. Las negociaciones
comerciales enfrentan la interacción compleja de fuerzas socio-económicas nacionales y
la dinámica de negociación internacional en una economía de mercado transnacional.
Asimismo, el acuerdo exitoso para "establecer un
sistema comercial agrícola justo y orientado al mercado" no debería ser considerado
el final del problema. La liberalización trae consigo la reestructuración económica y
tal vez el resurgimiento de las presiones proteccionistas nacionales. La liberalización y
la reforma pueden ser víctimas de sus propios éxitos.
Notas
1. Anderson Kym, Agriculture and the WTO into the
21st century, Adelaide, Centre for International Economic Studies, 1998.
2. Tussie, D. Multilateralism´s New Approach in the
World Economy in SELA, Globalization and External Relations of Latin America and the
Caribbean, Caracas, SELA, 1998:29-48.
3. OECD The Uruguay Agreement on Agriculture and
Processed Agricultural Products, Paris, OECD, 1997; 49.
4. O´Connors et al, Special Safeguard Measures in
EC and WTO law, Brussels, O´Connors and Co., 1998: 46.
5. Siamwalla, A. Agriculture, the UR and developing
Countries en Allan Maunder y Alberto Valdes eds., Agriculture and Governments in an
interdependent world, Aldershot, Dartmouth, 1990; 325.
6. Las negociaciones sobre subsidios a las
exportaciones probablemente estarían relacionadas con la manera en la que se desarrollen
las negociaciones en otras áreas tales como comercialización estatal y créditos a las
exportaciones.
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