| El impacto del
euro en América Latina
Edición Nº 54.
Julio-Septiembre 1998.
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¿Qué papel juega el ALCA en la
estrategia global de EE.UU? |
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Craig VanGrasstek
Presidente de VanGrasstek Communications y Conferencista de la American University of
International Service, Washington, D.C. |
Las negociaciones para el Area
de Libre Comercio de las Américas (ALCA) ofrecen una oportunidad única a los países de
América Latina y el Caribe de establecer una nueva relación económica con Estados
Unidos. En casi 200 años de independencia de los poderes coloniales europeos, las
repúblicas Americanas han realizado varios intentos de crear una relación económica
especial.
Desde el Congreso de Panamá
hasta la Alianza para el Progreso, estos intentos no han cumplido con las expectativas de
sus protagonistas. ¿Podrá el ALCA tener éxito donde otros fallaron? Para lograrlo
deberá sortear dos tipos de obstáculos: las recurrentes diferencias desde el punto de
vista económico e incesantes disputas políticas. En esta etapa de la negociación los
obstáculos políticos irán apareciendo más que los económicos.
La indicación más prometedora
para las negociaciones del ALCA es la convergencia de ideas económicas en la región. Uno
de los problemas más persistentes en las relaciones económicas interamericanas ha sido
los diversos puntos de vista que existen sobre el papel del Estado y del mercado.
Durante el siglo 19 fue Estados
Unidos el que promovió una política proteccionista para el comercio y el desarrollo.
Desde la Segunda Guerra Mundial hasta las reformas a mediados de los 80, en muchos países
de la región hubo una gran intervención estatal en la economía en los asuntos
nacionales e internacionales. Sin embargo, con la crisis de la deuda las ideas económicas
han cambiado, orientándose hacia una economía menos intervencionista y más inclinada
hacia el mercado. Aunque sería una exageración decir que los Estados Unidos y sus socios
de la región están completamente de acuerdo en los asuntos de comercio y estrategias de
desarrollo, si está claro que sus puntos de vista coinciden ahora más que en cualquier
momento desde 1930.
El gran consenso en los asuntos
económicos no ha puesto fin a las disputas políticas. Las relaciones económicas
interamericanas han estado subordinadas a las tensiones políticas: en generaciones
pasadas éstas han estado signadas por relaciones paternalistas como la "Doctrina
Monroe", "The Big Stick" y la "Diplomacia del Dólar". La Guerra
Fría trajo aparejada un nuevo grado de politización a la citada relación.
Es posible que los más
optimistas tengan la esperanza de que las tensiones políticas cesen después de 5
décadas de tensiones, pero las hostilidades entre Cuba y los Estados Unidos – con
las presiones de terceros países del hemisferio - se mantienen altas. Otra fuente de
tensiones políticas entre Estados Unidos y la región es la lucha contra las drogas. Este
flagelo ha impuesto severos costos a todos los países, incluyendo a los productores,
consumidores o a los que sirven como vía de tránsito de la droga o del lavado de dinero.
Las personas que toman las decisiones en Estados Unidos, los policymakers, critican
apresuradamente la falta de cooperación en la lucha contra las drogas.
Finalmente, Estados Unidos ha
adoptado un acercamiento más enérgico para estimular a los demás países a revisar sus
contratos sociales. Esto incluye el apoyo a introducir cambios en las relaciones
laborales, políticas ambientales, así como leyes de competencia y sanciones a los
sobornos y la corrupción. A pesar de que los Estados Unidos presentan estos temas bajo la
rúbrica comercial, es imposible ignorar que crean problemas políticos. Tomados juntos,
estos temas nacionales e internacionales pueden provocar serias tensiones en la
negociación, aprobación e instrumentación del ALCA.
I. El
lugar de América Latina y el Caribe en las prioridades de los Estados Unidos
¿Dónde se ubica
América Latina y el Caribe en la estrategia global de los Estados Unidos? La respuesta a
esta pregunta no la podemos encontrar en la prometedora retórica que a veces se escucha
en las altas esferas del gobierno de los Estados Unidos. Las declaraciones de los policymakers,
pueden producir la falsa impresión de que el ALCA será la piedra fundamental de un
"nuevo orden mundial", en el cual los países de América Latina y el Caribe
ocuparán un lugar de gran importancia. Una valoración moderada de la actual tendencia
política y económica revela que para los Estados Unidos estas negociaciones son un
elemento más en una gran política de aproximación global.
Muy al contrario de las
recientes declaraciones de los policymakers de Washington, la región no se
aproxima a niveles de gran importancia para el comercio de los Estados Unidos. Esa
conclusión se justifica solamente si se toma en cuenta a Canadá o se asume que la
historia inició hace 17 años con la crisis de la deuda. Es verdad que el flujo de bienes
y servicios entre el norte y el sur se ha recuperado de la fuerte caída por la crisis de
los 80, pero América Latina y el Caribe todavía tiene mucho por delante.
En 1950, la región
representaba el 27,9% de las exportaciones y el 34,1% de las importaciones de los Estados
Unidos. Desde esa época, el flujo del comercio estadounidense se ha desplazado hacia el
norte y el oeste, al convertirse Canadá y Asia en grandes mercados y proveedores. Como se
puede ver en los gráficos 1 y 2, la región representa en la actualidad el 19,5% de las
exportaciones y el 15,0% de las importaciones de los Estados Unidos. Esta situación no
difiere mucho del status quo de 1970, cuando América Latina y el Caribe
representaban el 15,1% de las exportaciones y un 14,6% de las importaciones. Se
requerirán altos niveles de crecimiento para que ALC alcance el nivel de importancia que
una vez ostentó para el comercio norteamericano.
Un obstáculo para el comercio
interamericano es la creciente sensibilidad del público americano. En este contexto, es
de suma importancia política el dominio mexicano en el comercio entre Estados Unidos y la
región. México entró en recesión poco tiempo después que el TLCAN entró en vigencia,
y el declive en las importaciones mexicanas produjo un cambio en el comercio bilateral con
los Estados Unidos: del superávit comercial de $5.400 millones de 1992 se paso a un
déficit de $15.800 millones y $17.500 millones en 1995 y 1996 respectivamente. Esto
permitió a los opositores al libre comercio argumentar, post hoc ergo propter hoc,
que el libre comercio está perdiendo importancia para los Estados Unidos. Aún ahora,
cuando México ya se ha recuperado de su crisis financiera, el déficit de Estados Unidos
con este país se mantiene relativamente alto ($14.500 millones en 1997). Transcurrirá
mucho tiempo antes de que el público norteamericano deje de asociar reducción de
barreras al comercio con incrementos en el déficit comercial.
Un aspecto perverso del miedo
del público, es que éste se incrementa de forma inversamente proporcional al tamaño de
la relación comercial. Cuando el Congreso aprobó el Acuerdo con Canadá en 1988, se
tomó muy poco tiempo para estudiarlo, considerando que este es su mayor socio comercial.
Cinco años más tarde, el debate sobre el TLCAN se centró en un socio que, en ese
entonces, representaba 2/5 del comercio con Canadá. Desde 1994, el Congreso ha negado al
presidente la autorización para negociar con Chile1
(vía rápida): un país que en 1997 representaba solamente 2/5 del comercio con México y
1/5 del comercio con Canadá (sin mencionar el superávit comercial de $2.100 millones).
Todos los países de Sudamérica y de la Cuenca del Caribe representan una pequeña
porción del comercio total de los Estados Unidos con México o con Canadá, y
paradójicamente tienen una relación comercial más controversial. La hipersensibilidad
de los Estados Unidos se acentúa al examinarse la actual distribución del comercio de
los Estados Unidos con la región. Mientras posee notables déficit comerciales con
México y Venezuela ($6.800 millones en 1997), debido a las importaciones de petróleo,
los Estados Unidos goza de un superávit comercial de $16.200 millones con los demás
países de América Latina y el Caribe. El superávit comercial en 1997 fue
particularmente grande con respecto a Brasil ($6.300 millones) y Argentina ($3.600
millones). A pesar de que Estados Unidos registra un déficit comercial con los países de
América Latina y el Caribe de $5.100 millones, éste representa apenas un 2,8 % del total
del déficit.
No debe sobrestimarse la
importancia que tienen las negociaciones del ALCA para los Estados Unidos. Las
negociaciones pendientes con ALC son una de las numerosas negociaciones bilaterales,
plurilaterales y multilaterales que los Estados Unidos han iniciado en estos años. Como
se muestra en la tabla 1 ese país está realizando o planificando 12 negociaciones
importantes, así como muchas otras iniciativas menores. Algunas de estas negociaciones
implican una única instancia (así sea bilateral, plurilateral o multilateral), mientras
otras son conducidas a través de una serie de instancias bilaterales. Muchos de los
países de la región se encuentran involucrados (en algún grado u otro) en seis de estas
negociaciones fuera del ALCA. México es el único país latinoamericano que participa en
uno de ellos (por ser miembro de la OCDE)2 y los
demás países de la región no tienen ninguna participación en cuatro de ellas.
El punto a resaltar es que las
negociaciones del ALCA no van a recibir una atención exclusiva por parte de los
negociadores norteamericanos. Los policymakers de ALC no deben asumir que todos sus
asuntos económicos más importantes con los Estados Unidos serán abordados exclusiva y
definitivamente en estas conversaciones. En cambio, se puede esperar que Washington vea
estas negociaciones del ALCA como un instrumento más en su menú de opciones de política
comercial.
Si los negociadores
norteamericanos creen que un problema específico se puede solucionar mejor a través de
otras instancias bilaterales (por ejemplo en la negociación de un acuerdo con el país en
cuestión) o multilaterales (por ejemplo en la OMC o cualquier otro foro), aprovecharán
esa oportunidad. No se sentirán obligados a tratar las negociaciones del ALCA como un
"paquete" en el cual todos los acuerdos deben cubrir la región en su totalidad.
Buscarán alcanzar acuerdos concretos con algunos o todos los países de la región en
otras materias, mediante negociaciones independientes que intentarán concluir y poner en
práctica a la brevedad posible.
En ese contexto debe enfocarse
la importancia que los Estados Unidos han atribuido al comercio de bienes electrónicos y
a la facilitación del comercio ("business facilitation") (incluyendo las
compras gubernamentales, las reformas aduaneras y otros temas). Se puede decir lo mismo
con respecto a las negociaciones a la carta, opción que los Estados Unidos le
presentarán a los países individualmente, así como de los acuerdos bilaterales de trato
a las inversiones y a la propiedad intelectual.
II.
Implicaciones para América Latina y el Caribe
Los negociadores del
ALCA deberían observar cuidadosamente las otras negociaciones en las cuales participan
los Estados Unidos, pues éstas les darán las "pistas" sobre las posiciones que
ellos adoptarán en las negociaciones del ALCA. Es una política muy común de los
negociadores norteamericanos hacer negociaciones secuenciales para establecer precedentes.
Las concesiones realizadas por el país A serán las plataformas de las demandas al grupo
regional B, y estos compromisos pueden ser la base de la propuesta de Estados Unidos a la
OMC. En ciertas ocasiones estos precedentes establecidos en las negociaciones del ALCA
pueden ser el punto de partida para las negociaciones con otros socios y viceversa.
Esta práctica tiene dos
implicaciones importantes para los países de ALC. La primera es que las propuestas de los
Estados Unidos no siempre incluirán temas de gran importancia específica para el
comercio de las Américas. A veces pareciera que los Estados Unidos sobrestiman un tema
más de lo que pueda justificarse y son renuentes a "abrirle el camino" a los
países de ALC. Por ejemplo, los negociadores norteamericanos se mostrarán renuentes a
permitir el uso de cuotas cinematográficas "screen quotas" u otras
restricciones culturales, aunque estas estén siendo aplicadas por un país que tiene un
mercado muy pequeño para las películas y los programas de televisión. Su principal
preocupación es la de no sentar un precedente que permita mantener medidas similares en
Europa (especialmente en Francia). Igualmente, es su intención usarlo como
"plataforma" en las negociaciones en algún otro foro, como el acceso de China a
la OMC o la próxima Ronda de servicios en la OMC.
Esto nos lleva al segundo
punto: los países de América Latina y el Caribe no deben considerar como un hecho que
las concesiones que reciban de los Estados Unidos serán un compromiso único y permanente
de acceso preferencial. Por el contrario, el método utilizado en las negociaciones
sucesivas hará que los posibles acuerdos alcanzados en el ALCA sean igualados y en
algunos casos superados posteriormente en tratos con otros socios.
Este fue el patrón seguido en
las tres áreas de libre comercio negociadas anteriormente. Los acuerdos alcanzados en el
TLCAN (1991-1992) fueron más profundos que los alcanzados con Canadá en 1986-87 y
éstos, a su vez, más que los alcanzados con Israel en 1984-85. Las negociaciones del
ALCA están programadas para terminarse 5 o 10 años antes que finalicen las negociaciones
con la región de Asia-Pacífico. Se puede anticipar que las concesiones de Estados Unidos
a la APEC igualarán o excederán los tratados con los países de ALC. Es posible que a
corto plazo los acuerdos regionales –sin importar que hayan concluido un acuerdo en
las Américas, la Cuenca del Pacífico o con Europa– sean "globalizados" en
la OMC.
Consideremos, por ejemplo, la
Ronda sobre comercio agrícola de la OMC, que comenzará el año que viene. Actualmente
los Estados Unidos imponen cuotas arancelarias a varios productos agrícolas de interés
para los de América Latina y el Caribe. El ALCA podría eliminar gradualmente todas las
cuotas arancelarias. Sin embrago, si los negociadores norteamericanos utilizan estos
aranceles como instrumentos de negociación en las discusiones de la OMC en 1999, podrían
disminuir o anular las posibilidades de alcanzar acuerdos en las instancias del ALCA que
otorguen márgenes de preferencia reales a los exportadores de ALC.
El patrón comercial de los
Estados Unidos demuestra que aunque los países de ALC disfrutan de un status preferencial
en el acceso a su mercado, esa preferencia no es exclusiva para ellos. La información de
la tabla 2 indica que el acceso al mercado estadounidense tiene su propia jerarquía, y el
trato de nación más favorecida (NMF) no es ni la "más favorecida" ni la
categoría predominante. En 1997 los países con trato de (NMF) representaron por primera
vez menos del 50% de todas las importaciones de los Estados Unidos. La mayoría de los
países de la región disfrutan de un mejor acceso que otros países en desarrollo al
mercado norteamericano, pero esta situación no va a durar mucho tiempo más. La
administración Clinton esta buscando la aprobación en el Congreso de un programa
especial de comercio para Africa, y las negociaciones en la APEC y otros foros seguirán
avanzando.
Mientras Estados Unidos siga
buscando: a) múltiples acuerdos regionales y b) acuerdos multilaterales en la OMC, sus
socios de América no deben esperar un acceso especial a su mercado. Siguiendo la
conclusión lógica de esta política comercial, se puede anticipar que la meta final
será el mercado mundial, acercándose a la idea del siglo XIX: comercio libre y
universal, con muy poca o ninguna discriminación entre los socios comerciales. Si esta
política tiene éxito, el ALCA contribuiría a dicho proceso y luego se eclipsaría por
él. Aún falta mucho para ese mundo ideal de libre comercio y los debates actuales en
Washington sugieren que tal vez nunca se alcance. Mientras tanto, es importante que la
región reconozca que el ALCA es visto por su contraparte norteamericana solo como un
paso, pero uno de gran importancia, en un viaje muy largo.
Fuente: Clasificación
Arancelaria Armonizada de los Estados Unidos de América (Harmonized Tariff Schedule of
the United States) 1998. Datos comerciales calculados usando como referencia el Banco de
Datos sobre Comercio Nacional del Departamento de Comercio de los Estados Unidos de
América.
Notas
1. No está definido y
decidido formalmente si la negociación con Chile sería su acceso al TLCAN, o una
negociación a un acuerdo de libre comercio bilateral.
2. A pesar de que
algunos países miembros del SELA son observadores en la OCDE, su participación es
limitada en las negociaciones que se llevan acabo bajo los auspicios de esa organización.
3. Debido a que se
redondean las cifras, los porcentajes no necesariamente sumarán 100.
Algunos países pueden aparecer en más de una categoría. Con la excepción de los
países sujetos a embargos comerciales, un país es considerado "socio" y sus
datos de importación son incluídos en la categoría correspondiente al trato más
favorable que le es otorgado. Por ejemplo, casi todos los países ICC y ATPA también
reciben trato SGP (Nicaragua es la única excepción), y todos reciben trato NMF
incondicional; sus datos son reportados únicamente en las "preferencias comerciales
especiales."
Todas las importaciones provenientes de países incluidos en una categoría aparecen en
ella, sin importar si los productos ingresaron realmente bajo los términos especiales de
dicho programa comercial.
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