Globalización y relaciones externas
de América Latina y el Caribe
Edición Nº 53.
Enero-Junio 1998.
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Articulación
de acuerdos de
integración y la Comunidad
Latinoamericana de Naciones |
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Juan Mario
Vacchino
Director de Desarrollo de la
Secretaría Permanente del SELA.
Telasco Pulgar
Coordinador Jefe de Integración
de la Secretaría Permanente del SELA. |
El presente documento
contiene el documento escrito de la ponencia preparada por los autores para su
presentación en la II Cumbre Social Latinoamericana organizada por la CLAT, en Santiago
de Chile durante los días 1 al 3 de abril de 1998.
I. Algunos antecedentes
históricos
Las primigenias
ideas de convertir las naciones americanas en una sola, se remontan a 1810 cuando el
eminente chileno Juan Egaña esboza sus convicciones acerca de las posibilidades de
avanzar hacia un Sistema General de Unión en la América del Sur, similar al de los
Estados Unidos. Posteriormente, en 1822, el Libertador Simón Bolívar, como Presidente de
la Gran Colombia, invita a los gobiernos vecinos a una asamblea de plenipotenciarios en
Panamá, tendiente a crear una Confederación de estados que sirviese de atenuante de
conflictos, punto de encuentro en los peligros comunes y conciliador de diferencias. La
Asamblea, o Congreso Anfictiónico de Panamá, se efectuó cuatro años después y
suscribió un Tratado de Unión, Liga y Confederación, de fallida aplicación al sólo
ser ratificado por Colombia en 1927, con la firma de Bolívar.
Posteriormente, hubo otros
intentos de reunir congresos americanos con ningún éxito hasta la Primera Conferencia de
Estados Americanos en Washington, en 1889, la cual fue secundada por sucesivas
Conferencias cada cinco años en distintas capitales del continente, constituyéndose la
OEA en la IX Conferencia de Bogotá. Hitos importantes en este proceso fueron la
creación, en 1951, de la Organización de Estados Centroamericanos y la subsiguiente
constitución de los organismos de integración y cooperación, entre los cuales surge el
SELA en 1975, como instancias que permiten el tratamiento de problemas comunes en sus más
diversas acepciones, pero que han hecho más énfasis en la integración económica que en
las relaciones de tipo político, diplomático o cultural.
No será sino hasta la década
de los ochenta, cuando los organismos regionales, estadistas y expertos latinoamericanos
se percaten de que los modelos de desarrollo e integración deben considerar factores
sociales, educativos, ecológicos, científicos, tecnológicos y, en general, culturales,
para que puedan ser exitosos y perdurables. Dentro de esta evolución, el Parlamento
Latinoamericano ha sido la institución que más se ha esforzado por promover, tanto a
nivel de los gobiernos como de las sociedades latinoamericanas, la constitución de la
Comunidad Latinoamericana de Naciones, como expresión de un imperativo que surge del
fondo de la historia común y que se hace cada vez más necesario para responder a los
desafíos del presente.1
Entre las ideas más acabadas
sobre la necesidad de la unión e integración de las naciones latinoamericanas se
destacan las forjadas por el eminente americanista Andrés Bello, quien en su vasta obra
literaria y educativa sobre la materia predicó que «…estas naciones históricamente
identificadas por un mismo idioma y ocupantes de un mismo territorio, deben procurar
integrarse entre sí, económica, política y culturalmente, bajo un mismo sentimiento
americanista, con el fin de protegerse colectivamente frente a nuevas formas de
dominación. Si algo hemos heredado de los españoles es un odio implacable a toda
dominación extranjera». El es, justamente, quien propone por vez primera en América
Latina el principio por medio del cual estos países hermanos debían reservarse el
derecho de concederse entre sí tratamientos preferenciales en sus relaciones mutuas,
frente a potencias extranjeras, dando lugar, con el tiempo, a lo que se conoce como «la
Cláusula Bello».
Dos aportes de Bello al ideario
de la integración entre las naciones recién independizadas en aquel entonces, conservan
total y absoluta vigencia, a saber: que el componente cultural es un elemento primordial
en todo tratado de integración y que estas naciones debían abordar de manera conjunta
los temas de interés común entre sí, sin desconocer una apertura mundial.2
II.
Requisitos para el establecimiento de la CLAN
1. Institucionalidad
democrática y progreso de la integración
El desarrollo de la
institucionalidad y el nivel de integración se encuentran profundamente unidos entre sí,
pues, como lo muestra el exitoso proceso europeo, se puede establecer, como regla, que
todo proyecto de integración regional debe estar acompañado por un desarrollo
institucional que le dé transparencia, sustento, solidez y previsibilidad. Desde sus
formas más elementales, como una zona de libre comercio, hasta las modalidades más
complejas, como la unión económica y política, necesitan de mecanismos institucionales
para establecer políticas, administrar el desarrollo del proceso y resolver sus
conflictos.3
Entre los principales
obstáculos y disfuncionalidades que han limitado en el pasado el desarrollo del proceso
de integración regional, se encuentran la falta de fidelidad al régimen democrático y
la inexistencia total o parcial de otras condiciones estructurales necesarias. También se
advierte un cierto déficit democrático en la legitimidad de los proyectos intentados, en
cuyas estructuras institucionales se hizo caso omiso de los órganos parlamentarios y
otras formas de representación popular.
Existen múltiples elementos
que permiten considerar que se vive actualmente un nuevo momento de la integración
latinoamericana, en el que las condiciones tanto políticas como económicas tienden a
confluir, asentadas sobre el reconocimiento de la democracia, como forma de gobierno y
valor fundamental de las sociedades latinoamericanas. Como lo muestran los recientes
avances en los diferentes acuerdos, para que progrese la integración deben estar
presentes en forma simultánea las condiciones estructurales básicas y el marco
institucional adecuado a cada fase o momento del proceso.4
2. Condiciones estructurales
necesarias
¿Cuáles son las
condiciones para lograr un conjunto integrado?
Como ya lo hemos examinado en
trabajos anteriores, durante el desarrollo del proceso de integración se deben verificar
ciertas condiciones estructurales, que son, a su vez, medidas de su éxito y viabilidad:
ellas son las condiciones de homogeneidad, comunicación y convergencia, que tienen como
opuestos a las condiciones de heterogeneidad, incomunicación y oposición. Si en un
proceso concreto predominan las últimas condiciones, estallará el conflicto o se
mantendrá una situación de estancamiento, en tanto que si se consolidan las primeras
aumentará la cooperación y el grado de interdependencia entre los países involucrados
en un proyecto integrador.5 Asimismo, estas
condiciones deben ir de la mano de normativas legales adecuadas que le den certeza
jurídica al proceso, de manera de erradicar las incertidumbres entre los agentes reales,
particularmente entre empresarios.
Es indudable que el proceso de
integración entre los países de la región debió hacer frente a la inexistencia de
algunas de estas condiciones estructurales esenciales, causa y efecto de la adopción de
posturas nacionalistas defensivas y de obstáculos institucionales que entorpecieron el
normal desarrollo de los diversos proyectos específicos.
En primer lugar, con relación
a las articulaciones estructurales mínimas, cabe consignar que no se ha contado con las
redes necesarias en materia de comunicaciones y de transporte, tampoco con redes de
información que hagan posible un creciente flujo de bienes, servicios y personas. Por las
grandes dimensiones del continente, las distancias relativas, los obstáculos geográficos
y los circuitos tradicionales establecidos, los países de la región han estado más en
contacto con los países desarrollados del hemisferio norte que entre sí. Tal vez, en los
proyectos iniciales, planteados para la región en su conjunto, no se tuvo suficientemente
en cuenta la falta de desarrollo de tales redes y su incidencia, para hacer posible la
integración. Con la subregionalización y los entendimientos pluri y bilaterales
actualmente en curso, se está tomando conciencia de tales problemas y de las
posibilidades de darle solución a una escala más reducida, pero más eficaz, que
contemple mejor las homogeneidades resultantes de la proximidad, permita atender más de
cerca el problema de las disparidades en el desarrollo de los socios y propicie relaciones
más intensas en diversos planos.
En segundo lugar, con relación
a la necesidad de hacer compatibles y convergentes los proyectos y políticas nacionales,
cabe consignar que en el pasado latinoamericano se registran demasiados testimonios sobre
el carácter frustrante y obstaculizador que han tenido, para los proyectos de
integración, las divergencias en materia de políticas macroeconómicas y las recurrentes
contradicciones entre las políticas comerciales aplicadas y los compromisos
integracionistas adquiridos. Basta señalar, como ejemplo, que el resultado del balance
comercial entre los países de la región ha dependido más directamente de políticas
administrativas y del tipo de cambio que de la capacidad competitiva de cada economía
nacional.
En tercer lugar, el
incumplimiento corriente, y en períodos críticos, creciente, de los compromisos
contraídos en los procesos de integración producto de discrepancias y heterogeneidades
ha generado, por una parte, la existencia, de una brecha considerable entre las
declaraciones políticas efectuadas por los gobiernos latinoamericanos en sus diferentes
niveles y las acciones de instrumentación y ejecución de los compromisos contraídos; y,
por otra parte, la necesidad de superar esos incumplimientos, previo conocimiento de las
razones que los engendran.
En cuarto lugar, el comercio
intrarregional, efecto y medida de la situación de la integración, sigue indicando, pese
a los indudables progresos registrados, que las relaciones recíprocas no son
determinantes para una buena parte de los países (máxime si se las compara con las
existentes entre los países de la Unión Europea, que canalizan entre sí más de la
mitad de su comercio global). Sin embargo, las potencialidades son muy amplias si los
países de la región deciden adoptar en forma coherente y simultánea las políticas
necesarias. En particular, se requiere un mínimo de compatibilidad, estabilidad y
complementación de las políticas económicas nacionales, así como un reforzamiento de
las insuficientes redes de transportes y comunicaciones, de informaciones y de intercambio
de diverso tipo.
III. Avances de la
integración regional y posibilidades de convergencia
Es evidente que la
integración de América Latina y el Caribe está transitando por una nueva etapa de auge
y dinamismo que contrasta con épocas anteriores, la cual se manifiesta en el creciente
intercambio comercial recíproco, en el crecimiento de las inversiones intrarregionales y
en una mayor participación de los empresarios y otros sectores sociales, como los
parlamentarios, trabajadores e intelectuales, en el proceso.
Entre las causas más notorias
de esta nueva etapa corresponde mencionar, en primer lugar, el mencionado proceso de
consolidación de la democracia que ha posibilitado un diálogo más franco y fructífero
entre los diferentes países y sectores sociales; en segundo lugar, el entorno económico
internacional más favorable caracterizado por una mayor apertura para el comercio y la
recuperación de flujos netos de capital extranjero; en tercer lugar, el reconocimiento de
la importancia de la integración como una de las formas de movilización de ahorro
interno; y, por último, la percepción de la necesidad de lograr una mejor inserción en
la economía mundial para lo cual la integración se presenta como una plataforma hacia la
competitividad internacional.6
1. Los espacios de
integración en la región
Este proceso ha conducido a
una situación según la cual, con muy pocas excepciones, cada país latinoamericano o
caribeño participa actualmente de uno o varios esquemas o acuerdos de integración, bien
sea zona de libre comercio, unión aduanera o mercado común. Asimismo, los compromisos
son de diversa naturaleza y profundidad, de carácter bilateral o plurilateral. Se han
modificado y profundizado los esquemas tradicionales surgidos en las décadas de los 50 y
los 60, al paso que han emergido nuevos acuerdos, denominados de "segunda" y
"tercera" generación, dándose el caso que un mismo país actúe,
simultáneamente, en varios espacios económicos ampliados.
No obstante esa gran
diversidad, en la actualidad pueden distinguirse en la región dos espacios económicos y
geopolíticos ampliados que podríamos denominar grandes áreas de preferencias:
a) El primero, es el espacio
ampliado derivado de los distintos acuerdos que comprometen a México, Centroamérica y el
Caribe.
A este espacio o área de
intereses compartidos, en pleno crecimiento, corresponden los acuerdos de integración
centroamericanos que conforman el Mercado Común Centroamericano y sus acuerdos de
asociación con Panamá y Belice; los Tratados de Libre Comercio entre México y los
países centroamericanos, así como la Comunidad del Caribe (CARICOM), ampliada con el
reciente ingreso de Haití. Deben incluirse en esta área las preferencias que tanto
Colombia como Venezuela otorgan a Centroamérica y el Caribe mediante sendos acuerdos de
comercio e inversiones. Se trata de un entorno que cuenta con una fisonomía propia
proporcionada por la Cuenca del Caribe, con intereses geopolíticos compartidos, cercanía
y vecindad geográfica favorable, lazos históricos arraigados y vínculos económicos muy
estrechos.
El primer rasgo distintivo de
esta área es que el mercado principal de las exportaciones de todos estos países es
Estados Unidos que, a su vez, es su mayor suplidor de materias primas, insumos y
tecnología, en proporciones determinantes, razón por la cual la negociación con Estados
Unidos es su primera prioridad.
El segundo es que la
profundización y ampliación de la integración de México con América Latina y el
Caribe pareciera tener a la subregión Centroamérica-Caribe como su epicentro y base de
sustentación, dada la vecindad geográfica que facilita las comunicaciones y el
transporte, y los múltiples lazos económicos, financieros y comerciales entre estos
países y México, los cuales han aumentado en los años recientes como resultado de los
mencionados acuerdos de liberalización comercial y de cooperación económica que han
suscrito.
Y el tercero, es la acción
aglutinadora que pueden ejercer tanto el Tratado de Libre Comercio entre Colombia, México
y Venezuela (Grupo de los Tres), por intermedio de sus acuerdos de libre comercio y
programas de cooperación con Centroamérica y los países de CARICOM, así como la
Asociación de Estados del Caribe (AEC), mediante sus programas de impulso a la
liberalización del comercio y el desarrollo económico entre sus asociados.
b) El otro espacio económico
ampliado es, obviamente, la Zona de Libre Comercio de América del Sur (ALCSA). Los
avances en las negociaciones entre MERCOSUR y la Comunidad Andina han permitido llegar a
convenir un Acuerdo-Marco, para dejarla establecida para el año 2000, luego de dos
instancias negociadoras.
Las características más
resaltantes de esta gran área de preferencias, que abarca más del noventa por ciento del
comercio entre los países de la ALADI y los mayores flujos de inversiones
intrarregionales, son las siguientes:
En primer lugar, se trata de
una asociación de acuerdos de integración amparados por una normativa jurídica común,
ya negociada y estructurada institucionalmente, como es el Tratado de Montevideo 1980, y
que por esta circunstancia pueden servir de instrumentos para una negociación de
articulación con los acuerdos centroamericanos, caribeños y con México, e incluso con
Estados Unidos y Canadá.
En segundo lugar, se trata de
dos uniones aduaneras imperfectas con perspectivas ciertas de quedar perfeccionadas hacia
el año 2000 y de poder avanzar hacia un mercado común que redundaría, en todo caso, en
un mejor posicionamiento económico y en la oportunidad de mantener su identidad dentro de
espacios ampliados mayores, como podría ser la proyectada Area de Libre Comercio de las
Américas (ALCA).
En tercer lugar, los socios que
comparten esta área de preferencias tienen intereses distintos en cuanto a sus
prioridades de negociación con terceros países o agrupaciones. Para los andinos, aunque
en menor grado para el Perú, el socio principal es Estados Unidos, mientras que para los
países sureños la Unión Europea y Asia-Pacífico forman parte de sus principales
prioridades económicas y comerciales, razón por la cual se trata de un espacio ampliado
más diverso cuyos integrantes impondrán, sin duda, un ritmo diferente a sus
negociaciones para integrar nuevos espacios ampliados.
2. Los nexos entre los
espacios ampliados dentro de la región
Entre las dos grandes
áreas de preferencias mencionadas existen nexos que han venido surgiendo de manera
progresiva y consistente, los cuales constituyen una buena base para su futura
articulación.
Un primer nexo está dado por
el Grupo de los Tres, cuya zona de libre comercio quedará perfeccionada el 1º de julio
del 2004. Por sus características particulares, este Tratado podría convertirse a la
larga en un foro de negociaciones de articulación de los diferentes acuerdos existentes
entre Colombia, México y Venezuela, por un lado, y Centroamérica y CARICOM por el otro,
constituyendo en el futuro lo que podríamos denominar el Area de Preferencias
Meso-americana.
Un segundo nexo está
constituido por los acuerdos denominados de "tercera generación" y las
negociaciones en curso para conformar zonas de libre comercio, tales como los acuerdos
suscritos entre México y Bolivia; México y Chile; Chile y Colombia; Chile y Ecuador;
Chile y Venezuela. Se encuentran en curso negociaciones entre Ecuador y México; Chile y
Perú; México y Perú; México y MERCOSUR, a cuyo término quedaría perfeccionado el
entramado de zonas de libre comercio entre los países miembros de ALADI, lo que
permitiría visualizar que una proporción sustancial del universo arancelario estaría
totalmente liberado de gravámenes a la importación entre los años 2000 y 2004 y
prácticamente eliminadas las restricciones no arancelarias al comercio.
Un tercer nexo viene dado por
el creciente número de acuerdos suscritos por países miembros de ALADI con países
centroamericanos y del Caribe, al amparo del artículo 25 del Tratado de Montevideo 1980,
que han permitido un incremento importante de su comercio con esas dos subregiones. Si
bien los objetivos de estos acuerdos no van dirigidos a constituir zonas de libre
comercio, con la excepción de los recientes acuerdos celebrados por México con países
centroamericanos, los mismos contienen preferencias comerciales importantes que son
asimétricas a favor de los países menos desarrollados, constituyendo, por lo tanto, una
fuente importante de posibilidades de convergencia.
La progresiva articulación de
las áreas preferenciales dentro de la región responde a varias motivaciones de diversa
índole y naturaleza. Por un lado, están las motivaciones políticas, entre las cuales
cabe destacar la necesidad de que la región se fortalezca ante la emergencia incesante de
grandes bloques regionales en el mundo, cohesionando sus limitadas fuerzas y aumentando de
esa manera su poder de negociación y respuesta en los foros multilaterales
internacionales.
Por otro lado, hay evidentes
motivaciones económicas, tales como la necesidad de avanzar hacia un mayor grado de
complementación en sectores claves dando lugar a grandes empresas exportadoras,
aprovechar las posibilidades de explotar en forma compartida los ingentes recursos
económicos y naturales existentes, beneficiarse de la vecindad geográfica y desarrollar
infraestructuras físicas conjuntamente, aprovechar nichos de competitividad, así como
erradicar la incertidumbre que genera entre los agentes económicos la proliferación de
acuerdos.
IV.
Desafíos a la convergencia regional
1. Diferentes escenarios
Existe actualmente la
tendencia a considerar que las diferentes esferas de relacionamiento externo, al menos en
teoría, son compatibles y complementarias entre sí; sin embargo, podrían no serlo
efectivamente a menos que cada país o grupo subregional adopte un conjunto de decisiones
coherentes que involucren definiciones de estrategia deseable. En el nuevo contexto
internacional, cada vez más complejo y dinámico, la compatibilidad entre los diferentes
escenarios de relacionamiento externo y entre los enfoques adoptados por los países, se
puede percibir más como un problema por resolver que como un dato de la realidad. Al
respecto, los avances o retrocesos en algunas de estas esferas de relacionamiento podrían
afectar las posibilidades de éxito en las otras y, en definitiva, incidir sobre el
comportamiento económico de los diferentes países de la región.
En esta perspectiva, se
advierten diversos tipos de problemas: por una parte, la posible incongruencia o
superposición entre los compromisos asumidos por cada país en los diferentes esquemas,
que podría derivarse en el establecimiento de sistemas de integración no compatibles
entre sí. Ello podría significar que el desarrollo de cualquiera de las vinculaciones
externas fuera un obstáculo para asumir plenamente los compromisos implicados en las
otras esferas. Por la otra, el impacto que los compromisos asumidos en cada esfera
tendría sobre las políticas económicas nacionales, que resultarían condicionadas más
o menos profundamente por las vinculaciones externas.
Aunque el ordenamiento de las
opciones varía de un país a otro, según su tamaño, población, ubicación geográfica,
nivel de desarrollo, alianzas internacionales y en función del tiempo y las
circunstancias, existen, sin embargo, algunos elementos comunes para todos los países de
la región, en el contexto actual. En general, para los países de la región, dentro de
los escenarios posibles, algunos tienen un valor estratégico y ordenador: por un lado, el
proceso de globalización; por el otro, la integración subregional y regional. Y entre
ambas, el proceso de negociación para constituir el ALCA.
Obviamente, privilegiar una de
estas opciones supone una elección sobre cual debe ser la relación de los países con la
región, el hemisferio y el mundo.
2. Desafíos internos para
la convergencia
El avance del proceso de
articulación de las distintas áreas de preferencias deberá enfrentarse a varios
desafíos derivados del entorno regional que podrían debilitarlo seriamente.
El primer desafío es, sin
duda, lograr vencer la escasa proyección social de la integración en cada uno de sus
escenarios, lo cual representa una fuente latente de posibles movimientos políticos y
sociales adversos a la ampliación y articulación de los distintos acuerdos. En tal
sentido, alcanzar una integración con equidad y con proyección positiva en las
sociedades de los países involucrados es un objetivo que trasciende el ámbito nacional y
subregional para alcanzar el plano hemisférico. Al respecto, se deberán abordar, al
menos, dos asuntos cruciales: primero, el relativo a la dimensión social de la
integración, tales como salud, educación, cultura, la circulación de personas, las
migraciones y la adecuación de las normas laborales; y segundo, los efectos del avance de
la integración en las sociedades de los países participantes, particularmente en
sectores específicos intensivos en mano de obra, en zonas fronterizas y en determinados
grupos sociales que pudieran verse marginados.
El segundo desafío es lograr
un mínimo de coordinación macroeconómica entre los países asociados a los diferentes
acuerdos, dado que el avance de la liberalización del comercio y las inversiones está
conduciendo a tal grado de interdependencia económica que hace a cada país más
vulnerable ante las contingencias de las otras economías. Este problema sería aún más
intenso en el contexto de una eventual área de preferencias hemisférica, como la que se
pretende lograr con el establecimiento del ALCA, toda vez que serían aún mayores las
disparidades, y las economías más pequeñas se verían mucho más afectadas por cambios
macroeconómicos de las mayores.7
Por lo tanto, este segundo
desafío conduce a un tercero, cual es el tratamiento efectivo de las asimetrías, las
cuales tienen como base las grandes disparidades en las capacidades económicas y sociales
entre países y regiones que participan de los acuerdos de integración. Hasta ahora, las
vías bilateral y subregional para impulsar la integración comercial han sido atenuantes
importantes de esta problemática; sin embargo, a escala hemisférica, sus implicaciones
serán mucho mayores y más difícil encontrar soluciones, que tendrían que ser de
carácter multilateral para poder atender la enorme heterogeneidad en los grados de
desarrollo y en las magnitudes económicas involucradas.
3. Desafíos externos para
la convergencia regional
a. La globalización y el
multilateralismo
El marco general para la
actual situación es proporcionado por el proceso de globalización que ha descendido
sobre la región con una intensidad y una fuerza superior a la esperada. No habíamos
terminado de superar los problemas planteados por la crisis de endeudamiento externo,
cuando la caída del muro de Berlín, la disolución del imperio soviético, la
trasnacionalización de las finanzas, la revolución teleinformática y otros factores de
semejante magnitud nos han puesto de frente al nuevo siglo y a un nuevo orden económico y
político. No es fácil saber cómo conducirse, teniendo en cuenta que las fuerzas y
agentes a la cabeza del proceso están fuera de la esfera de actuación de nuestros
países o, lo que es más complejo aún, actúan como factores exógenos y condicionantes
de nuestras propias conductas.
Sin intención de considerar en
sí mismo cada uno de tales factores, cabe mencionar, por su poder uniformador, por un
lado, el predominio de cadenas informativas mundiales que, obviamente, no surgen ni
responden a los intereses o a una visión latinoamericana del mundo actual; por el otro,
la tendencia hacia el consumo masivo y uniformizado de bienes y servicios para todas las
capas de la población, escalonadas en función de sus respectivos ingresos.
Los países de la región han
tratado de adaptarse, tanto interna como externamente, a la tendencia hacia la
mundialización de la economía internacional, apoyando el surgimiento de la Organización
Mundial de Comercio y procurando que el nuevo ordenamiento normativo multilateral
constituya un insoslayable punto de partida del conjunto de reglas que deberían aplicarse
en el comercio internacional, haciéndolo más transparente y previsible. En la práctica
política, la fuerza ideológica de la globalización, como bandera actual del
neoliberalismo, consiste en su capacidad para propiciar el establecimiento, en forma
implícita o explícita, de un orden de prelación, que en el mejor de los casos hace de
la integración regional apenas un medio o un estadio transitorio hacia la globalización.
Desde este punto de vista, en la tendencia actual hacia la conformación de zonas de libre
comercio de amplia cobertura (por el número de materias involucradas), si se siguiera el
enfoque liberal siempre se debería preferir la perspectiva hemisférica, interregional o
multilateral a un proceso de carácter subregional o en todo caso regional, por naturaleza
de ámbito más limitado.
b. Un desafío inmediato: el
ALCA
Con la Cumbre de las
Américas de 1994, se vuelve a considerar, en un nuevo contexto, la importancia de las
relaciones hemisféricas, que trascienden en mucho la esfera estrictamente comercial para
abarcar aspectos tales como la protección y promoción de las inversiones, el comercio de
servicios, normas de competencia y regulación de mercados, propiedad intelectual,
solución de controversias, entre otras áreas, cuya negociación ejercerá, sin lugar a
dudas, un importante impacto político, social y cultural en el desarrollo de América
Latina y el Caribe. En realidad, la proyectada área de libre comercio entre los países
del hemisferio, el ALCA, aunque de fundamental importancia, es sólo uno de los objetivos
planteados en la Declaración de Miami de 1994 dentro de lo que debería ser un verdadero
plan para nuevas relaciones hemisféricas globales. 8
En un reciente estudio de la
Secretaría Permanente del SELA se hacen diversas consideraciones, acerca de las posibles
consecuencias del ALCA, según sea el resultado de las negociaciones: en primer lugar, el
resultado de las negociaciones constituirá un compromiso único comprensivo, podría
ocurrir que los países que no se incorporen plenamente correrían el riesgo de quedar
marginados de una nueva realidad económica, afectando el actual equilibrio en las
relaciones hemisféricas; en segundo lugar, el principio del acuerdo único podría
afectar el alcance de los acuerdos regionales existentes, por lo menos en tanto marco
referencial dentro del cual se deberían inscribir las acciones futuras de cada uno de
ellos; y, en tercer lugar, el ALCA debería coexistir con los acuerdos subregionales
existentes en la medida en que éstos exceden los derechos y obligaciones de aquél. No
obstante, el ALCA, como ámbito más amplio, prevalecería sobre los acuerdos bilaterales
o subregionales existentes en las materias cubiertas por el mismo.9
Hasta el presente la
Administración Clinton ha fracasado en la obtención de un «fast-track», que le
permitiera negociar con amplios márgenes de libertad con los diferentes países,
limitando, al mismo tiempo, las facultades del Congreso a un ejercicio global de
aprobación o rechazo de los acuerdos negociados por el Ejecutivo. Todo indica que el
Congreso no está dispuesto a acordarle tales facultades negociadoras y que el Presidente
Clinton se verá obligado a posponer toda decisión sobre el tema, acudiendo a la Cumbre
de Santiago de Chile con un importante deterioro de su prestigio y capacidad negociadora
frente a la región.10
En suma, frente a un cuadro
negociador complicado y con intereses disímiles en el corto plazo, tanto en América
Latina y el Caribe como en los Estados Unidos, las negociaciones para el establecimiento
del ALCA serán arduas y complejas, pues no sólo existen diferencias metodológicas
acerca de las modalidades, el contenido y los plazos para las negociaciones, sino también
substantivas, respecto de qué tipo de especialización internacional se debe desarrollar
en el Hemisferio. Este último aspecto, está en la raíz de la estrategia del MERCOSUR,
de marchar paso a paso estableciendo un «cronograma aceptable», que evite un choque
dramático para la competitividad de sus industrias y la marcha de sus economías, como
consecuencia de una brusca apertura comercial en favor de la primera potencia mundial.
c. Las relaciones
interregionales y multilaterales
Sin desconocer la
importancia de las relaciones de la mayoría de los países latinoamericanos con Estados
Unidos, para otros también, como ya hemos señalado, es estratégicamente significativo
mantener y en lo posible ampliar las relaciones comerciales y económicas con otras
regiones, como la Unión Europea y el Asia-Pacífico.
En esta perspectiva, cabe
mencionar las tradicionales relaciones con los países europeos, dominio en el cual se
destacan las relaciones entre la Unión Europea y el MERCOSUR, que han culminado en la
celebración del «Acuerdo Marco Interregional de Cooperación entre la Unión Europea y
sus Estados Miembros y el Mercado Común del Sur y sus Estados Partes», suscrito el 15 de
diciembre de 1995, en Madrid, por las máximas autoridades de ambos bloques.11
El Acuerdo-marco UE-MERCOSUR
incluye una estrategia para la liberalización comercial, mayor cooperación económica,
apoyo a la integración y fortalecimiento de las relaciones en otros ámbitos. Se trata,
sin embargo, de un acuerdo interino, cuya finalidad es la de aproximar a las partes a la
creación de una «Asociación Interregional», que deberá ser negociada en el transcurso
de los próximos años, en especial en el área comercial, en la que existen diferencias
sobre la inclusión de algunos productos sensibles en una zona de libre comercio
(principalmente el sector agrícola para los europeos; servicios y tecnología de punta
para los mercosurianos).12
Existen diversas razones que
explican por qué se deberían producir importantes avances hacia el fortalecimiento de
las relaciones recíprocas, como la consolidación de las posiciones que los países de la
UE detentan en los países del MERCOSUR en términos de comercio e inversiones y la
percepción positiva sobre los cambios que se están verificando en el MERCOSUR.Sin
embargo, también es necesario que se reviertan algunos fenómenos que podrían afectar
esta profundización de las relaciones recíprocas, tales como el balance desigual en el
comercio birregional, marcadamente deficitario en perjuicio del MERCOSUR (7.500 millones
de dólares en 1996), y las diferencias en la estructura del comercio recíproco: mientras
las exportaciones de la UE, en 1995, se componían en un 55% de maquinarias y equipos,
seguidos por productos químicos y manufacturas; las exportaciones del MERCOSUR seguían
siendo alimentos (37%), materias primas (26,1%) y manufacturas básicas (8,4%).13
En una perspectiva más amplia,
se debe tener presente que para diversos países de la región su inserción externa no se
agota en las relaciones hemisféricas o con la Unión Europea. Así lo ponen de manifiesto
el incremento de las corrientes comerciales y económicas entre países del Asia-Pacífico
y de América Latina y la presencia de inversiones directas de aquellos países en la
región. Igualmente, se debe tener en cuenta el mutuo interés por avanzar, a través de
una mayor concertación en el ámbito político y comercial, en las negociaciones dentro
de la OMC, particularmente, para conseguir un mayor acceso a los mercados de los países
industrializados, como Estados Unidos y la Unión Europea. 14
V.
Perspectivas para el establecimiento de la CLAN
Frente a los escenarios que
plantea la creciente globalización y las negociaciones hemisféricas no hay demasiado
espacio para las acciones individuales de los países de la región, salvo algunas muy
contadas excepciones, resultantes del tamaño, de posibles alianzas estratégicas o de la
ubicación geográfica. Incluso aquellos países que tuvieron en el contexto de la
«guerra fría» un tratamiento preferencial por parte de Estados Unidos o que recibieron
ventajas unilaterales por parte de la Unión Europea, a través del Convenio de Lomé, han
perdido, total o parcialmente, esas ventajas, lo cual permite avizorar un nuevo horizonte
de alianzas y de posibilidades de acción conjunta en la región.
Para ello sería necesario que
se superen dos expresiones de un mismo síndrome de subordinación de los países de la
región a los países dominantes: las relaciones especiales con la potencia hegemónica de
turno y las supuestas particularidades o especificidades de las situaciones nacionales,
las cuales suelen estar en sintonía con actitudes y propuestas que alientan desde afuera
estas diferenciaciones que desarticulan y dividen a los países de la región.
Por otra parte, la aceleración
de las negociaciones hemisféricas trae aparejada una seria disyuntiva a los países de la
región: profundizar sus procesos de integración subregional, al estilo europeo, para
avanzar hacia formas superiores de integración económica, social y cultural; o por el
contrario, continuar estableciendo nuevos acuerdos, generadores de zonas de libre
comercio, que deberían ser absorbidas por la constitución del ALCA.
En esta perspectiva, se destaca
el papel que podría desempeñar el MERCOSUR, enfrentado a cinco desafíos de gran
envergadura: a) profundizar el propio proceso de integración, aumentando la cohesión
interna; b) acordar la ampliación del esquema, sobre todo a escala sudamericana; c)
avanzar unificadamente en las negociaciones del ALCA; d) preparar una zona de libre
comercio interregional con la Unión Europea y e) establecer una red de interacciones
comerciales y económicas con los países del Asia-Pacífico.15
Al respecto, uno de los caminos
queda recogido en la inicial propuesta de Brasil, de establecer la mencionada Zona de
Libre Comercio Sudamericana (ALCSA o MERCOSUR ampliado), asumida posteriormente por el
MERCOSUR, que le ha permitido ejercer un innegable efecto de atracción sobre otros
países de América del Sur, perfilándose como un eje de articulación de esquemas
subregionales y otros acuerdos. Hasta el momento, Chile y Bolivia han logrado culminar
negociaciones de amplia cobertura para perfeccionar su asociación al MERCOSUR y
establecer espacios de libre comercio, así como para desarrollar otras áreas y materias,
que pueden considerarse como significativos pasos para profundizar el proceso de
integración.16 En igual sentido, las negociaciones
que se desarrollarán entre la Comunidad Andina y el MERCOSUR a los efectos de crear la
zona de libre comercio que asocie a ambos esquemas de integración, permitirá concretar
en el año 2000 un bloque comercial de vasto alcance y proyecciones en el contexto
sudamericano y hemisférico.
Por otra parte, la Zona de
Libre Comercio de América del Sur podría extenderse y potenciarse, a través de
crecientes nexos y acuerdos, con los restantes agrupamientos de América Central y del
Caribe, con vistas a avanzar en la construcción de un sistema regional de integración y
de enfrentar coordinamente negociaciones de mayor envergadura, como las del ALCA
Empero, también es posible que
estas opciones intrarregionales queden superadas o subsumidas en un círculo de
relacionamiento u horizonte geográfico mayor, en términos comerciales y de acceso a
mercados en condiciones preferenciales. En esta perspectiva, se ubica la posible
conformación de un área de libre comercio liderada por Estados Unidos, que podría tener
un alcance hemisférico (desde Alaska hasta la Tierra del Fuego). O, en caso de persistir
las oposiciones entre el Norte y el Sur, surgiría como alternativa una instancia
reducida, quizá como una fase previa, que involucre a Estados Unidos y los países de la
región con los cuales tiene una mayor influencia, generando un área de libre comercio
que se extienda desde México, ya incorporado al TLCNA, a los países de Centroamérica y
el Caribe y, tal vez, a Chile.17
En cualquier caso, desde
ahora se habrá de desarrollar una dura puja por la hegemonía sobre América Latina y el
Caribe que tendrá dos importantes hitos: uno, el acuerdo de la Segunda Cumbre
Hemisférica efectuada en Santiago de Chile, de las negociaciones que darán consistencia
al ALCA; el otro, cuando tenga lugar la primera cumbre presidencial entre la Unión
Europea y América Latina, durante el año 1999.
No obstante, más allá del
simbolismo político de ambas cumbres hay algunas diferencias sustanciales: la Cumbre de
Santiago estuvo precedida de las labores de doce grupos de trabajo y de casi tres años de
debates previos, en tanto que la Cumbre con la Unión Europea parte casi de cero, salvo,
tal vez, para el MERCOSUR (incluyendo a Chile) y quizás México.
En este juego estratégico, con
una participación protagónica de Estados Unidos y la Unión Europea, el MERCOSUR
aparece, en primera instancia, como principal, aunque no única contraparte regional y eje
de la disputa entre europeos y norteamericanos, que podría verse enriquecido con una
presencia más activa de los países de la región del Asia-Pacífico, que constituyen el
otro centro de poder económico mundial.
De este complejo escenario
podría resultar la consolidación de la región, como conjunto de países emergentes,
articulados entre sí y abiertos al mundo, en el intento de enfrentar exitosamente el
doble desafío de la mundialización y de la conformación de bloques de naciones, en un
contexto de creciente globalización. Pero, para ello, aparece como una condición
necesaria que se profundicen los esquemas de integración existentes y los procesos de
articulación y convergencia entre los mismos, en busca de alcanzar el mercado común
latinoamericano, como expresión de un grado más avanzado de integración, superando la
simple interdependencia de mercados abiertos.18 De no
hacerlo, la región podría desdibujarse progresivamente y diluirse dentro del más amplio
escenario de la globalización y de los diferentes compromisos para liberalizar el
comercio a escala hemisférica e interregional.
En esta perspectiva, analizar
el pasado, para interpretar el presente y proyectar el futuro es un ejercicio del que
pueden desprenderse múltiples enseñanzas para los latinoamericanos. En especial, saber
por qué no fue posible establecer, a pesar de haber intentado durante tres décadas
diversos caminos para aumentar las relaciones recíprocas entre los países de la región,
por esta vía, un sistema latinoamericano unificado. En este sentido, se debe reconocer
que, a diferencia de la experiencia europea, no se fue pasando sucesivamente de las formas
más elementales a las más compromisorias; por el contrario, los cambios de modalidades
de integración se han verificado más en función de las dificultades existentes no
superadas y con el ánimo de suplir las limitaciones en el desarrollo de las precedentes
(que no fueron abandonadas, sino que se mantuvieron en el letargo o el estancamiento).
El reduccionismo comercialista
ha sido uno de los más significativos defectos de los proyectos de integración en la
región y, justamente, si se observa el proceso en su perspectiva histórica, se encuentra
que «fue lanzado quizá prematura y unilateralmente, con un énfasis economicista e
insuficiencias de ambición y voluntad transformadoras, con un grado excesivo de
adaptabilidad a los parámetros predominantes de la realidad nacional e internacional. Se
subestimó o desdeñó la dimensión política y, por lo tanto, la indispensabilidad de
sólidas bases y garantías político-institucionales».19
En esta perspectiva integral,
sería poco comprensible que se insistiera en reducir las metas del proceso a la búsqueda
de un gran espacio económico para la liberación comercial, el ensanchamiento de los
mercados y el movimiento de capitales. Para ser plenamente efectiva, la integración
regional debe tener un carácter político y comprender y desarrollarse en los diferentes
ámbitos de la vida social y cultural. El proceso es multidimensional y debe incluir desde
los aspectos económicos y financieros a los científicos y tecnológicos; desde la
educación a las diferentes manifestaciones artísticas y, finalmente, debe estar al
servicio de las necesidades de cultura y bienestar de las poblaciones involucradas.
Notas
1. Una síntesis de las
acciones emprendidas por el Parlamento Latinoamericano en pro de la CLAN, véase en
"El Parlamento Latinoamericano y la Comunidad Latinoamericana de Naciones", San
Pablo, julio de 1993.
2. Véase CALLE
HENAO, Augusto: La Integración en América: vigencia del pensamiento de Andrés Bello,
Premio del Concurso Internacional de Ensayos "Pensamiento Integrador de Andrés
Bello", Caracas, 1993.
3. Esta relación
positiva entre institucionalidad y profundización de la integración debe, obviamente,
estar ajustada a las condiciones particulares de los diferentes procesos y de los países
involucrados en cada uno de ellos, así como al grado de integración que se pretende
alcanzar.
4. Desarrollar esta
institucionalidad es uno de los desafíos que deben enfrentar los latinoamericanos y en su
resolución cabe a las fuerzas políticas y sociales, representadas por los parlamentos y
por las organizaciones sociales regionales, desempeñar un papel fundamental, orientando
sus esfuerzos hacia la legitimación democrática del proceso de integración y al aumento
de la transparencia, credibilidad y eficacia del mismo.
5. Véase VACCHINO,
Juan Mario: Integración Económica Regional, Universidad Central de Venezuela, Caracas,
1981, pp.144-149.
6. Una versión
previa de esta sección puede verse en PULGAR, Telasco: Aspectos Regionales y
Hemisféricos de la Integración de América Latina y el Caribe, diario ECONOMIA HOY,
Caracas, 15 de enero de 1998.
7. Véase al
respecto, MAYOBRE, Eduardo: El Tratamiento de las
Asimetrías en los Procesos de Integración Regionales y Subregionales, Seminario
sobre el «Trato Especial y Diferenciado en las relaciones comerciales entre países de
diferente grado de desarrollo económico», Montevideo, noviembre de 1997 (SELA, SP-DD/Di
Nº 6-97).
8. Véase TORTORA,
Manuela: «Política Social y el ALCA», marzo de 1997 (SELA,
SP-DRE/No.20-98).
9. Véase SELA: «Tendencias y opciones en la integración
de América Latina y el Caribe», SP/CL/XXIII.O/Di Nº 8, pág. 34-35, octubre de
1997.
10. Véase SELA: «Antena del SELA en los Estados Unidos», Nº 40,
octubre de 1997.
11. Con el mismo
propósito de estrechar las relaciones económicas recíprocas, la Unión Europea ha
concluido acuerdos marcos con Chile, el 21 de julio de 1996 y México, el 23 de julio de
1997.
12. Véase el informe
del IRELA: «El acuerdo interregional entre la UE y el MERCOSUR: ¿Una nueva estrategia de
la UE en América Latina?», Madrid, 14 de setiembre de 1995.
13. Véase IRELA:
«El MERCOSUR: perspectivas de un bloque emergente», dossier Nº 61, agosto de 1977,
pág. 41.
14. México, Chile y
Perú ya son partes del Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC).
Esta postura abierta y negociadora se advierte en los países del MERCOSUR.
15. Todo indicaría que el año 2005 será un
año clave para el MERCOSUR, no sólo por ser la culminación de las negociaciones del
ALCA, sino también en cuanto a la consolidación de la unión aduanera, la extensión del
proceso a otras áreas y materias y la definición de una estructura institucional que,
aún cuando mantenga un carácter intergubernamental, debería contar con instancias
compartidas para la resolución de controversias y la armonización de políticas
económicas.
16. En la XII Cumbre de Presidentes del MERCOSUR
de Asunción se acordó incluso, incorporar a Chile y Bolivia, a la negociación del
bloque de cara al ALCA, así como en las negociaciones que se desarrollarán con la Unión
Europea y otras áreas económicas.
17. Según manifestaciones del Canciller Miguel
Angel Insulza, en un encuentro internacional, organizado por la Universidad de Chile:
«Chile busca acuerdos económicos con todas las regiones a las que llega el comercio
nacional, pero privilegia la integración con Latinoamérica. Con unos queremos acuerdos
de libre comercio; con América Latina y, en particular, con los países que integran el
MERCOSUR, queremos un real proceso de integración» (Según cable de la agencia EFE del
22 de mayo de 1997).
18. Consideraciones adicionales sobre el tema,
pueden verse en VACCHINO, Juan Mario: «Opciones estratégicas
en la proyección externa de América Latina», Revista FORCES No. 117, Montreal,
Canadá, setiembre de 1997.
19. Marcos Kaplan: «El sistema de las relaciones
políticas y económicas entre los países latinoamericanos: tendencias y evolución
futura», en «El SELA: Presente y futuro de la cooperación económica
intralatinoamericana», INTAL, 1986, pg. 119.