Globalización y relaciones externas
de América Latina y el Caribe
Edición Nº 53.
Enero-Junio 1998.
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La vía rápida:
un largo y tortuoso camino |
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Craig VanGrassteck
Presidente de VanGrassteck
Communications y Conferencista de la
American University of International
Service, Washington, D.C. |
I.
Introducción
A finales de 1997 el Congreso
de Estados Unidos asestó un duro golpe a la política comercial del gobierno de Clinton y
a los planes de integración económica de la región, cuando concluyó el período de
sesiones sin haber sometido a votación el proyecto de ley para renovarle al presidente la
autorización de negociación por la vía rápida. El Presidente Bill Clinton solicitó
que la votación fuese pospuesta hasta 1998.
Si bien es posible persuadir al
Congreso para que otorgue una nueva concesión de autoridad de vía rápida a tiempo para
dar un inicio favorable a las negociaciones de la ALCA, lo más recomendable sería que
los dirigentes económicos de la región planificaran otros escenarios. La ausencia de una
autoridad de vía rápida no impedirá que Estados Unidos participe en las negociaciones
de la ALCA, pero se registrará cierta incertidumbre en estas y otras iniciativas, a menos
que las Cámaras Ejecutiva y Legislativa del gobierno estadounidense logren un
entendimiento en torno a la dirección futura de las políticas de su país.
II. Objetivo y procedimientos de la
vía rápida
La autoridad de
negociar por la vía rápida establece normas especiales para la consideración por parte
del Congreso de los acuerdos comerciales. La misma permite al presidente someter al
Congreso el decreto de promulgación (es decir, el proyecto de ley que estipula todas las
modificaciones que deben efectuarse a las leyes estadounidenses existentes) para ciertos
acuerdos, que luego se considerarían bajo procedimientos expeditos. La vía rápida
contempla dos normas especiales para la consideración de estos proyectos: los mismos
deben ser sometidos a votación en ambas cámaras del Congreso en el lapso de noventa
días legislativos y no se pueden enmendar. De no existir tales normas, sería mucho más
fácil para quienes se oponen a un determinado acuerdo comercial evitar que se lleve a
cabo la votación sobre el mismo o examinar minuciosamente y discutir cada uno de los
puntos del acuerdo mediante las llamadas "enmiendas asesinas". En los últimos
veinte años, la autoridad de la vía rápida ha sido utilizada para aprobar cinco
acuerdos comerciales, incluidos los acuerdos de la Ronda de Tokio y la Ronda Uruguay, los
acuerdos de libre comercio con Israel y Canadá, así como el Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (TLCAN).
El propósito que subyace en el
acuerdo de vía rápida es lograr un entendimiento entre ambas Cámaras sobre la política
comercial de Estados Unidos: el Ejecutivo ha prometido realizar consultas con el Congreso
sobre las metas y la conducción de las negociaciones comerciales, mientras que el
Congreso, por su parte, promete que cualquier acuerdo que resulte de esas negociaciones
será elegible para recibir una consideración privilegiada. La vía rápida representa
más que un compromiso legal entre ambas Cámaras y presupone un alto grado de acuerdos
políticos entre el poder Ejecutivo y el Legislativo.
No existen limitaciones a qué
puede negociar el presidente con otros países. Desde un punto de vista técnico, no es
necesario obtener la autorización de la vía rápida antes de iniciar las negociaciones.
Por ejemplo, las Rondas de Tokio y de Uruguay se iniciaron mucho antes de que el Congreso
otorgara la autoridad de la vía rápida para estas discusiones. Sin embargo, en cada uno
de estos casos el Congreso había dado su consentimiento a los objetivos esenciales de la
negociación. Aunque es importante que ambos poderes gubernamentales concuerden sobre los
términos según los cuales se aprobará e instrumentará un acuerdo comercial, reviste
aún mayor importancia que logren un consenso en torno a las metas de los negociadores
estadounidenses. El gobierno de Clinton había iniciado estas conversaciones con la
esperanza de poder convencer al Congreso de otorgar la autoridad de la vía rápida
mientras se realizaban las negociaciones. Al hacerlo, el gobierno subestimó
significativamente el grado de desacuerdo existente en torno a los controvertidos temas de
los derechos laborales y el medio ambiente. Ya que los demócratas insistían en que las
conversaciones sobre el ingreso de Chile al TLCAN debían ampliar las materias incluidas
en este tratado, mientras los republicanos solicitaban excluir por completo dichos temas
de las discusiones, los legisladores no pudieron ponerse de acuerdo sobre los términos en
los cuales se concedería una nueva autorización de la vía rápida.
La disputa en torno a los
objetivos de la negociación provocó cambios no sólo en las metas manifiestas de la
política comercial estadounidense, sino también en la forma como funciona la vía
rápida. El H.R. 2621 se apartó significativamente de la forma anterior de ejercer la
autoridad de la vía rápida y, de promulgarse la versión de 1997, podría inhibir la
introducción de nuevos temas en las negociaciones. En todas las concesiones anteriores de
la vía rápida, los negociadores estadounidenses tenían la obligación general de seguir
las directrices señaladas por el Congreso. Sin embargo, no existía un requerimiento
explícito de que los negociadores debían alcanzar alguno de los objetivos estipulados,
ni limitarse exclusivamente a los asuntos identificados por esos objetivos.
El H.R.2621 establecería
límites más estrictos sobre el uso de la autoridad por parte del Presidente. En la
Sección 103 (b)(3) del proyecto de ley se estipulaba que las protecciones especiales de
vía rápida no se aplicarían a ninguna disposición que pretendiera establecer
compromisos asumidos por negociadores estadounidenses sobre asuntos que no hubieran sido
aprobados por el Congreso como objetivos de negociación elegibles. Aunque en la sección
102(b) se incluían asuntos laborales y ambientales entre los "principales objetivos
de negociación comerciales" aprobados, lo hacía de una forma mucho más limitada de
lo que hubieran deseado los demócratas.
III.
Motivos del fracaso de la vía rápida en 1997
Existen diversos
motivos por los cuales fracasó la iniciativa de la vía rápida en 1997. En orden
descendiente de importancia, pueden mencionarse los siguientes: las dificultades
inherentes para resolver las diferencias partidistas en torno a temas tan delicados como
los derechos laborales y el medio ambiente; la incapacidad de los líderes republicanos en
el Congreso para reconocer la importancia de hacer concesiones políticas sobre el
contenido del proyecto legislativo comercial y las numerosas equivocaciones cometidas por
el gobierno de Clinton y el Congreso. A continuación analizaremos cada uno de estos
motivos.
1. Posiciones insuperables
acerca
de los temas más recientes
El problema fundamental
continúa siendo el callejón sin salida que representan los derechos laborales y el medio
ambiente. Los temas más recientes adquirieron una alta relevancia política durante los
debates que se realizaron antes y después de las negociaciones del TLCAN. Los gobiernos
de Bush y Clinton no se esforzaron por conseguir el apoyo de los sindicatos y los grupos
ecologistas más estridentes. Los demócratas centristas fueron el blanco de ambas
iniciativas. Los formuladores de políticas públicas esperaban que las concesiones sobre
estos temas les brindaría cierto "resguardo político" a los legisladores
indecisos. En 1991 el Presidente Bush solicitó al Congreso una prórroga de dos años de
la autoridad de la vía rápida a fin de completar la Ronda Uruguay e iniciar las
negociaciones del TLCAN. Los demócratas en la Cámara de Representantes insistieron en
que dicha prórroga estuviera condicionada a la inclusión de los temas laborales y
ambientales en la agenda de negociación. La garantía del gobierno de Bush obtuvo el
apoyo de Richard Gephardt (demócrata, Missouri), en aquel entonces Líder de la Mayoría
en la Cámara de Representantes, así como de otros liberales. El enfrentamiento entre los
partidos volvió a surgir en 1992, cuando la fase final de las negociaciones del TLCAN
coincidió con la elección presidencial. Existía la preocupación de que el entonces
gobernador Clinton podría convertir al TLCAN en uno de los temas de su campaña,
siguiendo el ejemplo del candidato independiente Ross Perot. Clinton asumió una posición
intermedia al declarar que estaba a favor de la ratificación del TLCAN sólo si éste iba
acompañado de "acuerdos complementarios" que incluyeran disposiciones
ambientales y laborales. A pesar de los recelos en México y Canadá, las negociaciones
sobre estos acuerdos complementarios comenzaron poco después de que Clinton asumiera la
presidencia en 1993. El Representante Gephardt y varios de sus colegas se sintieron
defraudados ante los resultados y votaron en contra del TLCAN, pero al perder esta batalla
podrían haber ganado la guerra. Lograron redefinir los términos de los debates
comerciales internos.
En 1994, el Presidente Clinton
propuso que estos temas fueran formulados durante las negociaciones para el ingreso de
Chile al TLCAN y en otras negociaciones propuestas. Este planteamiento encontró una firme
resistencia por parte de los Republicanos, cuyos aliados políticos naturales son los
mismos intereses empresariales que frecuentemente chocan con los sindicatos y los
ambientalistas. La oposición republicana fue suficiente para evitar que se produjera el
otorgamiento de la autoridad de vía rápida, incluso cuando este partido constituía una
minoría. A mediados de 1994, todos los cuarenta y cuatro senadores republicanos enviaron
una carta a la administración Clinton resaltando el hecho de que "la autoridad de
negociación de la vía rápida era una concesión extraordinaria" que no debía ser
otorgada sin que se diera "un consenso amplio y bipartidista sobre la forma cómo
debía utilizarse exactamente esa autoridad". En ese entonces el Senado se negó a
permitir la inclusión de una renovación del acuerdo de vía rápida en la ley de
implementación de los acuerdos de la Ronda Uruguay. Las discusiones sobre los aspectos
laborales y ambientales se profundizaron a finales de ese año, cuando los votantes le
dieron nuevamente a los republicanos la mayoría en ambas Cámaras del Congreso.
En 1997, le tocó el turno a
los demócratas decir "no". Respondiendo a las demandas formuladas por la
mayoría republicana, el gobierno respaldó un proyecto de ley que restringía el
tratamiento de vía rápida a aquellas materias que el Congreso hubiese aprobado de manera
explícita; evidentemente, los temas laborales y ambientales no estaban entre los
objetivos aprobados. Los sindicatos y los grupos ecologistas hicieron una vigorosa
campaña contra el proyecto de ley, aparentemente con gran éxito. La Casa Blanca creía
contar con el apoyo de una mayoría de republicanos, pero menos de uno de cada cuatro
demócratas de la Cámara de Representantes votaría a favor de la medida.
2. Fallidos intentos de
asociación
El gobierno de Clinton
esperaba recurrir al mismo enfoque que han utilizado todos los presidentes desde Richard
Nixon para decretar los proyectos legislativos comerciales. Los presidentes que buscan
bien sea la concesión de la nueva autoridad de negociación o la aprobación de los
acuerdos que han negociado, se dan cuenta que estas propuestas pueden ser fácilmente
torpedeadas si avanzan a través del proceso legislativo en forma independiente. Es más
seguro conformar un "convoy" de propuestas legislativas, donde cada una de ellas
cuente con el respaldo de legisladores clave o de grupos de legisladores.
Este fue el enfoque utilizado
para promulgar cada una de las leyes generales de comercio durante los años setenta y
ochenta. Entre ellas están la Ley de Comercio de 1994 (que incluyó la primera concesión
de la autoridad de la vía rápida), la Ley de Acuerdos Comerciales de 1979 (el decreto de
promulgación para los acuerdos de la Ronda Uruguay), la Ley de Comercio y Aranceles de
1989 (mediante la cual se concedió la autoridad de la vía rápida para los acuerdos de
libre comercio con Israel y Canadá), y la Ley General de Comercio y Competencia de 1988
(con la cual se extendió la autoridad de la vía rápida para la Ronda Uruguay y el
TLCAN). Cada uno de estos paquetes comenzó con una solicitud presidencial ya fuese para
conceder la autoridad de la vía rápida o para aprobar un acuerdo comercial, pero pronto
se toparon con las demandas planteadas por una amplia gama de legisladores con intereses
individuales. Algunos querían promulgar propuestas para limitar las importaciones, otros
promover las exportaciones y otro grupo más deseaba tratar temas más arcanos en materia
de medidas públicas, pero en cada caso ponían un precio a su respaldo. Al aceptar
incluir tales disposiciones en la ley comercial o al hacer otras concesiones, los
presidentes y sus aliados en el Congreso lograban garantizar una cantidad suficiente de
votos para promulgar dichas leyes comerciales.
Al igual que varios proyectos
legislativos anteriores, el H.R. 2621 podría haber sido el barco principal de un convoy.
El presidente del Comité de Medios y Arbitrios de la Cámara de Representantes, Bill
Archer (republicano por el estado de Texas), optó por no utilizar este enfoque,
insistiendo en que se redactase una ley "limpia" que no estuviera recargada con
lo que él consideraba asuntos ajenos. La decisión de Archer quizás haya sentenciado el
fracaso de la propuesta sobre la vía rápida. Era sumamente difícil lograr que el
proyecto legislativo fuese aprobado tal y como se introdujo, en vista de la férrea
negativa de Archer y otros líderes republicanos a permitir que se realizaran
negociaciones en torno a temas laborales y ambientales. Sin embargo, tal vez habría
habido algunos demócratas dispuestos a votar por el proyecto de ley si éste hubiese
contenido asuntos de interés para ellos.
Uno de estos grupos de
legisladores era el Cónclave de Congresistas Negros (Congressional Black Caucus o CBC),
en el cual varios de sus treinta y nueve miembros apoyaban los planes del gobierno de
Clinton de promover el intercambio comercial con Africa. En 1997, el gobierno de Clinton
propuso un proyecto de ley que habría alentado a Estados Unidos a buscar acuerdos de
libre comercio con los países del Africa sub Sahariana, con la meta de establecer algún
tipo de acuerdo de libre comercio para el año 2020.
El gobierno de Clinton esperaba
que esta propuesta le ayudaría a conseguir el respaldo necesario para el proyecto
legislativo de la vía rápida. Pero el plan fue desbaratado por dos decisiones de Archer:
su negativa a convertir el H.R. 2621 en una ley general y el enfoque partidista que éste
asumió hacia los temas laborales y ambientales. Aunque Archer hubiese estado dispuesto a
que se anexara la iniciativa comercial africana al proyecto de la vía rápida, los
miembros del CBC estaban tan desilusionados con las disposiciones laborales y ambientales
contenidas en el proyecto legislativo que perdieron todo interés en negociar.
El presidente del Comité
también habría podido conseguir más apoyo para el proyecto legislativo de la vía
rápida si hubiese anexado su propio proyecto de ley (H.R. 2644) para otorgar catorce
meses de "trato paritario con el TLCAN" a los países beneficiarios de la
Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC). Según la "Ley de Asociación Comercial
entre Estados Unidos y el Caribe", a los países de la ICC se les habría concedido
un tratamiento similar al del TLCAN en materia de exención arancelaria para los textiles
y prendas de vestir, artículos de calzado, productos petroleros y otros productos que
siempre han estado excluidos de las preferencias de la ICC. El H.R. 2644 habría estado en
vigencia desde el 15 de mayo de 1998 hasta el 15 de julio de 1999. Durante ese tiempo, los
países de la ICC podían prepararse para negociar su ingreso al TLCAN o a cualquier otro
acuerdo de libre comercio con Estados Unidos. Esta es otra propuesta respaldada por los
miembros del CBC, así como por los numerosos miembros del Congreso de origen
hispanoamericano. A los demócratas de origen hispanoamericano también les preocupaba que
el TLCAN no haya beneficiado a la comunidad hispanoamericana residente en Estados Unidos.
Es posible que algunos de estos legisladores se hubiesen podido ganar para la causa de la
vía rápida mediante promesas de responder a sus preocupaciones, por ejemplo aumentando
el financiamiento para el Banco Norteamericano de Desarrollo o cumpliendo otras de sus
demandas.
Como el presidente del Comité
de Medios se negó a permitir la anexión de estas u otras iniciativas al proyecto
legislativo comercial, el gobierno de Clinton se vio obligado a realizar por sí solo todo
el proceso de negociación. Aunque sin la garantía de una ley general de comercio, el
ejecutivo sólo podía hacer promesas condicionales. Pudiera haber prometido, por ejemplo,
decretar como ley un proyecto legislativo si éste era aprobado de manera separada por el
Congreso. Algunas de estas promesas habrían garantizado el respaldo de importantes
legisladores. Por ejemplo, la promesa de apoyar la "Ley de Acceso al Mercado para los
Productos Agrícolas con Valor Agregado de 1997" (S. 219) convenció al senador Tom
Daschle (demócrata por Dakota del Sur). Este proyecto legislativo aplicaría la autoridad
"301 Especial" a las importaciones de productos agrícolas e instruiría al
Representante Comercial de Estados Unidos a realizar una investigación anual sobre las
violaciones internacionales del comercio en productos agrícolas con valor agregado. Sin
embargo, incluso esta victoria resulta muy reveladora, porque es de esperarse que como
líder de la minoría en el Senado, Daschele brinde su apoyo de manera casi automática a
importantes iniciativas del gobierno.
El gobierno también trató de
conseguir votos al presentar el 3 de noviembre una "Declaración de Iniciativas
Ejecutivas" en materia de los objetivos laborales y ambientales que el gobierno
trataría en las negociaciones comerciales internacionales. Esta declaración constituye
una innovación. La administración anteriormente había propuesto que este documento se
llamara "declaración de acción administrativa", una frase que se utiliza para
describir un documento que debe presentarse al Congreso cuando se busca la aprobación de
un acuerdo comercial por la vía rápida. En dicha declaración se identifican todos los
cambios que se harán a las regulaciones estadounidenses, así como cualquier otra
modificación en materia de medidas públicas, como parte de la instrumentación del
acuerdo. En este caso, el gobierno dio el paso sin precedentes de emitir una declaración
similar antes de iniciar las negociaciones.
La Casa Blanca elaboró o
propuso muchas otras concesiones para lograr los votos necesarios que aseguraran la
aprobación del H.R. 2621. En última instancia, el gobierno sencillamente no contó con
suficiente poder para vencer la oposición existente a este proyecto de ley.
3. Obstáculos en el
Congreso y las equivocaciones del gobierno de Clinton
El Congreso norteamericano
tiene mucha mayor autoridad en la formulación de la política económica internacional
que sus colegas de muchos otros países. El problema es más relevante cuando la Cámara
Legislativa está controlada por un partido diferente al que ocupa la Casa Blanca, y más
grave aún cuando el Presidente enfrenta una oposición política dentro de su propio
partido. Los únicos logros importantes del presidente Clinton en el ámbito comercial, a
saber la aprobación de las leyes de implementación del TLCAN (1993) y de la Ronda
Uruguay (1994), se dieron cuando sus compañeros demócratas aún eran mayoría en el
Congreso. Los republicanos tomaron el control de la Cámara de Representantes y del Senado
en las elecciones del Congreso de 1994, y mantuvieron el control del Congreso en las
elecciones de 1996. Desde entonces, un gobierno escindido y un Partido Democrático
internamente dividido han obstaculizado la posibilidad de que se logre un mayor progreso.
El presidente de la Cámara de
Representantes, Newt Gingrich (republicano por Georgia) es el líder más poderoso de los
republicanos en el Congreso. Aunque Gingrich se presenta a sí mismo como un defensor del
libre comercio, demostró en el debate de 1993 sobre la ratificación del TLCAN que por lo
menos estaba igualmente interesado en las oportunidades políticas que representaban estos
debates sobre comercio. En apariencia, Gingrich cooperó con la Casa Blanca para conseguir
votos republicanos a favor del TLCAN, pero a algunos observadores opinan que había
contenido sus esfuerzos a fin de exacerbar las divisiones internas de los demócratas. A
medida que el Presidente Clinton dependía más de los votos demócratas para aprobar el
acuerdo, se veía más obligado a ejercer una inoportuna presión sobre los miembros
renuentes de su partido. Cuando se realizó la votación final, quedó en evidencia que
Gingrich tenía "en su bolsillo" muchos más votos republicanos de los que
había manifestado. Igualmente, en 1997 el apoyo de Gingrich a los esfuerzos del gobierno
se vio mitigado por su parcialidad política. Aunque el presidente de la Cámara de
Representantes manifestó en varias ocasiones que respaldaba la concesión de una nueva
autoridad de la vía rápida, siempre insistió en que dicha concesión estuviera
restringida a asuntos "relacionados directamente con el comercio". Junto con
otros líderes republicanos, Gingrich no estaba dispuesto a buscar un avenimiento sobre
los controvertidos temas de los derechos laborales y el medio ambiente.
Irónicamente, el Presidente
Clinton ha enfrentado mayor oposición de parte del Líder de la Minoría en la Cámara de
Representantes, Richard Gephardt (demócrata por Missouri), que de parte de Gingrich. La
condición de líder demócrata en la Cámara de Representantes que detenta Gephardt no
evitó que éste se opusiera al presidente sobre la ratificación del TLCAN en 1993,
mientras que en 1997 solicitó que en las nuevas negociaciones comerciales se diera
especial prioridad a los asuntos laborales y ambientales. En ambos casos sus posiciones
parecían diseñadas para favorecer sus ambiciones presidenciales. Toda la carrera
política de Gephardt se ha centrado en una estrecha alianza con los sindicatos y durante
los años ochenta fue el principal vocero del ala proteccionista del partido. Se postuló
sin éxito para la candidatura presidencial demócrata en 1988, cuando hizo de la
oposición a la liberalización comercial un punto clave de su plataforma. En el primer
periodo del gobierno de Clinton, pareció que Gephardt estaba considerando la posibilidad
de enfrentarse al Presidente Clinton para obtener la postulación de su partido en 1996, y
su oposición al TLCAN se adaptaba muy bien a la estrategia de diferenciarse del
mandatario. Aparentemente Gephardt estimó que en el año 2000 tendría más posibilidades
de éxito que en 1996 y en la actualidad se prepara para competir con el vicepresidente Al
Gore por la candidatura presidencial. Una vez más, oponerse a los planes del gobierno le
brinda una oportunidad de situarse como el candidato defensor de los derechos laborales
dentro del Partido Demócrata.
A pesar de contar con un
respaldo poco entusiasta por parte de Gingrich y la abierta hostilidad de Gephardt, es
posible que el gobierno de Clinton hubiese podido ganar la batalla por la vía rápida en
1997. No obstante, para lograrlo, habría tenido que negociar numerosos acuerdos con los
miembros del Congreso y llevar a cabo una hábil campaña de relaciones públicas. Como
señalamos anteriormente, la negociación fue acaparada por los líderes republicanos. La
propia Casa Blanca es la culpable de no haber montado una efectiva campaña para defender
su iniciativa.
A principios de 1997 parecía
que la administración pensaba utilizar el tiempo a su favor. En las elecciones de 1996,
el presidente obtuvo una victoria decisiva aunque no abrumadora y asumió su segundo
mandato a finales de enero. A este momento importante en la carrera política del
mandatario seguirían una serie de visitas oficiales de alto perfil del Presidente Clinton
a la región, así como de los líderes regionales a Washington. Entre ellas se
incluirían la visita del presidente chileno Eduardo Frei a Washington en febrero, la
primera visita oficial del primer ministro canadiense Chretien a Washington en abril y las
visitas del Presidente Clinton a México, Barbados, Costa Rica, Brasil y Argentina durante
abril y mayo. El viaje del presidente estadounidense a América Latina tendría lugar
justo antes de una reunión de los ministros de comercio del hemisferio y un foro
empresarial de las Américas en Belo Horizonte.
Este plan se vino abajo a
mediados de marzo, cuando el Presidente Clinton tropezó en una escalera, quedando
temporal y dolorosamente inválido. El presidente se vio obligado por un tiempo a
desplazarse en silla de ruedas, por lo cual el viaje al exterior resultaba poco práctico
y nada fotogénico. Este incidente provocó una reducción significativa de las visitas
presidenciales previstas a la región, perdiendo así parte del ímpetu anticipado para
adelantar la campaña por la vía rápida.
A partir de ese momento, el
gobierno de Clinton adoptó una posición más bien displicente. En varias ocasiones la
Casa Blanca y la Representante Comercial estadounidense fijaron y luego incumplieron
plazos para una presentación formal de la propuesta sobre la vía rápida, que durante
meses parecía estar a dos o tres semanas de distancia.
El último desliz ocurrió con
los torpes manejos del gobierno al someter a consideración el proyecto de ley. El
presidente tenía previsto presentar la propuesta del gobierno durante una ceremonia el 10
de septiembre en la Casa Blanca, pero este acontecimiento se convirtió en una verdadero
desastre de relaciones públicas. Las negociaciones entre el gobierno y los congresistas
republicanos no había concluido para el día que tuvo lugar la ceremonia, el presidente y
otros dignatarios allí presentes tuvieron que hablar acerca de un proyecto legislativo
que ni siquiera existía aún. El texto de la "Ley de Acuerdos Comerciales
Recíprocos de 1997" no se conoció hasta el 16 de septiembre. Para ese momento el
proyecto legislativo del gobierno era prácticamente irrelevante: aunque no satisfizo a la
mayoría de los demócratas, quienes consideraron que no concedía la importancia
necesaria a los temas laborales y ambientales, tampoco complació a los republicanos,
quienes por el contrario estimaron que se orientaba demasiado en esta dirección. El
proyecto legislativo del presidente pronto fue desplazado por la "Ley de Autoridades
sobre Acuerdos Comerciales de 1997" (H.R. 2621), que el presidente del Comité de
Medios y Arbitrios Bill Archer (republicano por Texas) introdujo el 7 de octubre. Este
proyecto de ley, enmendado y aprobado por el Comité de Medios y Arbitrios el 23 de
octubre, se convirtió en el verdadero foco de la atención. Aunque el H.R. 2621 asumía
una posición sobre los asuntos laborales y ambientales mucho más restrictiva de lo que
le hubiese gustado a la administración, a la Casa Blanca no le quedó otra alternativa
que respaldarlo.
Al no haber podido generar una
opinión pública sólida a favor de su proyecto legislativo durante el año, el gobierno
trató de comprimir el trabajo de muchos meses en los esfuerzos de unas cuantas semanas.
Esto resultó sumamente difícil, especialmente ante los denodados esfuerzos adelantados
por sus opositores durante el transcurso del año. Cuando el gobierno comenzó una
campaña bien organizada para defender el H.R. 2621, eran escasos los legisladores no
comprometidos a quienes podía tratar de persuadir.
IV. Implicaciones para el
proceso del ALCA
¿Cómo influye todo
esto en el proceso de crear un Area de Libre Comercio de las Américas? ¿Puede Estados
Unidos participar activamente en la negociación de un acuerdo que ese país propuso en un
principio? Durante 1998 pueden surgir dos escenarios distintos. Uno de ellos es que en
realidad se pueda convencer al Congreso de concederle al presidente una nueva concesión
de autoridad para negociar por la vía rápida. El otro escenario requerirá que los
negociadores estadounidenses y sus homólogos en la región se adapten a las dificultades
que implica negociar sin la autoridad de la vía rápida.
Por supuesto es posible
–aunque no probable– que el Congreso realmente promulgue un nuevo proyecto
legislativo comercial que contemple la concesión de la autoridad para negociar por la
vía rápida al presidente. La administración Clinton probablemente utilizará la II
Cumbre de las Américas como un "hecho que obligue a la acción".
Existen buenas razones para
dudar que la administración Clinton tenga un poco más de éxito en 1998 del que alcanzó
en 1997. El inminente inicio de la Cumbre de Santiago, convocada para abril, quizás no
estimule a muchos legisladores a la acción. En Washington tales acontecimientos siempre
son vistos con menos admiración de la que reciben en el resto del mundo. Por otra parte,
algunos legisladores escépticos podrían preguntarse "¿Por qué se nos pide que
tomemos una decisión hoy con respecto a un acuerdo que quizás no entre en vigencia hasta
el año 2005?". Los legisladores están plenamente conscientes de que 1998 es un año
electoral y de que habrá tres elecciones parlamentarias más y dos consultas
presidenciales entre los actuales momentos y el año 2005.
Para salir adelante en 1998, el
debate sobre la vía rápida tendrá que superar todos los problemas descritos
anteriormente. Algunos de ellos están dentro del alcance de los funcionarios encargados
de formular las políticas en Washington, tales como la disposición de los legisladores a
permitir que se considere una ley general de comercio (con las consiguientes negociaciones
en busca de votos). En otros aspectos, 1998 pudiera resultar, sin embargo, mucho más
difícil de lo que fue 1997. Esta aseveración es particularmente cierta en lo que
concierne a los problemas partidistas, tanto dentro del Partido Demócrata como entre
demócratas y republicanos. Ya comenzó la campaña para las elecciones parlamentarias de
1998 y la lucha por la nominación presidencial demócrata en el año 2000 esta cada vez
más cerca.
Es posible que los debates
económicos en 1998 también se vean eclipsados por la ansiedad surgida en torno a la
crisis económica asiática. Los legisladores y sus correspondientes grupos de electores
consideran inquietante el hecho de que el caos de las economías asiáticas ya esté
causando bajas en los precios de las acciones estadounidenses. Los problemas probablemente
se multipliquen cuando las economías asiáticas disminuyan sus importaciones de
artículos estadounidenses y las bruscas caídas de sus monedas conduzcan a un incremento
en las exportaciones hacia Estados Unidos. Circunstancias similares sucedidas durante la
crisis de la deuda latinoamericana en los años 80 fomentaron un drástico incremento de
las peticiones proteccionistas en Estados Unidos. Algunos defensores de que se estrechen
los lazos estadounidenses con América Latina pudieran utilizar estos hechos para abogar
por las negociaciones del ALCA, pero aquellos legisladores que se muestran nerviosos al
respecto quizás estén renuentes a respaldar cualquier propuesta que amenace la
vulnerabilidad de Estados Unidos ante los acontecimientos económicos globales. Además,
la administración Clinton tal vez se vea obligada a invertir un considerable capital
político en la propuesta de un nuevo financiamiento para que el Fondo Monetario
Internacional (FMI) "rescate" las economías asiáticas. El tiempo y los
recursos dedicados a conseguir el respaldo parlamentario para el financiamiento el FMI tal
vez agote los medios que en caso contrario se utilizarían en una nueva batalla por la
renovación de la vía rápida.
El hecho de que no se otorgue
una nueva concesión de la autoridad para negociar por la vía rápida no significaría la
paralización total de la política comercial estadounidense. Para ser más específicos,
la ausencia de una autoridad de la vía rápida no evitará que Estados Unidos
participe en el inicio de las negociaciones del ALCA en la Cumbre de las Américas. Por el
contrario, esto quiere decir que el presidente tendrá que utilizar otros instrumentos de
política comercial. Para esto sería necesario que el presidente recurra a otras
autoridades aparte de la vía rápida o inicie negociaciones con la esperanza de obtener
una concesión de dicha autoridad en algún momento futuro. Simplificando, hay cuatro
tipos de negociaciones que pudieran realizarse al no contar con una autoridad de la vía
rápida. Como planteamos a continuación, algunas de estas opciones se están utilizando
activamente hoy en día.
1. Acuerdos que no requieren
de modificaciones a las leyes estadounidenses
La opción más sencilla
ante la ausencia de la vía rápida es negociar acuerdos que no requieran de modificación
alguna en las leyes estadounidenses vigentes. Dichos acuerdos pueden entrar en vigor sin
la consiguiente acción del Congreso. Aunque en algunas instancias el ejecutivo pudiera
buscar la aprobación parlamentaria del acuerdo básico, no es necesario que se promulgue
el decreto de ejecución en sí.
Uno de estos acuerdos es la
Convención para Combatir el Soborno de Empleados Públicos Extranjeros en las
Transacciones Comerciales Internacionales, negociada bajo los auspicios de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Estados Unidos
originalmente propuso este acuerdo hace cuatro años. Se firmó en París el pasado 17 de
diciembre y los 29 países miembros de la OCDE lo suscribieron, al igual que los cinco
Estados que no son miembros (incluyendo a Argentina, Brasil y Chile). Mediante dicho
acuerdo los signatarios se comprometen a introducir la promulgación de la ley en sus
respectivas legislaturas para el 1 de abril de 1998, con la meta de promulgar estas leyes
antes de que finalice el año. El decreto de ejecución debe estipular como delito los
sobornos relacionados con transacciones comerciales cuyo objetivo sea corromper a
funcionarios públicos extranjeros. Dicho decreto de ejecución no se necesitaría en
Estados Unidos, ya que tales actividades han sido ilegales desde la promulgación de la
Ley de Prácticas Extranjeras Corruptas hace veinte años.
Los mismos elementos son
válidos para los acuerdos negociados en la Organización Mundial de Comercio (OMC) sobre
servicios de telecomunicaciones (completados en febrero de 1997) y sobre servicios
financieros (culminados en diciembre de 1997). En cada uno de estos casos, los Estados
Unidos adaptaron sus ofertas para garantizar que no sea necesario hacer cambios para que
las actuales leyes estadounidenses en esas materias estén en conformidad con el acuerdo
multilateral.
El reciente acuerdo entre
Estados Unidos y Nicaragua sobre derechos de propiedad intelectual constituye otro ejemplo
más de este enfoque. Suscrito en diciembre de 1997, este pacto bilateral es un acuerdo
ejecutivo que no requiere de ninguna acción por parte del Congreso. Para todos los fines
prácticos, el acuerdo impone nuevas obligaciones únicamente a Nicaragua, país que
conviene en ofrecer una protección a los derechos de propiedad intelectual que es más
completa que la estipulada en el Acuerdo de la Ronda Uruguay sobre Derechos de Propiedad
Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC). La Representante Comercial de Estados
Unidos espera negociar acuerdos similares con otros países de la región.
Esta opción no sirve de mucho en las negociaciones del
ALCA. Sería difícil que los países de América Latina y el Caribe acepten ofertas en
las cuales ellos hacen concesiones a los Estados Unidos que no son correspondidas. Pese a
ello, este enfoque pudiera ser propuesto por los negociadores estadounidenses para temas
específicos.
2. Acuerdos que no imponen
obligaciones a Estados Unidos
Esta categoría de acuerdos
es similar a la primera desde el punto de vista de la ley constitucional, pero encierra
numerosas diferencias desde la perspectiva de los socios comerciales de Estados Unidos.
Los acuerdos de la primera categoría son recíprocos por naturaleza, pero no imponen
nuevas obligaciones a Estados Unidos; los acuerdos incluidos en esta categoría son
unilaterales. Algunos analistas ni siquiera los llaman "acuerdos" sino que los
identifican como ejercicios en la política del poder.
Cuando se busca concretar tales
acuerdos hay dos opciones principales. Por una parte, se encuentran las leyes de
"reciprocidad", mediante las cuales Estados Unidos pudiera amenazar o imponer
sanciones a aquellos países que no modifiquen o eliminen prácticas que (según Estados
Unidos) violan los derechos comerciales de Estados Unidos. Estas leyes incluyen la
Sección 301 de la Ley de Comercio de 1974, la 301 Super, la 301 Especial y otras. Las
leyes de reciprocidad fueron una importante fuente de fricciones entre Estados Unidos y
sus socios comerciales en los años 80 y a principios de los años 90, pero actualmente se
invocan con menos frecuencia. Esto se debe principalmente a que la Ronda Uruguay generó
una enorme ventaja: la OMC cubre una gama de temas más amplia que el GATT y cuenta con un
mecanismo de ejecución más fuerte, pero las medidas de instrumentación unilaterales
ahora están prácticamente proscritas.
Otra opción consiste en
utilizar los programas comerciales preferenciales como medio de influencia. Según las
leyes estadounidenses, a los beneficiarios del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP)
y de otros programas comerciales preferenciales se les puede amenazar con reducir o
eliminar sus privilegios de exención arancelaria si lleva a cabo ciertas prácticas (como
por ejemplo, violación de los derechos de propiedad intelectual, incapacidad para
proteger los derechos laborales, etc.). Desde el punto de vista estadounidense, recurrir
al SGP para la imposición de sanciones presenta una sola ventaja: Aunque las acciones
emprendidas según lo estipulado en la Sección 301 y otras leyes de reciprocidad están
sujetas a la revisión y disciplina de la OMC, los beneficios del SGP no están igualmente
protegidos. Por el contrario, se trata de un privilegio concedido a discreción del país
que lo otorga, en vez de ser un derecho contemplado legalmente.
Estados Unidos ha reforzado el
uso de las preferencias comerciales como instrumento de influencia. En enero de 1997, la
Representante Comercial de Estados Unidos anunció que Argentina perdería la mitad de los
beneficios SGP debido a las fallas de su régimen de propiedad intelectual; estas
sanciones entraron en vigencia en el mes de abril. En mayo, la Representante Comercial de
Estados Unidos determinó que tres de las estaciones de televisión más importantes de
Honduras habían retransmitido programas estadounidenses que habían sido captados vía
satélite. El otro acto de piratería en Honduras afecta las industrias discográfica y
editorial de Estados Unidos. La Representante Comercial de Estados Unidos recomendó al
presidente que le retirara a Honduras beneficios por un valor de 5 millones de dólares de
acuerdo a lo estipulado en el SGP y la ICC. También se están realizando investigaciones
sobre las prácticas de Panamá y Paraguay en materia de propiedad intelectual.
Estas opciones podrían ser
utilizadas por los funcionarios estadounidenses encargados de formular las políticas,
pero –uno así lo desea– no serán un elemento importante en las relaciones
comerciales con la región. Por el contrario, estos instrumentos deberían utilizarse con
más frecuencia en las disputas que surgen entre Estados Unidos y sus socios comerciales
en Europa y Asia. El amenazar con medidas de represalia a los países de América Latina y
el Caribe marcaría un tono muy negativo para el comienzo de las negociaciones del ALCA.
3. Acuerdos en los cuales el
Presidente ya tiene autoridad
Se pueden lograr ciertos
progresos utilizando la autoridad residual que el Congreso le había otorgado previamente
al Presidente. Aunque hay límites al ámbito de aplicación de este poder, que hasta
ahora ha sido utilizado en las negociaciones con Asia en vez de ser utilizados en las
conversaciones con las Américas.
El más importante de estos
poderes es la autoridad residual que el Congreso otorgó en 1994. La Sección 311 de la
Ley sobre los Acuerdos de la Ronda Uruguay le confiere al Presidente el poder de hacer
cambios en los aranceles de ciertos productos si entre otras cosas "Estados Unidos
conviene en tal modificación o reducción arancelaria gradual en una negociación
multilateral bajo los auspicios de la OMC". La autoridad es válida únicamente para
ciertos sectores de productos.
La autoridad también está
sujeta al requerimiento de que el Presidente cuente con el consejo de los comités
asesores del sector privado y la Comisión de Comercio Internacional de Estados Unidos y a
que presente un informe a los comités parlamentarios de comercio sobre las modificaciones
propuestas. Estos comités tienen sesenta días para revisar el informe y pueden presentar
cualquier tipo de objeciones que tengan sobre el acuerdo en ese período. La
Administración Clinton utilizó esta autoridad para ejecutar el Acuerdo de Tecnología
Informática (ATI). Por su parte las reducciones arancelarias estadounidenses entraron en
vigencia el 1 de julio de 1997, y el gobierno piensa utilizarlas ahora para acuerdos
sectoriales adicionales.
Esta autoridad residual de
negociación se está utilizando actualmente en las negociaciones realizadas bajo los
auspicios del foro de Cooperación Económica de Asia Pacífico (APEC). Durante la
reunión celebrada en Vancouver, Columbia Británica, el 24 de noviembre de 1997, los
ministros del APEC respaldaron un programa de liberalización comercial voluntaria en
quince sectores. Estados Unidos es uno de los dieciocho países que conforman el APEC, al
igual que otros tres países de las Américas (Chile, México y Canadá; Perú se
incorporará al grupo dentro de poco). La autoridad residual de la Ronda Uruguay se puede
utilizar para negociar e instrumentar acuerdos que reduzcan o eliminen los aranceles en
algunos de estos quince sectores. La autoridad rige únicamente en aquellos sectores en
los cuales Estados Unidos había propuesto acuerdos de aranceles "cero por cero"
en la Ronda Uruguay. Estos incluyen algunos o todos los productos en cuatro sectores que
están siendo objeto de negociación en el APEC: juguetes, productos forestales, semillas
y productos de oleaginosas, equipos e instrumentos médicos. Se necesitará de otro tipo
de autoridad de negociación en las once áreas restantes, que incluyen sectores como la
energía y la pesca. La Representante Comercial de Estados Unidos espera que dicha
autoridad sea concedida mediante una nueva extensión de la vía rápida en 1998.
Como sucedió en las
conversaciones del ATI, Estados Unidos espera que las negociaciones del APEC tengan un
carácter multilateral en la OMC. Estados Unidos y otros participantes llegarán a un
acuerdo final sobre estos sectores sólo si una "masa crítica" de países
(tanto miembros como no miembro del APEC) presenta ofertas. Los resultados se extenderán
según un esquema de NMF a todos los socios comerciales. Chile y México no presentaron
ofertas de reducción arancelaria en el ATI, tampoco favorecen las negociaciones
sectoriales adicionales que se están realizando en el APEC. Sin embargo, el ATI se
aplicará más allá del ámbito del APEC. En total, 43 países se han comprometido a
reducir o eliminar los aranceles a los productos cubiertos por este acuerdo (es decir,
computadoras, software, semiconductores, etc.) Los funcionarios de la Oficina de la
Representante Comercial de Estados Unidos esperan utilizar la autoridad residual para
negociar un acuerdo complementario (conocido como ATI-2).
Existe la posibilidad de que
Estados Unidos pueda utilizar la autoridad residual de negociación en ciertas
conversaciones con los Países Miembros del Sistema Económico Latinoamericano (SELA).
Aunque estas negociaciones serían muy limitadas, porque sólo podrían tratar aquellas
categorías de productos que sean elegibles para dicho tratamiento, y además estarían
circunscritas a las áreas donde las Américas representan una "masa crítica"
de la producción global. Por otra parte, cualquier oferta planteada en el marco de esta
autoridad tendría carácter multilateral y por ello no conferiría acceso especial al
mercado estadounidense para los países de América Latina y el Caribe.
4. Acuerdos aprobados como
tratados o como proyectos legislativos ordinarios
La cuarta opción es
recurrir a las autoridades originales previstas en la Constitución de Estados Unidos. Los
acuerdos pueden ser considerados como tratados formales, los cuales requieren de la
aprobación de las dos terceras partes del Senado y –si se necesita hacer algún
cambio a las leyes estadounidenses– requieren además de la promulgación del decreto
de ejecución por ambas cámaras del Congreso. También es posible en algunos casos
aprobar los acuerdos exclusivamente a través de la promulgación de proyectos
legislativos ordinarios.
Ninguna de estas opciones
disfruta de las protecciones especiales que contempla la vía rápida. Tanto los tratados
como los proyectos legislativos están sujetos a enmiendas, y (lo que quizás sea más
importante aún) se pueden demorar indefinidamente debido a las maniobras parlamentarias.
El Senado tiene un largo historial de rechazo de los acuerdos internacionales que los
presidentes presentan para su aprobación, ya sea en forma de tratados o de proyectos
legislativos, y la manera más común de acabar con estos pactos es simplemente evitando
que se vote sobre ese asunto. Las reglas del Senado ofrecen varias tácticas dilatorias,
tales como mantener paralizado un proyecto de ley en un comité y el obstruccionismo (es
decir, los debates interminables). Estas maniobras no existen en la vía rápida, la cual
establece que se debe realizar una votación en el lapso de noventa días legislativos.
Otros acuerdos que se están
negociando actualmente podrían ser presentados al Congreso ya sea como tratados formales
o como proyectos legislativos ordinarios. Uno de ellos, el Acuerdo Multilateral sobre
Inversiones (AMI), el cual se está negociando bajo los auspicios de la OCDE. La
administración Clinton tenía la esperanza de que este pacto pudiera tratarse como un
acuerdo ejecutivo y que por consiguiente no requeriría de la acción formal del Congreso,
pero se multiplican las exigencias de que sea presentado al Senado como un tratado. Los
mismos grupos que se oponían a una extensión de la autoridad de la vía rápida ahora
apuntan sus esfuerzos contra el AMI. Si fracasan y Estados Unidos adopta el AMI, el
acuerdo podría ser suscrito por países que no son miembros de la OCDE. Esto pudiera
realizarse al incluir el acuerdo dentro de la estructura legal de la OMC.
Los Países Miembros del SELA
también tienen la opción de negociar tratados bilaterales de inversión (TBI) con
Estados Unidos. El propósito de un TBI es establecer un régimen legal más seguro para
el tratamiento de las inversiones extranjeras, incluyendo normas para la solución de
controversias. Estos acuerdos son considerados como tratados formales por Estados Unidos,
lo cual significa que deben ser aprobados por las dos terceras partes del Senado. Aunque
el Senado ha dado su aprobación a los TBI con diversos socios comerciales estadounidenses
en los últimos años (a saber, Argentina, Ecuador, Jamaica, Panamá y Trinidad y Tobago),
todavía quedan algunos tratados pendientes con otros países (Haití, Honduras y
Nicaragua).
Las negociaciones de acuerdos
con Estados Unidos bajo un régimen bilateral y a la carta es una de las opciones que
tienen los Países Miembros del SELA por separado. Tales acuerdos no requieren de la
autoridad de la vía rápida, pero tampoco necesitan pasar por los procedimientos de
aprobación en Estados Unidos.
V. Observaciones finales
El proceso del ALCA se
encuentra en una coyuntura difícil e inusual. Por una parte, los países de la región
ahora parecen estar listos para aprobar el lanzamiento formal de estas negociaciones. Por
la otra, la economía individual más grande de las Américas tiene, en el mejor de los
casos, un ambiguo mandato interno para participar en estas negociaciones.
Estados Unidos tiene una
desafortunada historia de proponer y luego abandonar las principales iniciativas en las
relaciones económicas internacionales. Algunas veces se le puede echar la culpa de ello
al Congreso estadounidense, que se niega a ratificar los acuerdos que negocia el
presidente. Esta fue la suerte que corrió el Tratado de Versalles, que el Senado se negó
a aprobar después de la Primera Guerra Mundial (impidiendo así la participación
estadounidense en la Liga de Naciones), y de la Carta de La Habana, que el Congreso no
quiso aprobar mediante resolución conjunta tras terminar la Segunda Guerra Mundial
(acabando de esta manera con la Organización Internacional de Comercio). Otras veces la
responsabilidad se puede atribuir al cambiante interés regional de los mandatarios
estadounidenses. La Política del Buen Vecino de Franklin Roosevelt cayó en el olvido
cuando la atención de Estados Unidos se concentró en la guerra en Europa y el Pacífico,
por ejemplo; así como la Alianza para el Progreso de John Kennedy declinó a medida que
la atención de Estados Unidos se dirigía al Sudeste Asiático.
Con esto no queremos
sugerir que las autoridades de la región deberían ser fatalistas con respecto a las
perspectivas del ALCA. El hecho de no haber conseguido una renovación de la autoridad
para negociar por la vía rápida en 1997 no significa que Estados Unidos no podrá
participar en el inicio de estas negociaciones. Existe la posibilidad de que se pueda
convencer al Congreso de conceder dicha autorización en algún momento entre 1998 y el
año 2005. Aunque la vía rápida en sí jamás vuelva a ser renovada, este mecanismo no
agota los posibles medios a través de los cuales se pudieran negociar y promulgar los
acuerdos comerciales. Las negociaciones del ALCA pudieran demandar paciencia y voluntad
para improvisar. También requerirán que los funcionarios encargados de formular las
políticas de los Países Miembros del SELA estén muy atentos a la situación política
interna de la política comercial estadounidense en los próximos meses y en los años
venideros.