Globalización y relaciones externas
de América Latina y el Caribe
Edición Nº 53.
Enero-Junio 1998.
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Las reglas del juego mundial y la
política externa de América Latina |
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Eduardo Mayobre
Asesor de la Secretaría
Permanente del SELA. |
Las características de la
evolución política y económica mundial de finales del siglo veinte y principios del
siglo veintiuno exigen la conformación de una política externa de América Latina y el
Caribe, para que la región pueda cumplir con su propia agenda de desarrollo económico e
institucional.
Esta tarea resulta
particularmente compleja debido a que no se cuenta con una definición clara de objetivos
comunes, a la dispersión de centros de decisión y a la falta de cohesión entre los
países del continente y dentro de cada uno de ellos.
La identidad de América Latina
y el Caribe, no obstante, tiende a fortalecerse. La conformación de un mapa mundial
político, económico y cultural basado latamente en regiones geográficas, conduce a que
el subcontinente latinoamericano sea considerado como una unidad, tanto por los propios
latinoamericanos como desde fuera de la región.
Partiendo de esta base, se
presenta el problema sobre los factores que determinarían tal unidad. Si acaso van a ser
definidos por la región misma - si provendrán desde dentro de ella- o si serán
determinados desde fuera, por el juego de fuerzas extrarregionales.
Otro dilema es si acaso
América Latina y el Caribe, al conformarse como región, logrará una inserción
fructífera en la vida política y económica internacional o tenderá hacia la
marginación.
En ambos casos, la
determinación de una agenda latinoamericana común y la coordinación de sus políticas
externas e internas serán decisivas para que se obtenga uno u otro resultado. En su
formulación, sin embargo, es preciso tomar cuenta las reglas de juego internacional
predominantes y la posible evolución del entorno internacional durante la primera década
del siglo veintiuno.
La situación actual de
distribución del poder político y económico, así como su evolución en el mediano
plazo, está determinada por el fin de la llamada guerra fría a finales de la década de
los ochenta. La guerra fría constituyó un orden internacional basado en el equilibrio de
las fuerzas de destrucción, pero orden al fin. Terminado ese orden, subsisten muchas de
sus prácticas e instituciones. Sin embargo, el contexto que les daba sentido ha
desaparecido.
El predominio militar de una
sola potencia –los Estados Unidos de América– permite pronosticar que en el
mediano plazo no se producirán conflictos bélicos entre los grandes protagonistas de la
vida política internacional. La ausencia de fuerzas ideológicas organizadas que
representen un peligro para las instituciones establecidas lleva a la dispersión y
localización del conflicto político. Lo que en conjunto con la tendencia a la
globalización de las actividades económicas y financieras conduce a que sea en el área
económica en donde se diriman las diferencias de intereses y las posibilidades de
influencia.
La tensión entre la necesidad
de dotar de un orden a las relaciones económicas internacionales (con el objeto de
canalizar las diferencias) y la de asegurar un ambiente favorable para el desarrollo de
los diversos poderes nacionales y sus agentes económicos ha determinado que la tendencia
a la globalización vaya acompañada de una tendencia a la regionalización.
I.
Areas de influencia y áreas en disputa
La regionalización
se expresa en la formación de áreas de influencia, dominadas por uno o unos pocos
centros de poder. Las de mayor gravitación y más fácilmente identificables son las de
Norteamérica, Europa y Asia-Pacífico. Estas tres áreas de influencia tienen diversos
grados de institucionalización y de concentración de poder.
Junto a estas áreas de
influencia se encuentran áreas económicas no totalmente integradas a ellas. En concreto,
las antiguas repúblicas socialistas, el sur de Asia, China, el Medio Oriente, Africa y
América Latina y el Caribe. Estas pudieran considerarse como «áreas en disputa» entre
los círculos de influencia antes mencionados.
La competencia entre
Norteamérica, Europa y Asia-Pacífico por expandir su área de influencia en las «áreas
en disputa» tiene varias consecuencias. En primer lugar, el acuerdo tácito de llevar a
cabo dicha competencia a través de instrumentos económicos, evitando de esta manera la
confrontación militar o la presión política abierta. En segundo lugar, el intento de
regular y regularizar dicha competencia a través de normativas internacionales tales como
las referidas al comercio (OMC) y a las políticas monetarias (FMI). En tercer lugar, la
posibilidad de que dicha competencia conduzca a un punto neutro (falta de interés o
acuerdo de no agresión) en alguna de las áreas en disputa, lo que pudiera llevar a su
marginación del proceso de globalización. En cuarto lugar, la constitución de los tres
polos de influencia señalados en los principales interlocutores económicos y políticos
de las diversas «áreas en disputa».
En atención a lo anterior, la
agenda externa de América Latina y el Caribe puede dividirse –y de hecho, se
divide– en tres agendas, de acuerdo al interlocutor de que se trate: Norteamérica,
Europa o Asia-Pacífico. A lo que habría que añadir la agenda relativa a las
negociaciones multilaterales en las cuales participa la región.
Estas agendas, si no están
basadas en una agenda propia que las englobe y establezca la relación entre ellas,
tenderían a ser la agenda de cada uno de los polos de influencia con respecto a la
región. En tal caso, la actitud de los países (en este caso de América Latina y el
Caribe) sería pasiva o «reactiva» frente a lo que propongan los centros de poder o a
los intereses que resulten predominantes en las relaciones entre ellos.
Las relaciones entre los polos
de poder y las áreas en disputa no son simétricas. En la mayoría de éstas últimas,
uno de los polos de poder existentes tiene una «opción preferente», por razones de
proximidad geográfica, tradición histórica, composición del comercio o equilibrio
general del poder.
Sin entrar a considerar otros
casos, tenemos que en el de América Latina y el Caribe, la «opción preferente» de
influencia la tienen los Estados Unidos de América. Esto es particularmente cierto en la
parte norte del continente (su hemisferio Norte), en la cual se cumple con todas las
razones mencionadas. Pero no está ausente en el caso de América del Sur.
Lo anterior crea una
posibilidad de fractura en la posición y la política externa de las diferentes partes de
América Latina y el Caribe. Dependiendo del interés que puedan mostrar por la región
los otros polos de poder, se pudiera dar el caso de que ante el reconocimiento por parte
de ellas de la «opción preferente» de Norteamérica por la parte norte del
subcontinente, la competencia de áreas de influencia se localizara en América del Sur.
En ella, la «segunda opción» sería su inclusión en el área de influencia Europea,
debido a que las razones de preferencia se dividen en partes similares entre la Unión
Europea y Norteamérica. En este escenario no es descartable que, ante la competencia
entre esos dos polos de poder en relación con su influencia en la parte Atlántica de
América del Sur (actualmente los países miembros de MERCOSUR), el polo de poder
Asia-Pacífico se extienda en los países de América del Sur con costa en el Océano
Pacífico, lo que representaría otra posible «línea de fractura» en la unidad y la
presencia latinoamericana en la vida internacional. También, en dichas condiciones,
pudiera vislumbrarse una creciente marginación de los países del Caribe (particularmente
los anglófonos) de la economía mundial, pues probablemente pasarían a ser «tierra de
nadie».
Este u otros escenarios
dependen en un plazo bastante inmediato, en el caso de Estados Unidos, del avance que
pueda tener el proyecto de crear un Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA). En el
caso de Europa, de la atención que demanden la consolidación y expansión de la Unión
Europea. Y, en el caso de Asia-Pacífico, del desarrollo que tenga su actual crisis
financiera.
Además de los diferentes polos
de poder, es necesario considerar los instrumentos con los que estos cuentan para extender
sus posibles áreas de influencia. Como se desprende del caso de ALCA, uno de ellos es el
comercio. Importante, pero no único. La protección (o autoprotección) militar puede ser
otro, particularmente notable en el caso de la expansión de la Unión Europea. Pero
quizás uno de los de mayor importancia en el futuro próximo sea la utilización de los
instrumentos financieros, en sus modalidades de inversión directa y de inversión de
cartera. La gravitación de este último factor se incrementa por el hecho de su movilidad
y la ausencia de regulaciones multilaterales al respecto.
De hecho, tal como lo muestra
la reciente crisis asiática, y lo mostró en América Latina la crisis financiera de
1995, la movilidad de capitales se ha convertido en un factor primordial de influencia en
las economías nacionales, particularmente en los mercados emergentes.
II.
Agentes económicos transnacionales
Cabe destacar al respecto que
los movimientos de capital (y la mayoría de los intercambios comerciales concretos) no
responden a decisiones de los centros de poder político, aunque puedan ser influenciados
por éstos. Por ello un análisis circunscrito a las relaciones con los centros de poder
político sería insuficiente para dar una idea de la evolución del entorno internacional
en los próximos años.
Como se mencionó
anteriormente, el proceso de regionalización tiene lugar paralelamente con un proceso de
globalización. En el primero, son fundamentales los centros de poder político y la
institucionalización de las relaciones económicas. En el segundo, las decisiones de los
agentes económicos transnacionales, tanto en el área de producción y el comercio como
en la de las finanzas.
Ambos procesos, si bien pueden
separarse conceptualmente, no son independientes entre sí. Las decisiones de los grandes
centros de poder político tienen influencia sobre (y son influenciadas por) las
decisiones de los agentes económicos transnacionales. Las políticas macroeconómicas
emprendidas por cada uno de los centros de poder político, así como la posible
coordinación entre ellas, crean el marco de referencia para la actuación de los agentes
transnacionales. Además, las acciones de los organismos multilaterales controlados por
los centros de poder político crean las condiciones necesarias para extender la acción
de estos últimos en los territorios que no están directamente bajo el control de alguna
de las áreas de influencia.
Las fuerzas de la
globalización, por su parte, crean límites a la formulación de las políticas
macroeconómicas que realizan los centros de poder político. En el área de la
producción y el comercio, en la medida en que son capaces (o tienen la necesidad) de
trasladar la actividad económica fuera de las áreas de influencia dominadas por estos
últimos. En el área financiera, en cuanto les es posible crear desequilibrios que
alteren la estabilidad económica que dichas políticas tienen como objetivo.
La creación de desequilibrios
financieros no es un subproducto indeseado de la globalización al cual aún no se le
encuentra remedio, tal como se le ha querido presentar en los foros internacionales. Más
bien, es parte integrante del proceso de globalización, en la medida en que son tales
desequilibrios los que crean las oportunidades de ganancias extraordinarias que son la
motivación primaria de los movimientos de capital financiero.
La actual crisis asiática, en
la cual coinciden los desequilibrios financieros con la fortaleza de los indicadores
económicos básicos, muestra que no se trata de un caso de mal manejo de las economías
de acuerdo a los principios ortodoxos - como pudo pretenderse en la crisis mexicana de
1994- sino de fuerzas y propósitos encontrados entre los centros de poder político y los
agentes económicos transnacionales.
Al respecto, parece necesario
distinguir entre las motivaciones de los agentes financieros y los agentes productivos
transnacionales. Mientras para los primeros el desequilibrio es el ambiente más propicio
para su actividad (la ganancia propia, como en la lotería, es fruto de la pérdida de
otros y, como en la lotería, no tendría sentido entrar a jugar si las ganancias fueran
repartidas proporcional o equilibradamente), para los segundos la estabilidad es la base
necesaria para el desarrollo de sus actividades.
La diferencia de motivaciones
entre los centros de poder político y los agentes económicos transnacionales (y dentro
de éstos últimos, entre los financieros y los productivos) no anula la similitud de
intereses básicos que los anima. En cada caso se trata del fortalecimiento de las
economías de los centros de poder político y sus áreas de influencia. Aunque - en
principio- los agentes económicos transnacionales no reconocen fronteras y actúan de
acuerdo a sus propios cálculos e independientemente de los centros de poder político, la
interrelación de intereses entre los agentes económicos que actúan en un mismo ámbito
los lleva a procurar una «competitividad sistémica» favorable al conjunto de actores
económicos y políticos de una determinada área de influencia.
Esta relación entre la
comunidad de intereses y la diferencia de motivaciones es la que ha conducido a que el
proceso de globalización sea también un proceso de regionalización y de extensión de
áreas de influencia.
En la contraposición de
fuerzas (y unidad de intereses) entre los centros de poder político y los agentes
económicos transnacionales, las decisiones que puedan adoptar los centros políticos
periféricos son un factor de perturbación. Por ello, además de las restricciones que
crea de por sí la globalización para la formulación de políticas económicas
autónomas de parte de los países periféricos, tanto los centros de poder político como
los agentes económicos transnacionales procuran crear restricciones adicionales para su
formulación.
Tales restricciones adicionales
presentan dos formas. Por una parte, el establecimiento de disciplinas multilaterales que
deben adoptar los países periféricos bajo pena de marginación de la vida económica
internacional, en caso de no hacerlo. Lo que también se refleja en la mayor injerencia y
los ámbitos de acción cada vez más amplios por parte de los organismos económicos
multilaterales (justicia, descentralización, sectorización, gobernabilidad, corrupción
y transparencia). Por otro lado, en la presión política directa para el desmantelamiento
o debilitamiento de los aparatos de gobierno central, lo que se da en la forma de
estímulos a la descentralización, sectorialización, desregulación, privatización y
transformación de las fuerzas armadas en fuerzas policiales.
El fortalecimiento de los
agentes económicos transnacionales como «nuevos actores» en el ámbito económico
internacional y su incidencia cada vez mayor en el desarrollo de las economías de los
países periféricos, lleva a que ellos y los respectivos centros de poder político sean
los principales protagonistas de la vida económica y política mundial, con la
consecuente marginación de los centros políticos periféricos.
A lo anterior se añade que el
conjunto «centro de poder político-agentes transnacionales» que se da en cada una de
áreas de influencia se contraponga con el mismo conjunto que se produce en las otras
áreas de influencia. Esto, a su vez, conduce a que en la extensión de sus áreas de
influencia estos poderes lleguen a ser determinantes en el diseño de las políticas
económicas y el desenvolvimiento político de las áreas en disputa o países
periféricos.
De esta manera, así como
durante la época de la guerra fría los conflictos bélicos localizados en los países en
desarrollo eran la expresión del enfrentamiento entre las grandes potencias políticas y
condicionaban el desarrollo político y económico de las áreas en las cuales tenían
lugar, así mismo la confrontación económica entre las grandes áreas de influencia
predetermina y trastoca el desarrollo de las áreas en disputa durante los años
posteriores al fin de la guerra fría. De manera análoga, los países que no son parte de
dicho enfrentamiento corren el riesgo de permanecer marginados. Tal pudiera ser el caso,
por ejemplo, de los países del Caribe.
La composición de fuerzas
anteriormente descrita no nace solamente de simples ansias de expansión de las áreas de
poder, sino que responde al desarrollo de las fuerzas productivas y los avances
tecnológicos. La competencia entre las diferentes áreas de influencia y dentro de cada
una de ellas lleva a la necesidad de expandir los mercados, de localizar las industrias en
lugares (o complejos de lugares) de bajos costos y de incrementar los beneficios
financieros fuera de del ámbito económico propio.
En esta necesidad de expansión
coinciden, pero a la vez se contraponen, las diferentes áreas de influencia económica.
Así se explica que la rivalidad vaya a menudo acompañada de «alianzas estratégicas» e
intereses compartidos. La creación de códigos multilaterales de conducta de aplicación
general sería el reconocimiento de esta unidad de situación dentro de una diferencia de
intereses. Recurriendo de nuevo a analogías con la guerra fría, de la misma manera como
los conflictos bélicos localizados eran el resultado de un acuerdo de «distensión» a
nivel global.
El área en la cual no existe
aún un código de conducta multilateral, al menos en proyecto, es la inversión
financiera. Si a esto se añade su carácter de corto plazo y su extrema movilidad se
explica que se haya convertido en el ámbito preferente de enfrentamiento entre los
agentes económicos internacionales y de ellos con los centros de poder político.
III.
La actividad económica y las fuerzas internas
El nivel de
actividad económica resulta determinante tanto para la expansión de las áreas de
influencia como para las relaciones que éstas mantengan entre sí y para las situaciones
internas de cada una de ellas. Las tasas de crecimiento de los países desarrollados son
decisivas para el mantenimiento de la actividad económica a nivel mundial y en
consecuencia para las posibilidades de desarrollo de países tales como los de América
Latina y el Caribe.
Aunque sea difícil predecir
las tasas de crecimiento tanto del producto como del comercio mundial para los próximos
años, puede afirmarse que no está asegurado un ritmo de crecimiento necesario para
impulsar a las economías en desarrollo. No son desdeñables las posibilidades de un
estancamiento o de niveles de actividad insatisfactorios en las economías más fuertes.
A pesar de que desde el punto
de vista de las potencialidades productivas estarían dadas las condiciones para una
vigorización de la actividad económica, varios factores obligan a mantener cautela
respecto a su realización. En primer lugar, la posibilidad de que el crecimiento del
comercio mundial –sumamente dinámico en los últimos años– pierda fuerza
debido a los desequilibrios externos que pudiera crear en algunas economías importantes.
En segundo lugar, a una falta de demanda determinada por políticas de estabilización a
nivel nacional o general y por el incremento de las asimetrías entre naciones y al
interior de éstas últimas.
Se presenta, además, el
problema de la continuidad de las tasas de crecimiento. Aún en el caso de que se tuvieran
tasas de crecimiento promedio adecuadas, es muy posible que estas sean el resultado de la
sucesión de períodos de alto crecimiento y de otros de crecimiento insatisfactorio. Esto
es, que resurgieran los ciclos económicos que se creyeron relativamente controlados
durante las tres décadas posteriores a la segunda guerra mundial.
Más aún, el crecimiento
pudiera concentrarse no sólo en el tiempo, sino geográficamente. De tal manera que se
oscilara entre períodos de prosperidad en un área de influencia acompañados de
estancamiento o recesión en otras. Tal es actualmente el caso, cuando Estados Unidos
muestra una actividad económica vigorosa, mientras Europa y los países de Asia-Pacífico
enfrentan dificultades. Al respecto cabe recordar que hasta hace pocos años la situación
era la inversa.
El desfase entre las tasas de
crecimiento de las diferentes áreas de influencia pudiera conducir a un círculo vicioso
de pérdida de dinamismo de la economía mundial debido a las mayores interrelaciones que
ha creado el proceso de globalización productiva. O, lo que es igualmente grave, a la
recurrencia de situaciones de crisis en algunos de los centros económicos más
importantes producto de la situación anterior y de la volatilidad que vienen mostrando
los capitales financieros.
Las fuerzas de la
globalización han conducido a que el nivel de actividad no sea determinado autónomamente
aún en el caso de las economías más poderosas. La influencia del comercio internacional
y de los movimientos de capital, así como una mayor libertad para la localización de las
actividades productivas, hacen que el crecimiento y la estabilidad económica de cada una
de las áreas de influencia dependan en buena medida de lo que suceda en las otras.
Más aún, el carácter mismo
de la estabilidad y el crecimiento ha sido modificado por el incremento de las relaciones
económicas internacionales. La importancia de las relaciones comerciales hace de la
capacidad de importación y exportación de cada una de ellas una de las variables más
importantes para su expansión. Asimismo la posibilidad de disponer de fondos invertibles,
tanto financieros como para capital productivo, se ha transformado en uno de los
principales instrumentos de interrrelación, de influencia y de penetración de mercados.
La necesidad de incrementar la
capacidad de exportación e importación y la disponibilidad de fondos invertibles
condicionan las modalidades de funcionamiento de las economías desarrolladas. Por esta
razón, la estabilidad y el crecimiento han tendido a orientarse hacia la generación de
exportaciones y de fondos líquidos de inversión, lo que ha provocado modificaciones
importantes en la distribución de los beneficios dentro de ellas.
La imposibilidad material de
que los niveles de actividad de todas las grandes economías se basen en la actividad
exportadora, y la renuencia a transformar los excedentes disponibles en capacidad de
importación, se ha transformado en una fuente generadora de desequilibrios externos e
internos, cuya corrección se ha intentado enfrentar generalmente con políticas que
afectan el nivel de actividad económica.
Tanto los desequilibrios
externos como las políticas que se emprendan para evitar una pérdida de competitividad
internacional pudieran llevar a una reducción de los niveles de actividad de los países
desarrollados. De hecho, sus tasas de crecimiento han sido menores durante las últimas
dos décadas de lo que fueron en el resto de la segunda mitad del presente siglo. A esto
se debe añadir el muy mencionado carácter desplazador de mano de obra de las
tecnologías modernas, que tiende a reducir el empleo y los ingresos de los sectores y
regiones cuya principal oferta es la fuerza de trabajo.
En cada caso, una disminución
del nivel de actividad afectaría las posibilidades de exportación del resto del mundo,
incluyendo la de los países en desarrollo.
Desde el punto de vista
interno, las transformaciones acaecidas se han traducido en una mayor concentración de la
riqueza y mayores índices de desempleo. Particularmente en un descenso o estancamiento de
los salarios reales. Las presiones que genera esta situación no han sido enfrentadas
mediante una reanimación de la demanda interna, debido a los temores de que ello pudiera
suscitar fuerzas inflacionarias o reducir la competitividad internacional.
No obstante, la situación
social y sus posibles derivaciones políticas pudieran conducir a un aumento del
proteccionismo de cada una de la áreas de influencia, en relación a las otras y a los
países periféricos. Esta sería una manera relativamente fácil de aumentar el empleo y
reanimar los niveles de actividad.
Es poco probable que el
proteccionismo adopte la forma tradicional de establecimiento de cuotas o de aumento del
nivel de aranceles. Pero pudiera avanzarse hacia nuevas formas de proteccionismo, en
muchos casos bajo la forma de disciplinas acordadas multilateralmente. De hecho, las
restricciones actualmente existentes respecto a la movilidad de fuerza de trabajo son una
forma de proteccionismo (al menos dentro de un modelo de libre mercado), sancionada por
omisión en los acuerdos multilaterales.
La adopción de normas
multilaterales con respecto a las condiciones de trabajo (el llamado «dumping social»),
el ambiente, la propiedad intelectual e incluso el comercio de servicios pudieran ser
campos propicios para un nuevo proteccionismo en el que se marginaría, por exclusión, a
quienes no estuvieran en capacidad de cumplir con las nuevas disciplinas acordadas.
El reforzamiento del
regionalismo, esto es el establecimiento de disciplinas y normas que acentúen los niveles
de protección –y como contraparte los de preferencia– regionales es otra de las
reacciones posibles, particularmente si los códigos multilaterales no llenan las
expectativas de los centros de poder más importantes.
En este último caso, la
expansión de las áreas de influencia se daría mediante la incorporación de economías
y mercados de las áreas en disputa a la normativa de cada una de las grandes regiones en
que se dividiría la economía mundial. El regionalismo abierto - un concepto que de por
sí aúna términos antitéticos- pasaría a ser abierto solamente de manera nominal o se
convertiría en el escudo para introducir formas novedosas de protección. Tal pudiera ser
el caso de ALCA, de acuerdo a las modalidades que se acuerden y desarrollen.
Se trataría de un
proteccionismo que no estaría basado en los Estados Nacionales sino en espacios
económicos más amplios, probablemente dominados por centros de poder establecidos.
Los códigos multilaterales de
conducta afectan las posibilidades de desarrollo de políticas económicas autónomas no
solo en los países periféricos sino también en los propios centros de poder. Esto crea
una tensión interna en cada uno de ellos. Por una parte, la necesidad de crear empleos y
de evitar una erosión de los ingresos de los trabajadores genera fuerzas favorables a una
mayor protección de la competencia externa y al estímulo a la actividad económica
mediante la reanimación de la demanda. Por la otra, la necesidad de aumentar la
competitividad internacional y las exigencias de la globalización generan fuerzas
favorables a la apertura y el libre comercio en las relaciones internacionales.
La regionalización de las
áreas de influencia pudiera ser una forma de atender ambas exigencias, pues crea nuevos
mercados para los centros industriales sin afectar exageradamente a sus industrias
nacionales, debido a que consolida una división del trabajo dentro de la región o área
de influencia que pudiera ser controlada por los centros de poder político.
Este nuevo regionalismo
diferiría del tradicional en el sentido de que agruparía economías y países de grado
de desarrollo disímil en contraposición a los esfuerzos de integración entre países de
desarrollo relativamente similar que predominó durante la segunda mitad del siglo veinte.
En este escenario se puede
vislumbrar la formación de tres regiones en torno a los centros de poder de las áreas de
influencia anteriormente mencionadas y la incorporación a alguna de ellas de las actuales
áreas en disputa (por ejemplo, Europa del Este y buena parte de la antigua Unión
Soviética a la Unión Europea) o su marginación de la economía mundial (por ejemplo, en
el caso de Africa sub-sahariana). Para analizar esas posibilidades habría que tomar en
consideración los diferentes grados de cohesión que existen en las distintas áreas de
influencia.
IV. Los países en
desarrollo y la evolución de la economía mundial
en los próximos años
Las regiones o áreas de
influencia que interesan a los centros de poder no coinciden necesariamente con las que
son de interés para los agentes económicos transnacionales, aún en los casos en los
cuales existe coordinación entre ambos. Tomando ejemplos extremos, Haití es de interés
para los centros de poder pero es indiferente para los agentes económicos
transnacionales, mientras que el interés de unos y otros por China es de carácter
diverso.
Para que los países en
desarrollo puedan beneficiarse de las tendencias actuales de la economía mundial, en la
mayoría de los casos sería necesario que coincidieran el interés en ellos de los
grandes centros de poder y el de los agentes económicos transnacionales. Las excepciones
a esta observación serían las economías en desarrollo de mayor tamaño que por su
mercado o por sus potencialidades productivas serían en todo caso de interés para los
agentes transnacionales. Por ejemplo, Brasil, China y México, a las que quizás se
pudiera añadir India.
Como las posibilidades de
desarrollo y de una inserción plena en la economía globalizada dependerían, para casi
todos los países de desarrollo, de que se diera tal coincidencia de intereses, sería en
buena medida contingente. Esto, por una parte, porque es prácticamente imposible que
dicha coincidencia se diera para todos los países en desarrollo y, por otra, porque la
movilidad y el nerviosismo de los capitales pudiera afectar negativamente aún a aquellos
países o economías que cumplieran con las condiciones macroeconómicas básicas que
exigen tanto los centros de poder como los agentes económicos transnacionales para
materializar el interés que puedan, en principio, tener en ellos. De hecho, las dos
crisis económicas y financieras en países en desarrollo más notables de los últimos
años han afectado a países que habían sido considerados como modelos de buen manejo
económico hasta el advenimiento de ellas.
Si bien los centros de poder y
de los agentes económicos transnacionales no siempre coinciden con respecto a cuáles
países en desarrollo pueden considerarse de interés, existen ciertas condiciones
básicas que ambos le exigen a todos ellos. Estas se refieren a la estabilidad económica,
a la apertura de mercados y a la posibilidad de realizar inversiones en términos
favorables.
Los organismos financieros multilaterales son quienes han
expresado cuales son tales condiciones de manera más coherente. También quienes las han
impuesto a los países que han requerido de su asistencia. Las agencias nacionales (o
comunitarias, en el caso de la Unión Europea) exigen condiciones relativamente similares.
Mientras que el sector privado ha desarrollado, a través de las empresas calificadoras de
riesgo y otros mecanismos, sus propios instrumentos para definir e imponer las condiciones
que considera indispensables.
Tales condiciones son
necesarias pero no suficientes para suscitar el interés de los agentes económicos o
políticos internacionales en un determinado país o región. Para que el interés se
concrete debe añadirse la posibilidad de hacer negocios relativamente más rentables que
los que pudieran realizarse en cualquier otro sitio (excepto cuando por razones de
rivalidades oligopólicas la presencia en un determinado mercado se considera en todo caso
conveniente).
En primer lugar, las
posibilidades de negocios deben ser más atractivas que las existentes en los países de
origen o en su área de influencia restringida. Esto, por la simple razón de que la
familiaridad que tienen los agentes económicos con éstos últimos elimina factores de
riesgo. Por ello, en igualdad de condiciones, el agente económico prefiere su mercado
nacional. Esto se vio claramente durante la crisis mexicana de 1994, cuando un alza
relativamente menor en las tasas de interés en el mercado norteamericano estimuló el
retorno masivo de capitales a los Estados Unidos.
Este criterio no es
necesariamente compartido por las autoridades políticas, para las cuales la expansión de
su área de influencia u otras consideraciones pueden ser más importantes que el
beneficio inmediato. El ejemplo de México puede ser relevante también en este caso. El
rescate financiero extraordinario que acordaron las autoridades norteamericanas en 1995
obedecía a razones tales como la estabilidad del sistema financiero internacional, evitar
el fracaso del Tratado de Libre Comercio de América del Norte o la posibilidad de que una
situación de mayor gravedad en México provocara presiones inmigratorias difíciles de
controlar. También es pertinente el ejemplo de la reunificación de Alemania.
En segundo lugar, el carácter
relativo de la rentabilidad de las inversiones determina su volatilidad respecto a
cualquier país en particular. La aparición de nuevas oportunidades de negocio en otras
latitudes provoca una tendencia al abandono de la economía en la cual están radicados
los capitales. Esto, a su vez, estimula el mantenimiento de estos en la forma más
líquida posible, pues confiere una ventaja adicional a la liquidez. En la reciente crisis
asiática pudo apreciarse la importancia de este tipo de consideraciones.
Adicionalmente, las condiciones
exigidas para materializar el interés que pueda despertar algún país en desarrollo han
tendido a hacerse más exigentes y a abarcar campos de acción cada vez más amplios.
Así, el respeto a los derechos humanos, la lucha contra el narcotráfico, la idoneidad
del sistema judicial, la reducción de la corrupción, la disponibilidad de
infraestructura, la agilidad de la administración pública, la flexibilidad de los
mercados de trabajo, la existencia de servicios eficientes (financieros, de
telecomunicaciones etc.) y una baja carga tributaria –entre otros- han sido áreas en
las cuales se han exigido condiciones para la materialización de nuevas inversiones.
Las combinaciones de las
condiciones requeridas tampoco son estables. Dependiendo de las características de la
inversión o del país se exigen condiciones diferentes. Así, por ejemplo, el tamaño del
mercado y las características de la fuerza de trabajo determinan un conjunto de
condiciones para China muy diferente del que se da en otros países. Mientras que en el
caso de las inversiones petroleras, las condiciones distintas a la estabilidad del negocio
tienen poca gravitación.
Dentro del marco descrito, los
países en desarrollo se encuentran en una situación en la cual deben cumplir con un
marco mínimo tanto en el contenido como en el resultado de sus políticas
macroeconómicas, lo que predetermina sus capacidades de actuación al respecto. Este
marco mínimo consiste en la estabilidad macroeconómica, la libertad cambiaria, la
apertura al comercio y la seguridad de la inversión. El logro del mismo no asegura las
inversiones por medio de las cuales se materializan los beneficios de la globalización.
Más aún, se da la paradoja de que a medida que un mayor número de países en desarrollo
alcanza la estabilidad macroeconómica la ventaja de tenerla se hace más relativa.
Quizás sea ésta una de las razones para la multiplicación de las condiciones que ha
ocurrido a medida que el modelo de estabilización se ha generalizado.
En este contexto, los países
en desarrollo deben extremar sus esfuerzos por atraer las inversiones provenientes de los
países desarrollados, incluyendo el logro del acceso de sus productos a los mercados de
esos países. Lo anterior se hace aún más importante porque en la mayoría de los
países en desarrollo se ha intentado alcanzar la estabilidad mediante un equilibrio de
las finanzas públicas que ha limitado la capacidad de inversión del Estado y porque la
globalización de los mercados financieros ha determinado que los fondos invertibles que
generan sus propias economías tienen también la posibilidad de emigrar de acuerdo a las
diferentes alternativas que se presenten a nivel mundial.
Se crea así una competencia
entre los países en desarrollo por atraer inversiones. Con las siguientes consecuencias:
a) Los instrumentos con que se cuenta para dinamizar el crecimiento económico son
indirectos, pues el efecto de las acciones que se emprendan depende de la percepción que
de ellas puedan tener los inversionistas, en particular los internacionales. Esto es, que
logren suscitar lo que se ha denominado la "confianza de la comunidad
internacional". b) El aumento del atractivo de un país puede significar la
disminución relativa del atractivo de otros. Esto significa que muchas de las medidas que
se adopten para la atracción de inversiones pueden perder eficacia por acciones sobre las
cuales no puede ejercer control quien las adopte. c) La disminución del atractivo de un
país puede contribuir a que disminuya el interés en países que se consideran de
características similares. Esto es lo que se conoce como el "efecto dominó",
el cual se puso de relieve tanto en la crisis latinoamericana de la deuda en los años
ochenta como en la actual crisis asiática. d) Se pudiera dar el caso de una competencia
mutuamente dañina. Por ejemplo, en el caso de incrementos exagerados de tasas de interés
o mantenimiento artificial de bajos niveles salariales. e) Es probable la concentración
de las inversiones producto de la globalización en unos pocos países o regiones. A este
resultado podrían contribuir las economías que crea tal concentración.
La coincidencia de intereses
por parte de los centros de poder político y de los agentes económicos internaciones
puede constituir un impulso importante al desarrollo en algunos países. Así ha sucedido
en buena parte de las ocasiones en el caso de los llamados "mercados
emergentes". El número de mercados emergentes, sin embargo, es bastante limitado y
varios de los países que han sido calificados como tales tienen poca población. De tal
manera que la transformación de algunos países en desarrollo en "mercados
emergentes" difícilmente pueda constituir una vía para el conjunto de países en
desarrollo. Incluso, visto desde otra perspectiva, la aparición de mercados emergentes
puede servir para destacar la marginación del proceso de globalización de una mayoría
de los países en desarrollo.
La condición de mercado
emergente no ha constituido hasta la fecha una garantía de crecimiento o de estabilidad.
Ha sido particularmente en las economías calificadas como tales en donde, después de
etapas de crecimiento pronunciado, se han presentado los episodios más destacados de
volatilidad y las crisis de mayor impacto. Hasta ahora, tales episodios no se han
transformado en conflictos sociales de gran alcance pero, de darse ese caso, el daño que
la volatilidad le ha inferido a la estabilidad y al crecimiento en el corto plazo, pudiera
afectar también las perspectivas de desarrollo de mediano y largo plazo de esos países.
En resumen, cuando se analiza
desde la perspectiva de los centros de poder y de los agentes económicos transnacionales
el papel que le corresponde jugar a los países en desarrollo en la economía mundial
durante la primera década del siglo veintiuno, parece claro que a éstos últimos se les
asigna un papel pasivo que consiste en crear las condiciones para que quienes se
consideran a sí mismos los protagonistas de la economía global puedan actuar.
A dichos protagonistas les
correspondería elegir cuales serían los territorios o países más propicios para
desarrollar sus actividades. Desde el punto de vista de los centros de poder político,
estos serían aquellos que les permitieran expandir su área de influencia y asegurar
mercados. Desde el punto de vista de los agentes económicos transnacionales, los que
ofrecieran mejores condiciones para la rentabilidad de sus operaciones globales.
En estas circunstancias, la
definición de políticas orientadas específicamente a promover los intereses de los
países en desarrollo –bien sea conjuntamente, por grupos de países o por país
individual- resultarían irrelevantes, e incluso impertinentes. Esta situación crea
limitaciones para la formulación de las políticas externas de países tales como los de
América Latina y el Caribe y más aún para la coordinación entre ellos o para la
definición de una política externa conjunta.
La competencia entre los
grandes protagonistas de la vida económica mundial, sin embargo, pudiera abrir un margen
de maniobra para los países que pertenecen a las "áreas en disputa", mientras
permanezcan indefinidas las fronteras entre las diferentes áreas de influencia. Para que
puedan ser aprovechadas dichas posibilidades de formulación de una política externa de
manera eficiente, se requiere que los países en desarrollo identifiquen sus propios
intereses y el contenido de su propia agenda, dentro del entorno internacional en el cual
les corresponderá actuar en los próximos años.