Globalización y relaciones
externas
de América Latina y el Caribe
Edición Nº 53.
Enero-Junio 1998.
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Nuevo enfoque del multilateralismo
en una economía globalizada |
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Diana Tussie
Investigadora de la Facultad
Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO). |
I.
Introducción
La integración de
los países en desarrollo a los mercados mundiales -en particular los de América Latina,
durante largo tiempo excluidos y auto-excluidos- representa un ejemplo evidente de la
transformación de las relaciones económicas internacionales. La nueva
"apertura" económica, con un número cada vez mayor de países convertidos en
mercados abiertos, no por la fuerza, sino por la atracción de los mercados, plantea un
enorme reto a la gobernabilidad internacional establecida en el marco del GATT para
reglamentar las relaciones de comercio internacional a raíz de la post-guerra. Los
países en desarrollo siempre sintieron que las normas y los procedimientos del GATT los
discriminaban, mientras los países desarrollados sostenían que ya que aquéllos
adelantaban una política de sustitución de importaciones quedaban excluidos de los
beneficios del multilateralismo.
Quienes estuvieron
influenciados por el institucionalismo liberal pensaban que la apertura económica en
expansión debería constituir un ambiente propicio para impulsar el multilaterismo, el
cual ahora incluiría a quienes fueron segregados en el pasado. La apertura y el
multilateralismo siempre se han visto como parte integral de este mismo proceso (Ruggie,
1993). Tomado a priori y si no es axiomático, el proceso de globalización y la
convergencia precipitada de los mercados mundiales, que en forma progresiva incorporan a
países otrora en la periferia, debería haber generado el fortalecimiento y la
profundización de las relaciones comerciales multilaterales. Ya que el multilateralismo
también expresa un impulso y una aspiración a la universalidad (Kahler, 1993), el
proceso de globalización debería haber surgido en forma natural como parte del auge del
multilateralismo.
Sin embargo, el
multilateralismo parece estar perdiendo su preponderancia, precisamente en un momento en
el cual más países participan en las relaciones comerciales globales. En la práctica,
la globalización y el multilateralismo podrían incluso están divergiendo, en lugar de
reforzarse mutuamente. Durante la presente década, la globalización no aceleró sino
más bien frenó el ritmo del sistema multilateral de comercio. La respuesta a esta
contradicción yace en los cimientos del sistema multilateralista de gobernabilidad, así
como en los retos enfrentados por dicho sistema debido a la adopción generalizada de
políticas comerciales liberales.
Este ensayo es producto de la
paradoja planteada por la globalización a las interpretaciones institucionalistas de las
relaciones comerciales internacionales: ¿por qué la apertura y la liberalización
comercial que tiene lugar en los países en desarrollo no está apoyando al sistema
multilateralista? Aunque el análisis está inspirado en gran medida en los cambios
aparecidos en América Latina, también intenta alcanzar una mayor generalidad conceptual.
Después de la introducción,
siguen cuatro partes. En primer lugar, la descripción de las tendencias comerciales que
sirvieron de plataforma para el GATT. La segunda sección resalta los cambios más
importantes surgidos a raíz del proceso de globalización en un número cada vez mayor de
países. Seguidamente se intenta aclarar y analizar algunas de las implicaciones
institucionales producto de la globalización. Aclara asimismo los desafíos enfrentados
por las relaciones comerciales multilaterales a causa de la globalización y por qué a
medida que ésta avanza, representa una fuente de tensión para el multilateralismo, tal
como lo conocemos, y por qué no existe convergencia entre la globalización y el
multilateralismo. La dependencia de la trayectoria (es decir, la idea según la cual sólo
puede comprenderse la lógica contemporánea si nos remontamos a su progreso), juega un
papel primordial en este análisis. La última sección intenta reunir todos los
argumentos para presentar una discusión general de las perspectivas.
II.
La naturaleza del comercio mundial a raíz de la post-guerra
Es bien conocido que
después de la guerra mundial, a medida que se desintegró el régimen colonial, surgió
una marcada reorientación en las tendencias y composición del comercio internacional.
Apareció un sistema comercial centrípeta, con una tendencia exclusionista en contra de
los países en desarrollo. Desde los años sesenta, aproximadamente dos terceras partes
del comercio mundial de productos manufacturados han estado conformadas por productos
químicos y técnicos, es decir, bienes con un bajo nivel de insumos laborales o de
materias primas, en comparación con el capital. En otras palabras, el comercio prosperó
sobre todo en bienes de uso intensivo de capital.
Cuatro tendencias estrechamente
relacionadas entre sí apuntalaron la orientación y composición del comercio. En primer
término, el mercado se concentró progresivamente en la red de inversiones
internacionales producto de la movilidad del capital entre los países. El capital y el
comercio han estado íntimamente vinculados: las exportaciones de capital no reemplazaron
la exportación de bienes; más bien existió una estrecha armonía entre ambos.
Segundo, tres cuartas partes de
las inversiones internacionales se concentraron en los países en desarrollo.
Tercero, el predominio del
comercio intra-industrias entre los países en desarrollo se caracterizó por una
especialización parcial por país en los respectivos sectores industriales, y no
por una especialización completa o absoluta. El progresivo desarrollo tecnológico de
productos que conllevó a la diferenciación de los productos y al deterioro de la
competencia de precios en cuanto a calidad o competencia de modelos facilitó este
proceso. Tanto las empresas como los países lograron crear nichos en el mercado, debido
cada vez más al tipo de producto generado, y no a su precio.
Por último, a medida que las
empresas se internacionalizaron, pudieron dedicarse al comercio inter-empresas, con lo
cual obtuvieron beneficios de la especialización internacional, convertida en parte del
negocio a medida que internalizaban las ganancias.
En la intersección de estas
cuatro tendencias encontramos la corporación multinacional, que después de haber
organizado e internacionalizado la producción, logró ordenar y galvanizar el comercio.
La inversión extranjera directa (IED) no sólo sirvió para generar comercio, también
propició el orden en el cual funcionaron los patrones comerciales y las inversiones. No
existen cifras sistemáticas en cuanto al valor del comercio mundial en manufacturas
atribuibles a la totalidad de compañías multinacionales (CMN), pero la mayoría de los
estimados concuerdan que aproximadamente dos terceras partes del comercio internacional es
atribuible a las CMN.
En aquellos sectores y países
en los cuales no hubo estas transformaciones, las políticas impusieron numerosos
obstáculos al comercio (Tussie, 1987). Las fricciones comerciales fueron recurrentes,
sobre todo entre los países desarrollados y los de reciente industrialización, los
cuales no estaban vinculados por inversiones cruzadas, mientras que el patrón de
especialización era inter y no intra-industrial. Los éxitos alcanzados por la
liberalización y expansión comercial no surgieron a través de la competencia de precios
sino en sectores y países en los cuales las empresas dejaron de influir en los precios
internacionales y donde otras formas de competencia prevalecieron sobre la competencia de
precios. Aunque las inversiones internacionales fluyeron hacia los países en desarrollo,
permanecieron al margen de las tendencias citadas. Exceptuando los recursos naturales, la
mayor parte de las IED se beneficiaron de las rentas producto de la protección, generando
una segmentación aún mayor del mercado.
Buena parte de las IED se
destinaron al sector industrial de los países en desarrollo, independientemente de su
eficiencia, por lo cual la producción no llegó en forma natural al comercio
internacional, sino que requirió una participación activa por parte del Estado a través
de subsidios directos, exenciones fiscales, etc. Estas instalaciones de alto costo no
podían volcarse hacia la exportación en forma fácil. Lo que es más importante, el
comercio entre los países desarrollados y en desarrollo, así como entre los países en
desarrollo, se basó sobre todo en la especialización industrial; sus economías
continuaron compitiendo entre sí, en lugar de volverse interdependientes a través del
comercio intra-industria.
El sistema comercial en el
marco del GATT nunca fue un terreno verdaderamente global. El comercio liberalizado fue
sobre todo el comercio bilateral de productos, en el cual ambos países contaban con
capacidad de producción y posibilidades de especialización intra y no inter-industria.
En cambio, las exportaciones en un solo sentido desde el Norte hacia el Sur y desde el Sur
hacia el Norte estuvieron sujetas a elevados aranceles y barreras no arancelarias. Los
flujos con mayores restricciones en el comercio internacional fueron los que iban del
Norte al Sur y vice versa. Los países en desarrollo intentaron derogar las normas del
GATT para imponer la sustitución de importaciones o programas de planificación
económica; por su parte, los países desarrollados mantuvieron una protección mayor al
promedio sobre bienes en los cuales los países en desarrollo eran competitivos o podrían
llegar a serlo (Tussie, 1987; de Castro, 1989).
Al no invertir, los países en
desarrollo no estaban en capacidad de utilizar sus exportaciones de capital a fin de
sobreponerse a las barreras (es decir, no podían utilizar las inversiones como una
alternativa a la exportación de bienes cuando éstos enfrentaban impedimentos en los
mercados foráneos). Las compañías multinacionales solían superar las barreras. La
internacionalización del capital jugó un papel primordial en generar afinidades entre
empresas y gobiernos; por ejemplo, empresas mixtas que desvanecieron aún más los
límites de su rivalidad.
Existen varias facetas de esta
integración y subsiguiente creación de intereses mutuos. Una de éstas es el caso de la
filial británica de la empresa japonesa Sony, la cual recibió el Premio de la Reina a
las Exportaciones, y su gerente japonés fue merecedor de la Orden del Imperio Británico.
Existe una etapa más avanzada de intereses mutuos, en la forma en la cual redujeron
recíprocamente los aranceles en algunos sectores, método utilizado por primera vez en la
Ronda Kennedy y posteriormente de uso más frecuente. Un ejemplo notable fue el acuerdo
suscrito entre Japón y los Estados Unidos en 1986 en el campo de los semiconductores,
después de sus inversiones recíprocas. Los países en desarrollo no contaban con esta
posibilidad de convertirse en receptores de movimientos de capital.
El mercado internacional
siguió el patrón sustentado en una combinación de liberalización y protección,
patrón caracterizado por el rumbo de los flujos de capital y la mayor movilidad del
capital con respecto a otros factores de producción. Aunque los bienes de uso intensivo
de capital experimentaron mayor dinamismo y disfrutaron de más reducciones arancelarias,
el intercambio de bienes de uso intensivo de mano de obra continuó estando relativamente
protegido, con reducciones arancelarias menores al promedio, así como una mayor
incidencia de normas no arancelarias. Entre finales de los cuarenta y comienzos de los
ochenta, los niveles arancelarios de los países de la OCDE cayeron de 40 por ciento a 5
por ciento, es decir, a apenas una octava parte de su nivel inicial, antes de la Ronda
Uruguay. Desde entonces la liberalización comercial en países en desarrollo parece haber
alcanzado el nivel máximo e incluso aumentó en algunos casos. A pesar de haber sido
proclamada como un logro importante, la Ronda Uruguay no mejoró significativamente el
acceso al mercado de los países desarrollados.
El proceso más importante de
reducción de las barreras ocurrido en la última década fue tomado unilateralmente por
los países en desarrollo.1 Esta tendencia hacia un
comercio más libre generó un incremento tanto de las exportaciones como de las
importaciones en los países en desarrollo.2 Dicha
tendencia no sólo aumentó el comercio con países desarrollados, sino lo que es más
importante, también entre países en desarrollo (Krugman, 1995). Estos países se están
convirtiendo en mercados mutuamente importantes. En muchos países en desarrollo (sobre
todo en el hemisferio occidental, donde la sustitución de importaciones fue llevada a
niveles extremos), la liberalización unilateral revolucionó todas las premisas que
sirvieron de marco a sus relaciones comerciales a raíz de la post-guerra.
Desde comienzos de la presente
década, y conjuntamente con la liberalización, el incremento de la movilidad de capital
internacional (fenómeno conocido en la actualidad como globalización) ha alterado -sutil
pero profundamente- las bases sobre las cuales se apoyó la exclusión de los países en
desarrollo. La exclusión y el rechazo se han convertido en atracción.
III.
El proceso de globalización: una visión panorámica
En general, la
globalización ha sido descrita como la fuerza inexorable de los noventa, aunque es
necesario analizarla detalladamente a objeto de interpretarla y estudiarla. Cuando utilizo
el concepto de globalización, no me refiero únicamente al hecho de que el capitalismo se
ha convertido en un sistema mundial; en otras palabras, no es lo mismo que globalismo. Al
utilizar este concepto, me refiero al enorme salto que ha dado la internacionalización de
la producción, distribución y comercialización de bienes y servicios. El progreso
organizacional que permitió la globalización consiste en la capacidad para dispersar las
actividades económicas geográficamente, mientras se reúnen en forma electrónica, y
viceversa.
Los escépticos han presentado
pruebas según las cuales hubo más comercio e inversiones antes de la Primera Guerra
Mundial que en la actualidad (Krugman, 1997). Sin embargo, los vínculos contemporáneos
son más orgánicos que los surgidos a principios de este siglo, y tienen que ver con un
nivel sin precedentes de integración funcional de las actividades desmembradas a nivel
internacional.
Para efectos del análisis,
también resulta útil distinguir entre los asuntos relacionados con la inversión
directa, los flujos del patrimonio en cartera y la deuda internacional. Me concentraré en
el ámbito del nuevo patrón de inversiones directas, a fin de describir las
características específicas de la globalización.
El primer elemento notable de
la globalización actual es el flujo libre y sumamente veloz de formas tangibles e
intangibles de capital, las cuales constituyen el vínculo transfronterizo más
significativo hoy en día. Los flujos de capital tienen una nueva envergadura y un
renovado dinamismo. Los flujos de inversiones extranjeras directas prácticamente se
cuadruplicaron, alcanzando $315.000 millones durante los diez años transcurridos desde
1985. Desde otra perspectiva, estos flujos aumentaron el doble del comercio mundial. Una
segunda característica de la globalización, una que es más importante para mi punto de
vista de una nueva inclusión, es la reciente distribución de las IED a medida que más
países se integran a la red.
El viraje se caracteriza por
los altibajos de capital hacia los países en desarrollo. En la actualidad más de una
tercera parte de las IED fluyen hacia países en desarrollo, comparado con una cuarta
parte en el prolongado período desde los años sesenta a los noventa. En 1995, los
países en desarrollo como grupo recibieron casi $100.000 millones, cifra que ha aumentado
sostenidamente desde comienzos de la presente década. Esto es cierto aunque excluyamos a
China, país que desde 1992 ocupa el primer lugar entre los países receptores en
desarrollo (UNCTAD, 1996).
El crecimiento incontenible de
los flujos de capital ha conscientizado a los gobiernos acerca de los mercados
internacionales; éstos han modificado sustancialmente sus políticas y hoy en día
compiten como imanes por atraer capital extranjero. Es cierto que la privatización de las
empresas públicas ha contribuido enormemente a aumentar los flujos de IED.
Aunque en principio se supone
que debía ser una transacción no repetible, continúan surgiendo nuevas empresas mixtas
en gran variedad de sectores, conformadas por compañías extranjeras, nacionales y
aquellas anteriormente en poder del Estado. En otras palabras, a medida que se crean
nuevas alianzas estratégicas con empresas nacionales, los países anfitriones forman
parte de la red de inversiones multinacionales.
Las empresas ya no invierten en
los países anfitriones sólo para superar las barreras comerciales o para abastecer los
mercados locales. Su objetivo principal consiste en operar con más eficiencia. La lógica
anterior de segmentación del mercado se está orientando hacia una lógica de
integración del mercado. A su vez, grandes empresas de países en desarrollo han sabido
aprovechar la situación y también están adoptando una estrategia acelerada de
internacionalización.
En 1995, aproximadamente 15% de
los flujos globales de IED ($33.000 millones) se originaron en países en desarrollo. La
necesidad de imponer economías de escala, así como un entorno financiero más benigno,
llevaron a las empresas a buscar nuevos mercados en el exterior, como forma de hacerse
competitivas. Encabezando este nuevo grupo está Cemex de México, seguida de cerca por la
ahora privatizada Yacimientos Petrolíferos Fiscales de Argentina, Endesa y Luksic de
Chile, etc. En su conjunto, las inversiones transfronterizas aumentaron considerablemente,
y con ellas el comercio en diversos servicios.
Estas características
representan un punto de transición; la integración económica se está acelerando en los
países en desarrollo. Este es el elemento más resaltante de la globalización. En las
cuatro décadas transcurridas desde 1945 a 1985, la integración económica internacional
se fortaleció en el Norte. Los primeros veinte años marcaron la época del Atlántico
Norte, y el motor de crecimiento se centró sobre todo en esa zona. Posteriormente el eje
de crecimiento se amplió hacia una zona Estados Unidos-Japón, y una zona intra-europea,
con efectos sobre las regiones circundantes. El centro de la gravedad económica comenzó
a expandirse (Mistry, 1995). Gran parte de la expansión surgida durante los años setenta
y ochenta se vinculó a la internacionalización de la economía japonesa, la cual se
aceleró rápidamente a raíz del desmantelamiento del sistema de Bretton Woods y la
primera revaluación del yen, y alcanzó niveles sin precedentes nuevamente después del
Acuerdo del Plaza. Aunque posteriormente se frenó la salida de capitales de Japón,
continuó el flujo global, atizado por tasas de interés más bajas en los Estados Unidos.
La integración económica internacional continuó expandiéndose. Los vínculos Norte-Sur
y Sur-Sur son más activos en la actualidad que en cualquier otro momento desde los
cincuenta.
Por otra parte, surgieron
nuevas dinámicas del crecimiento. El flujo de inversiones hacia algunas de las áreas
periféricas del mundo generó un crecimiento mayor al promedio mundial. Entre 1989 y 1996
hubo un crecimiento sólido no sólo en América Latina, sino también en Europa Oriental
y Asia Oriental, a pesar del crecimiento anual promedio lento de 2,5% registrado en los
países desarrollados, y se prevé que dicho promedio continuará constante, con escasos
altibajos.
Como resultado de la
revolución en las políticas comerciales, la tasa de crecimiento de las importaciones
hacia América Latina y Asia Oriental alcanzó la asombrosa cifra de 14 por ciento anual
desde 1990, con lo cual casi se duplicaron los promedios mundiales. En otras palabras,
hasta cierto punto la tasa de crecimiento de muchos países está distanciándose del
crecimiento en las economías centrales. Los motores de crecimiento se han multiplicado.
Las relaciones económicas mundiales se tornaron
relativamente más descentralizadas y proliferan nuevas iniciativas comerciales a lo largo
del hemisferio Sur entre países que antes prácticamente no tenían vínculos. Muchos
países han sido ayudados por la liberalización unilateral de países vecinos y los
compromisos contraídos en el contexto de los acuerdos comerciales regionales.
En el hemisferio Occidental este proceso es notable sobre
todo en el caso del TLCAN y Mercosur, pero es un fenómeno en el cual participan en mayor
o menor grado todos los países. En el caso de Mercosur, desde la entrada en vigencia del
Tratado de Asunción en 1991, el intra-comercio (tanto exportaciones como importaciones)
ha aumentado notablemente, al igual que el comercio con el resto del mundo, aunque a un
ritmo más lento.
Entre 1992 y 1995 las exportaciones intra-Mercosur
aumentaron a una tasa anual promedio de 30%, mientras el total de exportaciones subió a
una tasa anual promedio de 11%. Brasil se convirtió en el principal socio comercial de
Argentina, y representa aproximadamente 30% de sus exportaciones, desplazando así a los
Estados Unidos de su posición histórica (BID, 1997).
Lo mismo puede decirse de Chile: las exportaciones a
países vecinos aumentan en forma vigorosa. Japón se convirtió en el segundo mercado de
Chile y Perú. El comercio y las inversiones también se expanden a una tasa sin
precedentes entre los países asiáticos, sobre todo entre Japón y Asia Oriental y entre
Asia Oriental y Asia del Sur.
La globalización logró derribar muchas barreras
económicas. El comercio global de bienes no ha tenido el mismo ritmo que la movilidad de
capitales, pero mejoró con respecto a las tasas desalentadoras y más bien erráticas
registradas a comienzos de los ochenta. Entre 1990 y 1996 el comercio mundial de bienes
aumentó en 8%, a pesar de una contracción en 1993. El comercio de servicios ha tenido
esta misma tendencia, al registrar un crecimiento de aproximadamente 7%.
No contamos con las herramientas ni los conocimientos
necesarios para predecir el futuro, por lo que la extrapolación nunca ha sido un
ejercicio seguro. Sin embargo, sí nos permite comprender la magnitud de los cambios que
estamos presenciando y también ponerlos en perspectiva. Si continúan las actuales
tendencias, sobre todo las tasas de crecimiento registradas en Brasil, China, India e
Indonesia, países con una elevada población, el mundo en desarrollo (que representó una
quinta parte de la producción global real en 1950 y 40% en 1980), probablemente
representará más de la mitad de la producción global para el año 2005 (FMI, 1995).
En su conjunto, se espera que Asia contribuya la mitad del
crecimiento en el comercio mundial durante el período que culminará en 2000. Dicho esto,
el escenario podría frenarse e incluso retroceder bruscamente, con lo cual no se
mantendrían las relaciones relativamente pacíficas ni la aceptación de los costos y
beneficios derivados de la interdependencia económica. Las sacudidas negativas de la
economía mundial en forma de tasas de interés cada vez más altas no están muy
recónditas en la imaginación humana, aunque la interrelación de los mercados, la
influencia cada vez mayor de inversiones internacionales y lo que está juego por la
interdependencia global, representan poderosos antídotos a un retroceso brusco y grave.
1. Multilateralismo:
pérdida de la supremacía
En general, a pesar de la
exitosa culminación de la Ronda Uruguay y la creación de la Organización Mundial del
Comercio (OMC), el proceso del multilateralismo ha decaído, mientras el eje principal de
actividad se orienta hacia las unidades regionales. La década de los noventa fue testigo
del cambio en las negociaciones comerciales globales hacia agrupaciones regionales, así
como de un número cada vez mayor de países que adoptaron la liberalización comercial y
una integración creciente de los mercados. Prácticamente todos los países en desarrollo
están consolidando algún tipo de iniciativa de integración regional. Es en este
contexto que se afianzó la liberalización unilateral de comienzos de los noventa.
Es probable que la OMC tenga
más influencia sobre el panorama mundial que su antecesor, el GATT, aunque no es el eje
central de las relaciones comerciales, ni está dotada adecuadamente para aumentar su
fuerza entre los países miembros. Existe una importante excepción a esta pérdida de
supremacía, y es el revuelo con el cual los países recurren al nuevo mecanismo de
solución de diferencias previsto en el marco de la OMC (Lafer, 1996), fenómeno
acertadamente descrito como "el salto hacia la legalidad" (Stiles, 1996).
Existen aproximadamente sesenta
diferencias a la espera de su solución, y una tercera parte de las mismas fueron
iniciadas por los más pequeños y débiles. Sin embargo, debe tenerse presente que este
"salto hacia la legalidad" es tan sólo un mecanismo defensivo. En sí misma la
solución de las diferencias no profundiza la integración económica, sino que ofrece un
mecanismo de último recurso, con lo cual se evita que un contratiempo arbitrario no sea
sancionado.
Debemos preguntarnos por qué
la globalización ha debilitado el impulso del multilateralismo. ¿Por qué la
globalización surgió en una forma que parece desvinculada del multilateralismo? En
parte, la respuesta debe buscarse en las definiciones. Aunque ambos conceptos expresan un
impulso hacia la universalidad, la globalización tiene que ver con los mercados, mientras
el multilateralismo se relaciona con la gobernabilidad: es imprescindible que el gobierno
tenga un fuerte sentido de propósito. La globalización, para bien o para mal, no es un
fenómeno voluntario; mientras que el multilateralismo está relacionado con la escogencia
deliberada de políticas. Son los gobiernos (tanto individual como colectivamente) los que
pautan la magnitud, velocidad y orientación del proceso de globalización. Sin embargo,
estos límites conceptuales no explican el motivo por el cual los gobiernos no parecen
seguir el ritmo y la orientación de los mercados globalizantes hacia el terreno del
multilateralismo.
El debilitamiento del
multilaterismo, o por lo menos el surgimiento de modos de asociación que compiten entre
sí, puede ser atribuido en primer lugar a la metamorfosis de los Estados Unidos. En
efecto, las políticas estadounidenses han dado un vuelco total al dejar atrás una
ideología multilateral con una sola orientación, para adoptar el regionalismo como
estrategia intermedia. Comenzando con las negociaciones de Libre Comercio de Canadá y
Estados Unidos (CUSFA) y posteriormente con el Tratado de Libre Comercio de América del
Norte, las políticas estadounidenses han propiciado reacomodaciones en otras partes del
mundo. Ahora existe suficiente espacio de maniobra, algo que a menudo faltaba. Debe
recordarse que antes de este vuelco en las políticas, el regionalismo y la integración
existentes en todas partes (con excepción de Europa), eran, cuando mucho, un espejismo a
la luz de la sobrecogedora oposición militar y económica de Estados Unidos. Como líder
del multilateralismo durante los sesenta y setenta, Estados Unidos se opuso denodadamente
a cualquier intento de crear vínculos regionales más estrechos, sobre todo en América
Latina y Asia, regiones que a menudo eran vistas como desafíos potenciales al predominio
estadounidense.3 Desde un punto de vista crítico, el
multilateralismo se ha opuesto a una forma específica de ejercicio del poder.4
Estados Unidos es el único
país que cuenta con un conjunto de doctrinas y prácticas que favorecen la aplicación
extraterritorial de su legislación, fundamentado en su fuerte sentimiento de objetivos y
destino. Tradicionalmente, la extraterritorialidad de Estados Unidos tenía que ver con
casos antimonopolio y controles de exportación, en el contexto de la seguridad nacional.
Sin embargo, también podría utilizarse para asegurar la protección a la propiedad
intelectual que desea, al dejar a un lado las normas y procedimientos acordados en forma
multilateral en el marco de la OMC.
En efecto, las autoridades
estadounidenses todavía parecen estar dispuestas a determinar cuáles son prácticas
ilícitas y cuáles son los países al margen de la ley (Hart, 1994). En el caso de los
Estados Unidos, un orden basado en normativas a menudo significó la aplicación de las
normas y procedimientos de Estados Unidos al resto del mundo. Si este fue el resultado
natural de la hegemonía disfrutada por dicho país durante los años de post-guerra, hoy
en día, en un mundo en el cual el poder está más ampliamente disperso, el
unilateralismo cuestiona la totalidad del sistema.
En el caso del
multilateralismo, el mayor potencial de erosión consistía precisamente en esto: en la
capacidad genuina de los poderosos a imponer su voluntad y no en la imagen de supuestos
aprovechadores entre los países más pequeños y débiles.
Desde la desaparición de los
acuerdos de Bretton Woods, surgieron intentos de crear una nueva comprensión
estadounidense del multilateralismo en el actual mundo post-hegemónico. Los
institucionalistas neoliberales generaron una renovada fe en las estructuras
internacionales para evolucionar y madurar "después de la hegemonía" (Keohane,
1984). El desvanecimiento de esta hegemonía fue percibido como una forma de sentar las
bases de un nuevo entorno, posiblemente más propicio para alcanzar un multilateralismo
genuino, uno en el cual los Estados más pequeños y débiles tenían esperanzas de
conseguir un antídoto ante el poderío de los dominantes. Sin embargo, esta imagen no
toma en cuenta cómo las instituciones pueden ser utilizadas por países poderosos para
crear y hacer cumplir sus valores y normas. Susan Strange presentó acertadamente este
punto de vista en su clásico Cave! hic Dragones (1982).
Por otra parte, la prueba de
fuego de un sistema de gobernabilidad depende sobre todo de la disposición de los Estados
Unidos a acatar el imperio de la ley, una ley que no siempre puede controlar. Si el
multilateralismo va a ser apropiado para los países pequeños, es necesario asegurar que
Estados Unidos lo acepte. Dicho país debe estar de acuerdo en probar su propia medicina.
En esta situación, también se convierte en un principio oneroso para la gran potencia.
La sostenida descentralización
del poder económico y la liberalización comercial en tantos países en desarrollo
plantea varias interrogantes nuevas. En primer lugar, una pregunta matemática. La
conversión masiva hacia una posición no autártica ocurre en gran cantidad de países
con la misma velocidad y fascinación. En 1950 existían aproximadamente treinta miembros
(o "partes contratantes", como se les conoció en aquel entonces) del GATT. En
la actualidad dicha cifra se cuadruplicó. Continúa creciendo la cantidad de candidatos
que aguardan su admisión.
Los conflictos planteados por
un multilateralismo de grandes proporciones fue descrito y analizado por Miles Kahler
(1993), quien demostró cómo el sistema valora una reducción en las cifras y cómo ha
intentado imponer dispositivos minilaterales para permitir la toma colectiva de decisiones
cuando se dispersa la influencia. Sin embargo, la interrogante no es meramente mecánica
ni de cantidades, aunque las cantidades sí presentan problemas de procesos.
La necesidad de incluirlo todo
es un fenómeno reciente desde el punto de vista cualitativo y enfrenta importantes
desafíos. En el pasado, la insatisfacción con la situación económica internacional era
expresado en primer lugar retirándose de una participación activa. El desacoplamiento,
la eliminación de vínculos, la planificación industrial, el comercio entre estados, la
cuasi autarquía o elevada sustitución de importaciones, servían para expresar
descontento con el orden internacional, así como la búsqueda de distintos grados de
inmunidad ante sus efectos. Mientras estas iniciativas no variaron, el equilibrio de poder
de retirada durante la Guerra Fría resultó incluso funcional, de conformidad con la
lógica de la segmentación del mercado. En realidad no fue motivo de preocupación.
Posteriormente, con el
advenimiento de la Ronda Uruguay, cuando se hizo evidente que ya no era posible alcanzar
la inmunidad, ni era algo deseable, una coalición muy variada de países en desarrollo
encabezada por Brasil e India impuso una política de obstruccionismo (Kumar, 1993). El
desvanecimiento posterior de la brecha entre el Norte y el Sur y entre Oriente y Occidente
contribuyó a socavar esta posibilidad y hoy en día la participación activa parece ser
la opción preferida. En lugar de tratar de alcanzar la utopía o de obstaculizar el
funcionamiento del sistema, los países parecen desear que funcione, lo cual conllevará
la adaptación institucional.
Desde el punto de vista
filosófico, el sistema multilateral fue creado a semejanza del proceso de formulación de
políticas en Estados Unidos. Desde el punto de vista organizacional, estuvo marcado por
dos series de dicotomías: por una parte, el enfrentamiento Oriente-Occidente y por la
otra, la brecha Norte-Sur, que constantemente trataban de atraerse. El multilateralismo
económico fue forjado por estas dicotomías. Por su parte, el mundo comunista fue en gran
parte autoexcluido, mientras los países en desarrollo fueron invitados con desgano, no
porque sus mercados tenían importancia en la práctica, sino porque eran peones en una
competencia estratégica.
No es una coincidencia que al
finalizar la Guerra Fría hayan perdido terreno tanto el tercermundismo como el argumento
de seguridad nacional para la liberalización económica en los Estados Unidos. Al
desaparecer "el monstruo", perdió su impacto la imagen de intereses comunes.
Los intereses comunes sentaron las bases para las relaciones comerciales, pero tanto
dichos intereses como una perspectiva benigna de la hegemonía estuvo limitada a la zona
del Atlántico Norte (Deutsch y otros, 1957). Ni siquiera Japón se convirtió en un
participante pleno; su especialización comercial fue más inter-industria en la
práctica, mientras que su filosofía (percibida o genuina) estuvo fundamentada más en el
intervencionismo y manejo económico que en el laissez-faire.
La desaparición de estos
principios organizacionales colectivos permitió la eliminación de las ideologías en los
acuerdos comerciales. El objetivo estadounidense también se ha debilitado, como se hizo
evidente en la contienda entre el Gobierno y el Congreso acerca de la autoridad para
negociar por la vía rápida, requisito previo indispensable para las negociaciones
comerciales, tal como fuera previsto en el Area de Libre Comercio de las Américas.
Por lo tanto, la globalización
ha alterado fundamentalmente el contexto en el cual los gobiernos y las instituciones
deben funcionar. Nos ha obligado a centrarnos en las oxidadas ruedas ideológicas del
multilateralismo. ¿Cuán flexible es el multilateralismo creado en el marco de la
hegemonía estadounidense ante la descentralización de las relaciones comerciales?
¿Cuánta reorganización institucional puede soportar? ¿Puede darse por descontada la
deserción de una gran potencia?
En realidad, posiblemente desde
la perspectiva de los Estados Unidos existe un elemento defensivo en el regionalismo. En
la actualidad, muchas partes de lo que ayer eran el tercer y segundo mundo han pasado de
ser testigos a convertirse en participantes comerciales activos. Uno de los desafíos
principales será contar con China, un rompecabezas amedrentador. Pero si esto se observa
desde la perspectiva de países que otrora fueron excluidos, la tendencia hacia el
regionalismo parece ser más progresista. Para muchos de los recién convertidos,
pertenecer a una agrupación regional representa una oportunidad para tener acceso al
mercado, algo que siempre desearon pero nunca lograron a través de las negociaciones en
el GATT. El mercado regional no es un substituto del mercado mundial, en modo alguno; sin
embargo, tiene efectos sumamente dinámicos tanto a nivel agregado como en términos de la
composición de las exportaciones. Ya que la globalización implica una lógica de
multipolaridad, el aspecto primordial de la liberalización consiste en las unidades
regionales a las cuales los países han precomprometido sus políticas comerciales. En
este sentido, lo importante es cuestionar cuáles serán los acuerdos institucionales que
conjugarán el regionalismo y la globalización, tema que se analiza a continuación.
2. Reinvención del
multilateralismo
El proceso político de
gestionar un acuerdo institucional para la globalización no será fácil, sobre todo en
ausencia de antecedentes de soluciones cooperativas, tanto entre los bloques
regionales como dentro de éstos. De hecho, los antecedentes históricos asocian
las unidades regionales de comercio con un corte de raíz de la prosperidad y la paz.
Puede percibirse que si no se
toman en cuenta estas connotaciones negativas, la búsqueda de nuevos caminos hacia el
multilateralismo puede tomar una vía de arriba hacia abajo o de abajo hacia arriba, a fin
de incluir las nuevas unidades regionales en proceso de formación. El proceso de arriba
hacia abajo se basa en ideas anteriores (compárese con Curzon y Curzon Price, 1986); fue
sugerido por el Secretario General de la OMC y recibió el apoyo de otras personas
influyentes en los Estados Unidos (Bergsten, 1996).
La propuesta consiste en contar
con un objetivo espectacular y orientar a la OMC en dicha dirección dentro de un marco de
tiempo específico: es decir, la creación de un área de libre comercio global, que
eliminaría todas las barreras impuestas en las fronteras, posiblemente para el año 2020,
fecha seleccionada porque es la fecha prevista para concretar todos los pactos regionales,
y el momento en el cual la APEC espera contar con libre comercio entre todos sus miembros.
La idea es que esta meta de libre comercio global debe ser indefinida en cuanto a
cobertura y membresía. En última instancia, esta área de libre comercio indefinida se
asemejaría al GATT de conformidad a su concepción original, pero además incluiría el
auténtico objetivo de libre comercio entre los países participantes, algo que el GATT
original no previó.
Al proponer alcanzar este
objetivo, obligaría a todos los pactos regionales a conceder el trato de País Más
Favorecido para una fecha específica. Ya que se espera que en el futuro cercano el Este
de Asia y América Latina serán las regiones de más rápido crecimiento en la economía
mundial, un área de libre comercio global básicamente se fundamentaría en un "gran
trato" entre estos dos grupos de países, y América del Norte, Europa Occidental y
Japón, los cuales pueden ofrecer acceso pleno a sus mercados. Sin embargo, en la
actualidad resulta difícil preveer la materialización de este gran trato como una
consecuencia natural de la expansión institucional de la OMC. En este caso también se
requiere liderazgo y energía institucional, elementos que parecen estar faltando. Hoy en
día, a pesar del "salto hacia la legalidad" y las discusiones acerca de una
nueva ronda en el año 2000, la OMC no parece haber sido dotada de combustible suficiente
para hacer algo más que servir de mediadora a través de su mecanismo de solución de
diferencias.
En el Hemisferio Occidental, un
escenario más realista a corto plazo es la continuación del proceso de abajo hacia
arriba, con el Mercosur gradualmente tejiendo una red más o menos flexible de
asociaciones regionales en el sur de las Américas, con lo cual tendría suficiente fuerza
para estimular a los Estados Unidos a hacer realidad su compromiso de un Area de Libre
Comercio de las Américas.
Por su parte, América Latina
escogió el rumbo del "regionalismo abierto"; regionalismo en el contexto de la
revolución de políticas comerciales en curso. Aunque los recursos políticos e
intelectuales parecen haberse destinado sobre todo al proceso regional, ningún país
puede darse el lujo de asumir el regionalismo como única alternativa. La mayoría
continúa teniendo una porción importante (y en algunos casos creciente), de comercio con
otras partes del mundo. Con la excepción de México en América Latina, la mayoría de
las exportaciones de estos países todavía están sumamente dispersas. Todos los países
desean contar con la mayor cantidad de alternativas posibles. Hasta los más pequeños,
con su comercio más concentrado en la región, desearían suscribir acuerdos globales que
funcionen adecuadamente, para contrarrestar el predominio hegemoníaco por parte de las
potencias regionales y subregionales. Por lo tanto, el obstruccionismo del pasado cede
terreno a la creencia en el papel que deben jugar los acuerdos globales en suministrar un
anclaje externo idóneo para sus relaciones mutuas. Esta posición podría no sólo ser
propicia para construir un multilateralismo más efectivo en el futuro, sino que podría
llegar a ser un requisito indispensable para contar con un nuevo multilateralismo, un
multilateralismo que refleje más fielmente la multipolaridad, por una parte, y por la
otra, que deje atrás las tácticas obstruccionistas adelantadas por los países en
desarrollo.
Existen por lo menos cuatro
motivos por los cuales se justifica una visión benigna del regionalismo. En primer
término, el nuevo tipo de regionalismo no es un vino viejo en botellas nuevas. Está
impulsado más por los mercados y menos por políticas, decretos arbitrarios o incluso
burócratas liberales. Con la excepción de Europa, son pocas las nuevas asociaciones que
conforman bloques en realidad (si es que las hay). El nuevo regionalismo del cual somos
testigos en la actualidad es, de hecho, producto de la expansión del comercio y de las
inversiones transfronterizas entre países vecinos después de la liberalización
unilateral.
En segundo lugar, en algunos
casos las negociaciones regionales parecen tener la capacidad de acabar con la dicotomía
clásica entre países industrializados y en desarrollo, algo que caracterizó al GATT.
Esta dicotomía fue expresada por exportaciones unilaterales (en dirección Norte-Sur o
Sur-Norte), repletas de barreras de todo tipo: por otra parte, en un intento poco elegante
de compensar el sesgo existente, a los países en desarrollo se les concedió excepciones
legales, en el marco del "trato especial y diferenciado", es decir, no se
esperaba que brindaran un acceso pleno y recíproco a sus mercados, pero se les dio un
acceso preferencial. El trato especial y diferenciado demostró no ser la solución; por
el contrario, generó continuas fricciones. Por una parte, los países en desarrollo
seguían insatisfechos con el acceso al mercado que habían obtenido, mientras por la
otra, los países desarrollados continuamente se quejaban de aprovechamiento y la falta de
contribuciones al sistema. En cambio, los acuerdos de libre comercio regional tendían a
no distinguir entre los tipos de países o su nivel de desarrollo. En el marco del TLCAN,
México prácticamente eliminó todas las restricciones en la frontera, impuestas a 70 por
ciento de las importaciones agrícolas e industriales provenientes de los Estados Unidos y
Canadá. Se espera que la inclusión de Chile en el TLCAN y las negociaciones para el Area
de Libre Comercio de las Américas continuarán con este patrón, es decir, muy poco trato
especial y diferenciado, si acaso lo hubiere.
Tercero, el poder de
negociación. Este ha dependido básicamente del tamaño del mercado. Una unidad comercial
regional tenderá a poseer mayor poder de mercado que cualquiera de sus miembros por sí
solo. Al descentralizar la toma de decisiones y fortalecer los procesos plurilaterales,
en un marco que concede algo de voz y voto a los países más débiles, el nuevo
regionalismo generará el tipo de multilateralismo en el cual las unidades regionales
tendrán mayor poder de negociación. Un puñado de unidades dedicadas a las negociaciones
entre los bloques tendería a facilitar las soluciones cooperativas. Tal como lo expresara
el Presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso al referirse al Mercosur, "en
última instancia, si el objetivo es la reciprocidad, es necesario tener algo que ofrecer,
y el tamaño del mercado es el primer premio" (citado en Hurell, 1996).
Cuarto, el excesivo alcance de
las negociaciones comerciales. Estas solían limitarse a negociaciones acerca de
productos, rubro por rubro. La liberalización del comercio fue adelantada al tratar los
asuntos tal como se reflejaban en las fronteras. Durante la Ronda Uruguay, se trató que
el GATT abarcara más allá de las fronteras, al incluir políticas sobre propiedad
intelectual, normas de inversión y gran cantidad de asuntos. En la actualidad, se
considera que los derechos laborales, las políticas fiscales y de competencia, así como
el trato dado al medio ambiente, forman parte integral de los asuntos comerciales. La
puerta comercial es utilizada cada vez más para negociar políticas. Esto implica
pasar de una integración somera a una más profunda (Lawrence, 1993). Una integración
profunda conduce hacia, o da por sentada la armonización o convergencia de políticas.
Exige entregar una parte cada vez mayor de soberanía, ejercicio éste que no puede
abordarse con otros 120 países sentados a la misma mesa. Este es otro aspecto de
primordial importancia en los acuerdos de libre comercio regional. Hoy en día la mayoría
abarca la integración o armonización de diversas políticas relacionadas con el
comercio.
Todo esto apoya la visión de la "piedra angular"
en el debate acerca de las consecuencias futuras del regionalismo actual (Lawrence, 1993).
Ninguna unidad regional parece ser autárquica, y ninguna unidad regional puede darse el
lujo de serlo, de crecer aislada de los demás. Los mercados están tan estrechamente
vinculados que ninguna unidad puede sacrificar el comercio intraregional a expensas
del comercio interregional. Ninguna unidad tiene interés en sustituir el comercio
regional por el global. Los países sólo deciden seguir adelante en forma más rápida o
en llegar más allá de lo previsto en la vía de las negociaciones multilaterales. Por
ello, es posible que el comercio entre las unidades no aumente tan rápidamente como en el
interior de las mismas, pero no necesariamente se deteriorará.
El dilema planteado por
la orientación regional hacia los acuerdos institucionales globales exige, en primer
lugar, permanecer al margen de las analogías históricas y en segundo término, no estar
atados en el contexto actual. La principal interrogante es si continuará adelante la
integración económica global. Esto no dependerá de hasta que punto se
multipliquen los acuerdos de integración regional, por sí mismos, sino más bien
en cuán abiertos son. El grado de apertura representará el vehículo para gran
parte de la producción y el intercambio a nivel internacional. Puede surgir un nuevo
multilateralismo de las unidades regionales, y los países tendrán la primera palabra
directa a nivel regional y no multilateral, como ocurre en la actualidad, ya que las
asimetrías del poder son amplias y las afinidades son limitadas. Estas nuevas unidades
pueden suministrar ciertas oportunidades para revisar el comportamiento monopolista y el
predominio de algunos países. Las políticas acertadas pueden encontrarse en los procesos
acertados. No se trata de un nuevo mundo feliz, sino en uno distinto, y seguramente será
uno menos amenazador.
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