Globalización y relaciones externas
de América Latina y el Caribe
Edición Nº 53.
Enero-Junio 1998.
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MERCOSUR y las alternativas
de ordenamiento mundial |
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Helio Jaguaribe
Decano del Instituto de Estudios
Políticos y Sociales de Brasil. |
I. Introducción
Este breve
estudio tiene por finalidad discutir las alternativas más probables de ordenamiento
mundial desde finales del presente siglo hasta el primer tercio del siglo XXI, así como
presentar, dentro de este contexto, un análisis sucinto de las posibilidades que enfrenta
el MERCOSUR, incluida la hipótesis de la incorporación a este grupo, inicialmente
formado por cuatro países, de otros países de América del Sur.
El presente estudio pretende
ser un ejercicio de prospectiva, entendida como la disciplina que intenta prever, para
universos sociales de cierta magnitud, de forma racional y aplicando la metodología
científica disponible, las probables tendencias estructurales de períodos futuros. La
posibilidad de realizar ejercicios de prospectiva depende de la comprensión del proceso
histórico-social como fenómeno condicionado por cuatro tipos de factores: factores
reales, factores ideales, la libertad humana y el azar.
Los factores reales son los que
condicionan los aspectos materiales de la vida, desde los recursos naturales disponibles
para la sociedad o sociedades que se investiga, en determinados territorios y períodos
históricos, hasta las fuerzas y modos de producción existentes, incluida su demografía.
Los factores ideales son los
que se refieren a la cultura -entendida en su amplio sentido socio-antropológico- de
esa(s) sociedad(es), en ese mismo período histórico, incluyendo, si fuera el caso, las
condiciones culturales circundantes que influyen en el sistema estudiado.
La libertad humana se refiere a
la manera en que las personas, que producen efectos significativos en el sistema
estudiado, podrían comportarse en el período contemplado.
El azar se refiere a la forma
aleatoria mediante la cual, en cada momento del período contemplado, puedan combinarse
los factores anteriormente mencionados.
Dentro de esta concepción del
proceso histórico-social, los ejercicios de prospectiva son sólo válidos con relación
a las tendencias estructurales de origen general; es decir, las tendencias que resulten de
la forma mediante la cual, para un determinado período, se pueda prever razonablemente el
comportamiento de las variables principales condicionadas por los factores reales e
ideales. Las previsiones razonablemente posibles son necesariamente de orden general,
nunca de carácter específico. Son susceptibles de previsión las principales condiciones
reales e ideales dentro de las cuales, en un determinado período futuro, tenderán a
actuar los agentes históricos. Nunca se puede prever un hecho o una situación
específicos, ni siquiera a corto plazo, en virtud de la imprevisibilidad de la forma por
la cual, dentro de las circunstancias generales que en principio pueden ser previstas,
actuarán los agentes históricos y la forma específica mediante la cual se le
presentarán a dichos agentes (el azar) las circunstancias concretas dentro de las que
actuarán.
Otra limitación importante de
la prospectiva tiene que ver con los plazos dentro de los cuales las previsiones
estructurales puedan mantener un coeficiente de probabilidad satisfactorio. Todas las
tendencias estructurales, a más largo o menos largo plazo, son sometidas a modificaciones
parametrales que alteran su dirección o intensidad. Ninguna variable estructural mantiene
indefinidamente el mismo coeficiente de crecimiento o de decrecimiento o las
características cualitativas y direccionadas de su trayecto inicial. Los plazos dentro de
los cuales las previsiones estructurales mantienen un satisfactorio coeficiente de
probabilidad varían conforme a los casos estudiados. Para no profundizar mayormente en
este punto, baste con señalar que estos plazos difícilmente se extienden más allá del
período correspondientes a dos o tres generaciones, en el sentido dado por Ortega y
Gasset (15 años por generación). En el caso del presente estudio, el período futuro
contemplado se extiende hasta el primer tercio del siglo XXI.
II.
Escenarios alternativos
Con la caída del
muro de Berlín y el desmembramiento de la Unión Soviética, los Estados Unidos han
quedado como única superpotencia mundial de finales del presente siglo. Por otro lado, la
Europa surgida del Tratado de Roma ha aumentado significativamente su grado de
integración socioeconómica y ampliado el número de países integrantes del sistema
-actualmente denominado Unión Europea-, con lo que ha cobrado, desde el punto de vista
económico, una importancia igual o aun mayor que la de Estados Unidos.
Además de la integración de
la Unión Europea, el mundo de la posguerra fría presenta nuevas situaciones importantes.
Japón -que si bien transita en la presente década por un período de relativo
estancamiento económico y, más recientemente, se ha visto afectado por una importante
crisis financiera- mantiene su posición como segunda economía nacional más importante
del mundo. Rusia, el sistema nacional más importante surgido de la desintegración de la
Unión Soviética, a pesar de la gravísima crisis que padece en todas las dimensiones de
su vida colectiva en su caótica transición del socialismo comunista a un régimen
capitalista democrático, aún dispone -aunque por ahora de manera desorganizada- de
factores de poder inigualados por ningún otro país, con la excepción de Estados Unidos.
Es importante destacar dentro
de este contexto la trayectoria emergente de China, que ha superado, a partir de Deng
Xiaoping, el irresponsable dogmatismo de Mao Zedong y ha registrado en los últimos veinte
años una tasa continua de crecimiento del PIB superior en promedio al 8% anual. Con una
población por el orden de los 1.200 millones de habitantes y un importante nivel de
capacitación científico-tecnológica, China está gobernada por un régimen que, a
despecho de las limitaciones que conserva de su pasado totalitario, tiende a adquirir
características neoconfucianas y se revela como capaz de ejercer una administración
racional de los factores de que dispone. Dentro de este contexto también es necesario
tomar en cuenta el importante potencial de la India, el dinamismo -actualmente contenido
por la grave crisis coyuntural- de los países del sureste asiático y el surgimiento del
MERCOSUR como sistema de integración de cuatro países representativos del potencial más
importante de América del Sur, que tiende a expandirse con la incorporación de otros
países de la región.
Dentro de este marco se
vislumbra para este fin de siglo, y con toda probabilidad de mantenerse a principios del
siglo XXI, una clara alternativa para el orden mundial ulterior a la guerra fría: la
consolidación y ampliación de las condiciones de hegemonía mundial de Estados Unidos,
tendientes -independientemente de un propósito deliberado del pueblo estadounidense- a
configurar un imperio estadounidense mundial.1 Otra
opción sería la consolidación y ampliación de las condiciones tendientes a la
configuración de la Unión Europea -más allá de su carácter de sistema económico
integrado- como sistema dotado, en términos satisfactoriamente aglutinados, de un
proyecto político internacional común, que disponga de las condiciones necesarias para
asegurar su puesta en práctica. Cabe añadir que esta opción implica, de manera
complementaria, las posibilidades de una recuperación del poder internacional de Rusia,
de una consolidación de China como gran potencia internacional, del incremento del peso
internacional de la India y, entre otras, de la consolidación y expansión de MERCOSUR.
Si se configurara la primera
alternativa, Estados Unidos detentaría, como nación imperial, un poder político-militar
mundialmente hegemónico; lo que no significa necesariamente un poder arbitrario. Si se
configurara la segunda alternativa, el orden mundial adquiriría un carácter multipolar
que implicaría niveles de influencia fuertemente diferenciados y haría extremadamente
relevante y significativamente más independiente el papel internacional de las Naciones
Unidas.
III.
El imperio estadounidense
La opción según la
cual el orden mundial, actualmente en proceso de configuración, pudiera caracterizarse
por la consolidación y ampliación de las condiciones de hegemonía mundial de Estados
Unidos tiene a su favor el hecho de que ya se encuentra en un estado avanzado. La
posibilidad de un orden mundial determinado por una Pax Americana depende
esencialmente de distintas condiciones que pueden clasificarse con arreglo a tres tipos de
factores: (1) factores de índole interna capaces de sustentar un proyecto imperial, (2)
la existencia de condiciones internacionales que no impidan la puesta en marcha de un
proyecto imperial y (3) la disponibilidad condiciones operativas suficientes como para
asegurar la puesta en marcha de un proyecto imperial en términos compatibles con los
condicionamientos internos e internacionales.
1. Condiciones internas
En Estados Unidos no hay un
régimen sociopolítico que favorezca un proyecto imperial. Los imperios que en el
transcurso de la historia se han formado y sustentado exitosamente durante períodos más
prolongados, lo han hecho bajo regímenes de monarquías divinas, en el Antiguo Oriente;
de dictadura del Ejecutivo institucionalmente disfrazada de republicana, como el Imperio
Romano de Augusto a Marco Aurelio; o de forma asumida ostensiblemente como condición
necesaria para preservar las ventajas de un imperio ya constituido, como el Imperio Romano
Tardío; bajo el régimen de monarquías por derecho divino, como el Sagrado Imperio
Romano-germánico, o el Imperio de los Habsburgo en sus versiones austríaca y española;
o bajo la forma de democracias oligárquicas, como el Imperio Británico.
Estados Unidos es una
democracia de masas que contó, hasta Kennedy inclusive, con una orquestación
oligárquica (aunque no un dominio oligárquico) ejercida a través del Senado y de otras
agencias por una minoría ilustrada de WASP [siglas en inglés para el grupo caracterizado
por ser blanco, anglosajón y protestante] de la costa Este. La Guerra de Vietnam rompió
con el consenso nacional y, con ello, surgió la posibilidad de que los liberales de la
costa Este pudieran ejercer una orquestación ilustrada, a través del Senado y de otros
organismos. Se erosionó considerablemente la condición del ciudadano predominantemente
preocupado por lo que consideraba el «interés nacional». En su lugar surgieron
distintas formas de ciudadanía: la ciudadanía basada en la pertenencia a una minoría
étnica, la ciudadanía regionalizada o la ciudadanía corporativa. Dentro de la primera
forma de ciudadanía, que se torna cada vez más importante, podemos hablar del
«negro-estadounidense» del «hispano-estadounidense», del «ítalo-estadounidense»,
etc. La ciudadanía regionalizada o localista es la del californiano, del «Sunny
Belt», del «New Yorker», etc. La ciudadanía corporativa es propia de los
que intervienen en la vida pública para preservar intereses corporativos, sean sindicales
o de los productores de determinados bienes o servicios. Estas múltiples formas de
ciudadanía se caracterizan por la prioridad conferida a sus intereses grupales, por la
reivindicación, independientemente de otras consideraciones, de políticas y servicios
públicos correspondientes a tales intereses y por el rechazo a cualquier sacrificio, ya
sea en términos fiscales o de riesgos personales, que se les pueda solicitar en aras del
interés nacional y no en provecho de sus respectivos particularismos. Estados Unidos se
convirtió predominantemente en una confederación de intereses grupales, en relativo
detrimento de su integración nacional, aunque sin dejar de mantener condiciones
satisfactorias de gestión nacional.
Cabe agregar, por otro lado,
que la cultura estadounidense conserva, de sus tradiciones cívico-religiosas, valores
como la preservación de la vida humana, la libertad, la igualdad básica entre los
hombres (el fair play) y el rechazo a la arbitrariedad, entre otros componentes
tradicionales de la variante anglosajona de la cultura occidental. El rechazo popular a la
Guerra de Vietnam se dio por el hecho de que la televisión transmitía en tiempo real las
masacres de niños y mujeres perpetradas con bombas de napalm y, al mismo tiempo, por la
pesada carga personal impuesta a los reclutas estadounidenses en la selva vietnamita. A
diferencia de lo que ocurre en los Estados Unidos de hoy, los romanos no se apiadaban ante
el espectáculo (narrado, no transmitido en vivo) de los galos exterminados por César, ni
por el contingente de un millón de cautivos traídos de la Galia para servir como
esclavos en Roma.
Cabe señalar, finalmente, que
las democracias de masas, por estar volcadas hacia sus particularismos internos, tienen
poco interés por el resto del mundo mientras no se sientan amenazadas, y no presentan
condiciones satisfactorias de continuidad en materia de política exterior, la cual es
visualizada casi exclusivamente en función de representaciones estereotipadas del mundo y
de correlaciones superficiales entre intereses inmediatistas y los acontecimientos
externos.
En condiciones sociopolíticas
semejantes cabría suponer que Estados Unidos no dispone de condiciones internas para
ejecutar un proyecto imperial. En realidad, como se indicará brevemente más adelante,
las condiciones internas de Estados Unidos afectan de varias formas negativas sus
posibilidades de ejercer una hegemonía mundial coherente. Pero ello no impide que el
proyecto sea formulado ni, aunque de manera imperfecta, parcialmente ejecutado.
Son dos las principales razones
que, a despecho de las condiciones internas desfavorables, hacen viable la ejecución de
un proyecto imperial estadounidense. La primera es el hecho de que el proceso de
globalización corresponde al ejercicio de una hegemonía mundial de Estados Unidos por la
vía económico-tecnológica (de lo que los integrantes del centro de poder estadounidense
se han dado cuenta en años recientes). La segunda de estas razones, que quedó patente
con la Guerra del Golfo, es el hecho de que la imposición de la voluntad política
estadounidense a nivel internacional puede lograrse mediante agresiones militares
irresistibles, a un bajo costo financiero, a un costo irrisorio en términos de vidas
estadounidenses y prácticamente sin riesgos externos.
Para entender estas dos condiciones que harían viable la
instauración de un imperio estadounidense, a pesar de las condiciones internas
desfavorables, es necesario tener en cuenta la distinción entre el pueblo estadounidense
y las élites de poder de ese país. Las condiciones inherentes a la complejidad de las
sociedades contemporáneas han hecho surgir dos modalidades distintas de élites de poder,
que tienden a acentuar sus diferencias mientras más desarrollada tecnológicamente es la
sociedad en cuestión.
Una de las modalidades de
élite de poder característica de las sociedades democráticas es la que resulta del voto
popular y, en menor escala, del voto sindical. Los titulares formales del poder son
elegidos por el pueblo o, en el caso de los sindicatos, por los agremiados. Esta élite de
poder es relevante principalmente en lo tocante a la Presidencia de la República y el
Senado Federal. Tiende a expresar las características predominantes de la sociedad y, en
este sentido, las condiciones internas desfavorables a un proyecto imperial se transfieren
a la élite de poder de procedencia electoral. Sucede, sin embargo, que a nivel de la
Presidencia de la República -en menor grado- y del Senado Federal -en amplia medida- la
élite de poder de procedencia electoral depende para su propia elección de otra élite
de poder, tanto más cuanto más altos se van haciendo los costos de las campañas
electorales. Por otro lado, la élite de poder de procedencia electoral depende totalmente
para gobernar de un consenso mínimo por parte de la otra élite de poder, tanto en lo
tocante a las informaciones que necesita, como en lo referente a los instrumentos de
aplicación de los que carece.
La otra élite de poder -de
procedencia tecnocrática, que forma, con la asociación selectiva de miembros de la
élite del poder electoral, el centro del poder estadounidense- está compuesta por
hombres que rigen el sistema productivo en el sentido más amplio del término, que
controlan los medios de información, que comandan las Fuerzas Armadas y controlan el
aparato burocrático, y que cuentan con la participación de las figuras más eminentes de
los sectores académicos (v. gr. Henry Kissinger) que dominan las competencias necesarias
para la formulación y ejecución de decisiones públicas.
Esta segunda modalidad de
élite de poder fue la que comprendió en años recientes que el proceso de globalización
correspondería, casi linealmente, al de la hegemonía económico-tecnológica de Estados
Unidos en el mundo, siempre y cuando las empresas estadounidenses superaran el déficit de
competitividad que mantenían con respecto a Japón en los años 80. Escapa a la
naturaleza sucinta del presente estudio analizar cómo se superó este déficit de
competitividad. Baste señalar que esta superación se dio en el curso de los años 90 y
se vio reforzada por la circunstancia de que, en parte como resultado del incremento de la
competitividad de Estados Unidos, Japón entró en una fase de relativo estancamiento.
La segunda condición necesaria
para el ejercicio de un proyecto imperial es la capacidad de ejercer internacionalmente,
por la vía militar si fuera necesario, un irresistible poder coercitivo. Esta capacidad
se reveló insuficiente para Estados Unidos en la Guerra de Vietnam. Por las razones antes
referidas, el pueblo estadounidense no está preparado para asumir los sacrificios
económicos y de vidas humanas necesarios en intervenciones militares convencionales, ni
acepta exponerse por períodos prolongados al espectáculo transmitido por la televisión
en tiempo real de la masacre de poblaciones civiles. La Guerra del Golfo le demostró a la
élite tecnocrática del poder que Estados Unidos dispone de una capacidad irresistible de
destrucción de sistemas vitales de otras sociedades, a bajo costo financiero, con un
número irrisorio de bajas del lado estadounidense y prácticamente sin riesgos externos.
Lo que se necesita para lograr este propósito es la previa demonización del adversario
ante la opinión pública estadounidense, de modo que ésta tolere una cierta tasa de
víctimas civiles en las sociedades atacadas. Resulta extremadamente conveniente para ese
fin, aunque no estrictamente indispensable, disponer también, para ese tipo de ataque,
del consenso del Primer Mundo o del apoyo del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.
2. Limitaciones del imperio estadounidense
El proyecto de una incontrastable hegemonía mundial de
Estados Unidos dista mucho de haberse consolidado, aunque se está ejecutando
parcialmente. Constituye una de las alternativas de ordenamiento mundial susceptible de
configurarse entre el momento actual y principios del siglo XXI. Sin embargo, deberá
hacer frente a obstáculos internos y externos que podrían hacerlo inviable, lo que
conduciría al mundo hacia la alternativa multipolar.
Más adelante en este breve estudio tendremos la ocasión
de analizar la alternativa multipolar y sus posibilidades de lograr el predominio. Lo que
nos interesa en este momento es indicar sucintamente los obstáculos internos y externos
que puede enfrentar el proyecto imperial estadounidense.
Ya mencionamos los aspectos
desfavorables para el proyecto imperial que resultan de las condiciones internas de
Estados Unidos. Sería preciso analizar en qué medida este proyecto imperial puede
superar esas condiciones desfavorables en virtud de las otras dos condiciones antes
referidas, como son, por un lado, los efectos que obran automáticamente en favor de la
instauración de un imperio estadounidense que se desprenden del proceso de globalización
y, por el otro, la capacidad de infligir impunemente, mediante la guerra
aero-electrónica, daños devastadores a otras sociedades, a bajo costo financiero y con
una tasa irrisoria de bajas estadounidenses.
La cuestión implica diversos
aspectos, tales como la necesidad, para un sólido proyecto imperial, de un firme apoyo de
la opinión pública nacional, de la continuidad de las políticas en la ejecución del
proyecto, de un satisfactorio respaldo internacional -por lo menos por parte de los
países importantes del Primer Mundo-, de la connivencia de las Naciones Unidas y, por
último, pero no menos importante, del inherente atractivo internacional del proyecto
imperial.
La enumeración de las
condiciones referidas en el párrafo precedente evidencia, desde luego, las múltiples
dificultades que se plantean para el proyecto imperial estadounidense. En aras de la
brevedad, consideraremos única y sucintamente el último de los aspectos mencionados: el
inherente atractivo internacional del proyecto imperial.
El proyecto imperial que más
éxito ha tenido en la historia fue el Imperio Romano. Fueron muchas las condiciones
internas y externas que favorecieron su formación y consolidación. Las condiciones
internas en Roma, independientemente de las consideraciones de la época histórica, eran
completamente diferentes a las que prevalecen en los Estados Unidos de hoy. Por otro lado,
en el contexto internacional en que se desenvolvió el Imperio Romano -vencida finalmente
una Cartago que casi ganó la Segunda Guerra Púnica- sólo había una civilización
comparable a la de Roma -en verdad, superior a la romana-, la de los Imperios Helénicos.
Éstos, por ese trágico divisionismo que caracterizaba a la cultura helénica, no
tuvieron la capacidad de unirse contra Roma. Muy por el contrario, la Grecia continental
apoyó a Roma contra Macedonia, y los reinos de Rodas y Pérgamo apoyaron a Roma contra
los Seléucidas.
Independientemente del hecho de
que las condiciones internas de Roma favorecieran su proyecto imperial y de que el
contexto internacional, después de la destrucción de Cartago y de la derrota de los
Reinos Helénicos, no presentaba otros contendores -con excepción de Persia, que nunca
fue conquistada- que pudieran resistirse contra Roma, lo importante es tener en cuenta el
hecho de que el Imperio Romano fue coercitivo sólo marginalmente. Es cierto que las
legiones de César derrotaron a las fuerzas galas, posibilitando la incorporación de la
Galia como provincia del Imperio. Lo mismo puede decirse de la intervención de las
huestes romanas en la Península Ibérica, en Egipto, en la Dacia, en los territorios
asiáticos contiguos al Mediterráneo, así como en Britania. Lo que importa, empero, no
es ese primer momento de conquista militar, sino el hecho de que, una vez consolidado el
dominio romano en esas provincias éste pasó a contar con la aceptación y activa
colaboración de las élites nativas, con las naturales excepciones que constituyen casos
extremadamente minoritarios, como el de los judíos. ¿Por qué se dio este hecho? Porque
la Pax Romana era sumamente ventajosa para las élites nativas de las provincias.
La Pax Romana implicaba, por un lado, una eficaz protección contra los bárbaros
externos y, por el otro, un sistema de equitativo e ilustrado ordenamiento jurídico de
las sociedades integrantes de las provincias, que les proporcionaba un régimen legal del
que no disfrutaban anteriormente, seguridad personal, igualdad de todos ante la ley,
garantía de los contratos, expansión del comercio, desarrollo de la capacidad productiva
de cada región, acceso a la educación y a la alta cultura y un trato desprovisto de
prejuicios raciales conforme al cual el acceso a los niveles superiores de la sociedad
estaba abierto a todos los que adquiriesen por voluntad propia la cultura greco-romana. La
Pax Romana reposaba en la equitatividad del Jus Gentium y en la
imparcialidad y objetividad legal de Praetor Peregrinus. Roma cayó sólo cuando,
por razones que no cabe abordar en este breve estudio, la Pax Romana se convirtió
en Oppressio Romana, en las condiciones decadentes de los siglos III y IV d.C. El
Imperio Romano cayó cuando dejó de ser atractivo para las élites provinciales.
Lo que más perjudica el
proyecto imperial estadounidense, por razones inherentes al mismo, es el hecho de que, a
diferencia de lo que ocurría en el caso del proyecto imperial de Roma, no es atractivo
para las provincias. Roma experimentó en tiempos de César una profunda transformación
interna determinada, precisamente, por la existencia del imperio que se venía formando a
partir de la Segunda Guerra Púnica. Roma dejó de ser una ciudad-estado, para la que el
imperio era objeto de botín, para convertirse, operativamente con César e
institucionalizadamente con Augusto, en centro administrador de un sistema imperial, en
beneficio del conjunto del sistema, aunque Roma usufructuase ciertas ventajas como
administradora del imperio.
Estados Unidos, por el
contrario, ve en el sistema de dominación que está formando -y que no está concebido
como un imperio- una oportunidad de obtener ventajas económicas para la metrópoli
estadounidense, independientemente de los intereses de las regiones dominadas. No existe
en el sistema jurídico estadounidense el equivalente del Jus Gentium. Muy por el
contrario, lo que existe es la arbitraria imposición de las leyes estadounidenses al
mundo exterior, mediante una mezcla de intimidación coercitiva y abusivas exclusiones del
mercado estadounidense. En vez de desarrollar, como hizo Roma con sus provincias, la
capacidad productiva local y asegurarles mercado en todo el Imperio, el proceso de
globalización patrocinado por Estados Unidos produce, en nombre de las ventajas reales y
supuestas de la libertad de comercio, la inutilización de las industrias subcompetitivas
del Tercer Mundo -y muchas de la propia Europa- conduciendo a esos países de vuelta al
subdesarrollo de la producción de materias primas y de la importación de productos
terminados.
IV.
Sistema multipolar
La segunda forma alternativa
posible de organización del orden mundial hasta principios del siglo XXI es, como hemos
indicado, la consolidación de un sistema multipolar de poder mundial. En el horizonte
temporal que se extiende hasta el primer tercio del siglo entrante, el sistema multipolar
que se configure tenderá a caracterizarse por las grandes diferencias de nivel entre los
países miembros de la comunidad internacional. A grandes rasgos, cabe prever la
formación de tres niveles: en el superior figuran los países que, aisladamente y/o
mediante los sistemas de integración que logren consolidar, ejerzan un papel determinante
en el ordenamiento económico-político del mundo, constituyendo informal o formalmente un
Directorio Mundial,2 que funcione directamente o a
través de las Naciones Unidas. En el intermedio figuran los países que, aisladamente y/o
mediante los sistemas de integración que logren consolidar, ejerzan en lo
económico-político un papel importante en la regulación de los intereses de sus
respectivas regiones y, como tal, tengan un peso no desdeñable como coadyuvantes del
Directorio Mundial. El tercer nivel comprenderá a la gran mayoría de los miembros de la
comunidad internacional que estén privados de las condiciones para desempeñar un papel
internacional de importancia.
Dentro de este sistema
multipolar, la Organización de las Naciones Unidas tenderá a ejercer un papel mucho más
relevante e independiente que el que desempeña actualmente. La multipolaridad requiere,
mucho más que en la hipótesis de la hegemonía de un país imperial, formas
institucionales de procedimiento. La forma mediante la cual se configure la geometría del
poder dentro de este posible sistema multipolar futuro, actualmente imprevisible,
determinará igualmente la forma mediante la cual las Naciones Unidas puedan desempeñar
su papel como instrumento institucional del futuro orden mundial y el grado de autonomía
institucional de que puedan disponer.
En las actuales condiciones del
mundo cabe prever que determinados países o sistemas internacionales de integración
deberán, casi seguramente o muy probablemente, integrar ese posible Directorio Mundial
futuro, mientras que otros países se presentan como posibles candidatos a detentar esa
condición. Entre los primeros figuran sin duda Estados Unidos y la Unión Europea. Entre
los más probables candidatos para integrar ese posible Directorio futuro figuran Japón,
China y Rusia. Son posibles candidatos la India y MERCOSUR, y más remotamente Indonesia y
un sistema islámico (si se logra una integración satisfactoria).
En aras de la brevedad no se analizarán en el presente
estudio los aspectos relacionados con los integrantes más probables del segundo nivel.
Baste señalar que MERCOSUR, además de la posibilidad de llegar a adquirir las
condiciones para el ingreso al Directorio Mundial, tiene las más altas probabilidades de
constituirse en uno de los miembros del grupo de países dotados de una relevante
importancia regional.
Las principales características asumidas por el sistema
multipolar, de llegar esta alternativa a prevalecer en el horizonte temporal del presente
estudio, dependerán esencialmente, por un lado, del perfil político que asuma la Unión
Europea y, por otro, del papel que desempeñen Rusia y China. Será igualmente relevante
la forma en que Estados Unidos -actualmente orientado, aunque sin la intención expresa o
consciente del pueblo estadounidense, hacia el ejercicio de un proyecto imperial- se
ajuste al sistema multipolar, en el supuesto de que prevalezca esta alternativa.
1. La Unión Europea
A mediano plazo, la alternativa multipolar depende de
la medida en que la Unión Europea logre instituir un sistema interno de consenso que
permita, de forma coherente, la formulación y aplicación satisfactorias de una política
internacional común. A más largo plazo, es probable que las condiciones determinantes de
un sistema multipolar dependan de la evolución de Rusia y China.
En los últimos años de la década de los 90 se ha vuelto
evidente el hecho, ilustrado por el caso de la Unión Europea, de que la mera
macro-racionalidad económica es insuficiente para impulsar las etapas finales de una
integración económico-política. El grado de integración económico-social logrado por
la Unión Europea en la década de los 90 ha sido extremadamente elevado y es altamente
probable que se llegue a adoptar el euro como moneda común de la mayoría de los miembros
de la Unión Europea en la fecha prevista o con una pequeña prórroga. Este hecho, a su
vez, deberá estrechar aún más el grado de integración entre los países que adopten el
euro, con el correlativo debilitamiento de los vínculos entre estos países y los
miembros de la Unión Europea que no lo adopten. Lo que interesa señalar, sin embargo, es
el intervalo que separa la macro-racionalidad económica del conjunto de la Unión Europea
con, por un lado, las necesidades económico-sociales de cada país y, por otro, la
posibilidad de formulación de una política internacional común.
El problema de la compatibilización entre la
macro-racionalidad económica del conjunto y las necesidades económico-sociales de cada
país miembro se presenta en todos los sistemas de más profunda integración económica.
Escaparía a las sucintas dimensiones previstas para el presente estudio una discusión de
este asunto. Baste mencionar el hecho de que, en relación con la Unión Europea, este
problema presenta fuertes indicios de que será resuelto. En parte, porque las
dificultades de ajuste derivadas de razones económicas son más grandes en los países
menores, en los que los mecanismos compensatorios de la Unión Europea han demostrado ser
eficaces. El problema se hace más difícil en el caso del Reino Unido, por sus
ingredientes socioculturales. Pero en este caso, el análisis del asunto puede emprenderse
en el plano político, como se abordará a continuación.
El problema político que
confronta la Unión Europea se deriva del hecho de que, a diferencia de lo que pensaban
quienes preconizaban una visión economicista de la sociedad, las opciones políticas no
son determinadas primariamente por motivaciones económicas pero sí por motivaciones
socioculturales. Las motivaciones económicas son, sin duda, extremadamente relevantes ya
que actúan como propulsoras de muchas decisiones políticas y ejercen, por otra parte, un
decisivo efecto inhibitorio en muchos otros casos. La opción política, por su parte, es
una proyección para un momento futuro de lo que «nosotros» queremos que ocurra. Ese
«nosotros» tiene un carácter sociocultural. Abarca a los agrupamientos humanos que
experimentan vínculos de solidaridad, determinados por factores socioculturales.
El problema de las
solidaridades socioculturales en la Unión Europea presenta tres diferentes niveles de
profundidad. El primero y más general es el que separa la visión insular del Continente,
por parte de Inglaterra, y, en grado menor pero no irrelevante, el que separa la visión
continental de la insularidad británica. El segundo nivel tiene que ver con los cuatro
grandes grupos étnico-culturales en que se inscriben los países de la Unión Europea,
grupos estos que serán cinco cuando ingresen los eslavos. Estos cuatro grupos originales
son el latino, el germánico, el anglosajón y el nórdico. El tercer nivel es el que
contiene las individuales nacionales, tanto más fuertes cuanto más antigua la
individualización histórica de los países.
Cuando se observa la conducta
de los países integrantes de la Unión Europea, en relación con cuestiones políticas,
se constata que la superación de los parroquialismos nacionales ha alcanzado en la
presente década un nivel bastante elevado. Se nota, por otro lado, que la formación de
consensos políticos entre latinos y germánicos ha experimentado un extraordinario
progreso. Por otra parte, el consenso entre germánicos y nórdicos es fácil y
espontáneo, lo que, por la vía germánica, abre un espacio de consenso con los latinos.
Las dificultades son bastante considerables, sin embargo, en cuanto a la relación entre
la cosmovisión insular y la continental y, en su conjunto, entre la latino-germánica y
la anglosajona.
Dadas estas características,
que difícilmente experimentarán modificaciones substanciales dentro de los próximos
diez o veinte años, cabe preguntarnos en qué medida la Unión Europea -que tiende,
además, a incorporar naciones eslavas- logrará condiciones que le permitan formular y
ejecutar razonablemente una política internacional común. Las posibilidades de que
llegue a prevalecer, desde nuestros días al primer tercio del siglo XXI, un ordenamiento
mundial fundado en un sistema multipolar depende íntegramente de la medida en que una
política externa común logre ser objeto de consenso por parte de los miembros de la
Unión Europea.
Planteado este asunto en
términos globales la respuesta difícilmente podrá ser positiva, como lo comprueba la
historia transcurrida de la Unión Europea, incluso la más reciente. Del mismo modo en
que el mundo helénico, que disponía de un nivel civilizatorio y de un potencial
económico-militar superior al romano, fue dominado por éste a causa de su divisionismo,
la Unión Europea, cuyo nivel civilizatorio y potencial económico son superiores a los de
Estados Unidos, tenderá a ser dominada por éste si no logra encontrar fórmulas que
superen los obstáculos socioculturales que la privan de la posibilidad de una política
externa común, lo que actualmente no parece viable.
La cuestión de la viabilidad
de una política europea externa común no se agota, sin embargo, en los términos que
hemos enunciado. Dentro de este marco dos tipos de consideraciones introducen importantes
modificaciones. Por un lado, está el hecho de que diversas circunstancias,
particularmente de índole económica, están introduciendo, aunque de manera no
deliberada, importantes diferenciaciones en el nivel de integración de los miembros de la
Unión Europea. La adhesión o no al euro constituye un decisivo factor de
diferenciación. Otras circunstancias operan en el sentido de llevar a los miembros de la
Unión Europea a lo que se denomina «geometrías variables». El nivel de integración ya
alcanzado, probablemente con cierto debilitamiento, parece tener condiciones de
perduración para el conjunto. Por sobre ese círculo más amplio, sin embargo, se
encuentra en proceso de formación un círculo más restringido, el de la adhesión al
euro. Ese círculo más restringido, como tal o mediante la generación de un tercer
círculo aún más restringido, presenta indicios de que permitirá la formación de un
consenso en materia de política externa común. Francia y los países latinos, por un
lado, y Alemania, por el otro, dan claras indicaciones de que aspiran a una política
externa común e independiente de Estados Unidos. Para los fines de la formación de un
sistema multipolar, una política externa común de Europa continental, con o sin los
nórdicos, es plenamente suficiente.
El segundo tipo de
consideraciones que cabe tener en cuenta se refiere al hecho de que Rusia y China ya han
definido su propósito de perseguir, a largo plazo, una política externa independiente de
Estados Unidos. Esa posición ruso-china tendrá una influencia decisiva en el
fortalecimiento de la posición latino-germánica en pro de una política externa
independiente de Estados Unidos. Resta saber en qué medida Rusia y la Europa de
gravitación latino-germánica tenderán a objetivos internacionales comunes. Lo que se
puede afirmar desde ya es que se ha trazado claramente un objetivo común: la
independencia con respecto a Estados Unidos. Otra incógnita aún por despejar es cuál
será la orientación a más largo plazo de la política externa china. Sin embargo, como
en el caso de Rusia, el propósito de la independencia con respecto a Estados Unidos ya ha
sido también claramente definido.
La alternativa de un orden
mundial fundado en un sistema multipolar no depende, sin embargo, únicamente de que
Europa continental, Rusia y China logren configurar de manera estable una política
externa independiente de Estados Unidos. Depende igualmente de la medida en que estos
países logren una propuesta de ordenamiento mundial alternativa a la estadounidense -lo
que no se deriva únicamente de políticas externas independientes- y de que dicha
propuesta resulte más atractiva para el mundo que el proyecto de la Pax Americana.
Este asunto, como muchos otros
abordados en este breve estudio, permanece aún en un plano hipotético. Las condiciones
económico-culturales propias de Europa continental la conducen a una política
internacional más cooperativa y menos satelizante que la de Estados Unidos. Éste, en
compensación, dispone de condiciones inmediatas de favorecimiento y coercitividad
internacionales significativamente superiores a las europeas. Esta cuestión, justamente
por las interrogantes planteadas sobre aspectos decisivos de la misma, tenderá a ser
patentemente influenciada, entre otros factores, por las decisiones sobre política
externa que llegue a adoptar MERCOSUR, a despecho del relativamente modesto peso
internacional de este sistema.
V.
MERCOSUR
El Tratado de Asunción, de
1991, mediante el cual se instituye un mercado común entre Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay -el MERCOSUR- dio inicio a un proceso de integración que se ha acelerado en
cuanto al alcance de las metas, se ha profundizado en lo que se refiere al grado de
integración pactada y se está ampliando con la perspectiva de participación a corto
plazo de Chile, Bolivia, Venezuela y, más a largo plazo, de todos los países de América
del Sur. De un modesto nivel de intercambio, las exportaciones de los miembros hacia otros
miembros de MERCOSUR aumentaron a US$20.339 millones en 1997, sobre un total de US$82.267
millones por concepto de las exportaciones de MERCOSUR para todo el mundo, lo que
representa cerca de 25% de ese total.
Este breve estudio no pretende
ofrecer una descripción ni siquiera resumida de las características de MERCOSUR; tampoco
un análisis cuantitativo de los resultados alcanzados hasta la fecha. Sólo pretende
discutir la importancia de MERCOSUR como sistema regional y para los países que lo
integran, en el escenario internacional, frente a las dos alternativas de regulación del
orden mundial con mayores posibilidades de concretarse en los próximos decenios
previamente enunciadas. El asunto reviste particular importancia y urgencia ante la
propuesta de Estados Unidos de constituir a corto plazo un Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA) que incluya a todos los países del continente.
Los países de MERCOSUR,
especialmente Brasil, ante la obvia existencia de elementos de conflicto entre el proyecto
MERCOSUR y el proyecto ALCA, han intervenido en las negociaciones relacionadas con la
creación del ALCA con propuestas dilatorias, intentando transferir para fechas futuras,
por ejemplo el año 2005, el momento de decisión, mientras que Estados Unidos,
contrariamente, propone el año 2005 o incluso el 2002 como plazo para que el ALCA se
encuentre plenamente constituido. La constitución del ALCA implica prácticamente la
desaparición del MERCOSUR, por cuanto conducirá a la eliminación de fronteras aduaneras
entre todos los países de las Américas, eliminando de este modo el arancel externo
común, característica fundamental de MERCOSUR.
Ante el hecho evidente de que
el proyecto ALCA constituye una alternativa excluyente de MERCOSUR se hace igualmente
evidente que la posición de los países de MERCOSUR no puede ser sólo la de darle largas
a la firma del convenio constitutivo del ALCA sino la de considerar el propio mérito del
asunto. ¿Qué representa MERCOSUR para sus miembros? ¿Qué representaría el ALCA para
los países miembros de MERCOSUR y en qué medida les convendría participar en ese
sistema? ¿Qué tipo de inserción internacional conviene a los miembros de MERCOSUR ante
las alternativas de ordenamiento mundial discutidas anteriormente?
A objeto de mantener este breve
estudio dentro de los restringidos límites propuestos, plantearemos sólo tres
interrogantes: (1) entre las dos alternativas de ordenamiento del mundo ¿cuál es la que
le conviene a los países de MERCOSUR? (2) Definida la alternativa más conveniente ¿qué
instrumentos institucionales son más favorables para tal fin, MERCOSUR, el ALCA o alguna
otra alternativa? (3) ¿Dentro de qué condiciones los países miembros de MERCOSUR
podrían encaminar mejor sus intereses, en el supuesto de que el tipo de orden mundial que
se configure no sea el que más les convenga?
1. Subcompetitividad y ALCA
La cuestión relacionada con las alternativas de
ordenamiento del sistema internacional discutida anteriormente no requiere de mayor
elaboración para poder determinar la modalidad que más conviene a los países de
MERCOSUR. Es evidente que lo que más les conviene es que prevalezca un sistema multipolar
en el que puedan tener una capacidad de intervención razonable.
Sin embargo, de la obvia procedencia de la afirmación
anterior importa tener en cuenta que el proyecto imperial estadounidense no se presenta
como tal y, en realidad, si exceptuamos algunas personalidades más lúcidas, como
Kissinger o Huntington, no es concebido como tal por el centro de poder de Estados Unidos.
El proyecto ALCA es sintomático de ello. El proyecto no constituye un cínico intento de
atraer a los países latinoamericanos a un régimen de libre comercio en el que se
encuentren, de entrada, condenados a ser los socios perdedores del juego. Los
estadounidenses creen en la teoría neoliberal, conforme a la cual un amplio mercado
internacional abierto es una opción optimizante para todos, porque la distribución de
factores se establecerá en función de los criterios de maximización de las ventajas. Si
determinados países tuvieran que cerrar sus industrias ello significa que no son
competitivas y que esos países deben producir otros bienes o servicios, exactamente los
que el libre juego del mercado les dé la oportunidad de producir.
Excedería las dimensiones de este sucinto estudio intentar
una elaborada crítica de las tesis neoliberales. Baste mencionar el hecho de que partió
del propio Estados Unidos, en el período histórico en que era manifiestamente
subcompetivivo con relación a Europa, la adopción del arancel de Hamilton, gracias al
cual, además de otros factores, lograron, un siglo después, convertirse en la economía
más competitiva del mundo.
Confrontados con objeciones de
esa naturaleza, los neoliberales oponen dos órdenes de argumentos. Observan, por un lado,
que el régimen de la libre distribución de factores, en función de criterios de
competitividad, conduce a los centros acumuladores de capitales y tecnología a invertir
en los países carentes de dichos factores, lo que les proporcionará mayor lucro y, a
través de este proceso, permitirá el reequilibrio de los niveles de competitividad.
Observan, por otro lado, que en las actuales condiciones de globalización de la
economía, los aranceles neohamiltonianos agravan la obsolecencia tecnológica y conducen
al empobrecimiento de los países proteccionistas. De allí, según esa teoría, derivan
las ventajas del ALCA para América Latina, porque abastecería sus mercados de productos
estadounidenses buenos y baratos, por un lado, y, por el otro, atraería un inmenso flujo
de inversiones estadounidenses que recuperarían a mediano plazo la competitividad
industrial de esos países sin sacrificar a sus poblaciones.
Sin pretender dar una mayor
elaboración a estas cuestiones, baste con señalar que la improcedencia de los argumentos
en favor del ALCA provienen de dos circunstancias. La primera es que las condiciones
derivadas del proceso de globalización afectarán la procedencia de los proteccionismos
tradicionales cuando se aplican con propósitos autarquizantes a países aislados. Las
modernas formas eficaces de proteccionismo, a diferencia del proteccionismo tradicional,
no pretenden la autarquía, no se aplican de forma permanente ni son utilizados en
pequeños países aislados sino en amplios sistemas de integración, como la Unión
Europea (proteccionismo agrícola y cripto-proteccionismo de determinadas industrias), o
como también podría ser el caso de MERCOSUR y de países continentales como China. El
neoproteccionismo pretende sobre todo asegurar condiciones que permitan elevar la
competitividad de sectores que, si fueran protegidos durante un cierto lapso y debidamente
modernizados, pudieran adquirir una competitividad futura.
Resulta improcedente, por otra
parte, la tesis según la cual el ALCA atraería grandes inversiones estadounidenses hacia
los demás países miembros. Muy por el contrario, la supresión de barreras aduaneras
eliminaría los estímulos para las inversiones estadounidenses. Para vender sus productos
en esos países las empresas estadounidenses ya no necesitarían hacer grandes inversiones
en ellos -con lo que reducen la oferta de empleos en Estados Unidos- sino simplemente
pasarían a vender sus productos sin ninguna carga aduanera. Lo que atrae la inversión
extranjera es la existencia de un gran mercado, protegido aduanalmente, en el que la
inversión extranjera tenga un tratamiento favorable o no discriminatorio. MERCOSUR ofrece
esas condiciones -lo que explica el inmenso flujo anual de dólares hacia un país como
Brasil-, las cuales justamente dejarían de existir si el ALCA llega a prevalecer sobre
MERCOSUR.
Las consideraciones hasta ahora
expuestas evidencian claramente la necesidad económica de preservar, consolidar y ampliar
el MERCOSUR. Demuestran igualmente la necesidad por parte de los países miembros de
MERCOSUR de abandonar inmediatamente su política de darle largas a la fecha de
suscripción del convenio constitutivo del ALCA y substituirla por un franco y nítido
rechazo a ingresar al ALCA mientras el nivel promedio de competitividad de la economía
suramericana siga siendo nítidamente inferior al de Estados Unidos.
2. MERCOSUR en el escenario
mundial
MERCOSUR no es para sus
países miembros únicamente un sistema que les proporciona una ampliación de mercado
-am-pliación esta de proporciones extraordinarias para todos salvo Brasil, para el que
sin embargo presenta proporciones significativas- sino también un instrumento fundamental
de política externa.
La importancia internacional de
MERCOSUR depende, por un lado, de la medida en que logre formular una política externa
común y ejecutarla satisfactoriamente; por el otro, esta importancia dependerá de la
alternativa de orden mundial que llegue a prevalecer.
Al igual que en el caso de la
Unión Europea, la importancia internacional de MERCOSUR depende de la medida en que logre
un consenso interno en materia de política exterior. MERCOSUR cuenta, para tal efecto,
con condiciones más favorables que la Unión Europea. Con dos idiomas que permiten un
entendimiento recíproco directo y sin intereses externos conflictivos, MERCOSUR reúne
todas las condiciones para formular y ejecutar una política externa común. Sin embargo,
hay sectores relativamente importantes, en los países de MERCOSUR y en América del Sur
en general, que consideran que se puede obtener más ventajas para sus respectivos países
con una política de inserción dentro del proyecto imperial estadounidense que con una
posición de independencia. El satelitismo cultural lleva a algunos a buscar el aplauso
estadounidense y a considerar que las concesiones honoríficas otorgadas por Estados
Unidos engrandecen el prestigio internacional de quien las recibe. Otros consideran que el
respaldo a la política externa estadounidense estimula la transferencia de capitales y
tecnología hacia su respectivo país. Hay quienes, por último, piensan que el apoyo
estadounidense es necesario para contener los riesgos de un imperialismo brasileño en
América del Sur.
Las preferencias debidas a
motivaciones psicológicas escapan al ámbito del análisis racional, y obviamente no
conducen a opciones racionales. Lo que importa destacar, en relación con la materia en
discusión, es la improcedencia de las dos suposiciones invocadas. Suponer que un apoyo a
la política externa estadounidense traiga como contrapartida importantes transferencias
de capitales y de tecnología equivale a ignorar los hechos condicionantes de las
inversiones extranjeras, especialmente de la estadounidense. Es cierto que una política
de hostilidad contra Estados Unidos no estimulará el ingreso de capitales estadounidenses
y, en caso extremo, tendería a suscitar un embargo económico del gobierno
estadounidense, como el de Cuba. Lo que quizás estimule las inversiones extranjeras,
incluso las estadounidenses, es la conjugación, ya señalada, de un amplio mercado
protegido por aranceles aduaneros razonables, con condiciones favorables o no
discriminatorias para los inversionistas.
Por otra parte, entender que un alineamiento previo con
Estados Unidos constituya una condición necesaria para evitar los riesgos de un
imperialismo brasileño dentro del ámbito de MERCOSUR o de la América Latina en general
representa un error de análisis de los factores. Mencionemos de entrada el hecho no
irrelevante de que la cultura brasileña es lírica, no épica y, por lo mismo, no
propensa a imperialismos. Lo que, sin embargo, objetivamente importa tener en cuenta es
que un país como Brasil, aun cuando quisiera ser imperialista, no dispone de condiciones
para ello dentro del ámbito de asociaciones libres como MERCOSUR, tanto en el restringido
sistema existente como en lo que respecta a la posible (y deseable) incorporación a este
sistema por parte de los demás países de América del Sur. Es así por el simple hecho
de que cualquier país integrante de MERCOSUR que llegase a ser objeto de actos
imperialistas por parte de Brasil dispondría de condiciones para salirse del sistema e
insertarse en la órbita estadounidense. No puede ejercerse miniimperialismos en ámbitos
sujetos, a solicitud de los interesados, a la automática intervención macroimperialista
de la potencia hegemónica.
Si todo contribuye a facilitar una política externa común
por parte de MERCOSUR y nada impide, en términos objetivos, la adopción de semejante
política ¿qué beneficios podrán obtenerse de ella? En las condiciones internacionales
discutidas en el presente estudio una política externa común aplicada por MERCOSUR, si
se orienta adecuadamente, tendería a producir un beneficio triple, a saber: (1)
contribuir significativamente en la construcción de un orden mundial multipolar, (2)
proporcionar a los países de MERCOSUR importantes beneficios económicos y políticos,
tanto durante el proceso de formación de este sistema como en el ámbito del sistema
multipolar que llegue a constituirse y (3) optimizar la posición relativa de los países
de MERCOSUR en la hipótesis de que, contrariamente, llegue a constituirse un sistema
imperial estadounidense.
La contribución de MERCOSUR en la formación de un orden
mundial multipolar puede ser extremadamente relevante a despecho del modesto peso relativo
de MERCOSUR en el escenario internacional. Ello se desprende de la circunstancia,
anteriormente analizada, de que un orden mundial multipolar depende de la adopción, por
parte de la Europa de orientación latino-germánica, de una política externa común. Una
apropiada política externa de MERCOSUR puede ser el factor de ruptura del presente estado
de indefinición en Europa, lo que generaría atractivos adicionales que favorezcan, para
los sectores proclives a una política externa europea independiente, las condiciones
necesarias para prevalecer.
Otros beneficios podrían derivarse de una articulación
más estrecha de MERCOSUR con la Unión Europea. A corto y mediano plazos, en vista de que
el nivel promedio de competitividad europea se aproxima al de MERCOSUR -con las ventajas
de ciertos sectores productivos de MERCOSUR compensando a las de los europeos en otros
sectores- el fortalecimiento de la cooperación económica entre los dos sistemas será
extremadamente beneficioso para ambos. Más a largo plazo, si llegara a constituirse un
orden mundial multipolar, la contribución de MERCOSUR para ese logro habrá generado
condiciones que asegurarán la relevancia de la participación de MERCOSUR en un probable
Directorio Mundial futuro.
Si, por el contrario, llegara a prevalecer un ordenamiento
mundial bajo la hegemonía de Estados Unidos, la posición de estrecha articulación de
MERCOSUR con la Unión Europea le asegurará las condiciones más favorables posibles. En
esa hipótesis, la adhesión de MERCOSUR al sistema imperial estadounidense podrá ser
negociada de forma más ventajosa de lo que ocurriría si MERCOSUR ya fuera un sistema
satélite de Estados Unidos, como ocurriría en el caso de la inserción de los países
del Sur dentro del ALCA.
VI. Nuevo ordenamiento mundial
Ante la alternativa de una Pax Americana
o de un ordenamiento mundial multipolar, y en ambos casos, los regímenes regulatorios del
sistema internacional que se fundamenten en una de esas bases de poder se enfrentarían a
la cuestión -ya planteada por los estoicos romanos y reformulada por Kant en su propuesta
de la paz perpetua- de cómo someter el sistema internacional a una regulación
equitativa, racional, estable y empíricamente viable. Suponiendo que dicho objetivo
tenderá a ser más viable en la hipótesis de una regulación multipolar del orden
mundial, se plantea la interrogante de si el mundo puede ser mejor de lo que es. La
respuesta afirmativa más coherente a esta pregunta fue dada por Kant, al sostener la
tesis de que la universalización de la institución del Estado de Derecho conduciría,
por vía de consecuencia, a un sistema confederativo que universalizaría, para todo el
mundo, el régimen que los Estados de Derecho lograban regular a nivel interno.
La impecable coherencia
analítica de Kant lo condujo, en esta como en las otras cuestiones que trató, a una
formulación formalmente correcta. El problema, como siempre lo sustentó el propio Kant,
estriba en las condiciones empíricas de las que depende la posibilidad de ese
ecuacionamiento analíticamente correcto. Es decir, en este caso, en las condiciones de
poder en que se funde un posible ordenamiento del mundo: si se fundara con base en la
hegemonía de una nación imperial, como Estados Unidos, la cuestión depende de la medida
en que las condiciones que conduzcan, en la nación hegemónica, a la formación de su
centro de poder conduzcan inherentemente a un ordenamiento mundial equitativo, racional y
estable. Las consideraciones anteriormente presentadas en este estudio permiten afirmar
que difícilmente se podría alcanzar un ordenamiento equitativo y racional del mundo a
partir de una incontrastable hegemonía mundial estadounidense, y menos aún asegurar la
estabilidad de semejante ordenamiento.
¿El objetivo deseable de un
ordenamiento equitativo, racional y estable del mundo sería alcanzable en el supuesto de
que se instaurara un sistema multipolar? Como en lo referente a otras cuestiones, los
restringidos límites de este breve estudio no incluyen una discusión más elaborada de
esta interrogante. Se puede, sin embargo, simplificando una cuestión tan compleja,
observar que es posible avanzar una respuesta relativa y moderadamente positiva. El mundo
puede ser establemente mejor de lo que es. El mundo no podrá alcanzar en términos de
calidad social y humana un nivel mejor del nivel promedio de calidad social y humana
existente en las sociedades que lo integran, en general, y de quienes lo dirigen, en
particular. Pero puede alcanzar, de manera estable, un nivel de razonabilidad social y
humana significativamente superior al actual.
La regulación multipolar del
mundo tenderá a ser ejercida, formal o informalmente, por un Directorio Mundial, como ya
se ha mencionado en este estudio, que tenderá a su vez a apoyarse para ese fin en la
maquinaria institucional de las Naciones Unidas, dentro de un margen de autonomía e
independencia por parte de esta organización. Este régimen de ordenamiento sólo podrá
funcionar fundamentado en normas jurídicas internacionales estables, racionales y
razonablemente equitativas, a objeto de minimizar la necesidad de intervenciones
coercitivas, siempre costosas y tendencialmente desequilibradoras. Los países dotados de
mayor o menor interferencia en las deliberaciones de este probable Directorio Mundial
futuro tenderán a darse cuenta rápidamente de que la forma más eficaz y menos costosa
de asegurar sus intereses internacionalmente es haciéndolos compatibles básicamente con
los intereses generales de la comunidad internacional. Se llegaría así, como preveía
Kant, a un ordenamiento jurídico del mundo razonable y sancionable. Lo que faltaba en el
esquema de Kant era un desarrollo del sistema internacional, para su época fragmentado
entre muchos centros de poder, que condujese, por la concentración del poder de decisión
en un pequeño número de países, a la posibilidad de la constitución, formal o
informal, de un Directorio Mundial.
En el plano internacional, al
igual que en el nacional, la posibilidad de un ordenamiento estable, racional y equitativo
de los intereses en juego depende de un ajuste de tipo hobbesiano. Los súbditos delegan
en el soberano, o reconocen en él, el derecho a ordenar la sociedad, a cambio y bajo la
condición de que lo haga en forma institucional y que se respeten y protejan los
intereses fundamentales de los súbditos. La gobernabilidad, tanto a nivel nacional como
internacional, requiere un equilibrio entre el privilegio de ejercer el poder por parte
del soberano y la aceptabilidad, por parte de los súbditos, de las normas adoptadas por
éste. La coercitividad del príncipe a largo plazo sólo es eficaz si es marginal. Lo
esencial es la aceptabilidad de la norma.
Cabe pues, para concluir este
breve estudio, observar que, en la medida en que la evolución actual de las naciones las
esté encaminando, aunque informalmente, hacia regímenes de tipo social-liberal,
combinando la competitividad con la preservación de intereses sociales esenciales, un
sistema multipolar de ordenamiento del mundo tenderá, aunque más moderadamente, a un
social-liberalismo internacional. Se elevarán las condiciones que generalizan entre las
naciones su acceso a niveles razonables de igualdad de oportunidades, pero persistirán,
por otro lado, formas crecientes de competitividad económica, política y cultural, que
diferenciarán a las sociedades colocándolas en distintos niveles de importancia y de
poder mundiales.
Notas
1. A diferencia de los
imperios convencionales, el imperio estadounidense preserva la independencia formal de los
países sometidos a su hegemonía, así como su autonomía administrativa, pero les impone
las políticas económicas y la política exterior que convenga a la metrópoli.
2. El Grupo de los
Siete constituye actualmente un ejemplo rudimentario y parcial de lo que en futuro podría
ser, con una composición distinta, un Directorio Mundial.