"Crecimiento y empleo" Edición Nº 52 Octubre - Diciembre 1997

Empleo y políticas activas de
mercado de trabajo en México

Roberto Flores Lima
Director General de Empleo de la Secretaría del Trabajo
y Previsión Social de México.

I. Tendencias actuales del empleo

La situación del empleo en México, como en muchos países latinoamericanos, se ha caracterizado por una tendencia procíclica del desempleo abierto, junto con un problema estructural de subocupación, en el marco de un acelerado proceso de globalización y apertura comercial. En la primera mitad de los años noventa el comportamiento de la actividad económica en México, parecía revertir las tendencias contraccionistas de la década pasada. Sin embargo, en 1995, como resultado de un fuerte desajuste financiero y cambiario, las perspectivas económicas se modificaron substancialmente. En dicho año, el producto interno bruto se contrajo 6.32%; inclusive, en algunos sectores intensivos en mano de obra, como el de la construcción y comercial, la reducción de la producción fue mayor (24 y 16%, respectivamente). Como resultado de las políticas de estabilización económica, en 1996 se logró revertir esta tendencia alcanzándose un crecimiento de 5.1%, y en los primeros seis meses de 1997 aumentó 7%, respecto al mismo período de 1996.

Paralelamente, la oferta de mano de obra ha seguido creciendo tanto por el dinamismo demográfico como por el incremento en la participación relativa de la población en edad de trabajar, especialmente de las mujeres¹. En la primera mitad de la década actual, la población económicamente activa (PEA) se incrementó a un ritmo anual promedio de 3.2%, en 1996 alcanzó la cifra de 36.6 millones de personas. De este total, 67% estaba compuesto por hombres y 33% por mujeres.

La contracción de la actividad económica no sólo limitó la creación de los nuevos empleos necesarios para absorber a la creciente oferta laboral, sino que también se reflejó en la pérdida de un número importante de puestos de trabajo en el sector formal de la economía². Como resultado de ello, los niveles de desocupación se elevaron en forma acentuada. El desempleo abierto es un fenómeno principalmente urbano y en los períodos de crisis dicho carácter se refuerza. En el segundo trimestre de 1995, la tasa de desocupación en las áreas más urbanizadas del país fue de 6.7%, lo que contrasta con el 3.0% observado en las áreas menos urbanizadas. En dicho año, el desempleo urbano aumentó 2.5 puntos porcentuales, alcanzó su mayor nivel en el tercer trimestre (7.4%)³. Vinculado a lo anterior, el tiempo de búsqueda de empleo se incrementó de 7.6 a 13.2 semanas en promedio. Durante la crisis, las mayores tasas de desempleo se registraron entre los jóvenes y las mujeres⁴.

A pesar de la preocupación que inspira el desempleo, el principal problema de empleo en México es la subocupación, lo que se relaciona directamente con la pobreza de una parte importante de la población. En los períodos de crecimiento económico se han logrado incrementos significativos del empleo asalariado, aunque insuficientes con respecto a la dinámica demográfica, el aumento en las tasas de participación, la migración rural-urbana y la sustitución de empleos en actividades tecnológicamente rezagadas que han requerido reconvertirse. Asimismo, los perfiles de calificación de la población no necesariamente han correspondido a los requerimientos del aparato productivo en algunos sectores y regiones determinadas. En los períodos de contracción económica como el reciente, esta situación se acentúa. Ante la falta de empleos, el desocupado prefiere subemplearse en ocupaciones precarias en términos de las condiciones de su jornada laboral, ingresos y aprovechamiento de sus capacidades productivas; lo que realiza generalmente trabajando pro cuenta propia en actividades comerciales o de servicios personales⁵.

La recuperación económica, ha permitido aumentar el número de puestos de trabajo y la desocupación abierta ha tendido a reducirse. Entre agosto de 1995 y agosto de 1997, el total de trabajadores permanentes asegurados por el Instituto Mexicano del Seguro Social aumentó en cerca de un millón 335 mil y en el mes de julio de est año la tasa de desocupación urbana se ubicó en 4.1 por ciento. El repunte de la producción se ha registrado principalmente en actividades vinculadas a las exportaciones no petroleras, la maquila e industria de la construcción. No obstante, se requiere consolidar el proceso actual, a fin de que una proporción cada vez mayor de la fuerza laboral se incorpore al trabajo en ocupaciones más productivas, mejor remuneradas y en las que se optimice el aprovechamiento de la competencia laboral de cada trabajador.

En los próximos años, la PEA aumentará en cerca de un millón de personas anualmente, por lo que la economía deberá mantener un crecimiento no menor al 5% anual para poder generar los puestos de trabajo requeridos para incorporar a esta población, e inclusive será necesario un esfuerzo productivo mayor para reducir los márgenes de subocupación y mejorar el bienestar social. Para consolidar la recuperación y mantenerla, recientemente el Presidente de México ha convocado a definir e impulsar una política de estado para el crecimiento económico; una política cuyos fundamentos y componentes principales sean respetados y procurados por todos y con una perspectiva de largo plazo.

La brecha económica y social entre México y los países desarrollados o de reciente industrialización ha aumentado sensiblemente en el último cuarto de siglo. Esto se explica por diversos factores, entre lo que destacan el bajo crecimiento económico combinado con un acelerado crecimiento demográfico. Si bien el dinamismo poblacional ha disminuido, el logro de los objetivos de desarrollo de nuestro país requiere, como condición sine qua non, el crecimiento sostenido de la economía. Este crecimiento requiere, a su vez, de un esfuerzo permanente de inversión, no sólo en acervos de capital físico sino también en capital humano. Asimismo, es importante que las inversiones se orienten a proyectos que permitan incrementar las capacidades productivas del país en correspondencia con las necesidades de la población. Dado el proceso irreversible de globalización y la creciente integración comercial de la economía mexicana con otros países industrializados y en desarrollo, la elevación de la competitividad del aparato productivo nacional constituye un factor estratégico fundamental para el logro de los objetivos de empleo. Esta competitividad será resultado de los mayores niveles de productividad, calidad e innovatividad que puedan generarse en los diferentes sectores productivos; proceso para el cual se requiere, entre otros factores, de un mejor aprovechamiento de los recursos humanos.

Las decisiones de inversión privadas y públicas dependerán tanto de las expectativas de estabilidad macroeconómica, expansión de los mercados y certidumbre jurídica, como de la disponibilidad de recursos. En este sentido, deberá mantenerse un marco macroeconómico estable, consolidar al sistema financiero, alentar el ahorro interno, generar recursos de largo plazo para proyectos de maduración prolongada, además de utilizar el ahorro externo como complemento y no sustituto de los recursos internos.

II. Políticas activas de mercado de trabajo

En los últimos años, en muchos países se han adoptado las llamadas políticas activas de mercado de trabajo (PAMT) como instrumento de atención a los problemas de desempleo y subempleo. Estas políticas buscan promover el empleo productivo, en contraste con las políticas pasivas de seguro de desempleo u otro tipo de subvenciones a la falta de empleo; para esto, consideran como principales estrategias: i) el fortalecimiento de la oferta laboral, ii) el incremento de la demanda de trabajo y iii) el mejor funcionamiento de los mecanismos de interrelación del mercado de laboral.

En el caso de México, durante la década de los ochenta se gestó una importante modificación de las políticas de mercado de trabajo. A partir del Programa de Capacitación y Productividad 1984-1988, el desarrollo de los recursos humanos se torna la estrategia principal de largo plazo, al favorecer la incorporación al trabajo de la población y apoyar la elevación de la competitividad, especialmente de la micro y pequeña empresa. Por otra parte, en respuesta a la demanda social generada por la crisis, se instrumentan programas emergentes de empleo⁶ y en 1984 se fortalece al Servicio Nacional de Empleo con la creación del programa de Becas de Capacitación para Desempleados (PROBECAT).

Uno de los principales factores que ha permitido consolidar la política de mercado de trabajo basada en el desarrollo de los recursos humanos, ha sido la continuidad de los programas. El Programa de Capacitación y Productividad 1990-1994, enfatiza igualmente la importancia de los recursos humanos y del incremento de la productividad como el principal elemento de la estrategia de modernización y mejoramiento social. El papel del capital humano fue reconocido como elemento central en este proceso y se le confirió una particular relevancia a la capacitación, para mejorar el empleo, a través del incremento en la productividad y competitividad. Asimismo, se destacó que el desarrollo de los recursos humanos es responsabilidad de todos los sectores, bajo un esquema de participación social concertada. El Programa de Empleo, Capacitación y Defensa de los Derechos Laborales 1995-2000 reitera en la necesidad de fortalecer los programas y acciones orientados al impulso de la capacitación; al mejoramiento de la competitividad a través de la elevación de la productividad y calidad en los centros de trabajo; el desarrollo de los mercados de trabajo regionales, y la vinculación de los agentes productivos.

Cabe señalar que la principales acciones de capacitación y vinculación de los mercados de trabajo se han llevado a cabo con el cofinanciamiento del Gobierno Federal, los gobiernos estatales y el sector privado, sustentados en créditos del Banco Mundial y actualmente del Banco Interamericano de Desarrollo. Bajo este esquema, se operaron el proyecto de Capacitación de Mano de Obra 1988-1992, el Proyecto de Modernización de los Mercados de Trabajo 1993-1997 y, a partir de julio del presente año, se lleva a cabo el Programa de Modernización de los Mercados Laborales 1997- 2001.

1. Servicio Nacional de Empleo (SNE)

El SNE tiene como objetivos: facilitar la vinculación entre oferentes y demandantes de empleo, orientar a los buscadores de empleo sobre las condiciones del mercado laboral y apoyar su calificación, así como auxiliar a los empresarios en la búsqueda de candidatos para cubrir sus vacantes. El SNE fue creado en 1978, inició operaciones en cinco entidades federativas y en el momento actual opera en 99 oficinas que atienden a 1.200 localidades; dispone además de cincuenta unidades móviles que llevan los servicios de empleo a las zonas conurbadas y marginadas de las grandes ciudades, a las pequeñas localidades urbanas y zonas rurales. El SNE opera de manera descentralizada: el Gobierno Federal norma y transfiere recursos a los gobiernos estatales; éstos operan los Servicios Estatales de Empleo (SEE) y, aportan recursos adicionales. Ninguna ley obliga a empleadores y solicitantes de empleo a utilizar al SNE; éste recurre a campañas para informar a la población y depende de la eficiencia y calidad de sus servicios para mantener y ampliar sus usuarios.

El SNE ha fortalecido sus acciones de orientación ocupacional para grupos específicos de la población, tales como jóvenes buscadores de un primer empleo, mujeres que desean reincorporarse al trabajo, trabajadores desplazados que cuentan con una amplia experiencia laboral y personas mayores de 50 años. Entre estas acciones se pueden mencionar los Talleres para Buscadores de Empleo y la Ferias de Empleo.

Entre las principales actividades del SNE se encuentra la coordinación de acciones entre los distintos agentes públicos y privados que inciden en el mercado de trabajo; para lo cual se ha creado un Comité Ejecutivo en cada SEE. Estos Comités se conforman con representantes de organismos empresariales, instituciones de capacitación e instancias gubernamentales de promoción económica. Asimismo, se ha impulsado recientemente la constitución de Consejos Estatales de Productividad y Competitividad, en los que participan igualmente representantes empresariales, del sector público y social, con el fin de contar con información integral sobre los mercados de trabajo regionales y derivar propuestas consensadas para mejorar el empleo, apoyar el proceso de modernización y elevar la competitividad en los centros de trabajo.

Las acciones del SNE han aumentado en forma importante, tanto por el crecimiento de su infraestructura como por el fortalecimiento de las labores de difusión, manejo de información y capacitación de su personal, especialmente a partir de 1988 en que han contado con mayores apoyos federales provenientes de financiamiento externo. Entre 1988 y 1996, el número de solicitantes de empleo y vacantes registradas se duplicó, alcanzando en este último año un número de 455 mil y 343 mil, respectivamente. De estos solicitantes, 71% fueron enviados a una vacante disponible, de los cuales 39.6% lograron finalmente colocarse en un empleo. Asimismo, se aprecia que en el presente año, como resultado de la recuperación económica, el número de desempleados que acuden al SNE ha disminuido, se han captado mayores oportunidades de empleo y el índice de colocación se incrementó a 40.7%.

2. Programa de Becas de Capacitación para Desempleados (PROBECAT)

El PROBECAT se creó en 1984 como parte de los programas emergentes de protección al empleo, en dicho año proporcionó capacitación a 66,909 personas. A partir de 1987, como parte sustantiva, primero, del Proyecto de Capacitación de Mano de Obra y, posteriormente, del Proyecto de Modernización de los Mercados de Trabajo, el PROBECAT adquirió un fuerte impulso como un instrumento de la política activa de mercado de trabajo. Los objetivos del Programa dejaron de limitarse a la atención coyuntural del desempleo abierto e incluyeron la atención de los problema estructurales relacionados con la falta de calificaciones adecuadas de la mano de obra respecto a los requerimientos ocupacionales del aparato productivo.

Los SEE son las instancias encargadas de efectuar las tareas de reclutamiento y selección de los becarios, así como detectar las necesidades de capacitación en cada entidad federativa o región. La demanda de la planta productiva determina las características de los cursos que habrán de ser impartidos y, con ello, adecuar la oferta de recursos humanos a fin de facilitar su incorporación al trabajo. Además de cubrir el pago de los instructores y costo de los materiales didácticos, el Programa otorga una beca de manutención equivalente al salario mínimo regional y ayuda par transportación.

A lo largo de su operación se han diseñado diversas modalidades de capacitación para atender diversas poblaciones desempleadas, dada la heterogeneidad del mercado de trabajo mexicano. Los principales modelos de atención del PROBECAT son: capacitación escolarizada, capacitación mixta e iniciativas locales de empleo. Esta última modalidad de reciente creación comprende tres principales vertientes de atención: taller-escuela, capacitación para el autoempleo y apoyo a proyectos productivos de baja productividad.

En 1996, el PROBECAT benefició a 544 mil personas, en 1997 se atenderá una cantidad similar. Como parte de la búsqueda de mejores instrumentos de atención a la población, en este año se llevan a cabo la prueba piloto de tres nuevas vertientes del PROBECAT: Módulo de habilidades básicas y búsqueda de empleo; Capacitación mixta en micro y pequeña empresas; y Servicios integrales de capacitación y colocación.

3. Programa de Calidad Integral y Modernización (CIMO)

La estabilidad del empleo y la generación de nuevas fuentes de trabajo ha pasado a depender cada vez más de la capacidad de las empresas para competir en mercados más diversificados y disputados, lo que demanda la incorporación de nuevas tecnologías y formas de organización orientadas al uso más eficiente y flexible de los recursos productivos frente a las necesidades cambiantes del consumidor. En respuesta a estos retos, el Gobierno Federal ha instrumentado con la participación del sector privado el Programa CIMO. Dicho Programa inició en 1987 y, dada su aceptación entre los empresarios, ha permanecido operando y expandiendo su cobertura. CIMO impulsa la capacitación en el trabajo vinculada con procesos de elevación de la calidad, productividad y competitividad de las empresas, con el objetivo de proteger y ampliar el empleo productivo, así como contribuir al mejoramiento en la condiciones laborales de los trabajadores.

La operación de CIMO se realiza a través de las Unidades Promotoras de la Capacitación (UPC), que son instancias creadas y operadas con la participación tanto del sector público como privado. Actualmente existen 60 UPC localizadas en todo el país y relacionadas con los organismos empresariales locales que actúan como copatrocinadores, orientadores de la acción del programa en el medio local y regional, así como vigilantes de su correcto funcionamiento.

El personal de las UPC brinda apoyo técnico a las empresas para que éstas identifiquen con mayor precisión sus necesidades de capacitación y asistencia técnica; entren en contacto con oferentes adecuados de estos servicios y sus acciones en la materia tengan un carácter integral y permanente. Cabe señalar que es la empresa la que selecciona a los capacitadores y consultores y que, en la mayoría de los casos, se trata de oferentes privados de la propia localidad o región. El esquema ha demostrado tener un alto impacto positivo en los niveles de competitividad y productividad de las empresas micro, pequeñas y medianas favorecidas por el Programa.

Por otra parte, CIMO ha impulsado decididamente la configuración de servicios de capacitación y asistencia técnica adecuados a las características y requerimientos específicos de las micro y pequeñas empresas, en particular, a sus posibilidades de pago. Se trata de una oferta de servicios con características distintas a las que tradicionalmente presentaba paquetes prefabricados para las pequeñas empresas.

En el financiamiento de las acciones intervienen los organismos empresariales, que proporcionan instalaciones e infraestructura para las oficinas de la UPC; las propias empresas beneficiadas, que efectúan el pago directo de un porcentaje de los costos de las acciones, y el Gobierno Federal, que aporta los honorarios de los promotores así como la parte restante de los costos de las acciones⁷.

En 1996, el Programa CIMO apoyó la capacitación de 550 mil trabajadores y se beneficiaron a 175.000 empresas, principalmente micro y pequeñas, cantidades similares a las que habrán de atenderse en 1997⁸.

III. Hacia la reforma del sistema de capacitación

Ante los procesos de globalización y exigencias cambiantes de la demanda, las empresas necesitan adoptar una organización flexible y abierta, de manera que la producción se base en una estructura de redes y equipos de trabajo capaces de incorporar rápidamente a los procesos productivos los cambios e innovaciones tecnológicas que exige el mercado. Este enfoque da lugar a estructuras ocupacionales polivalentes en un modelo de producción flexible, en el que el individuo debe ser capaz de incorporar y aportar cada vez más conocimientos al proceso de producción para elevar la calidad y productividad dentro de la empresa. Se trata de una transformación que implica revalorar el trabajo humano en la empresa, ya no como un conjunto de actividades repetitivas y monótonas, sino como un trabajo creativo orientado a la innovación y el aprendizaje continuo.

En este contexto, a partir de 1994 se lleva a cabo el Proyecto de Modernización de la Educación Técnica y la Capacitación (PMETyC), cuyo propósito es impulsar la transformación de los procesos de formación y capacitación en México. Este esfuerzo se orienta a convertir la capacitación en un proceso integral y permanente, que abarque toda la vida productiva del individuo y otorgue facilidades y apoyos para transitar de la escuela al centro de trabajo y de éste al sistema de formación, revalorando la función educativa tanto de la escuela como de la propia empresa.

Los ejes centrales de esta reforma estructural de la educación y capacitación de los recursos humanos son: i) la definición e integración de normas de competencia laboral; y ii) el establecimiento del sistema de certificación de capacidades laborales, que goce de credibilidad social y amplia aceptación en el mercado de trabajo.

Para esto, el PMETyC considera cuatro componentes: a) Sistema Normalizado de Competencia Laboal (SNCL) y Sistema de Certificación de Competencia Laboral (SCCL); b) Transformación de la Oferta Educativa; c) Estímulos a la Demanda de Capacitación y Certificación de Competencia Laboral, y d) Información, Evaluación y Estudios.

El Consejo de Normalización y Certificación de Competencia Laboral (CONOCER) es el responsable de coordinar las acciones para el desarrollo de los Sistemas Normalizado y de Certificación de Competencia Laboral. Este Consejo es una instancia tripartita, no lucrativa, de carácter nacional, integrada por seis representantes del sector empresdarial, seis del sector social (cinco del obrero, uno del agropecuario) y de seis Secretarias de Estado. Para la ejecución de las distintas acciones el Consejo se auxilia de una Secretaria Ejecutiva, además de los apoyos institucionales de las Secretarias de Educación y del Trabajo y Previsión Social.

El PMETyC es una respuesta a los cambios acelerados que se encuentran en marcha en los ámbitos de la tecnología, el mercado y la estructura social. En el PMET se involucra y se consensa la participación de trabajadores, empresarios, gobierno y sector acadmémico.

Nos encontramos ante una situación que parece inédita, la necesidad de diseñar, con el concurso de todos los involucrados, nuevas formas y mecanismos de capacitación, en los que la formación del individuo sea parte integral del mundo del trabajo, y en los que este binomio responda a la expectativa de lograr integrar, con eficiencia y protección al medio ambiente, a todos los sectores en las actividades productivas y con ello lograr, a través del empleo, una vida digna para todos los miembros de la sociedad.

NOTAS

1. De acuerdo a los resultados de la Encuesta Nacional de Empleo, levantada por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) y la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), entre 1991 y 1996, la proporción de la población en edad de trabajar que se incorporó al mercado de trabajo se incrementó de 53.6 a 55.4%. Esta tendencia se presentó básicamente entre las mujeres, cuya tasa neta de participación se incrementó de 31.5 a 34.3%; mientras que en el caso de los hombres se mantuvo constante (77.7%).
2. En los registros administrativos del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), se observa que en 1995 se perdieron alrededor de 300 mil puestos de trabajo asalariados en establecimientos cotizantes ante dicho Instituto.
3. Datos de la Encuesta Nacional de Empleo Urbano.
4. En el período en el que el desempleo urbano alcanzó su mayor nivel, la tasa de desocupación más alta se registró entre las mujeres de 12 a 19 años de edad (16.3%).
5. Estimaciones realizadas por la Dirección General de Empleo a partir de información de la Encuesta Nacional de Empleo indican que, en el segundo trimestre de 1995, poco más de una cuarta parte de la población ocupada urbana se encontraba subempleada en términos de su jornada laboral e ingresos.
6. En 1983 se crearon los siguientes programas de protección al empleo: Creación de Empleo Rural, Empleo en Areas Urbanas Críticas, Defensa del Empleo y de la Planta Productiva Programa de Servicio Social.
7. En acciones de capacitación, el gobierno cubre el 35% de los costos, en el caso de la empresa pequeña y mediana, y 70%, en el caso de la micro. En asistencia técnica, la participación pública es del 30% en el caso de la pequeña y mediana empresa, mientras que para la micro es del 70%. En formación de instructores, se apoya con 70% de los gastos sin distinción en cuanto al tipo de empresa.
8. Estos datos se refieren a trabajadores y empresas evento, por lo que puede darse el caso de que una empresa o trabajador haya participado en más de un evento al año y se contabilice más de una vez.

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