"Crecimiento y empleo"
Edición Nº 52
Octubre - Diciembre 1997
Globalización, empleo y acción colectiva
Denis Benn
Director de la Unidad Especial de Cooperación Técnica
entre Países en Desarrollo del PNUD.
Texto de la intervención en el Panel sobre Crecimiento y Empleo, efectuado el 8 de octubre de 1997, en el marco de la XXIII Reunión Ordinaria del Consejo Latinoamericano del SELA, realizada en Puerto España (Trinidad y Tobago)
I. Introducción
Es para mí un gran honor que me hayan invitado a participar en este panel y concuerdo con Sir Alister en que se nos ha brindado un buen marco de referencia en lo que concierne a los puntos expuestos por el Primer Ministro y el Ministro de Relaciones Exteriores. Me anima sobremanera el hecho de que el SELA haya decidido incluir en la agenda de hoy este tema tan importante del crecimiento y el empleo. Particularmente, porque se plantea en un momento en el cual han surgido numerosos retos en varias instancias con respecto a la relevancia misma del crecimiento y el empleo. De hecho, considero que en los años recientes hemos presenciado el surgimiento de varios paradigmas de desarrollo nuevos, los cuales a mi manera de ver tienden a concentrarse en los efectos y no en las causas del subdesarrollo. Creo que de esta manera enfrentamos la posibilidad de subvertir los mismos procesos de desarrollo que en los últimos años hemos luchado por promover.
Sin duda, actualmente se está dando un debate sobre lo que deberíamos hacer para lograr crecimiento y empleo, pero no creo que se esté cuestionando el propósito en sí de alcanzar estos objetivos. Por lo menos, no en las instancias de las cuales todos nosotros provenimos.
Al referirme a este tema, me gustaría resaltar ciertos aspectos y exponer una serie de propuestas, que si bien pudieran resultar controversiales y obviamente implican un cierto grado de generalización, podrían servir para uniformizar las políticas en esta materia. Deseo referirme a cuatro aspectos: el primero de ellos es el actual debate, por decirlo de alguna manera, entre los enfoques neoclásicos del crecimiento y el empleo y un modelo keynesiano basado en la demanda; segundo, la muy importante relación entre gobierno y el sector privado en el proceso de desarrollo; tercero, el tema de la composición central de la producción en las economías y en este sentido considero que Sir Alister aportó sus valiosas referencias; y, por último, el muy relevante tema del impacto de la globalización en las perspectivas de desarrollo de los países latinoamericanos y caribeños, en realidad, del mundo en desarrollo en general.
II. El enfoque neoclásico vs el modelo keynesiano
Pasemos ahora a ese primer aspecto. Ciertamente, se ha dado este debate sobre la relevancia del modelo neoclásico de crecimiento y empleo basado en la oferta en contraposición al enfoque basado en la demanda, que hemos llegado a asociar con el modelo keynesiano.
Recientemente, numerosos estudios empíricos han demostrado que ese primer modelo, el enfoque neoclásico de crecimiento y empleo que está en boga en tantos lugares, tiene serias limitaciones en lo que se refiere a las nociones que aporta en cuanto a la relación entre crecimiento y empleo. Por consiguiente, para nosotros sería muy importante utilizar en mayor medida el modelo keynesiano, que de hecho relaciona el crecimiento y el empleo con la demanda. Los factores de la demanda tienen una enorme importancia en esa ecuación. Pero sabemos que desde algunos años venimos siendo influenciados por el análisis económico neoclásico y que esto tiene enormes implicaciones para América Latina y el Caribe y el mundo en desarrollo. Pienso que ésta sigue siendo una proposición sumamente controvertida y luego me gustaría volver sobre este tema.
III. La relación entre el gobierno y el sector privado
El segundo aspecto trata sobre la relación entre gobierno y sector privado en el proceso de desarrollo. En este sentido y una vez más basándose en el análisis económico neoclásico, se han planteado contundentes argumentos a favor de promover la participación del sector privado, al punto de marginar el papel del gobierno en el proceso de desarrollo.
Tenemos entendido que en algunos sitios se han planteado teorías de gobierno minimalistas como una condición deseable. Personalmente creo que, en vista de lo que dijo el Primer Ministro, los gobiernos siguen desempeñando un papel crítico en el proceso de desarrollo y que el sector privado, por muy relevante que sea, no puede garantizar el desarrollo con equidad social.
De hecho, resulta realmente alentador notar que tras una década en la cual se dio por sentado que el gobierno debía ser marginado del proceso de desarrollo, el Banco Mundial haya planteado en su más reciente informe el concepto de que un gobierno efectivo es un instrumento clave en dicho proceso. Y es alentador porque en los últimos años muchos de nosotros hemos sostenido que no se puede perseguir una estrategia de desarrollo óptima sin contemplar un papel efectivo del gobierno en ese proceso. Hasta los japoneses han reconocido que, si bien el mercado es importante, se trata de una tarea demasiado significativa para abandonarla a su suerte y que, por consiguiente, el gobierno es quien señala las directrices del desarrollo, aun cuando se sigan las iniciativas del sector privado
IV. La estructura de la producción en las economías de la región
El otro elemento que deseo mencionar se relaciona con la estructura y la composición de la producción en las economías de América Latina y el Caribe. Es ampliamente conocido el hecho de que a medida que las economías se desarrollan en dicho proceso ocurre un cambio en la composición de la producción de dichas economías, con una tendencia a la disminución, por lo menos en el papel de la agricultura, y un incremento en la producción manufacturera y, por supuesto, en el sector servicios. Por lo tanto, creo que es una importante estrategia en la búsqueda del crecimiento y el empleo garantizar que prestemos especial atención a la posibilidad de promover una expansión de la producción en términos de manufactura y servicios, y que reviste particular importancia tener en cuenta que, por comparación, la demanda de exportación de manufacturas y servicios ha aumentado considerablemente en los últimos años y que seguirá incrementándose. Ahora bien, pienso que al articular cualquier estrategia de desarrollo que busque promover una expansión del crecimiento y el empleo, resulta determinante comprender esta dinámica del proceso global.
V. El impacto de la globalización
El otro elemento que, en mi opinión, es relevante a la hora de discutir el tema que nos reúne aquí hoy es entender el impacto de la globalización, tema que ya ha sido tratado por varios conferencistas. Es evidente que si uno tuviese que asumir una posición objetiva con respecto a la globalización y la liberalización económica, se alegaría que las mismas brindan significativas oportunidades para aumentar el comercio y las inversiones. Ciertamente, es así para aquellos países en desarrollo que tienen suficiente capacidad productiva para competir en la economía, pero en este sentido recuerdo que todos llegamos a la conclusión en una reunión – donde además tuve la buena suerte de participar en otro panel con el Ministro Maraj durante la IX Conferencia de la UNCTAD – de que si bien hay mayores ventajas para algunos países en desarrollo con un alto nivel de capacidad productiva, en el caso de otros países en desarrollo, algunos de ellos pertenecientes a nuestra región, existe el evidente peligro de la marginalización o incluso la fragmentación, en vista de la limitada capacidad productiva de estas economías y, por lo tanto, una limitada capacidad comercial para competir efectivamente en ese orden global.
Esto es muy significativo y no debemos subestimar, porque pienso que es muy fácil aceptar el argumento de que la globalización es esencial para el desarrollo de todos los países. Sin embargo, a mi modo de ver, uno debe reconocer que esto tiene un impacto diferente dependiendo de la capacidad de desarrollo de los diversos países que participan en el sistema económico global. Considero que este es un punto fundamental que debemos enfatizar en esta discusión.
Otro punto que deseo aclarar y en este sentido todos estamos muy conscientes de ello, es que Gran Bretaña, por ejemplo, nunca fue un gran partidario del libre comercio hasta mediados del siglo 19. Aquellos de nosotros que vivimos en el Caribe comprendemos la naturaleza del sistema mercantil que caracterizó nuestras economías, nuestros países y el Imperio Británico durante siglos. Fue solamente después de que Gran Bretaña iniciara una revolución industrial y que, por consiguiente, desarrollara una capacidad productiva para competir globalmente, cuando importantes figuras, representantes de los intereses de los capitalistas de Manchester, se convirtieron en los grandes proponentes del libre comercio. A tal punto que a finales del siglo 19 era conocido como el imperialismo del libre comercio. Aunque es obvio que si tengo la capacidad de abastecer al mundo, me convierta en el mayor defensor del libre comercio. Pero creo que con esta nueva concesión debemos tener cuidado y no subestimar el impacto del proceso de globalización.
Algunas personas sostienen que la globalización es en efecto, un intento por globalizar las disposiciones del ajuste estructural y la liberalización económica, tal como se han aplicado en las economías internas durante la última década o más. Cuando lo que vemos en esa situación es una creciente desigualdad en la distribución del ingreso.
Si queremos poner algún ejemplo, tomemos a Microsoft que en 20 años ha acumulado activos de capital por más de 70 mil millones de dólares y su fundador, Bill Gates, posee una fortuna que supera los 39,8 mil millones de dólares. Por lo tanto, uno también debe ser cuidadoso al revisar la estructura de algunas corporaciones– y creo que el Primer Ministros habló de manera muy elocuente sobre la globalización de las estructuras productivas. La naturaleza de estas corporaciones se hace cada vez más multifacética. Por ejemplo, Viacom, una de las mayores corporaciones del sector de las telecomunicaciones, tiene muchos otros activos que no están relacionados directamente o que no podemos relacionar directamente con Viacom, pero que sin duda alguna forman parte de esa corporación. Viacom es dueña de Blockbuster Video, de Paramount Studios y de los cines que exhiben las películas producidas por la compañía cinematográfica. Además de poseer muchas otras compañías que no se relacionan directamente, al menos por el nombre, con Viacom.
A mi modo de ver, en la economía global hay una concentración de la propiedad del capital y la tecnología que no es muy recomendable y, como países en desarrollo que participan en la economía global, no debemos permitir que se creen estructuras que nos impidan buscar los muy importantes objetivos de una expansión en el crecimiento, la producción y, por supuesto, el empleo, que es uno de los principales temas que estamos discutiendo hoy.
Y yo debería decir en este contexto, porque Sir Alister trajo a colación el tema de la industria bananera y sé que en nuestro grupo se trata de un tópico muy complejo y controversial, que con la Ronda Uruguay y el avance hacia el establecimiento de un régimen comercial liberalizado y global auspiciado por la OMC realmente estamos presenciando un deterioro continuo del pacto que surgió a principios de 1964, en el cual se reconocía que era necesario hacer ciertas concesiones a los países en desarrollo que participan en una economía global. Por eso desde 1964, con la formación de la UNCTAD, hemos tenido un sistema no recíproco. Pero evidentemente las negociaciones de la Ronda Uruguay que condujeron a la creación de la OMC y las negociaciones sucesivas se han estado moviendo en dirección a un sistema completamente recíproco. Es por ello que no nos sorprende el hecho de que hace algunos días el Parlamento Europeo haya hecho una serie de planteamientos con respecto a la defensa de Lomé, el cual a los ojos de la OMC no se considera viable en lo que respecta a la institución de un régimen comercial liberalizado y global. De este hecho se derivan numerosas implicaciones para los países de esta región en términos que permiten comprender los temas que hoy estamos discutiendo aquí.
VI. Promover el crecimiento con equidad y empleo
Ahora bien, como ya dije, quisiera subrayar algunos puntos, basándome en ese análisis sobre las medidas que deberían tomar los países de la región, y me atrevería a decir que los países en desarrollo, para tratar de promover un nivel óptimo de expansión del crecimiento y el empleo, ciertamente, considero que debemos seguir señalando la importancia de promover el crecimiento, con equidad por supuesto, y el empleo en cualquier política de desarrollo. Porque, como dije antes, existe la tendencia, que también se ha manifestado en los debates de las Naciones Unidas, a evitar mencionar juntas las palabras desarrollo y empleo. En este contexto, retomando la idea del Primer Ministro, se ha hablado de crecimiento sin puestos de trabajo, lo cual – por cierto - considero que es un desafortunado juego de palabras. Entiendo que describe un fenómeno en el que pudiera darse un incremento del PIB, como dijo el Primer Ministro, con niveles descendientes o estáticos de empleo. Pero no es que el crecimiento sea la causa del desempleo, sino que la mala distribución de los beneficios que genera el crecimiento sería la causa de que no haya un óptimo nivel de empleo y, por supuesto, de equidad social. Es por ello que debemos tener cuidado con la yuxtaposición de estas palabras, porque algunas veces se utiliza para plantear argumentos en contra del concepto de crecimiento, el cual - a mi modo de ver – sigue siendo necesario si deseamos alcanzar los objetivos de incrementar el empleo. Así que tenemos que seguir afianzando ese principio.
VII. Estimular la inversión del sector privado
En mi opinión, el segundo punto es la necesidad de garantizar que estamos promoviendo el crecimiento con equidad mediante políticas muy prudentes, las cuales deben estar claramente orientadas a estimular la inversión del sector privado, tanto local como globalmente. En otras palabras, deberíamos promover actividades que conduzcan a la inversión de parte del sector privado local y foráneo en la economía, pero – como recalqué- con miras a garantizar la diversificación de la producción. Porque es un hecho que la demanda de servicios y manufacturas para la exportación, particularmente de servicios, aumentará considerablemente en vista de los procesos globales y de la revolución tecnológica que están sucediendo actualmente, y los cuales nosotros, en la región, tendríamos que comenzar a relacionar con estos acontecimientos.
Entiendo perfectamente lo que señaló Sir Alister, en el sentido de la necesidad de que invirtamos en la formación de capital humano y en la instalación de la infraestructura necesaria si deseamos alcanzar dichos objetivos. Aunque también creo que debe mantenerse cierto equilibrio en la ecuación. Respaldo completamente la importancia que tiene la formación del capital humano, ya que ciertamente es uno de los ingredientes del llamado "milagro del Asia oriental", además de otros como altas tasas de ahorro, burocracias efectivas, políticas macroeconómicas correctas y, por supuesto, una prudente intervención gubernamental. Pero creo que si bien muchos economistas han mostrado que la formación del capital humano es un elemento esencial para garantizar el crecimiento exponencial de la economía, ésta no puede buscarse aisladamente de las inversiones en sectores productivos críticos; por lo tanto, debe haber un equilibrio en la ecuación.
VIII. La necesidad de la acción colectiva de los países
Y así llegamos al tercer elemento que deben buscar los países en desarrollo, el cual está relacionado con la economía global. Creo que la acción colectiva de parte de los países en desarrollo es esencial para influir en la forma de ese orden global emergente del cual hablé recientemente, así como también en el contexto de las negociaciones de la OMC referentes a varios temas críticos, tales como las políticas de competencia, los derechos de propiedad intelectual, un tratado sobre inversiones que en realidad se propone brindar trato nacional a los inversionistas extranjeros, las compras gubernamentales, los estándares laborales y los estándares ambientales. Considero que todos ellos son aspectos críticos que moldearán ese orden global en el cual debemos desenvolvernos y en cuyo diseño debemos tener mucho cuidado, para que no sea esbozado en términos de un marco de referencia que niegue las posibilidades de desarrollo de los países de América latina y el Caribe.
También creo firmemente en que, al tratar de instrumentar la acción colectiva a nivel global, debemos buscar una guía que nos permita fomentar las posibilidades comerciales y de inversión entre los mismos países en desarrollo. Y aquí deben disculparme por estar promoviendo esta causa, por cuanto trabajo con ella diariamente; pero resulta que estoy convencido de que constituye un elemento sumamente estratégico dentro de toda la ecuación.
A mi modo de ver, los países en desarrollo tienen enormes capacidades. Si analizamos partes de Asia Oriental y de América Latina, ciertamente encontraremos enormes capacidades que los países pueden intercambiar entre sí. Noto, por ejemplo, que mientras nosotros siempre hemos visto hacia el norte en busca de directrices para alcanzar el desarrollo, en Asia oriental han desarrollado varios enfoques importantes e innovadores sobre la organización de la producción, los cuales han conducido no sólo a un incremento en la producción sino también en la productividad y la competitividad internacional.
Métodos como la especialización flexible y las técnicas gerenciales interfuncionales han surgido de ese contexto. Pero lo más interesantes es que algunas de estas técnicas están siendo copiadas por las corporaciones estadounidenses, que tradicionalmente se regían por una organización completamente vertical. Sin duda se trata de una paradoja, porque aquí tenemos a países desarrollados o instituciones de países desarrollados que intentan mejorar su rendimiento económico basándose en métodos desarrollados en zonas del mundo en desarrollo, mientras que en otras partes del mundo en desarrollo miramos constantemente hacia el norte.
Creo que es muy importante no sólo fomentar un intercambio de técnicas entre los países en desarrollo, sino también promover mejores patrones de comercio e inversiones. Y a este respecto quisiera utilizar cifras demográficas, ya que es relevante tener en cuenta ciertas estadísticas. Se prevé que para el año 2025 la población mundial llegue a aproximadamente 8,5 mil millones de personas, de las cuales más de 7 mil millones probablemente vivirán en los países en desarrollo. Me parece que esto sugiere una tremenda capacidad para las oportunidades de comercio e inversión entre estos países. Por lo cual no debe sorprendernos que ahora estemos presenciando un intento por crear un marco global que ate a los habitantes de los países en desarrollo de una forma tal que permita el acceso irrestricto a sus recursos y sus mercados. Lo cual, en términos del avance en pos de la globalización, no es un motivo insignificante de preocupación.
De allí que piense que es muy importante tomar en consideración estos elementos. Confío plenamente en las posibilidades de desarrollo de los países de América Latina y el Caribe, en realidad de todo el mundo en desarrollo. Pienso que, a pesar de los nuevos retos que enfrentamos actualmente, en fin de cuentas son nuevos retos producto de las realidades geopolíticas de un orden hegemónico –por así decirlo– que ha surgido en el contexto de la Postguerra Fría y que, por consiguiente, uno debe entender que en ese marco quizás haya algunos retos particulares a los cuales hacerles frente. Sigo siendo optimista en lo que respecta al potencial de desarrollo en nuestra región y, como ya dije, del mundo en desarrollo en general.
Evidentemente, para responder a ese reto requerimos de una nueva visión estratégica que no sólo garantice que fomentemos un óptimo nivel de crecimiento y empleo, sino que en el proceso, a través de políticas inteligentes, realmente creemos sociedades justas, equitativas y estables. Lo cual, después de todo, es el verdadero propósito del desarrollo.
Me complace enormemente ver que el SELA, bajo la guía del Secretario Permanente y –por supuesto– de sus colegas en esa organización, está desempeñando un papel tan protagónico en el proceso de modelar las posibilidades de esa nueva visión. Quisiera agradecer al SELA por organizar esta importante discusión y espero que encontremos en ella algunas soluciones a los problemas que nos ocupan.
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