Revista Capitulos 52 SELA 4

Transformaciones del empleo y el trabajo
en el contexto de los procesos de ajuste
Laís Abramo
Funcionaria de la Dirección de Desarrollo y Gestión Local del Instituto Latinoamericano
y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES).

Las políticas de generación de empleo productivo son parte fundamental de una estrategia de construcción de políticas sociales no asistencialistas, en la medida en que el acceso al empleo productivo y de calidad representa la única forma a través de la cual se puede superar de manera consistente las situaciones de pobreza y exclusión social.

Por otro lado, es muy difícil pensar en la elaboración y en la implementación de políticas de empleo amplias y eficaces sin de alguna forma incidir en la definición misma de las políticas de desarrollo. Por eso la vinculación entre esas dos dimensiones es fundamental.

La preocupación con el control de los efectos negativos de los procesos de ajuste y reestructuración productiva sobre el empleo, así como con las posibilidades de generación de nuevas fuentes de empleo productivo, ha estado presente en la formulación de las diversas propuestas de desarrollo económico local (Greffe, 1990; Alonso y Short, 1993; Alburquerque, 1997). Las políticas de desarrollo económico territorial son sin duda un ámbito privilegiado de elaboración e implementación de las políticas de empleo, en la medida en que enfatizan su dimensión productiva, en que puedan contribuir a la difusión del progreso técnico por los tejidos productivos y que logren promover nuevas formas de negociación y concertación entre el poder público, el sector privado y los demás actores sociales involucrados (Alburquerque, 1997).

Vale señalar que, tanto del punto de visa de la contribución a los procesos de desarrollo económico como de la equidad social, interesa la cuestión del empleo no solamente en términos cuantitativos (volumen de puestos de trabajo existentes o pasibles de ser generados) como cualitativos (las condiciones en que estos se ejercen: salario, tipo de contrato, grado de calificación, condiciones de salud y seguridad, relaciones laborales). En ese sentido, no se puede separar el concepto de empleo del concepto (más amplio) de trabajo.

II. Evolución reciente de algunos indicadores
del mercado de trabajo en América Latina

El mercado de trabajo latinoamericano experimentó fuertes cambios en el período 1950-1980. En términos del volumen y naturaleza de la oferta de trabajo, las principales transformaciones observadas fueron las siguientes: en primer lugar, un fuerte crecimiento de la población económicamente activa (PEA), principalmente en los años 70, cuando alcanzó una tasa promedio de 3,2% al año. Ese incremento tuvo su origen en el acentuado crecimiento poblacional del período (ocurrido principalmente entre 1960/1965, cuando alcanzó un promedio anual de 2,9%) y que, en los años 70, se irá a reflejar en un crecimiento acelerado de la población en edad de trabajar (Infante y Klein, 1991). En consecuencia, en 1980, la PEA latinoamericana ascendía a 119 millones de personas (CELADE, 1990).

En segundo lugar, se observa una significativa variación en las tasas de participación laboral según el género, debido al importante crecimiento de la tasa de participación de la mujer, ocurrido principalmente entre 1970-1980¹, más acentuado entre las mujeres jóvenes (entre 20 y 24 años).

En tercer lugar, ocurren cambios importantes en la estructura sectorial del empleo: un acentuado proceso de migración del campo a la ciudad que hace disminuir la importancia de la agricultura y aumentar considerablemente la importancia de la industria y, principalmente de los servicios, en el empleo total. Este cambio en la estructura del empleo significó una inserción masiva de la mano de obra en actividades de mayor productividad y posiblemente de mayor ingreso (Infante y Klein, 1991), (Cuadro 1).

El fuerte crecimiento del sector servicios o, en otras palabras, la terceirización de la estructura del empleo, produjo, a su vez, cambios importantes en la estructura ocupacional: al disminuir las ocupaciones de menor productividad se redujeron los estratos sociales en la base de la estructura ocupacional (asalariados agrícolas, campesinos y trabajadores manuales). Por otro lado, ocurrió un crecimiento (lento) de los estratos de obreros manuales y un crecimiento (acelerado) de las ocupaciones no manuales con mayor calificación e ingreso, así como del empleo público (CEPAL, 1989).

Cuadro 1
América Latina: Composición de la población económicamente
activa por sectores de actividad económica, 1950-1990
(Porcentaje)

	1950	1980	1990

Agricultura	55	32	26
Industria a/	19	26	26
Servicios b/	26	42	48
Total	100	100	100

Fuente: PREALC (1982) y CEPAL (1990ª). Para 1990, se utilizaron estimaciones del PREALC sobre la base de información contenida en las encuestas de hogares de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile y Venezuela, que abarcan el 60% de la población económicamente activa de la región.

La cuarta tendencia importante observada en el período fue la disminución de la tasa de subutilización de la fuerza de trabajo². Entre 1950 y 1980, el porcentaje de subutilización de la fuerza de trabajo bajó de 46 a 40%, aunque en números absolutos el número de desempleados sumado al de subempleados haya aumentado de 27 millones a 49 millones de personas (debido al acentuado crecimiento de la PEA) (Infante y Klein, 1991). La magnitud del desempleo abierto se mantuvo relativamente baja (en torno a 5%) y correspondió a aproximadamente 25% del total de la subutilización de la mano de obra. Eso significa que el problema del subempleo (responsable por aproximadamente 75% del total de la tasa de subutilización de la mano de obra) fue relativamente mucho más grave que el problema del desempleo abierto durante todo el período.

Por otro lado, algunas características del mercado de trabajo latinoamericano no han sufrido cambios sustantivos. En primer lugar, se mantiene constante, como proporción de la PEA, la magnitud de los sectores tradicional rural e informal urbano. A diferencia de los países desarrollados, cuyos sectores modernos, en períodos de dinamismo económico, absorbieron con relativa rapidez la mano de obra ocupada en actividades de baja productividad, en América Latina ese proceso ha sido no solamente más lento, como estructuralmente distinto. En consecuencia, entre 1950 y 1980 se mantienen prácticamente constantes el porcentaje de campesinos entre los ocupados agrícolas (aproximadamente 60%) y del sector informal³ entre los ocupados urbanos (aproximadamente 25%) (Infante y Klein, 1991).

En segundo lugar, se mantiene relativamente constante la participación de la remuneración de los asalariados en el Producto Interno Bruto (PIB) (en torno a 35% entre 1960 y 1980), lo que significa que las mejorías relativas experimentada en el mercado de trabajo, aunque se hayan reflejado en una disminución del porcentaje de pobreza en la región, no lograron alterar de la misma manera la distribución del ingreso⁴.

Las crisis económicas de los años 80, así como las medidas de ajuste estructural implementadas a partir de ahí, tuvieron como consecuencia inicial un severo deterioro de las condiciones de producción y de la situación laboral en la región, produciendo una inflexión de las tendencias que caracterizaron el período anterior.

Entre los principales cambios ocurridos se destaca el quiebre de la tendencia decreciente que la subutilización de la mano de obra había registrado entre 1950 y 1980, registrándose, a partir de esa fecha, un notable aumento del desempleo abierto y del subempleo. Se intensifica el proceso de precarización del trabajo, bajo las formas, entre otras, de menor estabilidad laboral, reemplazo del empleo permanente por trabajo a tiempo parcial y creciente subcontratación (Infante y Klein, 1991).

Pero también se observan cambios en las tendencias de la oferta de trabajo: en los años 80 se empieza a hacer sentir en el mercado de trabajo el efecto demográfico de la disminución del incremento de la población en edad de trabajar iniciada en los años 70, lo que provoca una disminución en el ritmo de crecimiento de la PEA (2,7% al año en promedio). En números absolutos, hacia fines de los 80 la PEA latinoamericana incluía 157 millones de personas. Por otro lado, siguen aumentando las tasas de participación, en especial la de las mujeres.

Se acentúa la tendencia a la urbanización y terciarización del mercado de trabajo: la PEA no agrícola sigue creciendo al ritmo anual de 3,7% mientras la PEA agrícola mantiene la tendencia a desacelerar su expansión (aumentando apenas 0,7% al año en promedio) (Infante y Klein, 1991).

La crisis económica de los años 80 afectó la evolución del producto y, en especial, del empleo. El PIB per cápita de la región cae casi 10 puntos en 10 años. A nivel agregado, la tasa de desocupación abierta pasó de 6,7% en 1980 a 8,3% en 1985. A partir de esta fecha empezó a disminuir, llegando en 1990 a un 6,2%, un índice levemente inferior al registrado 10 años antes (Cuadro 2).

Los salarios, a su vez, experimentaron un acentuado deterioro entre 1980 y 1990, especialmente el salario mínimo y el salario agrícola, cuyos descensos fueron, respectivamente, de 33 y de 28 puntos porcentuales. Los salarios industriales y de la construcción civil, a su vez, cayeron respectivamente 13 y 14 puntos en el mismo período (Cuadro 3).

Cuadro 2
América Latina: desempleo abierto urbano 1980-1993
(Tasas anuales medias)

Fuente: 1980 – Elaboración OIT/ETM-Santiago a base de Encuestas de Hogares disponibles y estimaciones oficiales. Demás años: OIT, Panorama Laboral, 1996.

En consecuencia, ocurre un aumento de la pobreza y de la concentración del ingreso. Los avances logrados en los 20 años anteriores (1960-1980) se neutralizan: la pobreza total aumenta 5 puntos percentuales, mientras la pobreza urbana aumenta 9 puntos percentuales (30% de la población en 1980 y a 39% en 1990).

Entre 1990 y 1994, pasado el período más intenso del ajuste económico, la recuperación económica experimentada en varios países significó también un crecimiento del empleo. Por un lado, el producto y el empleo en las actividades no agropecuarias crecieron a una tasa anual promedio de 3,6% y 3,0%, respectivamente (datos agregados para América Latina y el Caribe). Por otro lado, se interrumpe el proceso de caída de los salarios mínimos, que se incrementan levemente (1,1% anual), mientras los salarios industriales aumentan un 2,4 al año (OIT, 1995). Aún así, siguen estando en 1994, en un nivel significativamente inferior a 1980 (-27,2 puntos porcentuales). (Cuadro 4).

En 1991, los salarios alcanzaron lo mínimo observado desde 1980 (65% de su valor). A partir de ahí se detiene el retroceso del salario mínimo, que había sido constante durante toda la década de los 80, en consecuencia del abandono deliberado de la política de salarios mínimos por parte de muchos gobiernos de la región, además del deterioro de su poder de compra debido a las altas tasas de inflación. El salario agrícola sigue bajando hasta 1992, mientras los salarios industriales y de la construcción civil se recuperan en 1992, sin llegar a los niveles de 1980.

Sin embargo, ese proceso de recuperación se detiene en 1995. La desaceleración del crecimiento económico (1,7% en 1995) se refleja en un nuevo aumento de la desocupación abierta (de un 6,3% en 1994 a un 7,5% en 1995), un estancamiento de los salarios mínimos y una leve reducción de los salarios reales en la industria (-0,5%) (OIT, 1995; OIT, 1996). En el aumento de las tasas de desocupación abierta se destacan las situaciones de Argentina (11,5% en 1994 y 18,4% en 1995) y México (3,6% en 1994 y 6,6% en 1995) (OIT, 1995).

	1985	1990

Salario mínimo	86	67
Salario industrial	91	87
Salario agrícola	87	72
Salario de la construcción civil	84	86

Fuente: Elaborado por PREALC, con base en cifras oficiales (en Contreras, 1995).

	1990-1991	1991-1992

Salario mínimo	64,7	64,8
Salario industrial	88,3	93,3
Salario agrícola	71,6	69,4
Salario de la construcción civil	81,7	87,3

Cuadro 5
América Latina: salarios mínimos reales urbanos, 1990-1995
(Indice 1980 = 100)

						Tasa de crecimiento
País	1990	1991	1992	1993	1994	1990-94ª/	1994-95b/
América Latina	69,8	71,1	71,2	71,3	72,8	1,1	0,2
Argentina	40,2	52,9	45,4	70,0	81,2	19,3	-3,7
Brasil	46,7	52,4	49,2	55,5	49,2	1,3	0,5
Chile	73,3	79,9	83,4	87,5	91,9	5,8	5,3
México	42,0	39,5	38,9	37,9	37,9	2,5	-16,6

b/ Corresponde a la variación de los promedios del primer semestre de cada año.

Cuadro 6
América Latina: salarios reales en la industria, 1990-1995
(Indice 1980 = 100)

						Tasa de crecimiento
País	1990	1991	1992	1993	1994	1990-94ª/	1994-95b/
América Latina	89,8	85,7	92,0	95,7	98,6	2,4	-0,5
Argentina	75,0	76,0	77,0	75,7	80,9	1,9	-2,6
Brasil	96,7	87,8	98,3	104,3	107,0	2,5	2,9
Chile	104,4	112,0	117,6	121,2	127,5	5,1	2,7
Colombia	114,8	114,1	116,0	119,8	118,6	0,8	1,6
México	59,6	61,9	67,6	69,6	71,9	4,8	-13,3
Uruguay	110,8	117,7	118,7	124,3	126,3	3,3	-4,5

b/ Corresponde a la variación de los promedios del primer semestre de cada año.

Los indicadores desfavorables registrados en 1995 evidencian la fragilidad de las mejorías verificadas tanto en términos del crecimiento económico como de la situación laboral entre 1990-1994 y cuestionan la sustentabilidad de las políticas adoptadas en el período.

En 1996, se sigue observando un deterioro de la situación laboral. La tasa agregada de desempleo abierto se eleva a 8,0% en el tercer trimestre, alcanzando el nivel más alto de la década, siguiendo la trayectoria ascendente del porcentaje de desocupados iniciada a partir de 1993.

La elevación de la tasa de desocupación abierta fue resultado del bajo dinamismo e inestabilidad de la economía (que presentó un crecimiento promedio en la región de 2,9% en 1996), la reducción del empleo público y la aplicación de nuevos ajustes en Colombia y Brasil y, en menor proporción, en Bolivia, Panamá, Venezuela y Uruguay (OIT, 1996).

También contribuyó a eso el estilo de reestructuración productiva adoptado en la mayoría de los países, donde el ajuste a nivel de las empresas se viene dando fundamentalmente a través de la disminución del nivel de empleo como mecanismo para aumentar la productividad y recuperar los márgenes de ganancia, particularmente en el sector industrial. Ese tipo de ajuste ha llevado a numerosos países a facilitar los despidos, introducir contratos más flexibles y, en general, a reducir costos laborales incluyendo los salarios. El equilibrio macroeconómico y la capacidad competitiva de las empresas se obtiene, entonces, en el corto plazo, al costo de menor nivel de empleo, mayor inestabilidad y desprotección de los trabajadores (OIT, 1996).

El crecimiento del empleo moderno privado se da básicamente durante 1996, en los sectores de la construcción y de servicios. A su vez el empleo industrial se reduce en un 6,4% (OIT, 1996). (Cuadro 7).

País	Variación percentual

América Latina	-6,4
Argentina	-6,2
Brasil	-12,7
Chile	+3
Colombia	-2,9
México	+1,8
Perú	-2,7
Uruguay	-10,2

A pesar de la desaceleración de la inflación promedio, los salarios reales se estancan. Los salarios industriales se reducen en 9,4% y el poder adquisitivo del salario mínimo se mantiene constante. Comparando con los niveles de 1980, en 1996 los salarios industriales eran ligeramente inferiores (-1,2%), mientras los salarios mínimos presentaban un deterioro de casi 30% (-28%) (OIT, 1996)

Hay que señalar, además, que aún en el período en que se pudo observar un crecimiento del empleo (1990-1994), ese estuvo acompañado por un significativo deterioro de su calidad. Considerando el conjunto del período analizado (1980-1995) se pueden observar importantes cambios en la estructura del empleo en América Latina, con consecuencias significativas sobre su calidad: por un lado, disminuye la importancia del sector público y de la gran empresa privada como generadoras de empleo⁵. Por otro, aumenta la importancia de las pequeñas empresas y del sector informal y de los trabajadores por cuenta propia no profesionales. Esas dos categorías, sumadas al servicio doméstico pasan de 40% del total de empleo en 1980 a 52% en 1990 y a 56% en 1995⁶. (Cuadro 8).

	1980	1990	1995

Sector público	15,7	15,5	13
Grandes empresas	44,1	32,4	31
Sector informal	40,0	52,0	56
–Pequeñas empresas	14,6	20,5	23
–Cuenta propia	19,2	24,8	26
–Servicio doméstico	6,4	6,9	7
Desempleo urbano	6,6	6,2	7,5

Para los próximos años, al mantenerse la misma dinámica, se puede prever la acentuación de esas tendencias a nivel de la estructura del empleo, ya que de cada 100 nuevas ocupaciones generadas entre 1990-94, 81 se concentraron en el sector informal y en la pequeña empresa. En 1995 esa cifra subió a 84. En 1996, según la OIT, el sector informal se consolida como la mayor fuente de generación de empleo en la región. Debido a la disminución de la proporción de empleo generado en el sector público y en las grandes empresas privadas, el ritmo de crecimiento del empleo agregado pasa así a depender básicamente de la capacidad que tenga cada país para absorber fuerza de trabajo en actividades informales. Eso produce un efecto negativo sobre la productividad media del trabajo de los países de la región, ya que esas actividades suelen tener bajos grados de productividad. A su vez, la remuneración media de los trabajadores informales es la mitad que la obtenida por empleados y obreros de los sectores más organizados de la economía (OIT, 1996).

En 1996, de cada 10 hogares pobres en América Latina, en apenas 2 de ellos el factor fundamental en la determinación de la situación de pobreza era el desempleo de alguno de sus miembros. En dos de ellos era el elevado número de menores en relación con los adultos y en seis eran los bajos ingresos laborales del(la) jefe(a) o del(la) principal aportante al hogar (CEPAL, 1997).

Otro indicador del deterioro de la calidad del empleo es la reducción del grado de protección social de los trabajadores. Según la OIT, apenas 35% de la PEA latinoamericana estaba, en 1994, protegida por algún sistema de seguridad social (datos referentes a 11 países). Eso significa que la magnitud del trabajo "desprotegido" (65% del total) era incluso superior a la suma del empleo generado en las pequeñas y microempresas, trabajo por cuenta propia y servicio doméstico (56%). Aún considerando que la totalidad del empleo generado en ese sector estuviera fuera de cualquier sistema de seguridad social (lo que no ocurre) ese dato estaría indicando que un porcentaje significativo de los trabajadores del sector "formal" también está fuera de los sistemas de seguridad social⁷.

Cuadro 9
Segmentos del empleo informal como proporción del
empleo total en América Latina

Considerando el período 1990-1995, el segmento del sector informal que más ha crecido ha sido el de la microempresa (a una tasa de 5,2% al año) (Cuadro 10). Según la OIT (1996) sería necesario un crecimiento económico sostenido del orden de 5 a 6% para reducir el desempleo y elevar la calidad de los puestos de trabajo existentes, realidad que es difícil de vislumbrar, ya que la mayoría de los países de la región presenta un patrón de crecimiento insuficiente e inestable (con la excepción de Chile y Bolivia).

El proceso de reestructuración productiva tiene también una dimensión territorial. Aún en los casos en que ocurre una disminución de la tasa global de desempleo, el problema puede continuar siendo particularmente agudo en determinadas regiones o ciudades, exigiendo políticas específicas para su enfrentamiento.

Por otro lado, el desempleo se focaliza en determinadas categorías dentro de la PEA (como las mujeres y los jóvenes). La tasa de desempleo de las mujeres es, en la mayoría de los países de América Latina, de un 10 a un 40% superior a la tasa de desempleo de los hombres. En algunos casos (Jamaica) es 50% superior (OIT, 1995).

La tasa de desempleo juvenil es 50% superior a la tasa de desempleo urbano promedio (considerando los jóvenes con edades entre 20 y 24 años) y el doble considerando los que tienen entre 15 y 24. En Uruguay, es casi el triple del promedio nacional. En Chile, Sao Paulo y Buenos Aires es más que el doble. Durante los dos últimos años (1995-1996), se viene agravando el problema del desempleo juvenil, que aumenta incluso en países donde se reduce la tasa de desempleo promedio, como por ejemplo Chile (OIT, 1996).

En síntesis, se puede decir que la relativa estabilización y recuperación económica experimentada en lo que va de los años 90 no ha representado una mejora significativa en la situación del mercado de trabajo (OIT, 1995; OIT, 1996). Aunque la tendencia de aumento del desempleo abierto observada durante los años 80 como consecuencia de la crisis económica y de los procesos de ajuste se haya revertido entre 1990-1994 esa situación no se mantiene a partir de 1995. Aún más grave, se advierten tres fenómenos muy preocupantes para cualquier proyección acerca del futuro del trabajo en la región:

– Se profundiza la tendencia a la informalización y precarización del empleo, lo que significa que, aun cuando se generan nuevos puestos de trabajo, tienden a ser de baja calidad (en términos de productividad, salarios, calificación, condiciones de trabajo, protección social, etc.).

– Se observa una baja capacidad de las economías nacionales en términos de generación de empleo productivo. En efecto, según CEPAL (1996), durante los primeros años de la década de los 90, se ha observado un cambio de la relación existente entre la tasa de crecimiento del PIB y la evolución de la tasa de ocupación: el hecho de lograr un nivel dado de crecimiento no ha contribuido a reducir el desempleo, como había ocurrido anteriormente. Durante el primer quinquenio de los 90 la tasa regional de desempleo aumentó, a pesar de que el ritmo de crecimiento ha superado claramente los niveles alcanzados durante los años 80. Si bien esto no implica que la relación entre crecimiento del producto y generación de empleo haya dejado de existir, los datos permiten suponer que ese vínculo está cambiando y ese cambio está referido a la baja capacidad de generación de empleo productivo demostrada por los procesos de reestructuración económica en marcha en muchos países de la región.

–Predominan ampliamente, y tienden a profundizarse, los procesos de desregulación y flexibilización no negociada de las condiciones y relaciones de trabajo, lo que, además de afectar la calidad del empleo, afecta a la institucionalidad que regula el mercado de trabajo, provocando un debilitamiento del movimiento sindical y de los sistemas y procesos de negociación colectiva.