Reforma económica, crecimiento y empleo
Oficina Internacional del Trabajo

El siguiente artículo es una versión resumida del documento presentado por el Asesor Regional de la OIT, Daniel Martínez, en el II Foro sobre Política Industrial organizado por el SELA y la ONUDI en Caracas, del 30 de Julio al 1 de Agosto de 1997, basado en textos del Panorama Laboral 96, editado por la Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe.

El desempeño laboral de los países durante los 90 tiene como antecedente la aplicación de políticas de ajuste y estabilización para hacer frente a la crisis económica y de programas de transformación productiva para responder a los desafíos del nuevo patrón mundial de producción y comercio. En este proceso, iniciado durante el primer quinquenio de la década pasada, los países fueron aplicando un conjunto de reformas económicas coincidentes en cuanto a desarrollar la capacidad competitiva internacional y a la importancia de mantener los equilibrios macroeconómicos básicos. Todo ello contribuyó a modificar los determinantes de la generación de empleo e ingresos

I. Las grandes transformaciones en curso y el nuevo rol de la sociedad, el Estado y el mercado

Las reformas realizadas por los países de la región, así como los cambios experimentados por la economía internacional, configuran un nuevo escenario estructural caracterizado por los procesos de globalización, reforma del Estado, desregulación de los mercados y democratización.

La globalización significa que los países están hoy más integrados a la economía internacional que en el pasado. Las reformas comerciales y financieras implicaron reducir las barreras al comercio exterior, mediante la eliminación de las restricciones cuantitativas a las importaciones, la reducción de las tarifas y de su dispersión. La reforma financiera dio origen a un proceso de apertura del mercado de capitales, lo cual coincidió con una fuerte entrada de capitales externos.

La globalización abre nuevas oportunidades para la creación de puestos de trabajo y afecta los determinantes del empleo y los salarios. Los cambios en la demanda agregada requieren una mayor capacidad de adaptación en la organización de los procesos de producción y de trabajo. Asimismo, la necesidad de aumentar la competitividad implica que el ajuste de los salarios está limitado por el crecimiento de la productividad del trabajo.

La reforma del Estado ha consistido en general en la reducción de su tamaño y la reorientación de sus funciones, al mismo tiempo que aumenta la responsabilidad del sector privado y la importancia de los mercados en la asignación de los recursos. Entre las medidas adoptadas destacan las siguientes. Reformas tributarias tendientes a corregir los desequilibrios financieros del sector público y en algunos casos a simplificar los sistemas tributarios. Privatizaciones que transfieren la propiedad de una proporción significativa de activos del sector público a inversionistas privados nacionales y, generalmente, externos. Dentro de estos últimos deben destacarse la creciente participación de capitales latinoamericanos con su consiguiente efecto sobre la integración económica. Este proceso que se inició con empresas ubicadas en sectores competitivos, se extiende posteriormente a los servicios de utilidad pública e infraestructura. Por último, las reformas de la seguridad social incorporaron al sector privado en la administración de los recursos, sustituyendo en algunos casos y complementando en otros los sistemas de reparto vigentes en otros, mediante la creación de la modalidad de capitalización individual de los trabajadores. Estas reformas han posibilitado la creación de nuevos mecanismos para la movilización de recursos financieros, contribuyendo así a la inversión y el crecimiento económico. Sin embargo, un alto porcentaje de trabajadores sigue sin beneficiarse de sistemas de protección social alguno.

En materia de empleo, la reducción del tamaño del sector público, traslada al sector privado una mayor responsabilidad en la creación de nuevos puestos de trabajo. Esto último requiere no sólo inversión en capital físico sino también en capacitación, factor clave para elevar la productividad y la capacidad competitiva de los trabajadores. Por otra parte, aunque el Estado deja de ser un empleador de última instancia, retiene la responsabilidad de generar las condiciones favorables para que los empresarios puedan crear empleos, así como de ejecutar programas para resolver los problemas específicos en áreas tales como la capacitación de jóvenes y la reconversión laboral.

La desregulación de los mercados reduce la intervención directa del Estado en las áreas del comercio, finanzas y trabajo. Ello ha significado una menor protección a los mercados de bienes y de trabajo con el objetivo de mejorar la eficiencia y otorgar mayor importancia a los mecanismos de mercado en la asignación de recursos.

En el campo laboral las reformas han introducido importantes cambios en la legislación en una doble dirección. Por una parte, se modifican las condiciones de los contratos, se flexibilizan la duración y distribución de la jornada de trabajo y se amplían los causales de despido al incorporar a la legislación los motivos económicos. Estas reformas tienden a facilitar la adaptación de las empresas a las nuevas condiciones económicas. Por otra parte, se introducen reformas constitucionales y de legislación laboral, para asegurar los principios de libertad sindical y restablecer las garantías de los derechos de los trabajadores para negociar libremente. Con estas reformas se tiende a asegurar el ejercicio de las libertades individuales y colectivas en un marco de democracia.

Este proceso de democratización que se extiende en la región constituye un marco propicio para la revitalización de las libertades públicas, el fortalecimiento de las organizaciones sociales y el desarrollo del diálogo y la negociación entre los actores como forma de institucionalizar y procesar las divergencias de intereses y los conflictos. Esta revitalización del diálogo social se manifiesta a nivel nacional mediante acuerdos macro o pactos sociales, y en el nivel micro mediante la negociación colectiva al interior de las empresas.

El diálogo social, al contribuir a la estabilidad, influye favorablemente sobre las posibilidades de crecimiento económico y particularmente sobre los incentivos a la inversión extranjera, al disminuir el «riesgo país».

II. El comportamiento del mercado laboral

El análisis del desempeño del mercado laboral en el nuevo contexto que se efectúa a continuación se basa en una consideración previa: el hecho de que los países se fueron incorporando al proceso de reformas en diferentes momentos por lo que este ha alcanzado diversos grados de madurez en la región. Por ello, se distingue a los países de «reforma prolongada»; esto es, que iniciaron la transformación productiva a partir del primer quinquenio de los ochenta (Bolivia, Chile y Costa Rica). En el caso de Chile, no se analiza la primera etapa de las reformas efectuadas en los años setenta. Por su parte, el grupo de países de «reforma reciente» incluye a los que comenzaron este proceso entre fines de la década pasada y comienzos de la actual (Argentina, Brasil, Colombia, México, Perú, Uruguay, y Venezuela).

El siguiente análisis del desempeño del mercado laboral se circunscribe al examen de la evolución de un conjunto de indicadores básicos sobre fuerza de trabajo, desempleo, empleo y su composición, salarios industriales y mínimos, así como de la productividad durante el período 1985-95.

En la evolución de la oferta laboral del conjunto de estos países se destacan tres aspectos. El primero se refiere al impacto de la transición demográfica. Como resultado de ese proceso, las tasas de crecimiento de la población total comienzan a disminuir en los noventa (1.8% por año) en comparación con la década anterior (2.0% por año) ocurriendo algo semejante con la población en edad de trabajar. El segundo aspecto se relaciona con la continuación del proceso de migración rural urbana con lo cual un 78% de la fuerza de trabajo de los países analizados se localiza en áreas urbanas en la actualidad, en comparación con un 69% en 1980. Por último, la tasa de participación de la fuerza de trabajo aumenta paulatinamente en todos los países analizados entre 1985 y 1995, debido principalmente a la mayor incorporación de las mujeres al mercado laboral.

Como resultado de la interacción de estos factores, se acentúa el carácter predominantemente urbano del mercado laboral y se desacelera el crecimiento de la fuerza de trabajo del 3.8% anual en los ochenta al 3.3% en la década actual. En consecuencia, durante el período de las reformas la presión la oferta laboral disminuye, siendo menores las exigencias de generación de empleos necesarios para absorber a los nuevos entrantes al mercado de trabajo. Sin embargo, la tasa de crecimiento anual de la oferta de trabajo aún sigue siendo elevada, si se la compara, por ejemplo, con la de los países de la OCDE.

El desempleo aumenta en los países con reforma reciente (con la excepción de Colombia) a pesar de que algunos alcanzan tasas de crecimiento económico aceleradas durante el período (Argentina y Perú). En estos casos, el aumento del empleo fue insuficiente para responder a la expansión de la oferta laboral (cuadro 1).

Por el contrario, la desocupación disminuye en todos los países de reforma prolongada, los que alcanzaron tasas altas de crecimiento económico (excepto Bolivia) y aumentos del empleo superiores a los de la oferta laboral.

En cuanto a los determinantes de la generación de empleo, se pueden distinguir dos componentes en el crecimiento del producto. Por un lado, el contenido empleo del crecimiento económico y, por otro, el desempeño de la productividad de la cual depende el comportamiento de la inversión y, por tanto, la capacidad futura para generar empleos.

El empleo total crece a un ritmo inferior al del producto en dos de los países de reforma prolongada (Chile y Costa Rica) así como en cuatro de los de reforma reciente (Argentina, Colombia, Perú y Uruguay). Aún cuando en estos países aumentan simultáneamente el empleo y la productividad, cabe destacar que en el caso de Argentina el efecto empleo (1%) del crecimiento económico (4.3%) fue muy reducido y, por tanto, insuficiente para absorber el crecimiento de la oferta laboral (2.7%). Ello explica, en parte, el abrupto aumento del desempleo abierto. Por el contrario, el crecimiento del empleo supera al del producto (entre 1.2 y 1.9 veces) en el caso de los países de reforma reciente como Brasil, México, Venezuela y también en Bolivia, con experiencia prolongada de reformas. A pesar de esta elevada respuesta del empleo al crecimiento económico, la generación de puestos de trabajo no fue suficiente para responder a los mayores requerimientos de la fuerza de trabajo, aumentando así la desocupación (excepto Bolivia).

En síntesis, para disminuir el desempleo de manera sostenida se requiere crecer; pero, además, como lo muestran Chile, Colombia y Costa Rica, es importante el ritmo al que se crece, la estabilidad de dicho crecimiento y la capacidad del mismo en generar nuevos empleos.

Uno de los cambios más importantes de la estructura ocupacional se expresó en el debilitamiento de la participación de los sectores modernos en la generación de empleo. En todos los países (excepto Chile) el sector informal se convirtió en la principal fuente de los nuevos puestos de trabajo, en actividades donde se mezclan la baja calidad de los empleos, con malas condiciones de trabajo.

Por una parte, la generación de empleos modernos se debilita como consecuencia de las reformas del Estado. En varios países, el nivel de empleo del sector público se estancó o se contrajo, como consecuencia del ajuste fiscal y del proceso de privatizaciones. Esta menor contribución del sector público a la generación de nuevos puestos de trabajo se registra con independencia de la madurez alcanzada en el proceso de reformas. No obstante, el empleo público total continuó expandiéndose, aunque a tasas moderadas, en Colombia, Costa Rica, México, Venezuela y Chile, país este último que ya había reducido significativamente el empleo público antes del período considerado.

La demanda de empleo del sector moderno privado reaccionó positivamente al crecimiento del producto en todos los países (con elasticidades que fluctuaron entre 0.4 y 1.2) exceptuando Argentina. Se observa, además, que las economías de reforma prolongada generaron ocupaciones formales a un ritmo más rápido (4.2% por año) que los que iniciaron el proceso recientemente (1.0% por año) como resultado de la madurez alcanzada por la reestructuración productiva.

En suma, la expansión del empleo en empresas de tamaño grande y medio no logró compensar la pérdida de ocupaciones del sector público, lo cual resultó en la mayoría de los países en una reducción en la capacidad del sector moderno para absorber a los nuevos entrantes al mercado laboral en puestos de trabajo de alta productividad. Por el contrario, la contribución del sector moderno aumentó en Chile y Costa Rica -países de reestructuración productiva avanzada- como resultado de la rápida generación de empleos en el sector privado y de un aumento moderado en las contrataciones del sector público.

La mayor proporción del empleo generado continuó concentrándose en el sector informal, conformado por trabajadores por cuenta propia, familiares no remunerados, ocupados en microempresas y en servicio doméstico. Aunque esto es válido para todos los países (excepto Chile), se aplica especialmente al caso de los países con reforma reciente dado que en la mayoría de ellos el rápido crecimiento de las ocupaciones informales permitió sostener la expansión del empleo, evitando así un aumento mayor del desempleo (cuadro 1).

La expansión de la informalidad tiene además otras connotaciones. Por una parte, estos empleos corresponden mayoritariamente a actividades con reducida productividad y con ingresos bajos y que crecen a tasas inferiores, en relación al grupo de los trabajadores de ingresos altos y al promedio. En estas condiciones el aumento de la informalidad contribuye a aliviar la pobreza al aumentar la tasa de ocupación de los hogares pobres; pero esta tendencia de la estructura ocupacional afecta la seguridad, pues al ampliarse el diferencial salarial aumenta la desigualdad en la distribución de ingresos. Por otra parte, al concentrarse la expansión del empleo en actividades de baja productividad, se reduce la productividad media y afecta, en consecuencia, los esfuerzos para aumentar la competitividad.

Por el contrario, la generación de empleos fue liderada por los sectores modernos en los países de reforma prolongada (con la excepción de Bolivia) y en algunos más recientemente incorporados a este proceso (Colombia).

Cuadro 1
América Latina: Países seleccionados. Reformas económicas y mercado laboral
(Indice, Años Base = Inicio del Período)

Fuente: Elaboración OIT con base en estadísticas oficiales de los países y CEPAL.

a/ El primer año corresponde al inicio de los programas de apertura comercial en los países, con la excepción de Chile donde éste corresponde al comienzo de la segunda fase de apertura. b/ Los índices reflejan los cambios en la participación porcentual de cada sector en el empleo total y las tasas de crecimiento anual corresponden a la de los volúmenes de empleo respectivo. c/ Porcentaje de los nuevos empleos en actividades informales.

En el nuevo contexto estructural el empleo de buena calidad es un requisito básico para mejorar la competitividad. Sin embargo, en la mayoría de los países las nuevas ocupaciones creadas durante el período son predominantemente de baja productividad e ingresos, inestables y sin protección. Por otra parte, si bien las políticas para flexibilizar el mercado de trabajo han contribuido a una adaptación más rápida de la ocupación en las empresas, al mismo tiempo han generado un aumento del trabajo precario.

Ejemplos de ello son Argentina y Colombia. Según la información de las encuestas de hogares, el porcentaje de trabajadores que han sido contratados en Argentina bajo cualquiera de las diferentes modalidades de contratos de duración determinada pasó de aproximadamente el 2% del total de contratos registrados al inicio de la presente década a aproximadamente el 5% en 1996 y 6.5% en 1997. En Colombia, la participación de los contratados a tiempo parcial en el total de los trabajadores asalariados se incrementó del 15.7% en 1990 al 18.0% en 1996.

El desempeño de las remuneraciones al trabajo se analiza en base a la evolución de los salarios industriales, como indicador del sector moderno y de los salarios mínimos, como proxy para los trabajadores no calificados y ocupados en el sector informal. Durante el período de las reformas, el poder adquisitivo de los salarios aumentó debido principalmente a la reducción de la inflación, más que al comportamiento del mercado laboral y/o de mecanismos institucionales. Aún así, en algunos países de reforma reciente, este aumento fue insuficiente para recuperar el nivel de pre-crisis (1980).

El salario industrial se incrementó en términos reales en prácticamente todos los países, exceptuando Costa Rica, Venezuela y Uruguay, país este último donde se registra una leve contracción entre el año de inicio de las reformas y 1995. Por otra parte, en los países de reestructuración económica avanzada, el nivel del salario industrial de 1995 superó (Chile y Costa Rica) o es levemente inferior (Bolivia) al registrado en 1980. Esta característica de la evolución salarial es además compartida por algunos países de reforma reciente como es el caso de Brasil, Colombia y Uruguay. No obstante, en la actualidad todavía persiste un rezago salarial importante en relación a 15 años atrás en Venezuela, Perú, México, Argentina y Bolivia.

El poder adquisitivo del salario mínimo tuvo una evolución diferenciada dependiendo del grado de avance de la transformación productiva durante el período 1990-95. Sin embargo, en la mayoría de los países su nivel actual es inferior al registrado en 1980. Aunque en todos los países de reforma prolongada el salario mínimo real aumenta durante las reformas, sólo en Costa Rica su poder adquisitivo en 1995, es superior al registrado en 1980. Por el contrario, en los países de reforma reciente los mínimos se contraen en términos reales, con la única excepción de Argentina.

Otra característica de la evolución de los salarios es el cambio que experimenta la relación entre salarios mínimos e industriales en los dos grupos de países durante el período de las reformas.

En el caso de los países con reforma prolongada, los salarios mínimos aumentan en términos reales a un ritmo superior al de los salarios industriales (con la excepción de Costa Rica, dado que estos últimos caen durante el período) con lo cual la diferencia entre los niveles de ambos se reduce. Esta disminución de la dispersión salarial puede reflejar, por un lado, el aumento relativo de las remuneraciones de los trabajadores no calificados cuya demanda aumenta en esta etapa de la apertura económica (especialmente en el sector exportador) y, por otro, un aumento de la equidad en la distribución del ingreso dentro de los ocupados. Por su parte, en los países de reforma reciente el ajuste salarial podría presentar características semejantes en Argentina, dado que el leve aumento de los salarios industriales fue acompañado por una importante mejora en el poder adquisitivo de los salarios mínimos y también en Colombia, donde se elevan los salarios industriales, en tanto el nivel del salario mínimo de 1995 es escasamente inferior al de 1990.

En el resto de los países el diferencial entre los salarios industriales y el mínimo aumenta debido a que la recuperación de los primeros fue acompañado de una contracción de los salarios mínimos. En estos casos, la mayor dispersión salarial resultante reflejaría un aumento de la desigualdad en la distribución del ingreso entre los trabajadores, debido básicamente al carácter pasivo de la política de salarios mínimos adoptada durante el período de las reformas.

III. Conclusiones

Los indicadores de desempeño del mercado de trabajo muestran que los países obtuvieron diferentes resultados en cuanto a su eficacia para reducir el problema del empleo; diferencias que dependen, sólo en parte, de la duración del proceso de reformas.

En efecto, las experiencias con mayor éxito en el campo laboral pertenecen al grupo de países de reforma prolongada (Chile, Bolivia y Costa Rica), y sólo una al de reforma reciente (Colombia). En todos estos países disminuye el desempleo y mejoran los salarios, la informalidad se mantiene o aumenta levemente y la productividad crece (excepto Bolivia). Por el contrario, en el resto de los países - pertenecientes todos ellos al grupo que inició más recientemente las reformas- aumentan el desempleo, la informalidad y la precarización laboral aunque se recuperan los salarios industriales por el éxito alcanzado en reducir la inflación (excepto Venezuela), y los salarios mínimos tienen una evolución diferenciada.

En el caso de los países con mejor desempeño laboral, si bien la expansión de la fuerza de trabajo no agrícola fue rápida (entre 3% y 4.5%) en todos ellos (excepto Bolivia) el crecimiento económico fue alto y sostenido (entre 5% y 7%) lo que dio lugar a un sólido proceso de generación de empleo, sustentado en gran parte en el sector privado moderno, y a una disminución del desempleo.

Por su parte, en los países donde la situación laboral mejoró poco o se deterioró durante el período analizado (Argentina, Brasil, México, Uruguay y Venezuela), el empleo moderno aumentó poco, como consecuencia de la contracción en el empleo público derivado del ajuste fiscal y de las privatizaciones que suelen producirse durante la primera etapa de la reforma y de la limitada contribución de las empresas grandes y medianas a la generación de empleo. Esto último se debe a que, en el corto plazo, la estrategia competitiva del sector se logró en base a aumentos de productividad alcanzados, en la mayoría de los casos, mediante la reducción del personal de las empresas. La mayoría de los nuevos puestos de trabajo generados correspondieron al sector informal. Además, en todos ellos el desempleo aumenta, a pesar de que el crecimiento de la oferta laboral (entre 2% y 4%) es más bajo que el registrado en los países de buen desempeño laboral.

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