"Crecimiento y empleo"
Edición Nº 52
Octubre - Diciembre 1997
Las políticas de empleo en Argentina
Luis Castillo Marín
Director Nacional de Política de Empleo y Capacitación del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de Argentina.
Resumen de la ponencia presentada en la Reunión sobre Crecimiento
y Empleo en América Latina y el Caribe, efectuada del 24 al 26 de setiembre de 1997, en Río de Janeiro, Brasil.I. La Ley Nacional de Empleo: un punto de partida
La Ley 24013, creo que es el punto de partida para poder evaluar el desarrollo de las políticas de empleo en la Argentina y los programas de empleo y capacitación que se generan a partir de esas políticas. ¿Y por qué la Ley Nacional de Empleo puede ser un punto de partida?
En primer lugar, porque la Ley Nacional de Empleo supuso un diagnóstico del mercado de trabajo en la Argentina desde una doble perspectiva: por un lado, analizaba una serie de cambios que afectaba el funcionamiento del mercado de trabajo como consecuencia de las nuevas condiciones de producción a nivel mundial; por otro, examinaba una serie de ineficiencias en el sector que habían generado el problema de la desocupación.
¿Cuáles eran esas ineficiencias? Para muchos de nosotros, era indiscutible la importancia del sector industrial y su efecto dinamizador en la creación de puestos de trabajo. Eso, que había sido una afirmación categórica durante muchos años en la Argentina, a mediados de los 70 y durante los 80 dejó de ser realidad. El impacto o la creación de puestos de trabajo a partir del desarrollo del sector industrial, fue primero lentificándose poco a poco y después, generando ya no un lento crecimiento sino que, en algunos momentos, se traducía en expulsión de fuerzas de trabajo en algunos sectores en particular.
Por otra parte, se generaba una movilidad hacia las ciudades que atraían en función del desarrollo industrial, pero esa movilidad no se ve veía coronada con un puesto en el sector formal del sector industrial. Por lo tanto, se había creado, especialmente en los grandes aglomerados urbanos, lo que se denominó en su momento, "sector informal urbano": un conjunto de población ocupada, pero en condiciones de desaprovechamiento de su capacidad y en condiciones de ingreso, por ese esfuerzo realizado, menor a lo que correspondía o a lo que era común en el sector industrial. Es decir que había una subocupación de la fuerzas de trabajo en actividad, con bajo nivel tecnológico, baja productividad y bajos niveles de ingresos en el sector informal urbano.
También aparecía en el diagnóstico como ineficiencias del mercado de trabajo que se habían ido acumulando durante un largo período anterior, el que la participación de las mujeres en la actividad económica, era menor o se reflejaba como menor a lo que correspondía en otros países con igual nivel de desarrollo.
El diagnóstico permitía entender esta variedad de causas que estaban influyendo en la desocupación, a la vez que detectaba una variedad de formas de manifestación de este problema, del cual una de ellas eran los desempleados en su forma más visible.
Pero también estaban los subocupados y los trabajadores en negro, una parte importante de la población económicamente activa que desarrollaba un trabajo rentable y en relación de dependencia, pero que no estaba cubierta por el sistema jurídico; es decir, trabajadores no registrados.
El segundo aspecto a destacar en la ley 24.013 es que no sólo plantea un diagnóstico de esta situación, sino que describe o enumera una serie de acciones que tendían a dar respuestas a esta problemática. Las acciones estaban dirigidas a crear nuevos puestos de trabajo; capacitar de modo de adaptar los conocimientos de las fuerzas de trabajo a las nuevas exigencias del proceso productivo;propiciar la intermediación del mercado de trabajo que favoreciera la vinculación entre oferta y demanda y redujera la demora en la ocupación y en la búsqueda o la concreción de algunos puestos de trabajo vacantes, y planteada la cobertura para el seguro de desempleo.
No sólo se incluyen acciones, sino también programas, los cuales se ejecutan a partir de ese diagnóstico. Si bien los programas reconocen a alguna de estas acciones como dominante, en realidad, no quedan reducidos a sólo una de las acciones.
El tercer aspecto por el cual me parece que la Ley Nacional de Empleo es un buen punto de partida para analizar las políticas de empleo, es porque incluye un financiamiento para el desarrollo de estos programas y acciones a través del Fondo Nacional de Empleo.
El Fondo, creado por la Ley Nº 24.013, define varias fuentes de recursos, entre los cuales, los más importantes en estos años de ejecución fue la contribución del 1,5 puntos de los 9 puntos que originalmente se asignaron a asignaciones familiares. Pero además la Ley Nacional de Empleo prevé otros recursos, como préstamos que puede tomar el gobierno nacional, donaciones, etc.
Del año 93 al 96 casi se duplican los fondos de los programas de empleo al pasar de alrededor de 90 millones a 150 millones. Además, para el año 97’ estos fondos prácticamente se triplican, porque con el financiamiento internacional para el Programa Trabajar y para el Proyecto joven, en realidad se planea ejecutar alrededor de 450 millones de pesos.
La otra parte del Fondo, alrededor del 60%, se destina a la cobertura del seguro de desempleo. En la actualidad, cerca de 100.000 trabajadores desocupados cobran un Seguro de Desempleo todos los meses que oscila en alrededor de los 300 dólares. La duración de esta cobertura puede ser de 4, 8, 12 meses, según el tiempo de permanencia en los últimos 3 años en relación de dependencia y los aportes realizados.
II. Programa de Empleo
1. Creación de puestos de trabajo transitorios
Dentro de los Programas de Empleo, que son los que tienden a crear puestos de trabajo, vamos a hacer una primera diferenciación: aquéllos que tienden a crear puestos de trabajo en forma transitoria y aquéllos que tienden a generar la creación de puestos de trabajo en el sector privado y, por lo tanto, serían en forma permanente o en forma más duradera.
Dentro de los primeros, el Programa Trabajar consiste en la creación de empleo transitorio a partir de realizar los proyectos de obras que presentan organizaciones sin fines de lucro o municipalidades o entidades provinciales, relativos a proyectos de obras que satisfagan necesidades sociales o comunitarias. El Fondo cubre los costos de la mano de obra y los organismos ejecutores, los que presentan los proyectos, se hacen cargo del costo de los materiales y de la asistencia técnica para la realización de estas obras. Las obras de infraestructura en el marco de estos programas se desarrollan durante un período de 3 a 6 meses.
En la misma línea del programa de empleo transitorio, pero ya no en la realización de obras sino en la realización de servicios, está el Programa de Servicios Comunitarios que tiende a complementar las necesidades de la población más necesitada y tiende también a complementar el Programa Trabajar y la participación de la mujer en la medida en que exige, como condición, que el 80% de los beneficiarios del Programa de Servicios Comunitarios sean mujeres.
El Programa de Servicios Comunitarios incluye, además, un nivel importante de descentralización hacia la provincias a partir de la Unidad de Aplicación Provincial con participación de organismos no gubernamentales que tengan que ver con estos servicios que se van a prestar, donde la provincia tiene un papel importante en la organización y en la ejecución de estos servicios comunitarios.
El tercer programa de empleo transitorio es el Desarrollo de Empleo Local, que también tiende a realizar obras y servicios que satisfagan necesidades de la comunidad. La diferencia es que el financiamiento para estos programas es de la autoridad local que propone el Programa de Desarrollo Local. Lo que da el Ministerio del Trabajoy Seguridad Social (MTSS) es la asistencia técnica y la cobertura para la realización de estos programas.
2. Generación de empleo duradero
Como ya se mencionó, otros programas procuran generar empleo duradero en el sector privado. Una primera línea consiste en modificar los aspectos que pueden limitar la incorporación de trabajadores, como es el costo laboral.
La reducción de las contribuciones patronales que proponen las modalidades promovidas, o la reducción de las contribuciones patronales a partir del Decreto del Gobierno Nacional según el nivel de desarrollo geográfico de los lugares donde se va a contratar, supone de hecho que, en los últimos dos años, se redujo el costo de las contribuciones patronales en más de 10 puntos porcentuales.
En general, en la experiencia internacional hay dos mecanismos para fomentar el empleo en la actividad privada.
Uno es la reducción de los costos: cuanto más barato signifique contratar a un trabajador, más fácilmente se va a dar la decisión de contratar a un trabajador. El otro elemento es el incremento en la productividad de los trabajadores.
Además de la reducción de las contribuciones patronales en forma generalizada, se desarrolló a partir de algunos programas para sectores en particular, un incentivo a la contratación a partir de reducir los costos de esa contratación o de generar nuevos puestos mediante una ayuda económica del Estado.
Uno de ellos es el Programa Forestar, en el marco de un programa nacional de desarrollo del sector forestal que impulsa la Secretaría de Agricultura. Se apoya esta acción a través de una ayuda económica no remunerativa a una cantidad de trabajadores para realizar esas actividades, con el compromiso, por parte de los empleadores de que por cada porcentaje o cantidad de ayudas económicas que nosotros damos, ellos tienen la obligación de contratar durante el mismo período a un trabajador en relación de dependencia y, además, de proponer, una vez finalizado el período de desarrollo de estas actividades, la contratación de un porcentaje de los trabajadores que habían sido provistos mediante recursos del Fondo Nacional de Empleo.
III. Programa de capacitación
Con las acciones de capacitación tenemos también distintos programas que tienden a adecuar el conocimiento de los trabajadores a estas nuevas condiciones del proceso productivo.
El más importante de estos programas de capacitación, en términos cuantitativos en los últimos años, fue el Proyecto Joven. Los jóvenes en general eran un sector con dificultades para insertarse laboralmente debido a dos cuestiones: no tenían un conocimiento preciso de los requerimientos para un puesto de trabajo en particular, sea porque no concluyeron los estudios o porque los estudios realizados no tenían vinculación con las habilidades que exigía el puesto de trabajo, y la otra limitación era la falta de experiencia.
El Proyecto Joven incluye un período de capacitación dentro del curso, donde se trata de darle a la persona que se incorpora a este programa las habilidades necesarias para desempeñarse en un puesto de trabajo en particular.
Durante la segunda parte del curso de capacitación se realiza una práctica de esas destrezas en un puesto de trabajo en una empresa privada, con lo cual no sólo se completa el proceso de adquirir estas destrezas o habilidades, sino que también se adquiere la experiencia de haber trabajado en una compañía.
El Proyecto Joven se realizó en el marco de un programa financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo que duró tres años.
Si el Proyecto Joven se define como un proyecto de capacitación inicial, es decir, para empezar un proceso, el Programa de Apoyo a la Reconversión Productiva se está planteando acompañar este aspecto con una capacitación complementaria que posibilite a los trabajadores que ya estuvieron en el proceso productivo –y que por algún motivo están fuera– una capacitación para reinsertarse nuevamente.
Estos nuevos componentes que estamos discutiendo incorporar en la segunda fase, tienden a reconocer que la capacitación no es sólo un requisito para conseguir un puesto de trabajo, sino para mantenerse en el puesto de trabajo.
Este proceso de globalización y de transición de las tecnologías está generando una transformación acelerada de los procesos de producción, por lo tanto, en la vida útil de un trabajador no bastan los conocimientos adquiridos en la etapa educativa sino que hoy en día, requiere una actualización durante toda su vida útil.
Otro de los Programas de Capacitación son los Talleres Ocupacionales que constituyen la base para detectar necesidades ocupacionales en algunas localidades.
El Programa ayuda a la movilización de los sectores sociales para proveer infraestructura que dé respuesta a esta necesidad de capacitación acciones de capacitación, los organismos provinciales y municipales que en distinta medida están participando.
Otro de los Programas a desarrollar incluye asistencia técnica a todos los actores que están incluidos en este tema: instituciones de capacitación con fines de lucro, organizaciones sociales tipo sindicato o sociedades de fomento, cámaras empresariales e instituciones provinciales o municipales.
IV. Conclusiones
De lo expuesto se desprende varias conclusiones. En primer lugar, que hasta ahora la población objetivo de los programas de empleo son los desocupados y es aún muy débil la respuesta que estamos dando a los otros sectores involucrados en el problema.
Una segunda conclusión es que la mayoría de los programas que tienden a fomentar el empleo en el sector privado, tienen más incidencia en el aspecto de reducción del costo laboral que en el aspecto del incremento de la productividad.
También es bueno aclarar que estos dos tipos de acciones, tienen alguna diferencia en su impacto sobre la desocupación. Las que tienden a reducir el costo laboral, producen un efecto inmediato y constante sobre el desempleo.
Las que tienden a incrementar la productividad en el trabajo, como la capacitación, no producen impacto en forma inmediata sino que suponen un proceso de desarrollo mucho mayor. La diferencia es que estos efectos mediatos no son lineales porque se potencian con el desarrollo del tiempo.
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