"Crecimiento y empleo"
Edición Nº 52
Octubre - Diciembre 1997
Crecimiento y empleo 1980-1997:
La experiencia jamaiquina
Christine Dawson
Gerente de Monitoreo de Política Económica y Programación Económica.
Judith McWhinny
Gerente de Investigación Económica y Políticas de Desarrollo.
Jennifer Green
Gerente de Recursos Humanos.
Ponencia presentada en la Reunión Regional sobre Crecimiento y Empleo en América Latina y el Caribe, realizada en Río de Janeiro (Brasil), del 24 al 26 de setiembre de 1997.
I. Introducción
Jamaica es una pequeña isla estado con una población de poco más de 2,5 millones de habitantes. Podríamos decir que su estructura económica es combinada ya que ningún sector en particular representa más del 23% del PIB. La agricultura representa alrededor del 8% del PIB, la manufactura el 18%, la distribución el 22,6%, los servicios financieros el 15% y la minería el 9%. En general, los servicios que incluyen el turismo contribuyen hasta un 77% del PIB.
Por ser una economía muy abierta, el comercio total de bienes representa más del 78% del PIB. Las importaciones de mercancías equivalen a aproximadamente el 53% del PIB, mientras las exportaciones de bienes y servicios (turismo) contribuyen en 50% al PIB. Dado este nivel de apertura, la economía es altamente vulnerable a impactos exógenos, tales como los climáticos, y a impactos externos, tales como las fluctuaciones en los precios y la demanda internacional.
II. Entorno económico internacional y reforma estructural en Jamaica
Dentro del contexto de una economía global que se ha ido haciendo cada vez más integrada e interdependiente, Jamaica ha experimentado un largo proceso de ajustes estructurales a lo largo de los últimos 20 años que han transformado la economía en una orientada hacia el mercado. El colapso de la Unión Soviética y otros cambios geopolíticos significativos, la reducción de las barreras arancelarias y no arancelarias, la globalización de la producción y los rápidos cambios tecnológicos han sido elementos claves en moldear la economía internacional y alterar fundamentalmente los parámetros según los cuales opera la economía jamaiquina.
Al igual que nuestros vecinos de Latinoamérica y el Caribe, los programas de ajustes económicos de los años 80 intentaban revertir la declinación económica y fomentar el desarrollo a través de un proceso de reformas enfocadas al mercado. Desde 1974, la economía de Jamaica entró en un período de declive luego de la primera crisis de los precios petroleros. En el contexto de defectos estructurales substanciales, una economía altamente regulada, reprimida e introspectiva, la producción agregada había caído en 1980 a su nivel más bajo desde 1973 y el desempleo se incrementó hasta el 27% (incluyendo los que buscaban o no trabajo). Los cambios en las políticas económicas que se llevaron a cabo incluyeron reformas comerciales y arancelarias, la eliminación de la mayoría de los controles de precios, la reducción de los subsidios gubernamentales, la liberalización de las regulaciones y la privatización.
La promoción de inversiones en industrias como la agricultura, la manufactura y el sector de las pequeñas industrias recibió especial énfasis, dado su potencial empleador y exportador, así como sus vínculos con el desarrollo económico rural.
Durante la década de los 90, se profundizó el proceso de ajuste con la liberalización del control de cambio en 1991. Desde ese momento, sin embargo, la mayor preocupación en materia de políticas cambió hacia estabilizar la economía y proteger el valor de su divisa en vista de la severa inestabilidad que surgió en el período inmediatamente después de la liberalización. La tasa de cambio pasó de J$12,14 por US$ antes de la liberalización del cambio a J$20,91 por US$ hacia finales de 1991, mientras que la inflación aumentó a su nivel más alto en la historia, llegando a 80,2%. Las estrictas medidas de control de la demanda instrumentadas por el Gobierno en los años subsiguientes redujeron la inflación a 9,5 por ciento en el año fiscal de 1996/97.
III. Tendencias del crecimiento y del empleo
1. Crecimiento económico
Luego del período de declinación económica de la década de los 70, el crecimiento total se situó en un promedio de 1,8% durante los años 80, decreciendo aún más a alrededor de 1% en el período 1991 a 1995, antes de reducirse en un 1,7% en 1996. Aunque la tendencia de crecimiento ha sido generalmente a la baja, la economía ha experimentado arranques esporádicos de crecimiento, en particular durante la segunda mitad de los años 80 (cuando el crecimiento estuvo en un promedio de 6%), con buenos resultados en los sectores que eran particularmente sensibles a las señales del mercado. El crecimiento, por ejemplo, llegó a un máximo de 7,7% en 1987, impulsado por un fuerte sector minero y rápidas expansiones en las áreas de turismo, manufactura y servicios financieros.
Durante los 90s, la influencia de la creciente liberalización de los flujos comerciales y financieros, las respectivas respuestas internas de ajustes para frenar la demanda doméstica y además proteger al sector externo contra el impacto adverso del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), repercutió negativamente en el sector manufacturero doméstico, revirtiendo el crecimiento anterior. Durante este período, el sector financiero también experimentó declinaciones.
El sector agrícola ha mostrado un buen rendimiento a partir de los años 80 (con excepción de declives relacionados con el clima) y ha cambiado su enfoque hacia la producción de exportaciones y una gama diversificada de productos. Los agricultores han aprovechado oportunidades que se han presentado con una mayor producción de productos "especializados", tales como las exportaciones no tradicionales de plantas ornamentales y comida "étnica". Se cree, sin embargo, que los cambios en el ambiente comercial internacional causarán un impacto negativo en el altamente protegido subsector tradicional y, en particular, en la industria de los bananos, la cual ha disfrutado de trato preferente bajo los convenios de libre comercio de ACP/UE.
2. La fuerza laboral y el empleo en Jamaica
La fuerza laboral ha aumentado de manera sostenida durante las últimas dos décadas de 792.700 trabajadores en 1972 a 1.143.000 en 1996. Los hombres constituyen alrededor del 54 por ciento de la fuerza laboral y las mujeres el resto. Los altos niveles de participación de la mujer en la fuerza laboral han sido una característica de Jamaica y están relacionados con la estructura familiar, en la cual las mujeres asumen una creciente porción de las responsabilidades económicas.
La reestructuración económica y los cambios globales también han causado un impacto significativo en el mercado laboral y han influenciado las tendencias del empleo, la composición estructural de la fuerza laboral y los cambios en la estructura de los ingresos, entre otros. En el escenario económico jamaiquino, las fusiones, las adquisiciones, la descentralización y las reducciones de personal, que son parte de las actividades de las compañías para tratar de aumentar su competitividad, han llevado a cambios en las características del mercado laboral, los cuales generalmente no son distintos de acontecimientos similares en otras regiones del hemisferio.
La liberalización, la mayor internacionalización del capital y la globalización de la producción, por ejemplo, han contribuido al aumento del empleo no especializado de mujeres con bajos sueldos en las zonas de procesamiento de exportaciones en Jamaica, así como al acelerado crecimiento de los sectores de servicios, incluyendo la distribución y los servicios financieros. Por una parte, han surgido pérdidas en el empleo en el sector formal especializado debido al lento crecimiento en el rendimiento y la productividad y la salida de empresas no competitivas, cambios que se han ido presentando a medida que las industrias y los sectores se reestructuran para enfrentar los retos de competir en el ámbito regional e internacional. Por otra parte, el rápido crecimiento del sector informal y las microempresas ha generado empleos, absorbiendo algo del exceso de los trabajadores. El crecimiento de la fuerza laboral no especializada e informal en momentos en que los cambios e innovaciones tecnológicas necesarias se han parcializado hacia trabajadores más especializados también han resultado en el desempleo coexistente con un déficit de habilidades.
Durante las dos últimas décadas, los cambios en la economía jamaiquina han reflejado levemente la variabilidad en la actividad económica. Durante los años 80, la tasa de desempleo declinó a medida que la economía crecía. La tasa de desempleo que estaba en un 26% a comienzos de los 80 se redujo hasta llegar a cifras entre 15% y 16% en 1990. Esto parece indicar que con el declive económico en 1996, el desempleo ha comenzado a aumentar en 1997. La tasa de desempleo se incrementó poco a poco hasta llegar a 17,2% en abril de 1997.
El desempleo en Jamaica es soportado en partes desiguales entre los sexos y los grupos de edades. A pesar de que la brecha se ha estrechado durante los últimos 15 años, el desempleo femenino se mantiene persistentemente más alto que el de los hombres. En 1982, la tasa de desempleo para los hombres estaba en 17%, mientras que para las mujeres estaba en 40,0%. Para 1996, estas tasas cayeron a 10% y 23,1% respectivamente.
Un fenómeno relativamente reciente en el mercado laboral ha sido el advenimiento de los "pobres que trabajan". Las personas que entran en esta categoría están empleadas en ocupaciones de bajos sueldos, tales como servicio doméstico, personal de apoyo en oficinas, buhoneros y otros trabajos similares que requieren pocas o ningunas habilidades. Una encuesta de las condiciones de vida y de la fuerza laboral indica que aproximadamente el 20% de los trabajadores estaban clasificados como "pobres que trabajan", en situación de pobreza crítica. Un estudio más profundo de los datos reveló que el 23% eran hombres mientras que el 20,3% eran mujeres. Al mismo tiempo, ha habido un aumento en los empleos de bajo sueldo y que exigen pocas habilidades, concentrados en las entidades de tipo procesadoras de exportaciones. En 1982, el empleo en las Zonas Francas estaba calculado en 875 trabajadores. Para 1996, el empleo en esas zonas había crecido vertiginosamente y estaba en 14.000 trabajadores, 80% de los cuales eran mujeres.
3. Grupos vulnerables
Las tendencias recientes del empleo, a la vez que tienen un impacto sobre un extenso grupo de personas, tienen consecuencias especiales para grupos vulnerables: mujeres, jóvenes y discapacitados. Con respecto a los jóvenes, más de la mitad (56%) del total de desempleados caen bajo la clasificación de "menor de 25 años". Las mujeres solamente representan el 36,5% de este total. Esto es particularmente alarmante en vista de los problemas sociales asociados.
4. El sector informal
A pesar que las estadísticas sobre el sector informal son difíciles de obtener, existen pocas dudas sobre el hecho que este sector ha aumentado en cantidad en años recientes y que ha desempeñado un papel crítico en la absorción de la mano de obra. Este sector continúa siendo un importante empleador, con una participación estimada de 41% y 32% de la fuerza laboral masculina y femenina respectivamente empleados informalmente. La tendencia en las tasas de participación en la fuerza laboral para los trabajadores en su edad más productiva (25-34 años) ha mostrado, sin embargo, una tendencia decreciente para los hombres y creciente para las mujeres. Esto está relacionado posiblemente con una mayor participación de los hombres en el sector informal, muchos de los cuales no reportan sus actividades. A pesar de que el sector ha contribuido a la expansión del empleo, existe cada vez más preocupación respecto a la naturaleza precaria del sector en términos de, por ejemplo, la calidad de los empleos (capacidad de obtener ingresos, habilidades, falta de seguro médico y otros beneficios, pensiones, falta de protección). De hecho, cuando se analizan en combinación con el aumento del empleo en las Zonas Francas, aparece un cuadro de erosión en la calidad del empleo.
A pesar de que el sector informal tradicionalmente ha comprendido aquellas personas involucradas en actividades marginales, este sector ha venido ejerciendo una creciente atracción para trabajadores especializados. Los trabajadores especializados han venido operando cada vez más en negocios del sector informal para complementar los ingresos provenientes de su empleo primario. Este acontecimiento está relacionado al aumento de la aparición de empleos múltiples. En 1995, más de 39.000 personas, 75% de los cuales eran hombres, admitieron que tenían más de un empleo. Esto se traducía en aproximadamente el 4,0% de la fuerza laboral, cifra que se cree aún está subestimada.
IV. Programas para estimular el empleo
Para enfrentar los retos de la creación de empleos y el alivio de la pobreza, el Gobierno ha diseñado sus políticas socioeconómicas con miras a:
–facilitar las actividades generadoras de ingresos y riqueza eliminando los obstáculos para el crecimiento, creando y manteniendo un ambiente económico propicio y estable, y manteniendo una infraestructura física y social adecuada,
–estimular la competitividad de las empresas por medio de la creación y mantenimiento de un marco apropiado de incentivos económicos para facilitar la modernización y reequipamiento de la industria;
–fomentar la aplicación de la ciencia y la tecnología a la innovación en los productos y en los procesos de producción;
–preparar a la fuerza laboral para enfrentarse a los requisitos de la nueva era de procesos laborales basados en los conocimientos y a una sociedad impulsada por la información a través de la educación y el entrenamiento; y
–facilitar una mayor flexibilidad en el mercado laboral y prácticas de relaciones industriales más armónicas a través de reformas en el mercado laboral para fomentar procesos laborales más adaptables.
1. Aceleración del crecimiento laboral: escogiendo a los ganadores
El crecimiento económico sostenido representa el requisito previo clave para la creación de empleos, el mejoramiento de los estándares de vida, y es desarrollo económico en general.
En su Política Industrial Nacional (PIN), ejecutada a partir de 1996, el Gobierno de Jamaica se trazó como meta un crecimiento de 6% anual para incrementar el ingreso per capita hasta US$4.000 para el año 2010. Basada en el compromiso de establecer una economía impulsada por el mercado y apuntalada por un consenso social entre los principales actores económicos, la estrategia industrial está enfocada hacia la explotación y apoyo de áreas específicas que poseen ventajas competitivas dentro de la economía jamaiquina, así como también una sustitución significativa de importaciones para aumentar la producción y generar empleos. A través de intervenciones selectivas y distribuciones de impuestos y gastos específicos, el Gobierno buscará crear las condiciones económicas que sirvan para facilitar y estimular las inversiones, la producción y el empleo en sectores estratégicos de la economía. Se ha dado un énfasis particular a las pequeñas empresas y centros de crecimiento con una fuerte capacidad y potencial para la expansión a largo plazo, con una alta capacidad de generación de empleos y fuertes vínculos sectoriales económicos para reforzar el crecimiento. Estos incluyen la agroindustria, el turismo, los deportes, los productos marinos, la horticultura y los minerales.
La política enfoca la necesidad de expandir, especialmente a medio plazo, las actividades productivas (incluyendo, por ejemplo, la industria del vestido) que son competitivas a los niveles actuales de salarios para trabajadores no especializados, de forma de crear oportunidades para el sector de los trabajadores desempleados o subempleados. A largo plazo, sin embargo, dada la naturaleza precaria de cualquier industria basada en mantener una estructura de "bajos salarios y escasas habilidades" (debido a cambios en las estructuras salariales y en la tecnología), se pondrá especial énfasis en la diversificación a través de la promoción de actividades con características de alta productividad, altas capacidades y altos salarios.
Aunque se promueve el desarrollo liderizado por las exportaciones y el sector privado como bases para el proceso de desarrollo, se han tomado medidas para asegurar que las empresas y trabajadores jamaiquinos no sean víctimas de prácticas desleales. Estas medidas incluyen poner en vigor efectivamente la legislación antidumping, la utilización de impuestos compensatorios donde sea necesario y al mismo tiempo asegurar que los productos importados llenen los requisitos apropiados. Los intereses de los exportadores jamaiquinos en obtener acceso al mercado serán defendidos de acuerdo a la estrategia de enfrentar las barreras no arancelarias en los mercados externos. Apoyando el empuje para la obtención de dinamismo empresarial paralelamente a la protección al consumidor, las políticas de apoyo también han incluido la aprobación de la Ley de Competencia Leal en 1993 y la instalación de la Oficina de Regulación de Servicios Públicos. Un Programa de Modernización del Sector Público está actualmente en proceso para mejorar la eficiencia y rendimiento de los servicios públicos. En relación a la protección de empleos, se ha brindado especial atención a los estándares de empleo, la mayor flexibilidad en el mercado laboral, las relaciones industriales y la salvaguarda de los derechos del trabajador por medio del nombramiento de un Comité de Reformas al Mercado Laboral en 1995, el cual está encargado de examinar el sistema de las relaciones laborales en Jamaica y de recomendar los cambios pertinentes.
2. Desarrollo de los recursos humanos: educación y entrenamiento
Los esfuerzos por enfrentar las desigualdades en el mercado laboral han incluido mejoras en el sistema educativo y de capacitación, y la provisión de incentivos para el desarrollo de las microempresas.
El plan de educación, a la vez que abarca todas las etapas del proceso educacional, se ha concentrado en la educación primaria. Esto representó un intento de mejorar las capacidades matemáticas y de lecto-escritura a ese nivel, de forma de aumentar la cantidad de graduados con capacidad de ser entrenados a un nivel más alto. Además, los programas de entrenamiento vocacional y técnico fueron reestructurados para mejorar los programas para la actualización de conocimientos y aumentar los niveles de habilidad de los graduados.
a. El sistema educativo formal
A nivel formal, los esfuerzos del Gobierno se han concentrado en mejorar la calidad de la producción y en mejorar los niveles de alfabetización de los graduados de la escuela primaria por medio de revisiones al plan de estudios, mejoras en los programas de capacitación docente, la introducción de un nuevo mecanismo de evaluación y las mejoras físicas a los colegios en toda la isla.
Un programa similar para la escuela secundaria, con una concentración especial en los grados del 9 al 11, se ha puesto en ejecución. Este programa incluye desarrollo curricular, mejoras físicas, entrenamiento a los maestros y desarrollo de recursos.
b. El sistema informal de capacitación
Un complemento crucial a las políticas educativas es el fortalecimiento de los programas de capacitación para mejorar las habilidades de los miembros de la fuerza laboral que han pasado la edad escolar, con recuperación de costos cuando sea posible. Conscientes de las cambiantes necesidades del mundo, el Fondo Nacional de Empleo y Capacitación de Recursos Humanos y la Agencia Nacional de Capacitación (HEART/NTA) enfatizan la reforma de las actuales actitudes y la adquisición de capacidades y tecnología que se exigirán de esta fuerza laboral. El futuro impone que el trabajador del mañana sea un individuo lógico y capaz de razonar, muy competente y capaz de adaptar y transferir sus capacidades y conocimientos a las constantemente variables complejidades del siglo 21. Un mecanismo utilizado para lograr esta meta es las consultas bipartitas entre la educación y la industria.
c. Programas de capacitación
La capacitación se brinda bajo una serie de programas que utilizan métodos institucionales, implementado en el trabajo y basados en la comunidad. Las instituciones a través de las cuales se brinda la capacitación incluyen academias HEART, Centros de Capacitación Vocacional, Escuelas Vocacionales/Agrícolas, Escuelas Técnicas, Colegios Secretariales, la Escuela Automotriz Jamaiquina/Alemana, Institutos Comunitarios, el Instituto Nacional de Ingeniería y Herramientas y el Instituto de Desarrollo de la Capacitación Vocacional (VTDI). Los programas de capacitación en el trabajo incluyen el Programa de oportunidades de capacitación para desertores escolares (SL-TOPS) y el Esquema de Aprendices.
Los programas de capacitación comunitarios se brindan específicamente a solicitud de las comunidades y los inician y operan miembros de la comunidad con la asistencia financiera del Fondo HEART. El programa "Skills 2000" (Habilidades para el año 2000) es uno de ellos, el cual prepara a los individuos para trabajar por cuenta propia.
El HEART/NTA también ha iniciado un Programa de Mejoramiento de la Fuerza Laboral, diseñado para aumentar la eficiencia y la productividad de las organizaciones jamaiquinas a través de mejoras de las capacidades en el trabajo y otras intervenciones.
Otras mejoras al sistema de capacitación son las mejoras a las instituciones de enseñanza y la expansión de la enseñanza a distancia, todo ello destinado a producir una fuerza laboral relevante y bien entrenada. Nuevos cursos impulsados por la demanda y diseñados para llenar las necesidades de industrias específicas están siendo también introducidos en la West Indies University, la University of Technology y los Institutos Universitarios Comunitarios. Estos incluyen cursos especiales tales como Psicología, Desarrollo de Recursos Humanos y Computación.
d. El "Work Force Development Consortium Ltd"
El "Work Force Development Consortium Ltd" (Consorcio para el Desarrollo de la Fuerza Laboral) (WFDC, por sus siglas en inglés), un proyecto del "Joint Trade Unions Research and Development Centre (Centro de Investigación y Desarrollo de los Sindicatos Unidos, JTURDC) y la "Private Sector Organisation of Jamaica (Organización del Sector Privado de Jamaica, PSOJ), proporciona capacitación laboral, consultoría vocacional, gestión de empleos, capacitación en aritmética y lecto-escritura, y mejoramiento de capacidades para el sector público y privado.
3. Programas de empleo y reducción de la pobreza
En las áreas de reducción de pobreza y generación de empleos, las cuales están muy interconectadas, se han implementado varios programas. Para la reducción de la pobreza, se instrumentó el "National Poverty Erradication Programme" (Programa Nacional de Erradicación de la Pobreza, NPEP). Este programa estaba diseñado para aliviar la pobreza por medio de la creación de medios viables de empleo. El principal énfasis del Programa está en el desarrollo de habilidades, de forma de reducir la dependencia de la gente del sistema público de bienestar social. El objetivo del programa es lograr un enfoque comunitario mediante la identificación geográfica de áreas necesitadas para brindarles asistencia en dos formas principales:
–Brindando asistencia social de forma permanente, donde sea necesario y a quien sea seleccionado; y de forma temporal a aquéllos que pueden beneficiarse de la otra rama del Programa.
La utilización de estrategias viables de recursos humanos destinadas a crear empleos a corto plazo y a aumentar los ingresos a largo plazo.
Para lograr una combinación de generación de empleo junto con la reducción de la pobreza, se han implementado varios otros programas.
a. Desarrollo de las pequeñas empresas
Otro aspecto de la estrategia general del Gobierno para reducir el desempleo y la pobreza es fomentar el desarrollo de las pequeñas y microempresas. El Sector de las Pequeñas y Microempresas ha demostrado ser un empleador importante de mano de obra, representando en 23.0 por ciento del empleo total. Por lo tanto, el gobierno ha tomado medidas para estimular la participación en esta área. Las políticas y medidas específicas han incluido las siguientes acciones:
–El aumento de la provisión de fondos al sector;
–La reactivación del "National Advisory Council on Small Businesses" (Consejo Nacional para Pequeñas Empresas);
–La publicación de un listado de agencias que brindan asistencia al sector bajo la forma de un Directorio de Agencias de Pequeñas Empresas; y
–El fortalecimiento de las capacidades de entrenamiento de las agencias involucradas con el sector.
b. Agencias que ofrecen asistencia a las pequeñas empresas
Los sectores de pequeñas y microempresas reciben atención por parte de varias agencias gubernamentales y del sector no gubernamental por medio de la provisión de créditos, principalmente para la creación de empresas. Estas agencias también ofrecen asistencia técnica en áreas tales como mercadeo y servicios comerciales. La comunidad donante internacional también asiste a estos sectores a través de préstamos y subvenciones, las cuales están canalizadas a través de las agencias. Los programas gubernamentales incluyen los siguientes:
–Agencia de Desarrollo de Micro Inversiones –está financiada principalmente a través del Presupuesto Nacional y opera como mayorista de los fondos para agencias financiadoras aprobadas, las cuales a su vez dan préstamos a grupos e individuos.
–Proyecto de Microempresas del Gobierno de Jamaica/Gobierno de los Países Bajos –proporciona asistencia a empresas que emplean diez o menos trabajadores.
–Programa del Gobierno de Jamaica/Unión Europea: para actividades productivas con activos (excluyendo terrenos y edificios) que no sobrepasan el equivalente en dólares jamaiquinos de US$ 100.000.
Programa de Apoyo Social y Económico: totalmente financiado por el Presupuesto Nacional, y operado en colaboración con el Departamento de Obras Públicas, la Agencia Rural de Desarrollo Agrícola, los Consejos Parroquiales y la Comisión de Desarrollo Social.
Fondo de Inversión Social de Jamaica: un proyecto impulsado por la demanda que proporciona empleos temporales a través de trabajos de infraestructura y empleos permanentes en áreas tales como la agroindustria.
Las agencias no gubernamentales tales como el "Mel Nathan Institute", el "Enterprise Development Trust", "ASSIST Limited" y la "Women´s Constructive Collective" se dedican todas a grupos vulnerables del mercado laboral, tales como los jóvenes y las mujeres, brindando capacitación y préstamos para estimular las oportunidades individuales y comunitarias destinadas a la creación de empleos y al alivio de la pobreza.
http://www.sela.org
sela@sela.org
SELA, Secretaría Permanente
Av Francisco de Miranda, Torre Europa, Piso 4, Urb. Campo Alegre,
Caracas 1060- Venezuela
Tlf: (58) (212) 955.71.11 Fax: (58) (212) 951.52.92