"Crecimiento y empleo" Edición Nº 52 Octubre - Diciembre 1997

Lineamientos de políticas y
programas de empleo en Bolivia
Adolfo Solís Antezana
Viceministro de Trabajo y Cooperativas de Bolivia.

Documento presentado en la Reunión Regional sobre Crecimiento y Empleo
en América Latina y el Caribe, celebrada en Río de Janeiro (Brasil) del 24 al 26
de septiembre de 1997.

I. Evolución socio-económica

Entre 1981 y 1985, Bolivia atravesó una de las crisis económicas más agudas, que se expresó en una significativa caída del Producto Interno Bruto (PIB) –en promedio, en el período, el PIB acusó una tasa negativa de crecimiento de 2,5%–. Este comportamiento afectó las principales actividades productivas que, adicionalmente afectaron las condiciones de empleo y los ingresos de los asalariados. Paralelamente, la baja dinámica del crecimiento originó un elevado incremento de las ocupaciones informales.

A fin de revertir las tendencias mencionadas, a partir de 1985 se instaura en Bolivia un programa de estabilización y ajuste estructural, el cual tuvo como propósito principal reducir los altos niveles de inflación y los elevados déficit del sector externo.

Estas políticas, en inicio, tuvieron un efecto recesivo en la economía nacional, dado que, para reducir los elevados niveles de inflación se tuvieron que efectuar fuertes ajustes fiscales tanto en el gobierno central como en las empresas del Estado. Producto de estas medidas, el empleo en el sector público acusó drásticas reducciones, principalmente en el sector de sus empresas mineras (COMIBOL) y en otras instituciones del Gobierno. Aproximadamente, 40.000 personas fueron afectadas con estas medidas. Adicionalmente, en el sector privado, también se despidieron un número importante de trabajadores a fin de mantener sus reducidas escalas de producción.

A partir de 1987 luego, de haberse logrado la estabilización económica, el PIB acusó un crecimiento que hasta 1990 fue de alrededor del 3% anual. En los años posteriores, el crecimiento se ubicó aproximadamente en el orden del 4%. El crecimiento observado, no fue suficiente para resolver los agudos problemas sociales que enfrenta nuestro país.

En relación al empleo, Bolivia se caracteriza por mostrar elevados niveles de subocupación en sectores de actividad informal, un importante nivel de ocupación asalariada de carácter eventual y una creciente participación de la mujer y de menores en el mercado laboral. Esta mayor participación se origina en los bajos niveles de ingreso que percibe un gran porcentaje de las familias (debe mencionarse que alrededor del 60% de los hogares en Bolivia son pobres).

Pese al crecimiento económico observado en los últimos años, éste no fue suficiente para absorber la creciente fuerza de trabajo que se ha incorporado al mercado laboral. El crecimiento de nuestra economía ha radicado básicamente en actividades de extracción de hidrocarburos, minería y agroindustriales, actividades que en los últimos años se han modernizado, determinando una reducción de la mano de obra, dada la incorporación de nueva tecnología, razón por la cual, si bien se han observado incrementos en el ingreso, éstos sólo han favorecido ala mano de obra más calificada. En otras actividades, como la construcción, el comercio y otros servicios, la evolución de los ingresos no ha sido positiva, debido a que en esas actividades, se ha incorporado mano de obra de menor calificación.

Adicionalmente, el bajo crecimiento de las actividades formales ha continuado incidiendo para la importante evolución del sector informal, cuyas actividades se han traducido en la denominada microempresa, que en los actuales momentos ocupa aproximadamente un 70% de la fuerza laboral. En general, los ingresos de este sector son bajos, pero estas actividades muestran un elevado potencial para su desarrollo.

En el marco de esta reflexión se puede concluir que los principales obstáculos para lograr un mejor nivel de ingreso para los trabajadores radican en el aún bajo crecimiento de la economía nacional, la baja calificación y educación de la mano de obra, la presencia de un elevado nivel de subocupación y una legislación laboral aún no adecuada a los profundos cambios que se han dado en Bolivia. Por lo tanto, se debe aclarar que el principal problema en el marco laboral es la calidad del empleo y no así la desocupación abierta.

De acuerdo a los últimos datos, se estima que en 1997, la tasa de desocupación abierta está alrededor del 3,6% y la subocupación alcanza al 35% de los ocupados.

A partir de las medidas de ajuste y estabilización, la política laboral se concentró en un primer momento en generar políticas compensatorias, este fue el caso de la creación del Fondo Social de Emergencia (FSE) que tuvo como propósito generar ingresos y empleos de carácter eventual a fin de absorber a los desocupados de las empresas públicas sujetas a las acciones de relocalización y de los desocupados del sector privado.

Posteriormente, en la década de los años 90 (1993), el Ministerio de Trabajo creó entidades descentralizadas de apoyo y fomento para la generación de empleo, tales como el Servicio de Asistencia Técnica (SAT) y la Unidad de Asistencia Técnica Laboral (UDATEL), dependiente esta última, del Ministerio de Trabajo, la cual ha desarrollado experimentalmente programas de capacitación, reconversión laboral, bolsa de trabajo, fomento a la creación de unidades productivas y estudios sobre potenciales actividades para crear nuevas fuentes de empleo.

En la perspectiva de mejorar los niveles de educación y las oportunidades de ingreso y ocupación, se está desarrollando la Reforma Educativa, que tiene como propósito elevar el nivel de educación y calificación de la mano de obra en sus estratos mas jóvenes.

II. Políticas de empleo

El diseño de las políticas de empleo de la actual administración estará basado en mantener la estabilidad macroeconómica y un crecimiento de la economía que posibilite mayores oportunidades de ingreso y empleo.

En este sentido, a pesar de los logros en la modernización de la economía y de las instituciones, hay un conjunto de necesidades y carencias que el actual Gobierno procura resolver. Entre estas, sobresalen los rezagos de políticas de atención a la problemática social y laboral que subsisten en el período actual.

Si bien existe un consenso básico en Bolivia respecto a fortalecer una democracia pluralista, ha sido difícil lograr acuerdos entre los actores sociales y económicos. Por estas razones el Gobierno actual está empeñado en mantener un diálogo social con empresarios, trabajadores y Estado, para fortalecer el proceso de democratización y viabilizar una sociedad con mayor justicia y equidad social.

Con este propósito, se está desarrollando un programa de Diálogo Social, con participación de Trabajadores, Empleadores y Gobierno para analizar y consensuar prioritariamente las posibles modificaciones a la Ley General del Trabajo, con el objeto de que, preservando en lo posible las conquistas sociales históricas de los trabajadores, se generen condiciones atractivas en el orden laboral para la radicación de inversiones.

Con el propósito de optimizar la participación Boliviana en los convenios de la Comunidad Andina y el Mercosur, se instrumentarán mecanismos jurídicos sobre los aspectos de la contratación laboral.

A fin de lograr un mayor nivel de crecimiento, el Gobierno de Bolivia está empeñado en la atracción de inversiones extranjeras que permitan desarrollar el potencial exportador de Bolivia. Con este fin, se ha creado el Ministerio de Inversiones y Comercio Exterior, responsable de la política de promoción de inversiones, que deberán orientarse a elevar la producción exportable e incrementar el valor agregado, lo cual determinará una multiplicación de la oferta de empleo.

Tomando como base la experiencia de varios países centroamericanos y asiáticos, se tiene previsto instrumentar un programa de capacitación laboral a grupos asociados del sector manufacturero, para fomentar inversión por parte de empresas nacionales y transnacionales de manufactura. El programa contempla propiciar acuerdos entre empresas y grupos de trabajadores organizados como empresas maquiladoras.

Como medio de transparentar el mercado laboral se fortalecerá en las distintas regiones del país las bolsas de trabajo, buscando una mayor interrelación entre los oferentes y demandantes. Para alcanzar más eficiencia en estas acciones, se incorporará la activa participación de las autoridades municipales y prefecturales.

A partir de la constatación de que el 70% de la fuerza laboral ocupada en Bolivia está concentrada en el autoempleo, se ha creado en este Gobierno el Viceministro de la Microempresa, dependiente del Ministerio del Trabajo, para desarrollar el programa de Transformación y Formalización de todos los que sobreviven generando su propia subsistencia. Se calcula que existen 1.650.000 potenciales microempresarios.

Entre las acciones de fomento a la microempresa, además se consideran:

–Un programa de microfinanciamiento que consistirá en la ampliación de la red de entidades no bancarias existentes, conformando un fondo común de aportes con los recursos del Estado y de entidades donantes; para este fin, se elaborará una legislación adecuada y se creará una entidad fiscalizadora. Con este programa se tratará de superar los bajos niveles de ahorro interno de estas pequeñas unidades.

–Un programa de capacitación administrativa y técnica de los microempresarios, que tendrá el propósito de elevar la gestión, la eficiencia de la microempresa y sus niveles de rentabilidad y mejorar la competitividad y adaptación de nueva tecnología.

–Un programa de comercialización de bienes y servicios y de compra de materias primas, que tendrá la finalidad de transparentar el mercado de bienes y servicios, de orientar e informar sobre las distintas formas de mercadeo y tendencias de precios, además de optimizar las compras de materias primas.

–Un programa de servicios complementarios a la microempresa, que tendrá como propósito, identificar nuevas oportunidades de negocios que permitan modernizar y diversificar las actividades de este sector.

–Un programa de transferencia de tecnología para microempresas, que buscará la incorporación de mejores formas de producción, tendientes a elevar la competitividad y el mejor uso de los recursos disponibles por parte del microempresario.

III. Conclusiones

Estimamos que la problemática laboral de los países miembros del SELA tiene rasgos comunes, por lo que el intercambio de experiencias entre nuestros países redundará en lograr soluciones adecuadas a nuestras propias características. Las cuales, en el momento actual, se expresan en la participación del Estado en el fomento directo al empleo y un importante papel del sector privado como promotor del empleo, aún más, este sector privado muestra como un importante componente a la microempresa, el cual requiere su fortalecimiento, con lo que se estará resolviendo en buena parte el acceso a mayores ingresos de un amplio porcentaje de la población.

Estas son, en resumen, las medidas diseñadas por nuestro Gobierno para propiciar la generación de empleos productivos y mejorar la calidad del empleo y, por este medio, mejorar las condiciones de vida de los bolivianos.

 

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