"Crecimiento y empleo"
Edición Nº 52
Octubre - Diciembre 1997
Nicaragua: políticas y programas de empleo
Wilfredo Navarro Moreira
Ministro del Trabajo.
I. La situación particular de Nicaragua en la década de los 80
La década se inicia con la toma del poder por parte de un partido de estructura militar, con una clara tendencia socialista, un esquema de gestión basado en la planificación centralizada y una fuerte participación estatal en la producción y estos cambios provocaron al poco tiempo una reacción que se plasmó en un movimiento de resistencia armada que duró prácticamente hasta las elecciones de febrero de 1990. Como consecuencia, Nicaragua adquiere durante la década ciertas características peculiares que la diferencian de otros países de la región.
A la crisis financiera iniciada en 1982 se suman los efectos de una guerra interna, que a su vez refleja las condiciones de los últimos años de la Guerra Fría; también hay que agregar una serie de fenómenos naturales que tuvieron efectos terribles: en diez años, Nicaragua sufrió las consecuencias de dos graves inundaciones, un maremoto, un huracán, y cuatro períodos de sequía externa en los meses críticos de los ciclos agrícolas.
La guerra, la polarización y el bloqueo impidieron el acceso de Nicaragua a la renovación tecnológica que fue posible en ese tiempo para otros países de la región; como consecuencia, al término de la década de los 80 el país se encuentra en evidente desventaja en cuanto a infraestructura productiva y en la formación de los recursos humanos para el trabajo.
Paradójicamente, la situación del empleo durante la década fue relativamente buena; la tasa de desempleo abierto se mantuvo por debajo de 6% hasta 1988, y recién en 1990 superó el 11%. Este aparente equilibrio se explica por tres razones:
– la incorporación de una gran cantidad de hombres y mujeres en edad laboral, particularmente jóvenes, al ejército y a las fuerzas de la resistencia; se calcula que hasta 300 mil nicaragüenses se vieron involucrados en algún momento en actividades estrictamente militares;
– un movimiento de emigración, en parte por razones ideológicas, en parte por persecuciones o temor y en parte por razones económicas. Se calcula que todavía hay fuera del país aproximadamente un millón de nicaragüenses, en su mayor parte en Estados Unidos y Costa Rica, y en la década de los 80 fueron todavía más;
– el crecimiento desmesurado del empleo en el sector público, a través de tres mecanismos fundamentales: el traspaso al Estado de muchas empresas confiscadas y la incorporación de otras nuevas, la creación de instituciones gubernamentales encargadas de asumir nuevas responsabilidades tanto económicas como sociales y políticas; y la generalización del fenómeno del supernumeranismo, como forma de inserción de cuadros políticos en las estructuras técnicas: en el Estado sandinista, cuando un funcionario era incapaz de cumplir una responsabilidad, se le adjuntaba inmediatamente otro y otros que tampoco resolvían el problema pero que duplicaban o multiplicaban la nómina de personal. El Estado y sus empresas llegaron a ocupar de manera permanente alrededor de 300 mil personas1.
Durante el Gobierno de la Presidente Violeta Barrios de Chamorro (1990-95), la preocupación fundamental fue la paz y la reconstrucción de las instituciones políticas. A pesar de los discursos, la cuestión económica fue relegada al segundo plano y la cuestión social al tercero. Los problemas del empleo que como ya se ha dicho comenzaron a insinuarse en 1988 con el primer ajuste estructural impuesto por el gobierno sandinista, hicieron crisis a partir de 1990, con el segundo reajuste y los que lo siguieron, hasta llegar en 1994 a una tasa de desempleo abierto superior al 20% y una tasa de subutilización global cercana al 54%2.
II. La política gubernamental en torno al empleo
El actual gobierno tiene una idea muy clara acerca de las graves condiciones sociales de la población nicaragüense: alrededor del 70% está por debajo del nivel de pobreza y una parte significativa en situación de pobreza extrema, sin poder satisfacer las necesidades más elementales. La pobreza es el mayor de los males que afligen al país y se refleja principalmente en la situación alimentaria, educativa, de vivienda y de salud, en la inestabilidad familiar y el trabajo infantil.
Al mismo tiempo, sabemos que la pobreza no se termina con decretos ni se alcanza la plena satisfacción de las necesidades básicas con discursos o buenas intenciones. Por ello, nos hemos planteado como principio estratégico rector de la política social que la única forma adecuada para erradicar la pobreza es el acceso a empleos permanentes, productivos y adecuadamente remunerados. Con esto, la generación de empleo se convierte en uno de los principales objetivos de la política nacional.
El gobierno tiene asimismo una concepción precisa acerca del papel facilitador y no interventor del Estado en las cuestiones de la producción y del empleo; esto significa que el Gobierno procura crear condiciones favorables para el ahorro y la inversión en función del crecimiento económico y la lógica creación de nuevos puestos de trabajo, y solamente interviene para corregir las distorsiones o reducir los efectos sobre los sectores sociales más vulnerables. Como consecuencias de esta concepción, se han elaborado tres líneas de política capaces de crear en conjunto tales condiciones favorables.
Primero, la política de mantenimiento y consolidación de la paz social, que es condición indispensable para el despegue económico en el marco de un Estado de Derecho; esto significa la instalación del diálogo y la concertación como forma civilizada de dirimir las diferencias entre los factores de la producción y la extirpación definitiva de la violencia como forma de presión. En este sentido, se están perfeccionando los instrumentos jurídicos que regulan la relaciones laborales, procurando flexibilizar la contratación sin menoscabo de los derechos adquiridos; se está extendido la cobertura de la inspección preventiva; y se pone a disposición de empleadores y trabajadores mecanismos adecuados de negociación, concertación y convención colectiva, donde el Ministerio del Trabajo actúa como mediador para que las partes lleguen a acuerdos que hagan innecesarias la intervención de la administración en la solución de los conflictos.
Segundo, la política de fomento de la inversión en función de la producción, porque solamente una economía vigorosa y en expansión es capaz de producir puestos de trabajo con las características descrita. Para ello, se está expandiendo el sistema de zonas francas para la exportación que, además de abarcar el sector tradicional de la maquila cubre ahora también rubros importantes de la producción agropecuaria y la agroindustria (el tabaco, por ejemplo); se ha transformado radicalmente el sistema tributario de tal manera que haya excedentes que se puedan canalizar hacia el ahorro interno; y se están agilizando los mecanismos para que el crédito llegue oportunamente a los productores, con un énfasis especial hacia la mediana y pequeña empresa.
Tercero, la política de mayor equidad en la distribución del ingreso. Es una verdad ampliamente conocida por todos que sin capacidad de consumo interno no puede haber un desarrollo sostenible de la economía nacional.
Es importante aclarar cuál es la estrategia gubernamental para la compactación del Estado. No se trata simplemente de reducir el déficit fiscal eliminando puestos de trabajo y transfiriendo actividades al sector privado; por el contrario, lo que se pretende es crear un aparato gubernamental ágil, dinámico y eficiente que con los mismos recursos sea capaz de generar las condiciones para que el sector privado pueda cumplir con su papel productivo y generador de empleo. Pero además, esta modernización del Estado tiene como uno de sus objetivos primordiales inducir al sector privado a ser igualmente ágil, dinámico y eficiente, transformando una mentalidad en cierto modo cavernaria en una nueva generación de empresarios que entiendan que la producción no es necesariamente explotación salvaje de la mano de obra sino el punto donde se reúnen los intereses de individuos que, si bien están separados por la posesión de los medios de producción, tienen básicamente una misma finalidad. Se habla con frecuencia de la necesidad de capacitar a la fuerza de trabajo para enfrentar competitivamente los retos de la globalización y no se insiste con el mismo énfasis en formar a los empresarios en el mismo sentido.
III. Los planes y programas concretos
En el marco de estas políticas, el Gobierno de Nicaragua ha diseñado y puesto en marcha una serie de planes y programas concretos. Sin que el orden significa procedencia, algunos de los más importantes se describen a continuación.
1. Generación de empleo permanente
El fomento de la inversión extranjera mediante el sistema de zonas francas industriales ha generado hasta el momento 12 mil empleos directos, de los cuales 3 mil fueron creados en los primeros ocho meses de 1997; y se prevé la creación de otros 5 mil mediante convenios de capacitación y empleo posterior que se están suscribiendo con países desarrollados asiáticos, en especial con Taiwan.
La extensión del sistema de zonas francas a la producción exportable agrícola y agroindustrial ha generado solamente en 1997 más de 7 mil empleos en actividades vinculadas a la industria tabacalera y estos nuevos puestos se han generado en una región tradicionalmente afectada por la pobreza y el desempleo estacional; efectos menos perceptibles por el momento se están logrando en las plantaciones bananeras.
Por fuera del sistema de zonas francas, otros rubros que están generando márgenes apreciables de empleo son la minería, la pesca y muy especialmente la industria de la construcción; en 1997, para la reparación y mantenimiento de carreteras se han generado 2.500 nuevos puestos de trabajo, y se están iniciando obras de infraestructura hotelera que generarán fácilmente en el resto del año 1.500 empleos directos y aproximadamente 5.000 indirecto, justamente en un sector que ha estado deprimido durante casi veinte años.
2. Orientación preferencial del crédito agropecuario
En 1997 se han otorgado 110 millones de dólares para la habilitación de pequeños productores agropecuarios dueños de parcelas de entre 5 y 10 manzanas. Se calculó que este programa podía generar hasta 40 mil empleos en regiones y sectores de propiedad de mayor pobreza y más afectados por la estacionalidad, los resultados serán inferiores como consecuencia de la sequía provocada por el fenómeno de "El Niño", que disminuyó los rendimientos de las cosechas, pero se espera alcanzar la meta con un programa crediticio equivalente para la siembra de postrera.
Estos programas de crédito preferente a los pequeños productores, que por factores tecnológicos son los que generan mayor cantidad de empleo estacional, serán aplicados sistemáticamente en los próximos cinco años.
3. Generación de empleos de emergencia
Hay un programa de generación de empleo de subsistencia orientados hacia los sectores más empobrecidos. El Gobierno sabe perfectamente que estas soluciones no son definitivas, pero constituyen un paliativo coyuntural que alivia sensiblemente, aunque en forma transitoria, la crítica situación de los desempleados. Mediante la aplicación de los principios de la reingeniería empresarial al sector público y un programa de modernización de los Ministerios del Trabajo, se está logrando un nivel de coordinación interna que se refleja, entre otras, en las siguientes actividades:
la función de intermediación en el empleo, que facilita el empleador la contratación del recurso humano mejor calificado para el puesto vacante y al trabajador desempleado la obtención de la mejor ocupación disponible de acuerdo con su capacidad y experiencia; y el empeño en poner en marcha un proyecto de reforzamiento de la función intermediadora y de control de la agencias de empleo privadas;
la puesta en marcha de convenios bilaterales con Costa Rica para la ocupación bajo protección legal de mano de obra temporal nacional en actividades principalmente agrícolas; esta programa es muy importante si se toma en cuenta que hay aproximadamente medio millón de nicaragüenses trabajando en el hermano país, la mayoría de ellos en situación irregular.
la captación y análisis de la información que permite diagnosticar anualmente la situación y la dinámica del empleo, mediante la ejecución de encuestas sistemáticas anuales de hogares urbanos y rurales;
la fijación periódica de los salarios mínimos, por medio de una comisión nacional tripartita establecida por ley;
la puesta en marcha de sistemas de indicadores y estadísticas periódicas fundamentales;
el establecimiento de criterios oficiales para la interpretación de las normas legales vigentes en materia laboral, y la ya mencionada puesta a disposición de empleadores y trabajadores involucrados en conflictos colectivos o individuales de mecanismos de negociación, conciliación y arbitraje;
el fomento de la relación entre empleadores y trabajadores para la formulación y control bipartito de las normas de higiene y seguridad ocupacional y mejoramiento del medio ambiente de trabajo;
la propuesta de formas científicas de organización del trabajo y los salarios mediante la aplicación de técnicas de análisis ocupacional;
los servicios de evaluación de la productividad a nivel de empresas;
la realización de estudios focalizados en aspectos esenciales de la cuestión laboral tales como la dinámica de la convención colectiva, el análisis diacrónico de la informalidad laboral urbana y otros.
El Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE) ha generado en lo que va de 1997 un promedio 5.765 empleos temporales mensuales; el Ministerio de Acción Social ha creado en el mismo lapso un promedio de 4.500 empleos mensuales; y el Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal (INFOM) y las alcaldías ha desarrollado otros proyecto de características similares.
4. Formación profesional
El Gobierno de Nicaragua está participando del proyecto subregional titulado "Elementos para una estrategia de educación para el trabajo en el istmo centroamericano" (TC-95-07-271), financiado por la Unión Europea y ejecutado por el Banco Interamericano de Desarrollo en siete países de la región que tiene como objetivo la cooperación horizontal entre los países del área para hacer más competitivas sus economías.
Por su parte, el Instituto Nacional Tecnológico (INATEC), organismo gubernamental encargado de la enseñanza técnica y la formación profesional, ejecuta con éxito programas en beneficio de pequeñas empresas y sectores de autoempleo, además de programas especiales para la mujer desempleada (lo que es muy importante en un país como Nicaragua donde una buena parte de los jefes de hogar son mujeres) y programas de reconversión ocupacional para discapacitados y personas que por distintas razones han perdido habilidad o destreza para el ejercicio de su oficio habitual.
5. Los programas propios del Ministerio del Trabajo
El Ministerio del Trabajo tiene por Ley la responsabilidad sobre las políticas sociolaborales del país y desarrolla sus actividades a través de programas sustantivos en materia de relaciones laborales, seguridad e higiene ocupacionar, empleo y salarios, desarrollo cooperativo, investigación y capacitación de recursos humanos propios de la administración del trabajo.
NOTAS
En agosto de 1997, los ocupados en el sector público están por debajo de los 70 mil.
En la actualidad, la tasa de desempleo abierto se ha reducido al 14.6% y la subutilización global al 51.5%. Estos cambios no significan una mejora sensible en la calidad del empleo porque la ocupación se ha orientado preferentemente al sector informal urbano (en 1993 más del 60% de los ocupados estaban ubicados en la informalidad); esto significa que ha crecido el subempleo, lo que se refleja en un menor descenso de la subutilización global en relación con el descenso del desempleo.
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