"Cambios estratégicos
en las políticas industriales"
Edición No, 51
Julio - Septiembre 1997

Convergencia de políticas y OMC 2000:
Ritmos y estilos de una carrera contra el tiempo
Francisco Sercovich
Responsable de estudios de política de la Subdivisión Estudios de Investigaciones de ONUDI.

Extractos del informe preparado para la ONUDI y presentado ante la II Reunión del Foro Regional sobre Industrialización, efectuada en la sede del SELA, en Caracas, Venezuela, del 30 de julio al 1 de agosto de 1997. Las opiniones y estimaciones son responsabilidad del autor y no son necesariamente compartidas por la ONUDI.

I. Introducción

El proceso de mundialización ha colocado el tema de la convergencia internacional de políticas e instituciones de lleno en la agenda del debate actual¹. La adopción de «mejores prácticas» internacionales, tales como las acordadas por un gran número de países miembros de la Organización Mundial de Comercio-OMC pareciese tornarse cada vez más irresistible. Ello facilitaría el progreso hacia la «nivelación del campo de juego» en el mercado internacional. La existencia de plazos perentorios para la adecuación de las políticas nacionales a reglas uniformes y universales confiere al tema un sentido de urgencia y elevada prioridad, en especial dado su fuerte impacto sobre el proceso de desarrollo económico y social en los países en desarrollo y las economías en transición.

La fuerza y aceleración del impulso hacia la convergencia de políticas es incontrovertible. El acuerdo sobre las TRIMs (o regulaciones de la inversión extranjera vinculadas al comercio) establece que en el año 2000 los países en desarrollo (y los países de menor desarrollo relativo en el 2002) deberán eliminar de sus políticas hacia la inversión extranjera todas aquellas regulaciones que impongan condiciones relativas a importaciones, exportaciones o balance de divisas, incluyendo las atinentes al contenido local (C/L en adelante).

Típicamente, tales regulaciones están inscritas en programas de desarrollo industrial con horizontes que van mucho más allá del 2000 (como es el caso conspicuo de algunos países del sudeste asiático). Por consiguiente, cabe preguntarse qué situación se planteará tras los escasos 800 y tantos días que median hasta entonces.

Se anticipa que esta situación dará lugar a un número de pedidos de excepción en la aplicación de los plazos por parte de países miembros y, a fortiori, de países que aún se encuentran negociando su ingreso a la OMC. Tales pedidos están ya en pleno proceso de incubación. La razón es meridianamente clara. Los solicitantes harán todo lo posible para concretar los cambios de política en cuestión una vez que las actividades promovidas hayan alcanzado una competitividad sustentable, no antes. No parece pues arriesgado vaticinar que reverdecerán los debates sobre la legitimidad de las formas y tiempos de aplicación del argumento de la industria incipiente, dado que la vigencia del argumento mismo no estaría en cuestión.

En la medida que cristalice aún más la notable falta de sincronía observable en la convergencia de políticas, particularmente en el plano inter-regional, y que, como reza el tratado, se vayan a tener en cuenta «dificultades particulares» por vía de excepción, la necesaria universalidad en la aplicación de las reglas y la buscada nivelación del campo de juego podrán verse afectadas.

Esta cuestión plantea otra de carácter más general: ¿es la adhesión universal y perentoria a reglas uniformes la mejor o única manera de propender a la nivelación del campo de juego en todos los casos? Más precisamente: ¿es posible definir reglas universales de «mejor práctica» internacional que puedan ser asimiladas de manera uniforme, sin costo neto descontado y en unos pocos años por todos los países, independientemente de su grado de desarrollo y especificidades nacionales? Y, finalmente: ¿está asegurada la asimetría entre las recompensas para quienes cumplan prestamente con las reglas acordadas y las penalidades para aquéllos que no lo hagan?

Examinemos primero brevemente la cuestión más general para luego evaluar el tema de las incertidumbres y asimetrías que plantea la cuenta regresiva hacia el año 2000 en el terreno específico de las TRIMs.

Cuadro 1
Especificidad de los desafíos
estratégicos según categoría de países

II. Obstáculos para reproducir «las mejores prácticas»

En contraste con la pregonada convergencia hacia «mejores prácticas» de desempeño productivo y de políticas producto de la mundialización, el mundo en desarrollo ha venido registrando una creciente diferenciación durante los últimos decenios. Además de generar una gradación entre ganadores y perdedores en el proceso de mundialización, esa diferenciación también plantea dilemas y desafíos de política bien dispares que relativizan en gran medida la transferencia y replicabilidad de experiencias. La diversidad de condiciones iniciales que exhiben los países en desarrollo y las economías en transición hace que los desafíos que confrontan revistan una elevada especificidad.

Sin pretender sino esbozar la naturaleza del problema, del Cuadro 1 se desprende que en un extremo del espectro se encuentren países que han logrado superar en el curso de pocos decenios los obstáculos a la convergencia de ingresos y productividad con el mundo desarrollado y, en el otro, aquéllos que aún no logran identificar la manera de librarse de las rémoras del atraso relativo y absoluto. Los primeros están preocupados por generar sus propias fuentes de innovación y cambio tecnológico y consolidar la marcha hacia actividades de cada vez mayor valor agregado. Los segundos deben aún experimentar con formas socialmente viables de progreso institucional y social, identificar actividades sostenibles que permitan acumular recursos en una economía abierta, instituir mercados y crear las capacidades necesarias para el cambio estructural. Las economías de reciente apertura y los países en transición transitan por andariveles totalmente diversos, que requieren cambios profundos de régimen económico, orientación estratégica y vinculación con el mercado mundial.

Esta variada gama de desafíos, indica lo problemático que sería proceder con paquetes homogéneos de política. Resultaría un tanto ilusorio pretender que países que transitan por períodos históricamente tan diversos en las características y los tiempos de su evolución institucional, social, económica, tecnológica y educativa converjan en sus políticas tras unos pocos años.

Las dudas que plantea el supuesto de que puedan existir senderos homogéneos, políticas análogas y lineamientos estratégicos similares en la conducción de estos procesos de cambio tan diversos se profundizan al notar que, aún entre los países miembros del denominado «club de la convergencia» (los más desarrollados), median sustantivas disparidades que obstruyen la replicabilidad recíproca de sus «mejores prácticas».

Es universalmente reconocido que los principios de la «lean production» (producción «magra») originados en Japón significaron un enorme progreso respecto del fordismo tradicional hasta el punto que puede ser considerada sin lugar a dudas como una «mejor práctica» internacional a ser emulada. De hecho, tal ha sido la intención de empresas en todo el mundo, particularmente en los países desarrollados, incluso Alemania. Sin embargo, diferentes instituciones, prácticas y modos de funcionamiento social han restringido significativamente el ámbito de aplicación de los principios de la «lean production» en el caso particular de Alemania.

Otro ejemplo se refiere a qué puede considerarse «mejor práctica» en materia de propiedad y control empresario (corporate governance). Las prácticas empresarias basadas en grandes grupos industriales que prevalecen en países como Alemania, Itlaia, Japón, Corea y Suiza y que tipifican el kereitsu japonés o el chaebol coreano se traducen en mayor eficiencia en términos de menores costos de transacción merced a la existencia de contratos implícitos y relaciones permanentes, estables y previsibles entre empresas. Por otro lado, el sistema anglo-norteamericano, facilita menores costos de coordinación (agency costs) asociados a la separación entre propiedad y control. Lo que es una ventaja en un sistema se traduce en una desventaja en el otro.

Esto sugiere que puede existir no tan sólo una, si no una gama de «mejores prácticas» para atacar un problema dado y que las opciones respectivas se imbrican en los legados históricos, institucionales, de organización social, etc. de cada país.

Si la existencia de procesos de convergencia más allá de las restricciones que impone la autonomía nacional está aún en debate en las esferas monetaria y fiscal (como lo ilustra aptamente la experiencia del lanzamiento del Euro), el impacto de la mundialización sobre los escenarios domésticos de política microeconómica sugiere aún más fuertes dudas a raíz del mantenimiento de diferencias muy acentuadas en políticas, instituciones y prácticas nacionales². Las divergencias en el dominio microeconómico son definitivamente mayores y más resistentes que las del dominio macroeconómico por cuanto conciernen a instituciones, prácticas y tradiciones nacionales de profunda raigambre histórica. Esto conduce a rechazar la hipótesis de que la mundialización de la economía reduce a los estados nacionales a la pasividad y la impotencia.

La evidencia respecto de la replicabilidad exitosa de políticas microeconómicas e institucionales no es muy convincente (hasta es posible que los casos de fracaso en esta materia excedan a los de éxito). Las «mejores prácticas» que se citan a nivel microeconómico con frecuencia se refieren a cuestiones de eficiencia operacional. Empero, el núcleo de las estrategias empresariales y respectivos lineamientos de política pública consiste en la opción entre alternativas específicas al medio económico-social.

Los procesos de aprendizaje local, la producción de bienes públicos, la formación de capacidades y la promoción de ventajas comparativas dinámicas son esferas de la política nacional que ni siquiera los países más avanzados se sienten muy propensos a legar a otras manos, ya sean éstas visibles o invisibles.

No debe omitirse que, más que prácticas universalmente superiores, normalmente se dispone de menúes de «mejores prácticas» cuya adopción resulta normalmente hibridizada durante el proceso de su adopción y adaptación a condiciones nacionales específicas.

III. OMC 2000: una perspectiva comparativa

a. El desafío

El examen de los ritmos y estilos con que los países confrontan la cuenta regresiva hasta el 1 de enero del 2000, cuando finaliza el período de transición para el cumplimiento de las obligaciones contraídas con la OMC en el terreno de las TRIMs, arroja importantes enseñanzas respecto de las disparidad observable en los enfoques de política microeconómica. De hecho, pareciera no haber mayor consenso respecto de cuál es el significado preciso del aludido período de transición.

Pueden distinguirse dos enfoques. Algunos países lo conciben como un período durante el cual deberá ir operándose una progresiva convergencia hacia la situación que deberá prevalecer el 1 de enero del 2000, de modo de llegar a esa fecha «con la casa en orden». Otros países, en cambio, lo visualizan como una carrera contra el tiempo: una especie de «última» oportunidad para utilizar a fondo todos aquellos instrumentos de política que, a partir de esa fecha (2002 para los países de menor desarrollo económico relativo), pasarán a ser sancionados como de «mala práctica». Lo hacen a los efectos de ubicarse en la mejor posición posible en materia de aprendizaje tecnológico y competitividad manufacturera y en la expectativa de poder dilatar los plazos recurriendo a mecanismos de excepción³.

Ello se vincula en cierta medida a la proliferación de controversias en el seno de la OMC. Entre enero de 1995 y setiembre de 1996 se plantearon ante la OMC 54 disputas vinculadas a 34 regulaciones cuestionadas, en contraste con 196 disputas que tuvieron lugar durante los 47 años de existencia del GATT. En otros términos, el promedio mensual se elevó en un 457%, lo cual sugiere un elevado ritmo de actividad vinculado al acomodamiento al nuevo orden económico internacional así como la percepción de la necesidad de vigilancia recíproca.

Según el Banco Asiático de Desarrollo, sobre 25 disputas sometidas al mecanismo de resolución de controversias de la OMC de las cuales participan países en desarrollo del Asia (ya sea como querellantes o como querellados), 6 se vinculan a la industria automotriz, mientras que las 19 restantes se distribuyen entre unos 10 otros sectores. El sector automotriz es, en efecto, uno de los más sensitivos en la materia y uno de los que mejor ilustra la diversidad de ritmos y estilos de acomodamiento al nuevo orden económico internacional.

b. «Snapshot» sobre las políticas hacia la industria automotriz en ASEAN

Se estima que la industria automotriz mundial tendrá en el 2000 capacidad para ensamblar más de 210.000 vehículos por día frente a 178.000 hoy y que más del 40% de la capacidad ociosa emergente estará localizada en Asia.

Dentro de la ASEAN, Tailandia es el principal ensamblador (571.000 unidades) representando alrededor del 40% de la oferta actual. La siguen Indonesia (380.000), Malasia (296.000), Filipinas (129.000) y Vietnam (15.000), en ese orden.

Tailandia está extrayendo buen provecho de su posición privilegiada en términos de dimensión de mercado, buena infraestructura, mayor experiencia acumulada y desarrollo de la industria autopartista⁴. Su proyecto es consituirse en la «Detroit» de la ASEAN y para ello aplica una política en el sector mucho más abierta que sus socios.

Casi todas las grandes empresas automotrices mundiales (y buena parte de sus respectivos proveedores, particularmente en el caso de las empresas japonesas) ya han instalado capacidad o lo están haciendo. General Motors merece una especial mención por cuanto ha negociado una inversión de $750 millones en Rayong para producir 100.000 unidades anuales a partir de 1999, un 70% de las cuales están destinadas a la exportación a partir del segundo año de operación.

GM se ha beneficiado de incentivos aplicados a inversiones en zonas rurales, importación de maquinaria exenta de derechos por dos años y exención impositiva sobre ingresos de exportación por 8 años a ser seguidos por una reducción del 50% durante los siguientes 5 años. Además gozará de una reducción del impuesto a los ingresos por 10 años contra hasta el 25% de lsa inversiones en infraestructura. También podrá cargar, con el mismo propósito, el doble de sus gastos en transporte, electricidad y agua y se le reducirán los derechos arancelarios que gravan ciertas materias primas. En adición, el gobierno acordó financiar una inversión de $15 millones para el establecimiento de un centro educativo y de entrenamiento. Pero el rasgo quizás más importante e inusual del paquete acordado entre GM y el gobierno de Tailandia es que se negoció la cancelación de las normas de contenido local (C/L) para automóviles. De manera que, habida cuenta de haber sido tradicionalmente más abierta al capital extranjero, Tailandia será a partir de 1998 el único país de la ASEAN en alistarse para cumplir con sus compromisos con la OMC 2000⁵.

Indonesia y Malasia se caracterizan por sus proyectos de desarrollo del «auto nacional», el «Timor» y el «Saga», respectivamente, promovidos por medio de regímenes de excepción fiscal y arancelaria y de subsidio financiero altamente selectivos que permiten fijar precios substancialmente menores a los de la competencia. Desde luego, las regulaciones de C/L son parte de estas políticas.

Malasia, más adelantada, lo ha venido haciendo con una inusual combinación de fuerte apoyo estatal y una agresiva política empresaria de incorporación de tecnología.

El presupuesto de Malasia para 1997 contempla incentivos para limitar las importaciones de bienes intermedios, partes y componentes por medio de la eliminación o reducción gradual de excepciones en la aplicación de derechos tarifarios e impuestos a las ventas. Frente a las restricciones vinculadas a los compromisos para con la OMC, el gobierno se propone profundizar aceleradamente la estructura industrial y estimular el uso de insumos locales, especialmente bienes intermedios y de capital, a través del desarrollo de complejos industriales que comprendan desde los productos finales hasta las industrias y actividades de apoyo que aquellos requieren, reforzando así las vinculaciones intrasectoriales, aumentando el valor agregado local y reduciendo las necesidades de importación. Las importaciones representan hoy un 85% del valor de las exportaciones manufactureras y los bienes de capital cerca de la mitad del valor de la inversión. Toda importación de bienes de capital debe ser acompañada por programas de compensación vía exportaciones («offset» programmes), incluyendo ofertas de transferencia de tecnología⁶.

En Indonesia el gobierno ha reiterado su fuerte compromiso a desarrollar una industria automotriz independiente, faoreciendo la propiedad local, el desarrollo y el uso de tecnología nacional y elevados porcentajes compulsivos de C/L.

La UE, los EE.UU. y el Japón han acusado a Indonesia de violación de los principios de no discriminación y nación más favorecida, así como de violar el acuerdo TRIMs de notificar su política de 1995 y de no agregar nuevas regulaciones a partir del 1 de enero de ese año. Al no haberse alcanzado un acuerdo entre las partes, la OMC ha instituido un panel para la resolución de la controversia que se encuentra actualmente trabajando. Se especula que, para cuando el panel se pronuncie, Indonesia ya estará más allá del punto de retorno en la concreción de su proyecto. Es de destacar la disparidad observable entre las políticas genéricas y las selectivas que se observa en ASEAN en general y en Indonesia en particular. Al mismo tiempo que es querellada por las más grandes potencias comerciales del mundo en el sector automotriz, Indonesia ha sido elogiada por el Banco Mundial como «el país con economía más liberalizada del sudeste asiático», a partir del paquete de desregulación introducido recientemente. Sin embargo, esta desregulación no ha afectado barreras no tarifarias tales como las relativas a C/L, autorizaciones de inversión, procedimientos de compras estatales y restricciones a la exportación de ciertos productos. La tasa media de protección efectiva actual para 269 categorías de bienes manufacturados se estima en un 52%.

Un análisis sobre las condiciones de C/L en los países de ASEAN señala que:

l En todos los países de la ASEAN, excepto Tailandia, se aplican políticas destinadas a aumentar progresivamente el C/L durante los próximos años (esto se hace también extensible a China e India).

l Las normas de C/L guardan escasa relación con los niveles de valor agregado manufacturero per cápita. Esto significa que dichas normas no reflejan tanto capacidades existentes (en cuyo caso serían innecesarias, como ocurre en muchos países industriales, excepto cuando se acuerdan reglas de origen con socios comerciales) cuanto planes para el futuro.

c. Normas de C/L y estrategia industrial en ASEAN.

Contrastes con MERCOSUR

Las regulaciones de C/L normalmente son parte de políticas de «indigenización», sustitución de importaciones, expansión de exportaciones, asimilación y desarrollo local de tecnología, desarrollo de capacidades e integración del espectro industrial⁷. Por tanto, dichas regulaciones vienen usualmente acompañadas por una panoplia de estímulos e incentivos arancelarios y fiscales complementarios, así como por programas especiales de entrenamiento, ID, programas de localización industrial, etc. Además, son utilizadas como elementos de negociación frente a inversores extranjeros y socios comerciales.

Tras el sendero señalado primero por el Japón y luego por Corea, los países de la ASEAN aplican políticas destinadas a promover actividades de creciente contenido tecnológico y mano de obra cada vez más calificada. De este modo confrontan la presión al aumento de los costos laborales unitarios y proyectan alcanzar el status de países industrializados en un par de decenios más.

El continuo aumento resultante en la proporción de valor agregado en el valor de la producción industrial aparece en marcado contraste con tendencias prevalecientes en MERCOSUR, donde se viene registrando un proceso opuesto, esto es, de desmantelamiento de medidas destinadas a aumentar el C/L. Así, por ejemplo, en Argentina la participación del valor agregado local en el valor de la producción industrial se redujo del 51% en 1984/85 al 36% en 1994/95. Una tendencia similar, aunque más moderada, ha comenzado operarse en el Brasil.

El contraste apuntado se manifiesta también a nivel agregado cuando se vincula el crecimiento de las exportaciones al de las importaciones. En lo que va del presente decenio, Argentina y Brasil aparecen claramente como aplicando políticas de apertura «import-driven» en contraste con los países de la ASEAN que, tan sólo últimamente, han comenzado a sufrir problemas de balance comercial. Estos problemas, de mucho menor gravedad que los del MERCOSUR (particularmente sólo se considera el balance comercial del sector industrial), son la justificación de buena parte de las políticas actuales de sustitución de importaciones. Esto señala algunos contrastes que median entre los patrones de industrialización de las dos regiones⁸.

En ASEAN, después de haberse priorizado el desarrollo exportador manufacturero, actualmente le llegó el turno a la integración del perfil industrial (en notable falta de sincronía con las «disciplinas» de la OMC). MERCOSUR siguió en los 1990s la secuencia inversa con éxito mucho más modesto (que, paradójicamente, la pone más a tono con la OMC 2000). De hecho, en ASEAN se escuchan voces que advierten contra la introducción prematura de normas de C/L precisamente para no limitar el desarrollo exportador dada la baja competitividad relativa de las industrias locales de bienes intermedios y de capital.

d. La carrera contra el tiempo

Tarde o temprano será preciso esclarecer la vinculación entre los compromisos contraídos con la OMC por los países en forma individual y aquéllos que deberán observar en su calidad de miembros de tratados de libre comercio e integración económica. Por ejemplo, mientras que el comienzo de la vigencia de los acuerdos relativos a las TRIMs es el 2000, el Area de Libre Comercio de la ASEAN (AFTA) entrará en vigencia el 2003, el Area de Inversión de la ASEAN (AIA) en 2010 y el programa de liberalización del comercio y las inversiones del acuerdo de cooperación Asia-Pacífico (APEC) en el 2020 para sus miembros en desarrollo. En los debates públicos y, más significativamente, en las decisiones empresarias de inversión y correlativas condiciones acordadas con los gobiernos de los países de la ASEAN, parecieran tenerse mucho más presentes los plazos de la AFTA, la AIA y la APEC que los de la OMC.

Excepto Tailandia que, como queda dicho, ha decidido eliminar las reglas de C/L el año próximo, los gobiernos de los demás países de la ASEAN están sometidos a diversas presiones para dilatar su ajuste a las reglas de la OMC⁹. Las empresas que están llevando adelante programas plurianuales de inversión para concretar el progresivo aumento del C/L con arreglo a las normas en vigor hasta fin de 1999, corren el riesgo de confrontar importantes pérdidas en caso que, repentinamente, se abra el mercado a competidores internacionales más eficientes. A los gobiernos, a su vez, les sería difícil ignorar implicaciones sociales de este tipo de situación.

Por tanto, es previsible que se procurará explotar ciertas áreas grises en el acuerdo de las TRIMs tales como posibles excepciones y diferencias de interpretación¹⁰.

A partir de 2000 prácticamente el único sustituto de «buena práctica» de las normas de C/L serán las tarifas (a muy bajos niveles). Por tanto la carrera consiste en tener para entonces una capacidad instalada que pueda operar a niveles de eficiencia suficientes como para poder sobrevivir con muy baja protección arancelaria. Tal el desafío.

El sector privado filipino ha solicitado al gobierno que revise su compromiso con la OMC para liberalizar la industria automotriz en el 2000 con objeto de brindarles a los autopartistas suficiente tiempo para ajustarse a la nueva situación. Se pide que se mantengan las reglas de C/L y los requerimientos de balance de divisas aplicados a la fabricación local de automóviles y ensamblado de unidades CDK (completely knocked-down). También se solicita que el plan de liberalización sea pospuesto hasta el 2010, idea que ya viene circulando en otros países de la ASEAN.

Más allá de la esfera de la ASEAN, es ilustrativo el caso de Taiwán, en cuyas negociaciones para su ingreso a la OMC, si bien está dispuesta a eliminar las reglas de C/L, está negociando medidas compensatorias destinadas a atenuar el impacto subsiguiente y dilatarlo a través del tiempo.

El gobierno de Taiwán sostiene que si aceptase las demandas de la OMC in toto, las firmas automotrices locales tendrán que reducir su producción en un 60% y su participación en el mercado al 30% del actual 67%. La producción de autopartes caería a la mitad y tan sólo un 35% de los autopartistas podría sobrevivir la cancelación de las reglas de C/L. Se considera que tan sólo tres o cuatro de las 11 firmas automotrices instaladas podrían sobrevivir como tales en un mercado liberalizado (el resto se tornaría distribuidora de automóviles importados). En sus negociaciones con la OMC, el gobierno taiwanés procura resguardar la posición de sectores considerados importantes (incluyendo automóviles y electrónicos de consumo), los cuales continuarán recibiendo una protección relativamente elevada. Tan sólo serán esencialmente liberalizados aquellos sectores que gozan un buen status competitivo, tales como productos informáticos y petroquímicos. El gobierno taiwanés ha acordado concesiones comerciales bajo la forma de cuotas de importación de automóviles a aquellos países que acordaron apoyar su ingreso a la OMC bajo esas condiciones.

Por su ubicación en la curva de aprendizaje y sus orientaciones de política, los países del MERCOSUR encontrarían menos dificultades que los del ASEAN para ajustarse a la OMC 2000. Parecería bastante difícil para la mayoría de los países de la ASEAN (así como para varios otros del Asia, incluyendo China e India) adoptar plenamente las «disciplinas» de la OMC en materia de TRIMs el 1 de enero del 2000, en virtud de la inercia de las actuales políticas y procesos de inversión y de su ingreso relativamente tardío en subsectores tales como automotriz y bienes de capital. Esto podría plantear, como única salida, la apelación a mecanismos de excepción a partir de «dificultades especiales» contempladas por la OMC. Una eventual alternativa sería hacer los requerimientos de C/L consistentes con la OMC vía su aplicación a nivel de la ASEAN (se sugiere, por ejemplo, un 50% para los bienes de capital). Por otro lado, ninguno de los países del MERCOSUR se ha embarcado en políticas de desarrollo de «automóviles nacionales» como lo han hecho Indonesia y Malasia.

Los países de la ASEAN confrontan el desafío mayor de la competencia potencial de China e India, países que están decididos a desarrollar su propia industria automotriz y que cuentan con la dimensión del mercado necesaria como para alcanzar economías de escala. La respuesta más apta sería quizás la especialización intra-industrial a nivel regional. Pero hasta ahora tan sólo Tailandia se ha inclinado hacia un enfoque de carácter regional en el sector automotriz.

IV. Observaciones finales

Pareciera no haber mayor consenso respecto de qué constituye «mejor práctica», particularmente a nivel de políticas microeconómicas. Estas se guían en gran medida, por un lado, por el legado institucional e histórico de cada país y, por el otro, por la naturaleza de los objetivos perseguidos (que, a su vez, no puede divorciarse de consideraciones geopolíticas).

Así, por ejemplo, con diversos matices, los países de la ASEAN están decididos a emular las experiencias de Japón primero y Corea después, de modo de unirse al «club de la convergencia» en un par de decenios. Sin embargo, no es precisamente este tipo de emulación el que inspira las «disciplinas» de la OMC, por cuanto implica valorizar políticas destinadas a modificar sustancialmente la dotación inicial de recursos durante el transcurso del tiempo más bien que adoptar dicha dotación como un dato inamovible para la configuración del futuro.

Subyacentes a estas diferencias pueden identificarse dos paradigmas alternativos respecto del significado de la convergencia y de la «nivelación del campo de juego». En uno, la nivelación significa la convergencia de políticas hoy. En el otro, significa la convergencia en niveles de desarrollo mañana. El debate continúa.

Una posible manera de enriquecer el debate sería responder la siguiente pregunta: ¿cuál sería el equivalente para los países en desarrollo y economías en transición de los $50.000 millones que los países de la OECD destinan por año al apoyo gubernamental a la industria (equivalente a un 1.2% de su producto bruto manufacturero)? Esto incluye programas de apoyo a sectores y firmas específicos, tecnología e ID, regiones, inversión, pequeñas y medianas empresas, entrenamiento y capacitación, reasignación de mano de obra, exportaciones y medio ambiente.

Dicho apoyo no ha experimentado una tendencia a la reducción, sino que ha aumentado más de un 3% en términos reales desde 1989 y lo ha hecho en la mayoría de los países miembros de la OECD. Los destinos principales son: desarrollo regional, exportaciones e ID. El número de programas de apoyo aumentó en un 26% entre 1989 y 1993, último año para el que se dispone información. Casi dos tercios de ellos tienen una duración de 5 años o más. Las modalidades más importantes son los subsidios y las desgravaciones impositivas. Los sectores manufactureros más favorecidos son, por un lado, las industrias textil, siderúrgica y naviera y, por el otro, las industrias aeronáutica y aeroespacial.

NOTAS

1. La mundialización es un proceso de acentuación de la interdependencia entre las economías nacionales a raíz del desarrollo de transacciones comerciales, financieras y tecnológicas recíprocas cada vez más intensas y variadas.

2. Así, por ejemplo, está aún por demostrarse que sea posible concretar el acople de la ortodoxia alemana a nivel macroeconómico con el laissez faire anglo-americano a nivel microeconómico.

3. La distinción no es tan nítida cuando las medidas son parte de paquetes de política acordados en el contexto de tratados de integración económica.

4. Se estima que Tailandia dispone de unos 600 autopartistas, 200 de los cuales serían competitivos a escala internacional. Muchos de ellos son empresas japonesas que relocalizaron sus actividades para evitar los elevados costos salariales y la apreciación del yen.

5. GM utilizó bien la rivalidad intra-ASEAN por la captación de inversiones, en este caso entre Filipiinas y Tailandia. El presidente Ramos había negociado personalmente con el titular de GM el paquete de incentivos más atractivo jamás ofrecido por Filipinas: terrenos gratuitos por 5 años, cobertura de costos de inversión en infraestructura, una escuela de entrenamiento de $20M y demás edulcorantes habituales. La oferta filipina fue de utilidad para la GM en su negociación para que Tailandia anticipara la abolición de sus reglas de C/L en 18 meses.

6. La filosofía del gobierno está claramente enunciada en las palabras pronunciadas por el primer ministro Mahathir en ocasión del lanzamiento del Séptimo Plan con vigencia hasta el 2000: «Algunos creen que la manera de reducir el déficit de balance de pagos es reducir la tasa de crecimiento. La respuesta simple es que hay que reducir las importaciones y aumentar las exportaciones. El C/L de las exportacoines es aún bjao y debe ser elevado... Lo peor que se puede hacer es frenar el crecimiento aumentando la tasa de interés... La industria local debe producir todo lo necesario para la fabricación de los componentes del producto final. De este modo, los aumentos en las exportaciones no resultarán en aumentos similares en importaciones. Habrá importaciones, pero éstas estarán constituídas en gran medida por materias primas de bajo valor... El gobierno apoyará activamente la ID para aumentar el C/L y capacitar a las empresas locales fabricar bienes con sus propias marcas».

7. Parece innecesario consignar el fuerte contraste entre este tipo de estrategia y la estrategia tipo maquila, por ejemplo con respecto a la necesidad de priorizar, entre otras cosas, el desarrollo de un sistema educativo formal y técnico bien financiado y equipado en condicoines de suministrar trabajadores con las necesarias pericias y habilidades.
8. Conviene, con todo, no perder de vista la perspectiva económica comparativa global. No hay nada intrínsecamente malo en compensar déficits en bienes industriales con superavits en bienes primarios. En promedio, los países de MERCOSUR disponen de una dotación de recursos naturales en proporción a la dotación de mano de obra, en especial de mano de obra calificada, mucho más elevada que los países de la ASEAN. Esto, que se expresa claramente en los respectivos perfiles de exportación, tiene, empero, poco que ver con la priorización de estrategias de apertura por el lado de las importaciones versus estrategias de apertura por el lado de las exportaciones.
9. En cierto modo tal sería ya el caso en la medida que ese proceso de adaptación no podrá tener lugar instantáneamente el 1 de enero de 2000.
10. La principal incógnita, desde luego, se refiere a China, país que está negociando sustanciales excepciones y plazos de gracia con las OMC. China había ofrecido abolir sus barreras no tarifarias hacia la importación de automóviles en 15 años (en marzo último flexibilizó un tanto esta posición, ofreciendo en cambio 12 años).

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