"Cambios estratégicos
en las políticas industriales"
Edición No, 51
Julio - Septiembre 1997
Más equidad en el sistema de comercio mundial:
la solución de controversias en la OMC
Secretaría Permanente del SELAI. Introducción
Mientras se multiplican los análisis en torno al impacto presente y futuro de la Ronda Uruguay y de la Organización Mundial de Comercio (OMC) sobre la liberalización de los mercados, poco se comenta uno de los resultados más significativos de esa Ronda para el sistema de comercio mundial y sus reglas de juego: el nuevo mecanismo de solución de diferencias, que introduce más equidad y transparencia en comparación con la situación existente en el marco del GATT. Es un instrumento jurídico de gran potencial político, ya que permite a los Estados medianos y pequeños defenderse contra las medidas unilaterales de los países mayores, apelando a los compromisos acordados multilateralmente. América Latina y el Caribe ha recurrido a él en forma creciente, pero aún limitada.
II. Características del nuevo mecanismo de solución de controversias
El Acta Final de la Ronda Uruguay, que entró a regir el 1 de enero de 1995, contiene 29 acuerdos, además de unos 25 entendimientos, decisiones y declaraciones ministeriales, en los que se plasman las normas aplicables al comercio entre los miembros de la OMC. Los anexos especifican las concesiones en materia de bienes y servicios intercambiadas entre los miembros.
Ante la amplitud de estos compromisos, la OMC debe contar con los instrumentos que permitan garantizar su cumplimiento. El "Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias" constituye el Anexo 2 del "Acuerdo por el que se establece la OMC". Comprende 27 artículos y 4 apéndices que crean el Organo de Solución de Diferencias (OSD), facultado para: establecer grupos especiales (o "paneles"); adoptar sus informes y transformarlos en decisiones con validez de mandato; adoptar los informes del Organo de Apelación; vigilar la aplicación de las resoluciones y recomendaciones y autorizar la suspensión de concesiones y otras obligaciones. El Consejo General de la OMC desempeña las funciones de OSD.
El antecesor de la OMC, el Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT) contenía dos disposiciones en materia de solución de conflictos: el art. XXII sobre consultas, y el art. XXIII sobre protección de las concesiones (además de algunos entendimientos y decisiones ministeriales). No establecía un mecanismo institucionalizado, y se fundamentaba en procesos de consulta y negociación entre los miembros involucrados en la controversia, dejando margen a arbitrariedades en detrimento de los "pequeños.
El mecanismo así establecido en la OMC mejora la situación existente en el GATT aportando seguridad, transparencia y previsibilidad:
- preserva los derechos y obligaciones de los miembros de la OMC;
- interpreta los acuerdos suscritos con base en las normas del derecho internacional público;
- adopta sus decisiones por consenso;
- establece procedimientos claros e iguales en todos los casos;
- prevé un Organo de Apelación en caso de impugnación de las conclusiones de un grupo especial (o "panel");
- establece reglas claras para las compensaciones o suspensiones de concesiones;
- reconoce la situación especial de los países en desarrollo.
III. Los instrumentos del mecanismo de solución de controversias
Consultas
Cuando un Miembro considere que las medidas adoptadas por otro Miembro afectan el funcionamiento de cualquier acuerdo, podrá formularle una solicitud de celebrar de consultas.
Si el Miembro no responde a dicha solicitud o si las consultas no permiten resolver la diferencia en un plazo de 60 días, la parte reclamante podrá pedir el establecimiento de un grupo especial. En casos de urgencia, incluidos los producos perecederos, este plazo seá de 20 días. Durante las consultas los Miembros deberán prestar especial atención a los problemas e intereses particulares de los países en desarrollo Miembros.
Grupos Especiales o Paneles
Tienen el mandato de examinar el asunto sometido al OSD y formular recomendaciones.
Estarán formados por personas de gran prestigio, que pueden o no ser funcionarios gubernamentales, de formación variada y experiencia en campos diversos, que la Secretaría propondrá y que las partes no podrán objetar sino por razones imperiosas. Actuarán a título personal y no en calidad de representantes de un gobierno u organización.
Todo Miembro que tenga un interés sustancial en un asunto sometido a un grupo especial y así lo haya notificado al OSD, se denominará "tercero", tendrá oportunidad de ser oído por el grupo especial y de presentar a éste comunicaciones por escrito.
Cuando no se haya podido llegar a una solución mutuamente satisfactoria, el grupo especial presentará sus conclusiones en un informe al OSD con las razones en que se basan sus conclusiones y recomendaciones.
El plazo en que el grupo especial llevará a cabo su examen no excederá, por regla general, seis meses; en casos de urgencia, incluidos los relativos a productos perecederos, el plazo será de tres meses. En caso de que no sea suficiente, el grupo especial informará al OSD el nuevo plazo, que no podrá exceder de nueve meses.
Cuando una o más partes sean países en desarrollo, en el informe del grupo especial se indicará explícitamente la forma en que se han tenido en cuenta las disposiciones pertinentes sobre trato diferenciado y más favorable de los acuerdos suscritos en la Ronda Uruguay. También se tomarán en cuenta, además del comercio objeto de la diferencia, las repercusiones sobre la economía del país.
A instancia de la parte reclamante, el grupo especial podrá suspender sus trabajos por un período que no exceda los 12 meses.
Tras considerar los escritos de réplica y los alegatos orales, el grupo especial trasladará los capítulos de hechos y argumentación de su proyecto de informe a las partes, para que, dentro de un plazo fijado, presenten sus observaciones. Una vez expirado éste, el grupo especial entregará un informe provisional en el que figuran los capítulos expositivos, las constataciones y conclusiones del grupo especial. Dentro de un plazo fijado, cualquiera de las partes podrá presentar una petición para que el grupo especial reexamine aspectos concretos del informe provisional antes de la distribución del informe definitivo a los Miembros. De no haberse recibido observaciones de las partes dentro del plazo fijado, el informe provisional se considerará definitivo y se distribuirá.
Los informes de los grupos especiales no serán examinados a efectos de su adopción por el OSD hasta que hayan transcurrido 20 días desde su distribución. Todo Miembro que tenga objeciones al informe dará una explicación de sus razones, por lo menos 10 días antes de la reunión del OSD donde se va a examinar el informe. Las partes en la diferencia tendrán derecho a participar plenamente en el examen del informe del grupo especial por el OSD.
Dentro de los 60 días siguientes a la distribución, el OSD adoptará el informe, a menos que una parte en la diferencia notifique su decisión de apelar o que el OSD decida por consenso no adoptar el informe. Si una parte decide apelar, el informe no será considerado por el OSD hasta después de haber concluido el proceso de apelación.
El Organo de Apelación
El OSD establecerá un Organo Permanente de Apelación que se ocupará de los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones de los grupos especiales y estará integrado por siete personas de prestigio reconocido y no vinculadas a ningún gobierno. La duración del procedimiento de apelación, por regla general, no excederá los 60 días. Si fuera necesario, el Organo de Apelación podrá postergar la fecha de presentación del informe, pero no más allá de 90 días.
El Organo de Apelación, en consulta con el Presidente del OSD y con el Director General de la OMC, establecerá los procedimientos de trabajo e informará a las Miembros. Podrá confirmar, modificar o revocar las constataciones y conclusiones jurídicas del grupo especial.
Los informes del Organo de Apelación serán adoptados por el OSD, salvo que este último decida por consenso no adoptarlos en un plazo de 30 días siguientes a su distribución. Una vez aceptado por el OSD, el informe deberá ser aceptado sin condiciones por las partes en la diferencia.
Cumplimiento de las decisiones del OSD
En una reunión del OSD a celebrarse dentro los 30 días después de la adopción del informe, el Miembro afectado informará al OSD en cuanto a la aplicación de las recomendaciones y resoluciones. En caso de que no sea factible cumplirlas inmediatamente, el Miembro afectado dispondrá de un plazo prudencial (definido como plazo propuesto por el Miembro y aceptado por el OSD), o un plazo fijado de común acuerdo por las partes en los 45 días siguientes, o un plazo determinado mediante arbitraje vinculante dentro de los 90 días siguientes.
El OSD vigilará la aplicación de las recomendaciones o resoluciones adoptadas, solicitando al Miembro afectado un informe de situación sobre los progresos realizados en la aplicación de las recomendaciones o resoluciones.
Compensación y suspensión de concesiones
Si hay incumplimiento de las recomendaciones y resoluciones adoptadas, ese Miembro entablará negociaciones con las partes que han recurrido al procedimiento de solución de diferencias con miras a hallar una compensación mutuamente aceptable.
Si dentro de los 20 días siguientes no se llega a una compensación satisfactoria, cualquier parte reclamante podrá pedir la autorización del OSD para suspender la aplicación al Miembro infractor de concesiones u otras obligaciones resultantes de los acuerdos.
Se establecieron criterios para que la parte reclamante defina qué concesiones u otras obligaciones va a suspender, entre ellos: suspender concesiones en el mismo sector de un acuerdo, u otros sectores si lo anterior no fuera viable o eficaz, o concesiones u obligaciones en el marco de otro acuerdo en última instancia.
El Director General de la OMC
Podrá ofrecer sus buenos oficios, conciliación o mediación. Dichos procedimientos se iniciarán voluntariamente si así lo acuerdan las partes, y en cualquier momento se les podrá poner término.
Si las partes lo acuerdan, la acción del Director General de la OMC puede continuar mientras se desarrolla el proceso del grupo especial.
Grupos consultivos de expertos
Los grupos especiales podrán solicitar a un grupo consultivo de expertos que emita un informe sobre un elemento de carácter científico o técnico planteado por una de las partes.
Por otra parte, el pasado 25 de febrero, el Embajador Wade Armstrong de Nueva Zelanda fue electo Presidente del Organo de Solución de Controversias de la OMC. Anteriormente, ocupaba ese cargo el Embajador Celso Lafer de Brasil.
El pasado 25 de junio, el Emb. Julio Lacarte de Uruguay fue uno de los 3 miembros del Organo de Apelación reelecto por 4 años.
IV. Un mecanismo destinado a consolidarse y ampliarse
El establecimiento de un mecanismo de solución de diferencias mejorado, transparente e institucionalizado constituye un corolario esencial a la codificación de las normas de comercio internacionales derivadas de las negociaciones de la Ronda Uruguay.
Los negociadores trabajaron para consolidar un equilibrio adecuado de derechos y obligaciones, y para impedir acciones unilaterales. Todos los Gobiernos necesitan la garantía de que, en caso de desacuerdos con respecto a la aplicación de las normas acordadas, existe un mecanismo confiable al cual se puede recurrir.
Esa necesidad explica también la existencia de mecanismos de solución de controversias en los acuerdos o esquemas tales como, por ejemplo, el MERCOSUR y la Comunidad Andina o el Tratado de Libre Comercio de las Américas (TLCAN). Asimismo, en el proceso de preparación de una zona de libre comercio hemisférica (ALCA) se ha establecido, en la Reunión de Ministros de Comercio Exterior de Belo Horizonte (Brasil, abril 1997), un grupo de trabajo sobre solución de controversias.
El mecanismo de la OMC es evidentemente el sistema más elaborado y amplio que haya sido establecido por la comunidad internacional para tratar las disputas comerciales multilaterales. Es fundamental que todos los países dominen cabalmente sus disposiciones, ya que ello constituye un elemento esencial para garantizar que los socios comerciales cumplan con las obligaciones asumidas, y para defender sus intereses cada vez que algún país amenace con perjudicarlos. (Para un análisis más detallado del mecanismo, ver SELA, Entendimiento relativo a las normas y procedimientos por los que se rige la solución de diferencias en la Organización Mundial de Comercio - SP/DRE/Di No. 1-94).
Recientemente, a raíz de las denuncias por dumping, subsidios y normas ambientales que enfrentan los salmones y las maderas chilenas en el mercado de EE.UU., los Ministros de Relaciones Exteriores, Dr. José M. Insulza, y de Economía, Dr. Alvaro García, de Chile, confirmaron que están estudiando la posibilidad de recurrir al OSD de la OMC, en caso de que fracasen las consultas bilaterales.
Mecanismos de solución de controversias existentes en América Latina y el Caribe
MERCOSUR |
COMUNIDAD ANDINA |
GRUPO DE LOS TRES |
MCCA |
CARICOM |
TLC |
Seis acuerdos bilaterales* |
Tribunal Arbitral ad hoc compuesto por un miembro por cada país en controversia y un árbitro externo que preside (Protocolo de Brasilia). No obstante, en la práctica, la Comisión de Comercio es la que ha intervenido en la resolución de controversias, utilizando su mecanismo de consultas. |
Tribunal Andino de Justicia, órgano propio de la Comunidad Andina, con poder supranacional. No obstante, las partes han recurrido a él en escasas ocasiones. |
Los miembros pueden optar por un tribunal arbitral propio del Acuerdo, compuesto por cinco árbitros, o recurrir al OSD de la OMC. En ciertos casos, Colombia y Venezuela deben recurrir al reordenamiento jurídico andino. |
Cuerpo arbitral: compuesto por un representante de cada país miembro. |
Cuerpo de tres árbitros: dos elegidos por los países interesados y el tercero por los dos anteriores. |
En términos generales, la parte reclamante puede optar entre la constitución de un panel integrado por cinco expertos indepen dientes o recurrir al ISD de la OMC. |
Grupo arbitral. CH-CO, CH-EC y CH-VE: constituido por un experto de cada país y un tercer árbitro externo que lo preside. CH-ME, CR-ME y BO-ME: constituido por cinco miembros, dos por país, y un árbitro externo. |
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