"Cambios estratégicos
en las políticas industriales"
Edición No, 51
Julio - Septiembre 1997
La política comercial de Estados Unidos
desde una perspectiva centroamericana
Anabel González
Ex Directora de Negociaciones Comerciales Internacionales del Ministerio de Comercio Exterior de Costa Rica y Gerente de Proyectos Especiales en el Centro Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible del INCAE.I. Introducción
La visita de un presidente estadounidense no es cosa de todos los días, ni aquí, ni en China, ni en Arizona o Florida. Quizás por eso mismo tiende a creerse que una visita de éstas produce siempre grandes resultados, pues parece dificil pensar que una persona tan importante se haga presente sin llevar un mensaje que decir, el cual se supone, además, será positivo y trascendental. Generalmente así ocurre, porque en materia política se aprovechan estas oportunidades para anunciar planes o nuevas iniciativas significativas en las relaciones entre los países. Además, con la relevancia que tiene hoy en día el tema comercial, tiende a pensarse que esa es un área proclive para los grandes resultados.
La visita del Presidente Clinton a Costa Rica los días 8 y 9 de mayo pasado echa por la borda toda esta sabiduría popular, pues, a pesar de algunos modestos alcances, la realidad es que ésta no fue una visita de grandes resultados, ciertamente no en el área comercial.
En el tema de la política comercial, los resultados de la visita son, por decir poco, modestos. La Declaración de San José -documento suscrito en esa oportunidad por los mandatarios de Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, República Dominicana y Estados Unidos- contempla tres aspectos en esta materia: primero, el compromiso con la construcción del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) en el año 2005; segundo, la ampliación de los beneficios de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC); y, tercero, la constitución del Consejo sobre Comercio e Inversión.
II. La ampliación de los beneficios de la ICC
En relación con el tema del ALCA, los presidentes hacen un llamado para que las negociaciones en este campo puedan lanzarse en la Segunda Cumbre de las Américas, a celebrarse en Santiago, Chile, en abril de 1998. Esto, por supuesto, es positivo, pero nada más. Inclusive, podría pensarse que no pasa de ser simple retórica, sobretodo de parte de Estados Unidos (EE.UU.), en un momento en el que éste, por no contar con la autorización del Congreso para negociar por la vía rápida (el denominado fast crack1), no logra imprimirle fuerza, ni dirección al proceso. Sobre este tema volveré más adelante.
En lo que se refiere al tema de la ampliación de los beneficios de la ICC, los países de la región acogieron con complacencia la decisión de la Administración Clinton de apoyar la aprobación de un proyecto de ley tendiente a ampliar los beneficios de la Cuenca del Caribe. Este aspecto, que, a primera vista, podría parecer positivo e importante, debe analizarse con mayor detenimiento, a la luz de lo que ha sido la evolución de este tema en el escenario estadounidense, pues, más bien, podría ser un tema peligroso. Por eso, me referiré con algún detenimiento a este aspecto.
En efecto, la ampliación de los beneficios de la ICC no es un tema nuevo. En 1992, antes de que la negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) concluyera, los países centroamericanos y caribeños empezaron a plantear a EE.UU. su preocupación por el impacto que ese acuerdo podría tener en sus condiciones de acceso a ese mercado y en la desviación de inversiones, particularmente en los sectores excluidos de la ICC y, especialmente, en el sector textil y de la confección. En ese entonces se empieza a hablar de la «paridad con el TLCAN» para los países de la ICC.
A partir de 1993, cuatro proyectos de ley diferentes han sido planteados en distintos momentos para tratar de otorgar la paridad con el TLCAN a los países de la región, dos de ellos impulsados en el Congreso estadounidense por congresistas amigos de la región, y otros dos promovidos por la Administración2. Después de haber seguido algún trámite legislativo, ninguno de estos proyectos llegó a tener éxito, no porque fueran votados en forma negativa, sino porque nunca llegaron siquiera a votarse.
Estos cuatro proyectos, si bien tenían una idea muy general en común -aplacar las preocupaciones manifestadas por los países beneficiarios de la ICC en relación con su ingreso al mercado estadounidense-, lo cierto es que presentaban grandes diferencias entre sí, tanto en lo que a beneficios se refiere, como en cuanto a los requisitos de condicionalidad demandados.
La idea del primer proyecto de paridad era, en efecto, otorgarle a los países de la ICC un trato muy similar al recibido por México en el TLCAN por un período de transición, durante el cual se instaba a la Administración a negociar con estos países su adhesión al citado tratado o, bien, un acuerdo similar, concediéndole, inclusive, la autorización para negociar por la vía rápida. Vencido ese período, los beneficios otorgados expiraban, pues se suponía que, para ese momento, los países de la ICC serían ya parte del TLCAN o de un tratado equivalente. Esta idea nunca caló en la Administración -la primera Administración del Presidente Clinton-, la cual vio más bien en los proyectos de paridad una oportunidad interesante para promover los intereses de algunos grupos de presión, especialmente en el sector textil. De allí, entonces, que el Poder Ejecutivo presentó un segundo proyecto, conceptualmente muy distinto del introducido en el Congreso y que, en esas condiciones, distaba mucho de otorgar un trato a los países de la ICC similar al recibido por México en el TLCAN. Un tercer proyecto originado, nuevamente, en el Congreso, vuelve al estilo del primer proyecto, pero sin mayor éxito. Finalmente, un cuarto proyecto, absolutamente desvinculado de la idea original, se convierte en la canasta en la que la Administración recoge todas las presiones presentes y futuras de los grupos de interés, cuyo objetivo fundamental no era equiparar las condiciones de acceso de los países de la ICC a las disfrutadas por México, sino promover la utilización de tela estadounidense en la confección de prendas de vestir en esta región y, además, hacer a la región pagar por ello.
A la par de la degradación de los beneficios concedidos en cada proyecto se incrementaba la cantidad y rigurosidad de los requisitos de condicionalidad exigidos. Así, mientras el primer proyecto prácticamente no tenía condiciones de elegibilidad establecidas para recibir los beneficios, el último establecía condiciones en 13 áreas distintas, dotando, además, a la Administración de una amplia discrecionalidad para determinar su ámbito y evaluar su contenido. Nuevamente, los proyectos propiciados por la Administración son mucho más gravosos en cuanto al nivel de condicionalidad exigido que los impulsados por el Congreso. Esto resulta muy evidente en el cuarto proyecto, en el que no contento el Ejecutivo con demandar el cumplimiento de condiciones en 12 campos distintos, incluye, también, el cumplimiento de «cualquier otro criterio» que el USTR estime «apropiado», no sólo para recibir el trato preferencial, sino también para mantenerlo.
Vistos los proyectos de paridad presentados en el pasado y, especialmente, la debilidad de la Administración frente a los grupos de presión, la supuesta decisión del Presidente Clinton de apoyar un nuevo proyecto de paridad expresada en la Declaración de San José no necesariamente llena de alegría. Este es un tema peligroso, al cual hay que darle seguimiento con mucho cuidado para evitar que los grupos de interés estadounidenses se adueñen del mismo y que los países terminen pagando por imponerse limitaciones a si mismos.
A juzgar por la experiencia pasada, debe reconocerse, sin embargo, que no parece existir motivo de gran preocupación, pues ninguno de los cuatro proyectos de paridad tuvo nunca posibilidades reales de aprobación. Razones de diversa naturaleza afectaron, en mayor o menor medida, el éxito de las diferentes iniciativas, entre las que destacaron la oposición de grupos de interés fuertes -entre ellos, por ejemplo, productores textiles, grupos sindicales y otros-, un ambiente generalizado desfavorable hacia el libre comercio y la falta de apoyo decidido por parte de la Administración Clinton, que no encontró nunca razón especial para salirse de su camino y emprender una campaña a favor de la paridad. Y no es que la Administración no se hubiera comprometido con los países de la región a hacerlo, pues en 1993 y en 1995 el propio Presidente Clinton expresó su decisión de promover la aprobación de un proyecto de ley en esta materia. Es importante, sin embargo, una nota de precaución, pues, si bien, como veremos más adelante, es difícil pensar que el panorama pueda cambiar en el futuro cercano, es necesario estar siempre vigilante, particularmente porque la industria textil estadounidense puede estar ahora más interesada que nunca en poner su fuerza detrás de un proyecto de esta naturaleza y garantizarse así un mercado cautivo para sus productores de tela.
III. Los Consejos de Comercio e Inversión
Finalmente, el último resultado de la Declaración de San José hace referencia al interés de los países en profundizar sus relaciones comerciales, para lo cual manda a los Ministros encargados del Comercio a constituirse en un Consejo de Comercio e Inversión y hacer recomendaciones al respecto. Cabe señalar que esta figura del consejo existe desde 1990, dentro del contexto del Acuerdo Marco sobre Comercio e Inversión suscrito entre EE.UU. y cada país de la región y del mismo continente americano.
El Consejo de cada país con EE.UU. se reunió en diversas oportunidades para tratar problemas de las relaciones comerciales bilaterales entre las partes. Por falta de interés de EE.UU. -el que prácticamente se negó a continuar reuniéndose- el foro languideció en la nada, hasta que fue nuevamente resucitado en 1995. En esa ocasión, EE.UU. convocó a una reunión conjunta de los consejos que tenía con cada país centroamericano y con República Dominicana y se celebró en San José una nueva reunión del Consejo Conjunto sobre Comercio e Inversión, pero en esa ocasión como una especie de foro de consulta para analizar cómo concebían los países que podía avanzarse en el proceso del ALCA. El que vuelva a resucitarse una vez más este Consejo es un aspecto positivo, dentro del entendimiento de que siempre es positivo para los países pequeños tener oportunidad de dialogar con EE.UU. en el área comercial. El verdadero uso que de él se haga depende de que se tengan claras las prioridades comerciales, de un modo tal que ellas puedan ponerse, en forma articulada, sobre la mesa de negociación. De otro modo, éste no será sino otro foro más al servicio de los intereses de EE.UU. Resulta evidente de la propia Declaración que esas son las intenciones de la Administración Clinton, pues en ella se citan como ejemplos de profundización de esa relación sólo aquéllos temas de interés comercial directo de los EE.UU. y no de los países de la región.
La verdad, sin embargo, es que los modestos resultados de la visita del Presidente Clinton en el ámbito comercial eran no sólo completamente predecibles, sino, también, en mucho ajenos a los esfuerzos o acciones de los países involucrados, por la razón de que las cosas en EE.UU. han cambiado mucho en los últimos años. Por un lado, con el cese de la Guerra Fría, las consideraciones de política exterior o de seguridad nacional dejaron, en términos generales, de tener un peso importante a la hora de brindar acceso a su mercado. Esto es particularmente cierto en el caso de los países centroamericanos y del Caribe, para los cuales estos temas habían sido de gran importancia en el pasado, en especial para motivar la aprobación de la ICC en 1993. Por otro lado, la aprobación del TLCAN y de los resultados de la Ronda Uruguay, así como las campañas electorales de 1992 y 1996 elevaron sustancialmente el perfil del tema de libre comercio en EE.UU., no necesariamente en favor del mismo. El pesimismo frente al futuro y el aislacionismo prevaleciente en el ambiente doméstico estadounidense han dificultado el avance de una agenda en este campo. No fue casual que el Presidente Clinton no lograra conseguir en su primer período la autorización del Congreso para negociar por la vía rápida, entre otros, para promover la adhesión de Chile al TLCAN. Tampoco es casual que no se presentaran mayores avances en el tema de paridad.
IV. Perspectivas de la política comercial estadounidense
¿Cuál es el panorama de la política comercial hacia el futuro después, entonces, de la visita del Presidente Clinton? Esta interrogante debe responderse con referencia a tres contextos distintos: la política comercial estadounidense, las relaciones comerciales entre EE.UU. y los países de la región y la política comercial de éstos últimos.
En relación con el futuro de la política comercial estadounidense, la Declaración de San José y la visita del mandatario no tienen, a mi juicio, ningún efecto. Esta continuará por el derrotero iniciado hace algunos años, que resulta difícil de enderezar. Más concretamente, en el tema de la obtención de la autoridad para negociar por la vía rápida, es difícil predecir si la eventual solicitud que la Administración dice va a presentar algún día (los últimos reportes indican que será en setiembre que hará un planteamiento será aprobada por el Congreso). Algunos elementos parecen apuntar hacia el lado positivo, pero la gran mayoría lo hacen hacia el lado negativo: la revisión del TLCAN en el Congreso a mediados de este año y la agria discusión sobre el tema promovida por los grupos proteccionistas que pretenden, por esta vía, bloquear cualquier avance en la agenda comercial; la lucha entre demócratas y republicanos acerca de si los temas laborales y ambientales deben vincularse con las negociaciones comerciales, aspecto que ya en otra ocasión dio al traste con la solicitud presentada; la lucha entre Gephardt -uno de los mayores representantes del proteccionismo en el Congreso estadounidense- y Gore por la candidatura demócrata en las próximas elecciones; la contribución de $35 millones que aportó el sector sindical a la reelección del Presidente Clinton; la renovada oposición de grupos ambientalistas; etc.
Lo anterior tiene repercusiones muy importantes para la región, particularmente en lo que se refiere al futuro del ALCA. Si en abril próximo EE.UU. no cuenta con el fast-track, los anhelos de integración hemisférica sufrirán un muy duro golpe, del que quizás resulte difícil recuperarse. En efecto, ante la imposibilidad de EE.UU. de brindarle un dinamismo creíble al proceso, algunos otros países se han aprovechado de esa circunstancia para impedir el logro de resultados importantes, postergando toda decisión para más adelante. Si EE.UU. llega a Chile sin fast-track, el futuro del ALCA está seriamente en peligro..
En lo que se refiere a los efectos de la visita del Presidente Clinton sobre las relaciones comerciales entre los países involucrados, ahí tampoco hay grandes implicaciones. La realidad es que la Declaración de San José es tan modesta que bien podría prescindirse de ella, sin que con ello se afecten las relaciones bilaterales o se produzca cambio alguno. En materia del tema de paridad con el TLCAN, su conveniencia y el futuro de ella están más determinados por lo que transcurra en el escenario estadounidense, que por lo que la Declaración diga. En efecto, el grado de influencia de los grupos de presión y los esfuerzos de cabildeo que puedan emprenderse para contrarrestarlos son los que determinarán el contenido del proceso. Su futuro está en mucho ligado con el del fast-track, pues, si bien se trata de dos proyectos de ley diferentes, lo cierto es que en distintos momentos han estado vinculados, y algunos congresistas ya han señalado que por ahí va en esta oportunidad también. En relación con el tema del Consejo sobre Comercio e Inversión, éste es, como se dijo, un desarrollo positivo que, bien aprovechado por los países de la región, puede resultar interesante.
Finalmente, en relación con los efectos de la visita del Presidente Clinton sobre la política de comercio exterior de estos países, ahí si creo que se presentan implicaciones significativas. Primero que todo, esta visita es muy importante para que se cobre plena conciencia de que la naturaleza de la relación comercial con EE.UU. es hoy muy distinta de lo que era hace algunos años. En otras épocas, consideraciones de geopolítica jugaban un papel importante. Hoy, los intereses domésticos son los determinantes de la política de comercio exterior de ese país y esos no necesariamente operan en favor de la región. Eso implica que se verá a un EE.UU. cada vez más duro, dispuesto a utilizar su poder en contra de países grandes o pequeños para defender intereses, legítimos o no, de grupos de presión. En razón de lo anterior, cada día cobra mayor relevancia el manejo apropiado de los instrumentos existentes, por un lado, para lograr una mayor apertura de mercados y, por otro, para defenderse de arbitrariedades a las que, indudablemente, se estará sujeto en el futuro. Ello lleva a que la política comercial debe apoyarse firmemente en el sistema multilateral de comercio. La Organización Mundial de Comercio y sus distintos acuerdos serán los principales instrumentos de apoyo para lograr un mayor y más seguro acceso a los mercados internacionales. En consecuencia, se debe atender la participación en este foro con la mayor propiedad, no sólo en términos de recursos humanos y económicos, sino, también, en materia de cumplimiento de sus normas.
Lo anterior lleva, también, a que para obtener algo en EE.UU. es necesario comprender plenamente las regias del juego y jugar de conformidad. Eso implica, entre otros, una presencia fuerte y activa en Washington, D.C., apoyada en mecanismos de cabildeo y de búsqueda de alianzas con grupos que tengan intereses similares.
Frente al ALCA se debe mantener una participación seria y constructiva -no obstante su complicado futuro inmediato-, pues esa es hoy la única expectativa real e interesante de lograr una integración en el continente americano, que depararía grandes beneficios. Aquí, sin embargo, es fundamental una llamada de atención y otra nota de cautela.
Como decía Sebastian Edwards en un artículo recientemente publicado en el Wali Street Journal3 la sóla idea del ALCA puede haber hecho más daño que otra cosa en los países latinoamericanos, pues ha propiciado falsas creencias de que no es necesario proseguir con la apertura unilateral en espera de que llegue el proceso de negociar tan ansiada integración hemisférica. Esta idea, a su vez, ha sido aprovechada por quienes quieren retardar o hasta revertir los avances en este campo, ignorando así que cuanto más se profundice este proceso, mejor preparado se estará para enfrentar el ALCA, cuando éste llegue, si es que llega. Si no, en todo caso, igual se estará preparado para enfrentar con éxito la competencia en los mercados internacionales. Quizás por ello es que los chilenos han decidido que durante 1997 reducirán su arancel -que, además, es uniforme a 7%-, propiciando así una mayor integración de su economía, ya no sólo con el resto del continente americano, sino con el mundo.
Es hora de que en los países de la región se reflexione más sobre estos temas y se retome una iniciativa importante en el campo de la apertura. Si la visita del Presidente Clinton da la oportunidad de hacerlo, ese será su mejor legado.
NOTAS
El "fast-track procedure" (procedimiento por la "vía rápida") es un procedimiento especial para la aprobación de tratados comerciales en el Congreso de EE.UU., de conformidad con el cual el Congreso debe votar el acuerdo que le presente el Poder Ejecutivo dentro de un plazo determinado y sin posibilidad de efectuar enmiendas al mismo. Para que un tratado pueda ser aprobado mediante este procedimiento, es necesario que el propio Congreso haya brindado previamente una autorización al Poder Ejecutivo para iniciar la negociación del acuerdo respectivo. En la práctica, la única forma en que EE.UU. puede negociar es si cuenta con la autoridad para negociar por la vía rápida pues, de lo contrario, la incertidumbre que generarla el no contar con plazos definidos para el proceso legislativo, la influencia que podrían tener las fuerzas proteccionistas en la introducción de reformas al acuerdo negociado y la consecuente falta de credibilidad de los negociadores, determinarían que ningún socio comercial esté dispuesto a correrse esos riesgos. DESTLER, I.M. American Trade Politics. System Under Stress. Instituto for Internacional Economics and The Twentieth Century Fund. Washington, D.C., 1986.
Después de escrito este artículo, dos nuevos proyectos de ley en la materia fueron presentados. Así, en junio de 1997 el quinto proyecto de paridad con el TLCAN -denominado United States- Caribbean Basin Trade Partnership Act- es introducido por congresistas amigos de la región en la corriente legislativa. Este proyecto, de forma similar al primer y tercer proyectos, aunque de manera más restrictiva, otorga ciertos beneficios a los productos textiles originarios y no originarios y a otros productos excluidos de la ICC, por un período de transición, el cual se plantea ahora de 1 año. Al final de este período, el Poder Ejecutivo debía formular una evaluación, sobre la base de los lineamientos establecidos en el propio proyecto, y determinar si debían continuar extendiéndose los beneficios del mismo por nuevos períodos de tiempo. Entretanto, la Administración debía reunirse con los beneficiarios a efectos de determinar el momento y los procedimientos más adecuados para iniciar negociaciones tendientes a adherirse al TLCAN o suscribir un acuerdo similar. Por su parte, el sexto proyecto -denominado United States Caribbean Basin Trade Enhancement Act-, planteado por la Administración en junio de este año también, es casi idéntico al cuarto proyecto que había sido redactado por la misma Administración, sólo que todavía es más restrictivo. En este, la idea es otorgar ciertos beneficios para los productos textiles y de la confección -que no son iguales a los que recibe México en el TLCAN- y para los demás productos excluidos de la ICC en forma parcial por un período de 3 años. Al cabo de los 3 años, la Administración evalúa si el beneficiario cumple con una serie de 15 requisitos, a efectos de determinar si le extiende la parte que resta de los beneficios. La ley contemplaría la extensión de beneficios hasta el año 2005 o al momento en que el ALCA u otro acuerdo equivalente entre en vigencia, cualquiera que sea primero. El primero de estos proyectos, luego de ser aprobado en la Cámara de Representantes, no logró prosperar en su carrera legislativa, mientras que el segundo está a la espera de encontrar un "vehículo" para montarse e iniciar su trámite en el Congreso.
Edwards, Sebastian. NAFTA Offers Latins Little They Can't Have Now, en The Wali Street Journal,Friday,April 8,1997,p. A.19.
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