"Cambios estratégicos en las políticas industriales" Edición No, 51 Julio - Septiembre 1997

Situación, políticas y perspectivas
de la deuda externa latinoamericana y caribeña
Secretaría Permanente del SELA

En este documento se considerarán algunas características de la deuda externa de América Latina y el Caribe que sirven para ubicar el problema, evaluar las políticas seguidas y diseñar algunas perspectivas viables en la nuevas situaciones planteadas.

I. La situación de la deuda externa

1. Monto de la deuda

En 1996 el monto de la deuda externa total desembolsada de 22 países de América Latina y el Caribe superó los 600.000 millones de dólares, es decir 60.000 millones más que en 1994 (véase el cuadro 1). En realidad creció levemente con respecto a la deuda de 1995, pero ese año había aumentado sustancialmente con respecto a la de 1994. Tal expansión se debió sobre todo al aumento registrado en México después de la crisis financiera de diciembre de 1994 y, en menor grado, al endeudamiento oficial de Argentina y privado de Brasil. Si se compara con la deuda de 20 años atrás, se advierte que en ese lapso se multiplicó por 8,8, con lo cual se convirtió en el principal problema financiero de la región. Por otra parte, en el quinquenio 1990-1994, veinte países de América Latina y el Caribe pagaron intereses por 174.600 millones de dólares.

La relación entre los intereses totales devengados y las exportaciones de bienes y servicios para el conjunto de América Latina y el Caribe fue de 14,5% en 1996, lo cual marca un progreso con respecto al 23,5% de 1990. Sin embargo, se debe más al crecimiento de las exportaciones que a la disminución de los servicios de la deuda.

Cuadro 1
América Latina y el Caribe: deuda externa total desembolsada a/
(en millones de dólares)
y relación entre los intereses totales
devengados y la exportación de bienes y servicios.

Fuente: CEPAL, sobre la base de informaciones oficiales. Los datos no coinciden exactamente con los del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial debido a la diferente cobertura y metodología.

a/ Incluye la deuda con el Fondo Monetario Internacional. b/ Cifras preliminares. En los totales no se consideran los países sobre los cuales no se cuenta con información. c/ Corresponde a nuevas estimaciones preparadas por el Ministerio de Economía, disponibles para el período 1991-1995. La deuda corresponde sólo al stock de deuda bruta del sector público y de algunas partidas del sector privado. No incluye la deuda financiera de corto plazo del sector privado ni la acumulación de activos en el exterior por parte de dicho sector. d/ Deuda externa pública. e/ La deuda pública excluye la inversión en valores gubernamentales de los no residentes. Las cifras de la deuda privada entre 1991 y 1993 han sido ajustadas teniendo en cuenta el proceso de privatización y eliminación del sistema de control de cambios. f/ Deuda total sobre la base de cifras oficiales y de organismos financieros internacionales. g/ A octubre.

 

2. Etapas de la deuda externa

Un análisis de la deuda de largo plazo de América Latina y el Caribe muestra varias etapas, en las que existieron importantes cambios en la naturaleza de los préstamos externos.

Desde 1930 hasta 1975 hubo pocos préstamos internacionales a América Latina. A partir de 1975 pueden distinguirse tres etapas, que son el antecedente directo de la actual situación de la deuda externa.

La primera etapa se extendió desde 1975 hasta 1981 y estuvo marcada por la crisis petrolera, el reciclaje de los petrodólares, la recesión en países desarrollados y, hasta fines de 1979, por las bajas tasas internacionales de interés. Como consecuencia, los países latinoamericanos tuvieron acceso fácil a créditos abundantes y baratos, otorgados por la banca comercial transnacional. Los préstamos fueron utilizados de modo muy diferente según los países; por ejemplo, en Brasil se realizaron muy importantes inversiones industriales, y en la Argentina se financió la evasión de capitales. Desde 1980 subieron de modo exorbitante las tasas de interés, en varios países se sobrevaluó el tipo de cambio y hubo endeudamiento excesivo tanto de los gobiernos como del sector privado. El período se cierra con la crisis de México de 1982, a partir de cuya cesación de pagos finalizó el flujo voluntario de capitales. En síntesis, fue una etapa expansiva, que marcó un crecimiento o una recuperación económica, basada sobre todo en los consumos de los grupos altos y medios.

La segunda etapa es la de la «década perdida» y va desde 1982 hasta 1990. Sus rasgos típicos fueron el cambio de la política monetaria de Estados Unidos, la recesión mundial y el deterioro de los términos del intercambio para América Latina y el Caribe. Estuvo regida por tasas de interés muy altas y por drásticos programas de ajuste. En varios casos hubo crisis bancarias, devaluaciones e inflación (e incluso hiperinflaciones en Argentina, Bolivia, Brasil, Nicaragua y Perú). En síntesis, en ese período América Latina transfirió recursos por 220.200 millones de dólares; y entre 1981 y 1990 la caída acumulada del producto bruto interno por habitante fue del 7,5%.

La tercera etapa comienza en 1991 y es la del restablecimiento del flujo de capitales hacia América Latina y el Caribe. Tuvo el efecto positivo de aumentar significativamente la disponibilidad de divisas; en algunos casos se manifestaron los inconvenientes derivados de la sobrevaluación de la moneda nacional y los riesgos de volatilidad. En este proceso convergieron por una parte la baja tasa de interés en Estados Unidos que estimuló las colocaciones financieras en los «mercados emergentes», y por la otra la apertura comercial y financiera y las privatizaciones en varios países latinoamericanos. Existió una importante perturbación con las crisis mexicana y argentina de 1994 y 1995, pero continuó la transferencia neta de recursos, aunque con montos mucho menores que en el período anterior (entre 1994 y 1996 fue de 13.000 millones de dólares en promedio, frente a los 29.000 millones de promedio anual registrados en 1992-1993).

Cuadro 2
América Latina y el Caribe: deuda de largo plazo
(en millones de dólares)

Fuente: Banco Mundial, Global Development Finance, 1997 Washington, D.C., 1997.

 

En la tercera etapa se produjo un cambio en los principales agentes económicos, que ahora son los inversores institucionales (fondos de pensiones, compañías de seguros, etc.); y los principales factores determinantes de la localización fueron las altas tasas de interés y la solidez del sector externo. En el cuadro 2, en la deuda pública y con garantía pública se advierte la abrupta caída de las acreencias de los bancos comerciales (entre 1990 y 1995 se redujeron de 102.000 millones a 34.000 millones de dólares) y el aumento de la importancia de los bonos, que entre 1990 y 1996 pasaron de 76.000 millones a casi 200.000 millones de dólares. Asimismo, en ese lapso la deuda privada no garantizada creció a una tasa mucho mayor que la pública y sus saldos en 1996 están constituídos en magnitudes parecidas por bonos (antes casi inexistentes) y por deudas bancarias.

II. Las políticas de la deuda

1. Plan del SELA

El problema de la deuda externa es uno de los determinantes de la política económica global de los países de América Latina y como tal constituye una preocupación permanente del SELA. En uno de los momentos más graves de la crisis, el SELA convocó a la Conferencia Regional sobre Deuda Externa, que se realizó en Caracas en junio de 1990 y de la que emanó una propuesta para hacerle frente. En ella se planteó que, atendiendo a la situación de cada país, debería reducirse en un monto sustancial el valor nominal de la totalidad del principal de la deuda de mediano y largo plazo con la banca comercial. Para ello debería tenerse en cuenta el valor de la deuda en el mercado secundario, los objetivos de desarrollo de cada país y su capacidad de pago; el pago de la deuda en mora recibiría un tratamiento análogo. A diferencia de las numerosas propuestas originadas en los países acreedores, la del SELA no contenía ningún elemento de condicionalidad sobre las políticas económicas internas de los países¹. No obstante haber sido aprobada por los gobiernos participantes en la Conferencia, esta propuesta no llegó a ejecutarse.

Cuadro 3
América Latina y el Caribe: estructura de la deuda de largo plazo,
1980, 1990 y 1996

Fuente: Banco Mundial, Global Development Finance, 1997, Washington, D.C., 1997.a/ Incluidos en el rubro «Bancos comerciales».

2. Plan Brady

En definitiva, se adoptó el Plan Brady² que fue enunciado en marzo de 1989 y que se cumplió mediante acuerdos individuales entre el país deudor y los bancos acreedores. En los convenios suscritos, los bancos acreedores acordaron reducir o reestructurar a tasas de interés menor, las deudas a un país en desarrollo pendientes de pago, siempre que ese país haya iniciado un programa de ajuste macroeconómico, que en general incluye reformas de índole estructural. Los bancos eligen la modalidad de reestructuración dentro de un menú establecido en el acuerdo entre el gobierno deudor y los bancos acreedores. Para facilitar su cumplimiento, existe financiamiento de fuentes oficiales o multilaterales para la constitución de garantías (FMI, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y donantes oficiales, en especial Japón).

Como resultado del Plan Brady disminuyó el valor nominal de la deuda con los bancos comerciales mediante la recompra (casos de Costa Rica, Uruguay y Venezuela) y con quitas; y se redujo su carga con los bonos cambiados a la par con descuento en los intereses (como en Argentina, México y Venezuela). Sin embargo, en algunos casos se incrementó con la «nueva moneda». Como síntesis, en los países mencionados, con el Plan Brady la deuda externa disminuyó en un tercio con respecto a los valores nominales (sin computar los costos), pero aumentó en cerca de un cuarto si se toman como punto de referencia los valores de los bonos en el mercado secundario de la deuda.

En la actualidad comienzan a realizarse operaciones de reemplazos de bonos Brady por otros instrumentos con descuento, sin colateral y con altas tasas de interés. Implican operaciones interesantes por la liberación de parte del bono cupón cero, por las rebajas que puedan obtenerse y por las comisiones que genera para los agentes participantes.

Entre enero y septiembre de 1996, México reemplazó 3.600 millones de bonos Brady colateralizados por instrumentos sin colateralizar y con tasas altas de interés, con un descuento promedio del 22%. Resultaron así ahorros por 1.200 millones de dólares por la diferencia entre el valor nominal y los valores de mercado (800 millones de dólares) y por el descargo proporcional del colateral de los bonos Brady (400 millones de dólares). Las dos operaciones -por 2.400 millones de dólares y por 1.200 millones- tienen tasas de interés de 11,5% y de 445 puntos básicos sobre las tasas del Tesoro de Estados Unidos, respectivamente³.

3. Reestructuraciones de la deuda oficial

Durante el último decenio se elaboraron varios planes de reestructuración de la deuda oficial (negociada en el Club de París) tendientes a aliviar los pagos de los países de ingresos bajos y, en ciertos casos, de ingresos medios. Ese es el sentido de los términos de la reunión de Toronto (1988), de Toronto ampliados (1991) y de Nápoles (1994), que se dirigen a los países de más bajos ingresos. Los países de ingresos medios bajos muy endeudados pueden acogerse a los términos de Houston (1990)⁴. En septiembre de 1996 los países del Club de París acordaron los términos de Lyon, que consideran la condonación de hasta el 80% de la deuda bilateral de los países endeudados más pobres.

4. Negociaciones recientes

En los últimos años Nicaragua, Honduras, Guyana, Panamá y Perú renegociaron la deuda externa.

En diciembre de 1995 Nicaragua recompró el 81% de su deuda con la banca comercial al 8% de su valor nominal. En 1996 la Federación de Rusia condonó el 90% de la deuda bilateral denominada en rublos, que equivalía a 3.300 millones de dólares; asimismo, condonaron la deuda México (1.000 millones de dólares) y Alemania.

Honduras y Guyana reestructuraron su deuda oficial en el Club de Paris de acuerdo con los Términos de Nápoles, que permiten una reducción de la deuda bilateral del 50% o 67%.

En abril de 1996, Panamá reestructuró 3.900 millones de dólares de su deuda con la banca comercial, incluyendo 1.900 millones de dólares de intereses adeudados. Se establece un menú de bonos con descuento o a la par con reducción de intereses. Los bonos a la par y con descuento están colateralizados con bonos cupón cero del Tesoro de Estados Unidos.

El Perú negoció su deuda oficial en el Club de París (julio de 1996) y con la Federación de Rusia (diciembre de 1996), así como su deuda comercial. En las negociaciones con el Club de París, se acogió a las condiciones de país de ingreso medio-bajo muy endeudado. Se reestructuró el pago de 5.000 millones de dólares, con la totalidad de amortizaciones e intereses devengados entre abril y diciembre de 1996, el 85% devengado en 1997 y el 50% o 60% correspondiente a 1998. La Federación de Rusia condonó el 84% de los 1.000 millones de dólares que adeudaba Perú por deuda e intereses vencidos. En cuanto al acuerdo con la banca comercial, reestructuró el pago de 8.000 millones de dólares, que incluyen 3.800 millones de intereses vencidos. El acuerdo incluye una opción de recompra por 2.483 millones de dólares a 38 centavos por dólar⁵.

Actualmente se está instrumentando la iniciativa HIPC (para los países pobres fuertemente endeudados), que consiste en el apoyo internacional para la reducción de la deuda externa a niveles sostenibles. En su ejecución se prevé que la sustentabilidad puede obtenerse en tres instancias, a las que se llega si las anteriores fueran insuficientes. En la primera fase, el Club de París provee una reestructuración de la deuda en los términos de Nápoles (hasta el 67% de reducción), los otros acreedores bilaterales y comerciales otorgan un tratamiento análogo y los organismos multilaterales dan apoyo a los programas de ajuste. Si no fuera suficiente para lograr la sustentabilidad, la reducción llegaría hasta el 80% y los donantes e instituciones multilaterales aumentarían el apoyo. El Banco Mundial estableció un HIPC Trust Fund y asignó 500 millones de dólares como contribución inicial a esta iniciativa. El FMI participará a través de una facilidad especial de ajuste estructural ampliada. El Club de Paris ha aceptado ir más allá de los términos de Nápoles y ofrecer reducciones de hasta el 80% de la deuda. El Banco Mundial y el FMI han calculado que la instrumentación total de la iniciativa significará una reducción de la deuda de 5.500 millones de dólares. En principio podrían acceder a esta iniciativa 41 países, de los cuales 4 son latinoamericanos: Bolivia, Guyana, Honduras y NIcaragua⁶.

III. Perspectivas de la deuda externa

La deuda externa continuará siendo uno de los principales problemas de las finanzas, la economía y la política mundiales; pero es probable que existan importantes cambios en su tratamiento, si se acentúan las mutaciones que ya se están manifestando o que podrían sobrevenir en las decisiones políticas de los países acreedores y deudores.

1. Políticas de los países acreedores

La política de los países acreedores y del FMI es ahora más flexible que en el pasado. Ello tal vez obedezca a cuatro factores principales. En primer lugar, la mayor parte de la deuda está expresada en bonos, con lo cual los más importantes acreedores son sus tenedores, que en su mayoría son inversores institucionales (fondos de pensiones, compañías de seguros, fondos mutuos, fideicomisos, etc.); a su vez, la banca comercial tiene porcentajes decrecientes (entre 1980 y 1996, su cuota parte cayó del 63% al 18%, mientras que los bonos subieron del 5% al 47%). Este cambio en la naturaleza de los acreedores puede tener importantes consecuencias políticas: cuando la deuda era con los bancos, un incumplimiento generalizado podía derrumbar el sistema financiero internacional; ahora, si bien los inversores institucionales son parte fundamental de ese sistema, tienen sus colocaciones lo suficientemente diversificadas y fluidas como para que la caida de un rubro no los desestabilice. Un segundo cambio es la finalización del proceso de privatizaciones en la mayoría de los países latinoamericanos (con la excepción de Brasil), que tuvo a los acreedores externos como importantes agentes. El tercer hecho es el empeoramiento de las condiciones sociales después de los programas de ajuste, que corre el riesgo de agravarse si los países deben dedicar parte sustancial de sus ingresos al pago de la deuda externa. Un cuarto elemento es que para la banca comercial las operaciones vinculadas a la deuda externa (tales como reconversiones, recompras y pagos anticipados) constituyen una importante fuente de nuevas comisiones, dados los elevados montos a que se refieren.

Se advierte ahora una mayor flexibilización del FMI, que tal vez se deba a los factores enumerados. Es probable que una vez que los programas de ajuste están monitoreados en detalle y cuando se transfirió la propiedad de las empresas públicas, ya no interesa tanto el factor desencadenante de esos procesos. Las causas pueden debilitarse o desaparecer cuando las consecuencias adquieren su propia dinámica. El mismo FMI plantea como posibilidad una «reestructuración involuntaria» de la deuda externa «cuando la capacidad de servicio de la deuda ha empeorado tanto que hay pocas perspectivas que un programa de ajuste económico con financiamiento oficial pueda restaurar la estabilidad financiera con cierta rapidez, aún con una drástica compresión de la absorción doméstica y una devaluación sustancial; entonces, los países pueden recurrir a una reestructuración involuntaria de su deuda externa. La reestructuración puede tomar tanto la forma de un alargamiento de plazos y una baja de las tasas de interés, como de operaciones de reducción de la deuda». Este proceso «es necesariamente ad hoc y con resultados inciertos». Prevé entonces una pugna entre los tenedores de bonos y los países deudores: «los tenedores de bonos pueden buscar compensaciones, sobre bases individuales o coordinadas, procurando apropiarse de los activos de los deudores o amenazando con romper su sistema de comercio y pagos»; pero desde el punto de vista de los deudores «puede haber sólidas razones económicas y políticas para una reestructuración involuntaria sustentada en un cálculo económico que prevea mayores costos financieros futuros, contra el lastre de un ajuste económico doméstico rápido y profundo»⁷.

2. Política de los países deudores

Mientras los países deudores puedan acceder a nuevos préstamos y varias monedas nacionales estén sobrevaluadas, es improbable que los países adopten medidas de cuestionamiento. La situación podría cambiar si se redujeran o revirtieran los flujos de capital, tal como ocurrió en la segunda mitad de los años 1980; entonces en varios países se produjeron crisis fiscales y externas que generaron graves dificultades.

En el decenio de 1980, las negociaciones de la deuda externa se realizaron bilateralmente. Existió una fuerte presión de los acreedores para impedir que hubiera una acción conjunta de los países deudores; a su vez, muchos deudores creían que negociarían mejor por separado. Como resultado, fueron los acreedores, que sí unificaron su acción, los que dictaron la política.

Los países deudores tienen ahora la posibilidad de mejorar la situación negociadora. En los foros multilaterales podría presionarse para obtener mejores condiciones; por ejemplo ampliar a otros países los términos de Nápoles o de Lyon en el Club de Paris; y de la HIPC en las negociaciones con la banca comercial. Además, podrían explorarse estrategias de recompra de la deuda externa a precios de mercado, considerando que la cotización de los bonos depende en medida fundamental de las políticas de los países deudores.

En síntesis, ha cambiado la importancia relativa de los principales agentes (tenedores de bonos y banca comercial), es diferente la actitud de los países desarrollados y los organismos multilaterales de financiamiento, existe una dispersión de los acreedores y aumentó la liquidez internacional. Existe, pues, una nueva situación con respecto a la deuda externa que podría permitir nuevos planteamientos del problema.

NOTAS

1. Véase SELA, Deuda externa y alternativas de crecimiento para América Latina y el Caribe, Caracas, 1990.

2. Las opciones que se plantean en los acuerdos de reducción de deuda son: a) recompra, por la cual el país deudor puede adquirir una parte de su propia deuda con un descuento acordado; b) canje de bonos con descuento, que implica el canje de la deuda por bonos con una rebaja acordada, que devengan la tasa de interés del mercado (se trata de una opción para reducir el capital); c) canje por bonos a su valor nominal por bonos que devengan un interés menor que en el préstamo original (opción de reducción en el servicio de la deuda); d) conversión por bonos, combinada con moneda nueva, que significa el canje de los préstamos por bonos a la par y con interés de mercado, pero los bancos proveen nuevos fondos en una proporción del monto convertido (opción para bancos que no participan de las modalidades anteriores). La maduración de la reducción de la deuda o del servicio de los bonos es normalmente de 30 años. El principal es colateralizado a veces con un bono cupón cero del Tesoro de Estados Unidos de 30 años. Si hubiera intereses del colateral se depositan los instrumentos financieros apropiados por un período dado (por ejemplo 12 meses). Las operaciones del Plan Brady son onerosas para los países deudores, pues deben pagar los colaterales -aunque son parcialmente financiados- y la participación de los bancos es voluntaria. Los menús son elegidos por los bancos de acuerdo con sus propias estrategias.

3. Banco Mundial, Global Development Finance 1997, Washington, D.C., 1997, pág. 80.

4. Las condiciones establecidas en ls planes de reestructuración de la deuda oficial son los siguientes: a) En los términos de la reunión de Toronto (junio de 1988) se establece que el país acreedor puede elegir entre tres opciones: i) condonar una tercera parte de la deuda sujeta a reestructuración y reprogramar el saldo a 14 años plazo con 8 años de gracia; ii) reprogramar la deuda reestructurable a 25 años plazo con 14 años de gracia; y iii) reducir la tasa de interés en 3,5 puntos o un 50%, eligiendo la menor de las dos, y reprogramar la deuda a 14 años plazo con 8 años de gracia. Se aplica sólo a los países de más bajos ingresos; al principio únicamente cubría a los países africanos, pero después de extendió a otros; en el caso latinoamericano, se aplicó a Bolivia y Guyana. b) Los términos de Toronto ampliados otorgan tres opciones: i) una reducción del 50% de las obligaciones y una reprogramación del saldo a lo largo de un período de 23 años (con 6 años de gracia); ii) una reducción de la tasa de interés, de tal modo que otorgue un alivio equivalente a la primera opción en términos de valores actualizados y una reprogramación de las obligaciones en un período de 23 años (sin periodo de gracia), y iii) una reprogramación a 23 años (seis años de gracia) con una tasa de interés inferior a la del mercado y una capitalización sin costo de los pagos de intereses durante el período de gracia. En el caso de la deuda concesional, los vencimientos del período de consolidación se reprograman con un plazo de amortización de 30 años y un período de gracia de 22 años. c) Los países de ingresos medianos bajos muy endeudados pueden acogerse a las condiciones establecidas en la Reunión Económica Cumbre de Houston de 1990, conocidos como «términos de Houston», que establecen: i) para los créditos concesionales de ayuda oficial, un repago en 20 años con 10 de gracia; y ii) para los créditos de exportación consolidados y oficiales no concesionales, 15 años de plazo, con 8 de gracia. Los acreedores pueden participar en conversiones y canjes de la deuda por montos equivalentes al 100% de la deuda concesional y 10% o 10 millones de dólares de la deuda no concesional. d) Los términos de Nápoles permiten una reducción de la deuda bilateral de 67% a los países cuyo ingreso por habitante sea menor de 500 dólares anuales o cuya relación deuda/exportaciones supere el 350%; los demás países elegibles para los préstamos concesionales de la Asociación Internacional de Fomento del Banco Mundial pueden disminuir su deuda en 50%. Se aplicó en Bolivia (1995), Guyana (1996), Haití (1995) Honduras (1996) y Nicaragua (1995).

5. Se presentaron cuatro opciones para el pago del principal. De los 4.181 millones de dólares, Perú recompra 1.266 millones de dólares a 38 centavos por dólar y cambia 947 millones con un descuento del 45%, 189 millones de dólares a la par y 1.779 millones con bonos con descuento en los intereses por pagos parciales antes de la maduración del bono. Los 3.809 millones de dólares en intereses vencidos se reestructuraron en 308 millones de pago al contado, la recompra de 1.217 millones de dólares a 38 centavos por dólar y 2.284 millones en bonos a 20 años, con 5 de gracia y con tasas Libor a tres meses más 0,81%. El bono con descuento y a la par están colateralizados con respecto al principal por bonos cupón cero del Tesoro de Estados Unidos. La operación, incluyendo pagos al contado, recompras y el bono colateral costo 1.400 millones de dólares, de los cuales Perú pago el 45%, el Eximbank de Japón el 6,9% y el resto fue financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, en partes iguales. (véase Banco Mundial, Global Development Finance 1997, Washington, D.C., 1997, pág. 81 y CEPAL, Balance preliminar de la economía de América Latina y el Caribe 1996, Santiago de Chile, 1996, pág. 36).

6. Véase Banco Mundial, op. cit., págs. 41 a 46.

7. International Monetary Fund, International capital markets. Developments, prospects and policy issues, Washington, D.C., agosto de 1995, págs. 10 y 11.

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