"Cambios estratégicos
en las políticas industriales"
Edición Nº 51
Julio - Septiembre 1997
La recuperación equilibrada
del nuevo Estado de Bienestar
Justo Villafañe
Director General de la Red de Institutos de Relaciones Internacionales de la Universidad Complutense de Madrid.
El siguiente artículo fue presentado como ponencia -«El papel del Estado en la articulación económica y social: reflexiones en torno al Estado de Bienestar»- en el «Foro Iberoamericano sobre Justicia Social: Desarrollo Integral con Equidad», efectuado en la sede del SELA del 19 al 20 de junio de 1997 y organizado conjuntamente por el Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela y el SELA, en preparación de la VII Cumbre Iberoamericana.
La primera dificultad que plantea el tema del desarrollo y la equidad es la heterogeneidad y la gran variedad de los referentes geopolíticos sobre los cuales cabe reflexionar acerca del papel del Estado en la articulación de lo económico y lo social. Si tomamos como marco de referencia el conjunto de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, se dan distancias económicas tan radicales como las existentes, por ejemplo, entre España, con un Producto Nacional Bruto per capita de 13.440 dólares, frente a los 230 dólares de Haití, los 340 de Nicaragua o los 600 de Honduras. Es decir, un ciudadano español es 58 veces más rico que un haitiano, 40 veces más que un nicaragüense y 22 más que un hondureño. Aunque el marco referencial se reduzca al continente latinoamericano, todavía seguimos encontrando distancias tan grandes como las existentes entre la renta de un ciudadano argentino que supera en 35, 24 y 14 veces respectivamente la riqueza de otro ciudadano de Haití, Nicaragua u Honduras1.
Por otra parte, esa articulación económico-social y el papel que el Estado puede jugar en ella, nos lleva irremisiblemente al debate político y económico sobre el Estado de Bienestar, lo que agudiza aún más la dificultad inicial apuntada, ya que para algunos países iberoamericanos la cuestión prioritaria puede ser la transformación del estado social, en tanto que para otros -muchos más, lamentablemente- el tema es bien distinto: simplemente, qué posibilidades existen de implantar un modelo de estado mínimamente benefactor y dónde se hallan los límites económicos de ese estado.
Lo que a continuación sigue es un conjunto de reflexiones personales respecto al tema planteado que están formuladas, premeditadamente, de forma genérica. También quiero advertir, por una cuestión de elemental honestidad intelectual, que estas reflexiones están formuladas desde una perspectiva europea, en un momento delicado de su proceso de construcción que enfila hacia la recta final de su segunda etapa -la unión monetaria- y en el que dos acontecimietnos electorales habidos en los últimos meses -las elecciones en el Reino Unido y Francia- han añadido incertidumbre sobre la aplicación del Tratado de Maastricht, proceso que ilustra como pocos las diferentes opciones de articulación de lo económico y lo social en los países de la Unión Europea.
I. Acerca del papel del Estado
Respecto de la primera de estas reflexiones -el papel que debe jugar el Estado en la articulación económico-social- existen opiniones muy sedimentadas dentro de la comunidad internacional, tal como apunta el profesor Gómez Castañeda2, que pueden resumirse en las siguientes tres posiciones:
En primer lugar la de aquellos autores, claramente alineados con las tesis liberales, que postulan una redefinición del papel del Estado en la economía, reduciendo su tamaño y sus funciones e impulsando programas de privatización de los servicios públicos Son los epígonos del «menos estado, más mercado».
La segunda posición es la de aquéllos que se muestran radicalmente reticentes del papel desempañado en la economía por el llamado Estado del Bienestar, desde posiciones críticas de izquierdas, sosteniendo que sólo los intereses del capitalismo más ortodoxo gradúan en su beneficio -al aprovechar la crisis y el desequilibrio de fuerzas y bloques en la economía mundial- las tradicionales funciones de acumulación y legitimación que explican la verdadera razón de ser del Estado benefactor.
Una tercera posición es la de los partidarios de reformular los fundamentos teóricos del Estado del Bienestar para adaptarlos a las coyunturas económica y fiscal actuales. Los defensores de esta tercera posición consideran normal -como señala Gómez Castañeda- que los programas de ingresos y gastos públicos se vean afectados en su eficacia y objetivos, pero plantean encarar el futuro desde una posición de aprendizaje de la experiencia pasada para mejorar el equilibrio y la eficiencia del sector público y evitar el desmantelamiento del Estado de Bienestar.
Está claro que estas tres posiciones no son ajenas a ópticas planteamientos ideológicos diferentes y, personalmente, creo que está bien que tales diferencias sean destacadas justamente para poner en evidencia la viabilidad de sus respectivas opciones, así como las alternativas políticas que existen detrás de éstas.
Al hablar del papel del Estado y asociarlo al Estado de Bienestar surge siempre, no sin una importante dosis de demagogia, la cuestión del «tamaño», frecuentemente como la causa principal de su cuestionamiento en tanto responsable de la crisis fiscal. Desde las tesis liberales se responsabiliza al estado social, en su versión corporatista, tanto del déficit presupuestario como del endeudamiento del sector público, algo que es cierto sólo en determinadas circunstancias económicas pero que puede resultar admisible como crítica. Sin embargo, lo sustancial no es si el estado debe tener la titularidad de los servicios sociales sino la facultad de su control y la fuerza para imponerlos.
Ni el más conspicuo socialdemócrata discute hoy, primero, que el Estado del Bienestar posible ya no coincide con el deseable y, segundo, que el viejo modelo de estado social de corte keynesiano contiene muchos elementos que son revisables y que, en consecuencia, deben ser revisados. Uno de estos es el tamaño del estado.
Ahora bien, detrás de ese aforismo antes apuntado del «menos estado, más mercado», lo que se encierra no es un redimensionamiento del estado sino un objetivo perfectamente articulado de debilitamiento, de éste a través de la desregulación económica y social; estrategia que, cuando menos, me parece económicamente dudosa y socialmente injusta.
Económicamente dudosa porque, aún desde una perspectiva liberal, la economía privada siempre se ha beneficiado de la iniciativa pública en la medida que ésta es quien mejor garantiza, por ejemplo, la inversión en infraestructuras, la investigación científica fundamental, la utilización racional de los recursos naturales, etc. En mi opinión el desarrollo económico requiere una mayor regulación social, nunca lo contrario; entendiendo por regulación exclusivamente la asunción por parte del Estado de su inexcusable función de articular el desarrollo económico y el social.
Lo contrario resulta socialmente injusto como antes decía, simplemente porque los derechos sociales son irrenunciables, igual que los derechos civiles y los políticos. Estos no sirven de nada, son pura retórica, si los ciudadanos de una comunidad no tienen asegurados sus derechos sociales fundamentales.
Por tanto, olvidémonos ya del manido asunto del tamaño del estado. Todos estamos de acuerdo en que lo más conveniente en la actual coyuntura es que el Estado sea un estado pequeñito, pero musculoso, fuerte y con un carácter decidido.
II. La crisis fiscal de los estados
Antes de analizar en profundidad la necesidad de reformular el Estado de Bienestar, sintetizaré lo que han sido las causas que han provocado la crisis fiscal de los estados, el factor que constituye el origen del cuestionamiento del citado Estado del Bienestar. Y creo que es conveniente hacerlo porque si bien es cierto que algunas de estas causas de la crisis fiscal tienen su origen en el estado social, no lo es menos que otras, como la mundialización de la economía, agudizan su situación apelando, exclusivamente, a la maximización de los beneficios industriales.
La crisis fiscal es una consecuencia automática del déficit presupuestario y del endeudamiento público originada por tres grupos de factores: las crisis económicas, la globalización de la economía y las disfunciones del sistema económico y fiscal.
Las crisis económicas producen inexorablemente dos fenómenos simultáneos: el incremento del gasto y la discriminación de los ingresos públicos. Según Rodríguez Cabrero3 el primer fenómeno es consecuencia de los requerimientos que desde la economía privada se hace al Estado para la superación de las crisis mediante subvenciones, exenciones fiscales, etc. Son los gastos derivados de la función de acumulación, destinados a financiar los costes de capital fijo y a socializar los gastos de la fuerza de trabajo. Además, los estados en los períodos de crisis, deben afrontar los gastos derivados de la la función de legitimación, es decir, los que produce el aumento de los servicios sociales (asistencia social, desempleo, etc.).
Simultáneamente, los ingresos estatales disminuyen porque decrecen los impuestos directos al disminuir la recaudación impositiva sobre el beneficio de las empresas, la del rendimiento del trabajo personal y la del resto de los impuestos directos; igualmente, caen los impuestos indirectos debido a la disminución del consumo y, finalmente, los recaudados por cotizaciones sociales.
La segunda causa de la crisis fiscal es la globalización de la economía caracterizada por la eliminación, a efectos económicos, de las fronteras nacionales de los estados lo que ha producido efectos de singular importancia económica y social.
El primero de ellos es la traslación de ese fenómeno de globalización al proceso de toma de decisiones sobre el desenvolvimiento corporativo de las empresas. Las estrategias internacionales de las empresas, que se orientan predominantemente hacia la optimización del beneficio de los inversores, prevalecen sobre cualquier otra razón como pueda ser el mantenimiento del empleo o el grado de desarrollo socioeconómico de una región. El caso reciente de la fábrica de Renault en la ciudad belga de Villboorde es una buena ilustración de este hecho.
Otro factor crítico derivado del fenómeno de la globalización es la valorización mundial del capital. Todas las variables del marketing mix son planificadas ya a nivel mundial y no nacional. Los precios o las calidades de los productos responden a estándares internacionales con lo que la competitividad necesaria para obtener ventajas en los mercados internacionales se convierte en muchos países del sudeste asiático o incluso de Latinoamérica y Europa Central en un elemento de desregulación ya que la citada competitividad suele llegar en estos casos de la eliminación o del recorte radical de los derechos sociales de los trabajadores.
Otro genuino efecto de la globalización es la deslocalización de la producción; fenómeno que está ya produciéndose en el interior de un mismo estado como es el caso de Brasil y que, en muchos casos, constituye un elemento de presión a los gobiernos nacionales rayano al chantaje, cuando se exigen inversiones públicas para asegurar la cuenta de resultados bajo la amenaza de cierre de la compañía en el caso de que la administración pública no atienda esos requerimientos. En España existen numerosos casos que ilustran este proceder aunque quizás no sea el momento de mostrarse excesivamente localista de acuerdo al citado principio globalizador.
La apertura comercial y el paso de una competencia internacional a otra interempresarial es otro fenómeno característico de la mundialización de la economía. A partir de la Ronda Uruguay del GATT los estados han visto cercenado su protagonismo en la formación del precio de su producción interior a través de los mecanismos proteccionistas clásicos tanto en sus políticas exteriores (aranceles, incentivos a la exportación, etc.) como en las de proyección interior (política salarial, condiciones laborales, cotizaciones sociales, etc.), para pasar a una situación de apertura comercial casi total en la que aquel protagonismo es ahora de las empresas y son éstas quienes disputan a los propios estados la regulación, o mejor dicho, la desregulación del desenvolvimiento económico.
El desarrollo tecnológico constituye un nuevo factor que abunda en todo lo anterior al desbordar y hacer estériles -tal como afirma Gómez Castañeda4- muchos de los controles y restricciones fronterizas que soporta el proceso y contribuyen al incremento de la productividad a través de las siguientes manifestaciones: la producción en masa, la segmentación de los procesos productivos y su consiguiente mundialización, el control a distancia de los procesos de ventas, compras, almacenaje, financiación, etc., la homogeneización de los productos, la generalización de los mismos hábitos de consumo, la homologación de los sistemas de ventas, las grandes innovaciones en materia de transportes y comunicaciones, etc.
El tercer factor de la crisis fiscal de los estados y, por consiguiente, del Estado de Bienestar son las disfunciones del sistema económico. La ineficiente gestión del gasto público, el fraude fiscal y las diversas formas de economía sumergida son quizás las manifestaciones más genuinas de esta disfunción del sistema, que constituyen los límites económicos del Estado de Bienestar.
III. Los retos del nuevo Estado de Bienestar
El Estado de Bienestar debe ser reinventado. Esta parece ser una conclusión unánime, al menos entre quienes piensan que el Estado del Bienestar constituye una conquista irrenunciable de las sociedades modernas y también entre aquéllos que, desde países en los que aún no se ha desarrollado un estado pleno, consideran igual de irrenunciable unas bases mínimas de dicho desarrollo.
Cinco son a mi juiico los caminos por los que debe transitar la recuperación equilibrada del nuevo Estado de Bienestar: el crecimiento económico, la redistribución fiscal, la competitividad, las políticas de empleo y el replanteamiento de las pensiones.
Sobre el primero de ellos -el crecimiento económico- es sobre el que mayor consenso parece existir, otra cosa es cómo conseguirlo. Desde la última gran guerra hasta nuestros días se dibujan dos períodos de crecimiento económico en los países desarrollados bien diferenciados entre sí: el primero, caracterizado por una rápida expansión económica, abarcaría desde 1950 a 1970 y el segundo, con un crecimiento más lento, desde el 70 hasta ahora. El PIB de los países de la OCDE tuvo entre 1960 y 1973 una tasa de crecimiento anual en torno al 5%, tasa anual que cayó hasta casi la mitad -un 2,6%- entre 1974 y 1992.
El efecto directo de esta ralentización del crecimiento económico ha sido una progresión del desempleo que en los países de la Unión Europea pasó de un 2,3% de desempleados entre 1964 y 1970 al 9,6% entre el 81 y el 90 y al 11,3% en 1994, siendo en 1992 los parados de larga duración el 42,2% del total de desempleados en los países de la Unión Europea y el 28,6% en los de la OCDE5. Parece obvio por tanto, que el primer pilar sobre el que debe asentarse el nuevo Estado de Bienestar es el de un crecimiento económico sostenido, que debe venir como consecuencia de la aplicación de reformas estructurales del sistema productivo y muy especialmente del mercado laboral.
Relanzar el crecimiento debería convertirse en una prioridad absoluta para los estados, sobre todo si aquél va orientado a paliar el desempleo y esto se convierte en una de las mejores defensas del Estado de Bienestar. En España, por ejemplo, la crisis financiera del estado no existiría si el paro alcanzase sólo al 5% de la población activa.
El segundo reto es el de la redistribución fiscal. Se hace necesario -tal como apunta Borrel6- una honda reflexióin sobre la reestructuración del actual sistema impositivo que favorezca la creación de empleo y un modelo de crecimiento económico sostenible, que evite la evasión de la imposición que la globalización de la producción pueda producir.
Deberían sustituirse las cotizaciones sociales, fundamentalmente de los trabajadores menos cualificados, por impuestos sobre el consumo con el fin de mejorar la competitividad gracias a la disminución de los costes del factor trabajo. De esta manera, los productos extranjeros contribuirían a la financiación del estado social nacional.
Debe exigirse el mismo tratamiento fiscal progresivo a las rentas del capital que a las del trabajo bien sea éste por cuenta propia o ajena.
Se hace necesario igualmente un desplazamiento de la imposición que recae sobre el empleo hacia los impuestos medioambientales con el doble objetivo de aumentar la creación del empleo y lograr un medio ambiente menos deteriorado. En la actualidad, el modelo de desarrollo de nuestras sociedades está infrautilizando el factor humano y sobreexplotando los recursos naturales y este desequilibrio sólo puede paliarse mediante nuevos esquemas fiscales.
La competitividad es el tercero de los retos del estado social. Sólo si se obtienen ventajas competitivas se puede garantizar el crecimiento y el mismo estado social. Sin embargo en una economía globalizada, la competitividad muchas veces es la consecuencia del dumping social como ya se ha comentado anteriormente. Competitividad sí, pero no a costa de la protección social mínima a la que todo trabajador tiene derecho.
Es urgente establecer acuerdos internacionales sobre las condiciones de producción, una homogeneización mínima de la legislación laboral y sobre ciertas restricciones medioambientales para intentar paliar la hecatombe que una población activa de 1.200 millones de personas puede causar con su progresiva incorporación al mercado mundial con un grado de desarrollo tecnológico relativamente elevado en un tiempo relativamente corto. Sería igualmente necesario establecer garantías sociales en las áreas de libre comercio para no tener que igualar a la baja la protección social básica.
El empleo constituye el cuarto reto del Estado del Bienestar. Pero al hablar del empleo en una tribuna desde la que se está reflexionando sobre la articulación de lo económico y lo social en nuestras comunidades, convendría recordar la curva de A.W. Philips que identifica la disyuntiva existente entre el empleo y la inflación.
El pleno empleo era en el pensamiento económico tradicional un signo de buen funcionamiento del sistema. Sin embargo en la actualidad los precios estables son considerados por las capas más influyentes de la sociedad como un signo de excelencia económica independientemente de cuáles sean los índices de paro. «El desempleo se ha convertido hoy en un instrumento para estabilizar los precios, porque quienes tienen voz e influencias políticias se ven más perjudicados por la inflación que por el paro».
La disyuntiva entre el precio y la inflación no puede eludirse: hay que afrontarla. Una buena sociedad -nos dice Galbraith 7- no puede relegar una parte de la población a la ociosidad, al infortunio soical y a la privación económica, con objeto de lograr la estabilidad de los precios. Debe aceptarse como necesario el mal menor de que suban los precios. Nunca puede defenderse una inflación grave -ningún tajante deterioro del poder adquisitivo del dinero-, pero la progresiva expansión económica que proporciona de hecho empleo a la mayor parte de los trabajadores significará inevitablemente algún movimiento ascendente de los precios. Así ha sido, sin efectos perjudiciales, en el pasado. Así ocurrirá también en el futuro. Esto es mejor desde el punto de vista social, que una estabilidad lograda mediante el efecto depresivo del extenso ocio forzoso.
También será necesario, y con urgencia, acometer un sistema de reparto del empleo ya existente, incentivando a las empresas a que efectúen nuevas contrataciones a cambio de eliminar las horas extraordinarias de su producción.
El quinto reto antes mencionado se refiere al replanteamiento del sistema de pensiones. En este sentido aparecen cada vez más evidencias a favor de la necesidad de reformar los sistemas de pensiones basados en el reparto tradicional e incorporar algún sistema de capitalización que asegure unos ingresos suficientes al final de la vida activa de cada trabajador.
El sistema público de pensiones asumiría la obligatoriedad de suministrar una «pensión mínima» que se financiaría a través de impuestos. Además el estado deberá asumir dos funciones: la de obligar a cada trabajador a detraer una parte de su salario destinada a la capitalización y, en segundo lugar, a garantizar un marco regulador que asegure la solidez financiera del nuevo sistema de pensiones.
El mayor problema para pasar del viejo modelo público y monopolístico al nuevo privado y competitivo -afirma Bernaldo de Quirós8- estriba en cómo enfocar la transición. En concreto es necesario atender a cuatro frentes: primero, el de las personas ya jubiladas; segundo, el de aquéllas que se están jubilando cuando se crea el nuevo sistema; tercero, el de quienes desean permanecer en el viejo sistema y cuarto, los trabajadores que han acumulado derechos en el viejo modelo pero desean incorporarse al nuevo. La mezcla de estos elementos genera unas obligaciones fiancieras a las que es preciso atender. De ello depende el éxito de la reforma del sistema de pensiones.
En todo caso no puede olvidarse que las personas que deciden permanecer en el régimen público se van muriendo y no son sustituidas por otras; es decir, las obligaciones del estado tienen un final. De entrada debe apuntarse una cuestión: tanto con las personas jubiladas como con aquéllas en trance de hacerlo el Estado suscribió una especie de «contrato social» que éste no puede romper.
IV. Estado del Bienestar y sociedad democrática
Antes de concluir mi intervención quiero destacar un hecho, no de naturaleza socioeconómica como todo lo anterior, sino estrictamente política: la firme decisión que, al menos en Europa, están mostrando los ciudadanos en la defensa del Estado del Bienestar como expresión de un conjunto de valores democráticos que consideran irrenunciables.
En un análisis apresurado de las últimas elecciones francesas del primero de junio de 1997, elecciones que fueron anticipadas por el presidente Jacques Chirac para consolidar su mayoría parlamentaria por cinco años y abordar desde esa cómoda situación política el último tramo de la unión económica y monetaria, creo que sobresalen tres causas que explicarían ese cambio sobre las expectativas electorales de la derecha francesa.
La primera causa de ese cambio de actitud de los ciudadanos franceses parece encontrarse en la resistencia de éstos al debilitamiento del Estado del Bienestar; no desde una formulación distanciada como la que utilizamos quienes nos referimos a este hecho en una situación como la mía ahora, sino desde una postura mucho más imperativa, aquella que interpela al gobernante y le exige el mantenimiento y la defensa de unos derechos sociales adquiridos e irrenunciables. Derecho al empleo, a la sanidad, a la instrucción pública y derecho también a poder envejecer sin excesivos sobresaltos en una comunidad como la europea en la que la elevación de las expectativas de vida no acaba de ser una excelente noticia debido al problema demográfico que supone que cada vez menos personas activas -por causa de la baja natalidad pero también por el desempleo crónico- tienen que soportar el coste social de un mayor número de ciudadanos que no aportar contribución alguna sobre las rentas de su trabajo.
La segunda causa, mucho más próxima y cotidiana es, a mi juicio, la inclinación de los ciudadanos franceses por unas políticas cercanas -servicios públicos, seguridad ciudadana, programas medioambientales, etc.- para cuya implementación confía más en la tradición socialdemócrata que en lo que representa el neogaullismo que hasta el dos de junio gobernaba Francia. En el fondo, esta segunda causa no deja de ser una traducción doméstica de la anterior.
Finalmente el tercer motivo que a mi juicio explica la derrota electoral de la derecha francesa, tiene que ver con la fractura del modelo social-republicano francés que ha encarnado, con mayor o menor justicia en cuanto a esta percepción pública se refiere, Alain Juppé, el tecnócrata premier de Chirac cuya imagen ultraliberal ha pesado demasiado en el último tramo de la segunda fase de la construcción europea -la unión monetaria- en el electorado de su país, temeroso de una interpretación de Maastricht que ahondase en el cuestionamiento de esa identidad nacional-republicada construida en las últimas dos décadas.
Lo sucedido en las pasadas elecciones francesas, quiero apresurarme a decirlo, es un fenómeno que ya sucedió anteriormente en Francia y en otros países europeos con gobiernos de signo contrario: derrotas de la izquierda francesa en 1986 y 1993 y victoria de Mitterrand en 1981 y 1988 con un mensaje muy similar al que recientemente ha llevado a Lionel Jospin al Matignon. En Francia, los ciudadanos han castigado por igual tanto el liberalismo económico a ultranza de la izquierda como las políticas neothacheristas de la derecha cuando ésta se formulaban en nombre de la tradición social del estado republicano, y ambas prácticas han tenido igual respuesta en términos electorales: la penalización de aquellas políticas que han intentado menoscabar el estado del bienestar y los derechos del Estado social construido en los «gloriosos treinta», no en referencia a esa década sino a los treinta años del pensamiento keynesiano que siguió al a postguerra europea.
El caso francés al que me he referido, es un genuino ejemplo de respuesta democrática de la ciudadanía que revela con su comportamiento electoral sus preferencias sobre un modelo de Estado más próximo a la sociedad civil y a sus referencias nacionales de mayor identidad. En mi opinión no resulta descabellado pensar que para una buena parte de la ciudadanía de Francia, el Estado del Bienestar constituye la superación de la lucha competitiva por la supervivencia y la asunción de un compromiso moral y colectivo de atender solidariamente las necesidades básicas de los individuos en esta sociedad de final del milenio.
NOTAS
Gomez Castañeda, J. (1995) «Los límites del Estado del Bienestar», en Política y Sociedad, 18, Madrid.
Rodríguez Cabrero, G. (1980). «Crisis fiscal y estado benefactor», en Papeles de Economía Española, I.
Borrell, J. (1994). «Políticas fiscales, Estado de Bienestar y crisis económica» en La socialdemocracia ante la economía de los años noventa, Guerra, Caballero y Tezanos, eds. Editorial Sistema.
Bernaldo de Quirós, L. (1996). «Retos del Sistema actual de Seguridad Social», en El Estado de Bienestar sostenible, AAV, Ediciones Gestión 2000.
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