"El comercio en las economías
de América Latina y el Caribe"
Edición Nº 50
Abril - Junio 1997
El margen de maniobra en las nuevas normas
del comercio internacional
Diana Tussie
Investigadora de la FLACSO y consultora del SELA
El presente artículo es parte de un trabajo que la autora realizó
para la Comisión Económica para Améríca Latina (CEPAL).I. Introducción
A raíz de los resultados de la Ronda Uruguay, mucho se ha comentado sobre la nivelación o armonización de las reglas del juego del comercio multilateral, señalando el significativo deterioro del trato especial y diferenciado para los países en desarrollo. Sin duda, los compromisos acordados en la Ronda ya no permiten recurrir a cualquier tipo de subvención o salvaguardia o el omitir la protección de los derechos de la propiedad intelectual, como en los años setenta.
Es por ello que debe realizarse un análisis pormenorizado de las normas comerciales multilaterales adoptadas y de los márgenes de maniobra que las mismas dejan a los gobiernos, con el propósito de que los planificadores de las estrategias económicas de los países de la región conozcan y utilicen los instrumentos que están a su alcance, de acuerdo con la normativa internacional vigente. El diseño de políticas de desarrollo industrial, tecnológico y de competitividad internacional, debe tener en cuenta estos márgenes de maniobra y también las negociaciones comerciales bilaterales o regionales, que generalmente profundizan el nivel de los compromisos adoptados a nivel multilateral, para no prescindir de aquellos instrumentos que se consideren convenientes.
En ese sentido, el principal objetivo de este artículo es estimular la reflexión en la dirección señalada, en este caso concreto, analizando los temas del trato especial y diferenciado, los derechos de propiedad intelectual, las subvenciones y las salvaguardias. Se estudia para ellos los costos del nuevo régimen, así como los espacios que persisten.
II. La naturaleza del tratamiento especial y diferenciado
El tratamiento especial y diferenciado fue concebido como una forma de compensar las diferencias en los niveles de ingreso entre países. Hubo dos vías por las cuales se instrumentó: como protección al desarrollo económico y como acceso preferencial a los mercados internacionales. La primera vía se refleja en el artículo XVIII del GATT-1947. La segunda vía se puso en práctica a través del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) y otros regímenes preferenciales otorgados unilateralmente por los países desarrollados a países o grupos de países en desarrollo. Ambas vertientes se amalgamaron en la Cláusula de Habilitación que resultó de la Ronda Tokio de negociaciones multilaterales, punto culminante del trato especial y diferenciado. Sin embargo, estos regímenes nunca han sido una obligación contractual, y siempre han sido utilizados en forma discrecional por los países industrializados.
La Ronda Uruguay indicó un giro en la evolución del tratamiento especial y diferenciado. Por un lado, los países en desarrollo estuvieron más dispuestos a asumir compromisos. Al mismo tiempo, se ejercieron presiones para que los países de mayor desarrollo relativo abandonaran los beneficios derivados del tratamiento especial y diferenciado. Como resultado la filosofía sustentadora del trato especial y diferenciado se diluyó.
Se ha establecido una diferenciación entre dos grandes categorías de países. Están, por un lado, los países en desarrollo, y por el otro, los países menos adelantados (47 países identificados por Naciones Unidas) junto con los de bajos ingresos (con PBI per capita menor a US$1000) . Bajo los nuevos acuerdos el primer grupo tiene, normalmente, un período de gracia al cabo del cual debe asumir todos los compromisos contemplados. Para los segundos, en cambio, el cumplimiento de las obligaciones es menos estricto (CEPAL, 1994; Weston, 1995).
El tratamiento especial y diferenciado se manifiesta de las siguientes formas:
a. la postergación del cumplimiento de algunas de las obligaciones de los acuerdos,
b. excepciones al cumplimiento de algunas obligaciones para los países menos adelantados. Por ejemplo, quedan exentos de los compromisos de reducción de subsidios para la agricultura. (Artículo 16 del Acuerdo sobre Agricultura)
c. consideraciones de minimis que se aplican en tanto y en cuanto el volumen de exportaciones sea pequeño o los márgenes de subsidios o dumping sean también pequeños.
d. flexibilidad en los procedimientos, en casos de solución de diferencias promovidas por países en desarrollo, en los cuales se tendrá en cuenta no sólo el comercio afectado sino también su repercusión en la economía del país involucrado.
También se ha preservado cierto margen de tratamiento diferenciado respecto de los aranceles consolidados. Los países de la región consolidaron todos sus aranceles en su mayoría en techos que van del 30% al 35%. Este nivel es significativamente más alto del ofrecido por países desarrollados.
En propiedad intelectual, el trato especial y diferenciado ha quedado particularmente erosionado.
III. Propiedad intelectual
El Acuerdo sobre Propiedad Intelectual conocido como TRIPs constituye el ejemplo más acabado de armonización profunda o positiva. El resultado de esta armonización es la protección extra territorial de los derechos de propiedad intelectual y la gradual integración de este acuerdo al cuerpo del derecho económico internacional (Reichman, 1993).
Con anterioridad a la Ronda Uruguay, la propiedad intelectual debía cumplir sólo el principio de trato nacional. Como resultado de las negociaciones en este tema en la mencionada Ronda, los países de la región se ven desfavorecidos por la extensión de patentes a virtualmente todos los campos de tecnología reconocidos. La única dispensa para los países en desarrollo es un plazo mayor para el cumplimiento de las obligaciones.
Tradicionalmente, los países de la región, en tanto importadores netos de tecnología, manifestaron diferentes preferencias sobre el patentamiento, dependiendo del sector de que se tratara y de las posibilidades de aprendizaje que el mismo ofrecía. En algunos casos se inclinaron por comprar tecnología en el exterior; en otros, por obtenerla a través de la copia. La industria farmacéutica es la más frecuentemente excluida de la protección de patentes. El caso de los medicamentos ha estado entre los más disputados porque es a la vez un sector con costos de investigación y desarrollo muy altos, tecnología de proceso potencialmente accesible y una importancia central en las políticas de salud.
Para cumplir con los requerimientos del Acuerdo, los países de la región deberán introducir importantes cambios en sus propios regímenes de propiedad intelectual. Respecto de las patentes en particular, todos los países de la región deberán extender la protección a productos farmacéuticos y químicos, en la actualidad generalmente excluidos de los sistemas de patentes. Además, aquellos países que cuenten con algún tipo de ley de propiedad intelectual deberán compatibilizarla con las condiciones del Acuerdo. Aquellos países de la región que hasta el presente contaban con requisitos de fabricación local con el objeto de favorecer la radicación de firmas productoras deberán otorgar patentes a productos aunque no se fabriquen en el país.
En cuanto a derechos de autor (copyright), el TRIPs clasifica al software como obra literaria. La mayoría de los países de la región no cuentan con protección alguna para el software. Solamente unos pocos lo hacen, pero por otros medios legales diferentes de los derechos de autor. Un caso similar ocurre con la protección de variedades de plantas que el Acuerdo dispone se realice por medio de patentes, o de un sistema sui generis, o de una combinación de ambos. La mayoría de los países de la región excluye este tipo de protección, y sólo tres, Argentina, Perú y Chile, cuentan con un sistema propio sui generis. (Ramassotto, 1997). A su vez, México se comprometió a introducir derechos para las obtenciones vegetales y a cumplir con las obligaciones de la Unión para la Protección de Obtenciones Vegetales (UPOV) a los dos años de la firma del TLCAN. (Primo Braga, 1995)
Asegurar el cumplimiento de las normas de propiedad intelectual será tal vez para los países uno de los puntos más difíciles debido a los limitados recursos administrativos con los que cuentan y al no del todo eficiente funcionamiento del sistema judicial. No obstante, el Acuerdo tiene seis áreas adicionales en las cuales los países retienen grados de libertad de alguna significación.
Primero, hay plazos de transición y de gracia. El propósito del período de transición es otorgar el tiempo necesario a los sectores afectados para que se adapten a las nuevas reglas de juego que surgirán a partir de la sanción de la ley de propiedad intelectual.
El Artículo 65 del TRIPs determina una sumatoria de plazos de transición que llegan al total de 10 años para la entrada en vigencia de las normas que establece: según el inc.1, todos los Miembros tienen un plazo de gracia de un año, a partir del 1ro de enero de 1995, fecha de entrada en vigor de la OMC; el inc.2 establece que los países en desarrollo pueden aplazar por cuatro años adicionales la aplicación de las medidas que establece el acuerdo; el inc.4 determina que los países en vías de desarrollo que se vean obligados por el acuerdo a contar con una ley de patentes para sectores que no gozaban de tal protección (el sector farmacéutico para la mayoría de los países de la región) pueden optar por aplazar cinco años adicionales la aplicación de las disposiciones del TRIPs.
Debe resaltarse en este contexto que los plazos de transición son los mismos para los países en vías de desarrollo y para los menos adelantados.
Segundo, bajo ciertas condiciones se pueden invocar licencias obligatorias (Artículo 31). Se debe proveer una «remuneración adecuada» y la licencia puede ser otorgada sólo por razones vinculadas con la salud pública; nutrición u otros intereses públicos en emergencias nacionales; uso público no comercial; para corregir prácticas anticompetitivas o cuando el titular se rehusa a otorgar la patente en «términos y condiciones comercialmente razonables».
Tercero, las patentes no son retroactivas. La protección retroactiva se refiere a los productos con solicitud de patentamiento en estudio, productos en desarrollo o productos que no están todavía en venta en los países que se encuentran en la fase de transición hacia leyes de patentes más estrictas cuando la legislación es aprobada. Así, las patentes serán otorgadas solamente a solicitudes de producto presentadas a partir de la entrada en vigencia del acuerdo.
Cuarto, los artículos 40 y 41 intentan evitar la creación de barreras artificiales de ingreso. Los miembros están autorizados a especificar en su legislación nacional aquellas prácticas o condiciones de patentamiento que «constituyen un abuso de los derechos de propiedad intelectual con un efecto adverso sobre la competencia».
En quinto lugar, el texto final del TRIPs no contiene una interpretación ni acabada ni coherente sobre las importaciones paralelas. Por un lado, el TRIPs otorga derechos exclusivos al patentatario (Artículo 28). El dueño de la patente de un producto o procedimiento podrá impedir que terceros, sin su consentimiento, fabriquen, usen, oferten para la venta, vendan o importen para esos fines el producto patentado o el obtenido directamente por medio del procedimiento patentado. Se puede deducir de este artículo que las importaciones paralelas del producto patentado no son permitidas.
Por otro lado, en otros artículos el Acuerdo pareciera contradecirse en este punto. En efecto, se incluye el agotamiento del derecho (Artículo 6). Según la figura jurídica del agotamiento, el titular de un derecho de propiedad intelectual es el único autorizado a poner en el mercado el objeto protegido y percibir una recompensa en esa única ocasión. Pero, una vez puesto en el mercado, el producto «vuela por sus propias alas» y el titular de los derechos no puede pretender una nueva compensación ni puede prohibir que el producto protegido siga circulando en el mercado. El agotamiento del derecho permite la libre circulación de mercancías. Sin esta figura jurídica, en la cadena de comercialización un tercero siempre estaría sujeto a pagar una compensación al dueño de la patente. Se podría interpretar que la adopción del principio de agotamiento del derecho implica la aceptación de las importaciones paralelas, la posibilidad de que un licenciatario pueda ingresar el objeto lícitamente adquirido en otro mercado. En este tema, por lo tanto, las legislaciones nacionales conservan autonomía para definir el régimen de agotamiento que estimen pertinente.
Por último, dado que el acuerdo es parte integral de la OMC, la cual ha establecido un mecanismo integrado de solución de controversias, la represalia cruzada entre el no cumplimiento en este campo y el acceso al mercado de bienes será legítima. El recurso a sanciones comerciales ha transferido un principio de la ley comercial de Estados Unidos a la ley internacional, aunque mitigada. Bajo la OMC la represalia cruzada es un recurso de última instancia, el tercero de un procedimiento de tres pasos bajo el nuevo mecanismo de solución de controversias.
La represalia cruzada, en teoría, abre un camino a los países de la región, que pueden recurrir a ésta denegando la protección de la propiedad intelectual a un país desarrollado que ilegalmente o unilateralmente impide el acceso de sus bienes al mercado. (Reichman, 1993)
En efecto, si bien el Acuerdo resolvió las principales diferencias en el tema a favor de los países innovadores, ello no ha terminado con las presiones a nivel bilateral y plurilateral, principalmente originadas en Estados Unidos. Dichas presiones se presentan principalmente alrededor de los márgenes de libertad posibles listados más arriba. Inclusive se han hecho amenazas de sanciones comerciales, principalmente la exclusión del SGP, no consolidado en la OMC.
IV. Subvenciones
El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias es un ejemplo de armonización negativa en tanto abarca medidas de comercio propiamente dichas. Es el texto más largo emanado de la OMC, reflejo de la significación del tema en la nueva agenda y de las discrepancias que suscita una política activa de acceso a mercados externos. Las autoridades económicas deberán gradualmente abandonar algunas políticas de fomento en vigencia a la vez que adecuar sus regímenes para poner en práctica medidas compensatorias. El resultado es un acotamiento de la libertad de maniobra para las acciones compensatorias.
El nuevo acuerdo incorpora en su Artículo 27 el reconocimiento de que las subvenciones pueden ser una parte integral de los programas de desarrollo (anteriormente incorporado al Artículo 14 del Código de la Ronda Tokio); pero más allá de este endoso genérico se ha colocado un freno para programas activos del tamaño, variedad e intensidad de los que pudieron aplicar Taiwan o Corea en los inicios de su industrialización orientada al mercado externo.
El acuerdo establece dos cláusulas bastante restrictivas para la graduación de los países de la región. En primer lugar, los países en desarrollo serán graduados cuando alcancen una «competitividad exportadora» medida como la obtención de una participación en el mercado mundial en un producto determinado por encima del 3.25% durante dos años consecutivos. Un producto está definido como una partida (a cuatro dígitos) del sistema armonizado. En tanto el nivel de agregación es alto, se aleja la probabilidad de alcanzar el umbral.
En segundo lugar, se ha establecido un indicador muy taxativo. Todos los países con un PBI per cápita superior a US$1,000 deben asumir obligaciones iguales.
El acuerdo va mucho más allá del anterior Código de la Ronda Tokio en un número de temas de significación en el campo de las políticas de desarrollo. Por primera vez, se ha logrado una definición, si bien aun demasiado genérica, del concepto de subvención. El mismo se define como cualquier forma de contribución financiera del gobierno o mecanismo para sostenimiento de ingresos o precios que otorgan alguna ventaja a empresas o ramas de producción. Las disciplinas del acuerdo solamente rigen para las subvenciones específicas, o sea aquéllas concedidas únicamente a ciertas empresas, industrias o grupos de empresas. Con la intención de proveer un ordenamiento de las subvenciones (y por lo tanto de las circunstancias en las cuales se puede recurrir a la acción compensatoria), éstas se clasifican en tres grupos: prohibidas, recurribles y no recurribles.
Las subvenciones para el uso de insumos internos o explícitamente destinados a las exportaciones están prohibidos. Los países en desarrollo deben eliminar los primeros en cinco años y los segundos en un período de ocho años, que puede ser extendido a diez por el Comité de Subvenciones y Medidas Compensatorias establecido para supervisar el acuerdo. Pero debe tenerse en cuenta que durante el período de transición pueden presentarse demandas de medidas compensatorias. Los países de menor desarrollo relativo listados en el llamado Anexo VII del Acuerdo están exceptuados de esta prohibición siempre que su PBI per cápita no supere los US$1,000.
Las subvenciones no recurribles son inmunes a las acciones compensatorias. Son aquéllas de naturaleza general que no tienen impacto directo sobre los precios. Por ejemplo, aquéllas aplicadas a actividades como investigación básica y desarrollo, desarrollo precompetitivo, asistencia a las regiones atrasadas, o asistencia para cumplir con nuevas regulaciones o normas ambientales. Dentro de ciertos parámetros estas subvenciones están permitidas, si bien un país puede recurrir a la OMC si juzga que una subvención, en principio no recurrible, le causa efectos adversos.
Las subvenciones recurribles son todos las «específicas» (es decir, aquéllas que se otorgan sólo para ciertas industrias o empresas) que tienen un efecto sobre los precios de exportación. Pueden dar lugar a acciones compensatorias si se comprueba que causan efectos perjudiciales para la producción nacional. El acuerdo establece un procedimiento bastante restrictivo para la determinación del perjuicio grave y para calcular el margen de subvención. Sin embargo, se asumirá que existe perjuicio grave cuando las subvenciones superen el 5% del valor exportado. Pero cuando un país desarrollado quiera iniciar una acción contra un país de la región deberá demostrar el daño con evidencia. Esto da mayor margen a los países de la región que a los países desarrollados en los casos en que se enfrentan a una acción compensatoria, dado que para los países desarrollados se invierte la carga de la prueba.
Hay en el acuerdo otras dispensas para los países de la región, en las consideraciones de trato especial y diferenciado. Dos innovaciones pueden proveer algunos resguardos a los exportadores pequeños o incipientes. La primera de ellas, la previsión de minimis inaugurada por el Acuerdo de Libre Comercio entre Canadá y Estados Unidos y trasladada luego a la OMC.
Esto significa que cualquier investigación para aplicar un impuesto compensatorio contra países de la región finalizará si la subvención involucrada es pequeña. Para ser beneficiarios de esta cláusula contenida en el Artículo 27.9, el nivel de subvención otorgado por un país en desarrollo no debe exceder el 2 por ciento del valor unitario del producto (3% en el caso de los países listados en el Anexo VII). La provisión de minimis también se aplica si la exportación en cuestión es menor al 4 por ciento de los volúmenes totales de importación del producto, siempre y cuando todos los países en desarrollo juntos no sumen más del 9 por ciento de las importaciones totales de ese producto.
Otra cláusula del Acuerdo que también permite margen de maniobra es la que establece que no se aplicarán derechos compensatorios por condonación directa de deuda o por subvenciones aplicadas para cubrir costos sociales relacionados con programas de privatización. Ello siempre que tanto el programa como la subvención estén acotados en el tiempo y que la primera resulte en la real privatización de la empresa en cuestión. Este punto podrá servir para alentar el otorgamiento de subvenciones ligadas a la entrada de inversiones directas extranjeras en el contexto de las privatizaciones.
La contención de los grandes países importadores que ya tenían una presencia muy visible en los mercados mundiales es una ventana de oportunidad. Los mismos no podrán introducir nuevos subvenciones y tendrán que eliminar las actuales subvenciones de exportación dentro de un período de diez años. Para los países de la región que se encuentran en una etapa más temprana de desarrollo de la exportación, el freno de esos países tiene efectos positivos en dos frentes. En los mercados externos, deja liberado cierto espacio para aumentar la participación. Además en tanto exportadores pequeños, la propia libertad de acción es más amplia. Las previsión de minimis (en su connotación de mantenerse debajo del 4% de los volúmenes totales de importación del producto) otorga cierto espacio para crecer. En el mercado interno, la posibilidad legítima de frenar a los países más activos en el comercio internacional, afianza las condiciones de sustentabilidad de la propia apertura. Los países de la región deberán ahora completar su apertura y desregulación con la adopción de mecanismos ágiles compatibles con la OMC para aplicar aranceles compensatorios (así como eficaces mecanismos de salvaguardia) para sustentar las reformas comerciales realizadas.
En síntesis, la OMC deja algunas ventanas abiertas para una política sabia que prevenga acciones compensatorias. Los países deben concentrar su política de subsidios en corregir fallas del mercado claras, o en situaciones donde existen grandes costos hundidos. Existen serias fallas del mercado en la diseminación de información en relación con los mercados externos: las preferencias de los consumidores extranjeros, los canales de comercialización, cambios de diseños, cumplimiento de normas técnicas, etiquetado medioambiental, requisitos de calidad, etc. Los estudios de mercado y en general toda la adquisición de información sobre los mercados externos financiada por el gobierno a través de agencias de promoción no tiene restricciones. En estos temas, hay importantes ventanas que se deben explorar, como ya lo están haciendo PROCHILE en Chile, EXPORTAR en la Argentina, PROEXPORT en Colombia, etc. (CEPAL, 1995).
El sector público puede y debe encarar un amplio apoyo para reducir el costo de entrada del sector privado a la normativa internacional de gestión de calidad desarrollada por la Organización Internacional de Normalización, conocida como ISO por su sigla en inglés. El sector privado necesitará crecientemente de apoyo en este renglón para mejorar la obtención de los certificados de calidad. La certificación ISO será como una llave maestra de acceso a los mercados internacionales. Sin ella las empresas exportadoras tienen que realizar largos y costosos trámites para colocar sus productos.
En la línea de apoyo directo hay posibilidades también. Por ejemplo, puede tenerse en cuenta el establecimiento de un sistema de devolución de impuestos indirectos, tanto para el producto directamente exportado como para los insumos y componentes. Se pudieran establecer mecanismos otorgados por los países industrializados, que pongan a los exportadores en el mismo pie que los créditos a la exportación de forma de dar a los exportadores acceso a tasas de interés preferenciales e incluso para dar un margen de subvención similar al que se admite en la OCDE.
Sujetos a los requisitos de transparencia y notificación, pueden aplicarse subvenciones para que los procesos industriales respondan más adecuadamente a requerimientos medioambientales, en tanto se limiten al 20% de los costos de adaptación y sean una medida excepcional no recurrente.
Por último, se puede poner en funcionamiento un programa de apoyo para exportaciones nacientes con subvenciones a la exportación modestas y temporarias, liquidables cuando las exportaciones alcanzan cierto umbral (fijado en términos de valor o porcentaje de los ingresos totales por exportación) y dejan de ser «nacientes.» No son completamente legales para los países con un PBI per capita que exceda los mil dólares. No obstante, dado que pueden ser considerados apoyos «precompetitivos», pueden ser tenidos en cuenta. Además, en tanto estas líneas de exportación sean pequeñas y mantengan su participación en el mercado destino por debajo del 4%, serán exceptuadas de la apertura de acciones compensatorias (a menos que la participación agregada de los países en desarrollo supere el 9%)
En esta misma línea de exportaciones nacientes (o que pueden mantenerse fuera de la mira de la acción compensatoria) puede estudiarse la introducción de subvenciones a todas las empresas que dentro de una misma partida arancelaria exportan en conjunto un valor por debajo de un techo preestablecido. En tanto se otorga a todas las empresas no se puede definir como subvención específica; y por lo tanto, no está claro que sea prohibida.
Más allá de la explotación activa de estos márgenes de maniobra para el acceso a los mercados internacionales, hay elementos positivos adicionales en la reducción del grado de discrecionalidad de la acción compensatoria. El recurso a ella estará de ahora en más acotada de tres maneras. En primer lugar, por la cláusula que dispone que todos los derechos compensatorios deben ser eliminados dentro de un período de 5 años, excepto en los casos donde las autoridades investigadoras determinen, sobre la base de una nueva investigación, que la eliminación del impuesto alentará la continuación o reaparición de la subvención y el daño a sus productores nacionales. En segundo lugar, una empresa en forma aislada ya no puede iniciar la demanda por una acción compensatoria, sino que debe hacerse en relación a la «producción nacional» del producto similar. La solicitud de acción compensatoria se considerará hecha por la producción nacional «cuando esté apoyada por productores nacionales cuya producción conjunta represente más del 50% de la producción total del producto similar producido por parte de la producción nacional que manifieste su apoyo o su oposición a la solicitud.» (Artículo 11.4) En tercer lugar, los procedimientos otorgan por primera vez a todas las partes afectadas (no sólo a los productores nacionales sino también a los importadores, consumidores y las empresas usuarias de productos intermedios) el derecho a presentar evidencia.
A pesar de estas ventanas, debe tenerse en cuenta que en el marco de negociaciones bilaterales, muchos países de la región se han comprometido a «no innovar» y a eliminar gradualmente sus programas de subvenciones, con lo cual la introducción de nuevos programas puede dar lugar a reclamos en el ámbito bilateral. Además, ya se han presentado conflictos de jurisdicción sobre las investigaciones abiertas antes de la entrada en vigencia de la OMC pero concluidas con posterioridad. En otras palabras, el acuerdo no es retroactivo. Las subvenciones ortogados en el pasado pueden sufrir la acción compensatoria bajo las reglas menos estrictas del Código de la Ronda Tokio. Asimismo deberá tenerse en cuenta que en EE.UU. los subsidios son recurribles durante 15 años a partir de su otorgamiento.
Como importadores los países de la región deberán adaptar su legislación a las condiciones más precisas y específicas de estos compromisos. Los compromisos reducen el margen para decisiones administrativas discrecionales y aumentan la necesidad de otorgar transparencia a los procesos decisorios. (Guimares y Naidin, 1994). Tal vez la mayor ventaja de los compromisos asumidos está en la posibilidad que abren para dar un importante anclaje a los procesos de integración regional en marcha, que de otra manera pueden verse sometidos a las marchas y contramarchas y a la incertidumbre de los procesos de la década del 60.
No obstante, independientemente de la limitación que conllevan estos compromisos, la era de incentivos fiscales a las exportaciones indiscriminados y masivos está agotada. Además del peso de las restricciones fiscales imperantes en la mayoría de los países de la región, hay otras razones significativas. En primer lugar, en tanto las políticas comerciales de los países de la región han reducido y aún eliminado su tradicional sesgo anti-exportador, los incentivos usados en otras épocas tenían el objetivo de compensar el efecto perverso de las prácticas comerciales restrictivas de las empresas transnacionales renuentes a producir para competir en los mercados internacionales. El acelerado proceso de globalización y el vuelco creciente de la inversión extranjera directa hacia los mercados externos hacen también menos necesario (y en algunos casos redundante) apoyar a sus exportaciones con transferencias fiscales.
Hoy la competencia de incentivos está dada mayormente en la carrera por influir en las decisiones de la localización de los flujos de inversión. (UNCTAD, 1995) En este campo los avances de la Ronda Uruguay fueron muy tímidos. El acuerdo de TRIMs apenas contiene dos obligaciones: eliminar los incentivos para aumentar el grado de integración nacional y mantener un balance de divisas positivo. (Sauvé, 1995).
V. Salvaguardias: Artículos XVIIIB y XIX
La salvaguardia más utilizada por los países en desarrollo para defender sus mercados ha sido el recurso al Artículo XVIIIB. Este artículo (agregado al GATT en 1955) ha permitido a los países en desarrollo un significativo margen de maniobra para imponer restricciones cuantitativas con el objetivo declarado de proteger la balanza de pagos y mantener un nivel de reservas adecuado. En el pasado esta dispensa fue usada no solamente por este motivo, sino también para encarar, sin mayores trabas ni oposiciones, programas de sustitución de importaciones.
El entendimiento emanado de la Ronda Uruguay no conlleva nuevos compromisos obligatorios ni recorta mayormente estos grados de libertad. Los cupos de importación no han sido prohibidos. Como resultado de la negociación los países en desarrollo pueden recurrir a aranceles en caso de problemas de balanza de pagos. Además se comprometen a notificar sus medidas y a consultar con el Comité de Restricciones por Balanza de Pagos. En este sentido, los grados de libertad retenidos bajo la OMC pueden ser importantes en el futuro.
Dada la fragilidad financiera y la amenaza nunca ausente de shocks externos, estos grados de libertad para defender la balanza de pagos son esenciales para retener una capacidad de respuesta inmediata frente a efectos adversos. La consolidación de aranceles a niveles más altos de los aplicados permite también una protección temporaria para propósitos de balanza de pagos sin necesidad de compensación.
Un consenso pragmático emergió en la Ronda Uruguay para legitimar los cupos de importación en forma selectiva y relajar la obligación de compensación. El nuevo acuerdo prohibe a los países desarrollados la imposición de nuevas medidas de área gris y propone la eliminación de todas las existentes en un período de cuatro años, con la excepción de una medida específica por país, que deberá ser eliminada antes del 31 de diciembre de 1999. Del mismo modo, todas las medidas de salvaguardia adoptadas bajo el Artículo XIX deberán ser eliminadas en un período de ocho años desde el momento de su adopción o de cinco años desde el momento de la entrada en vigencia de la OMC, según cúal sea primero. Además, todas las acciones están sujetas a la cláusula que establece una duración máxima de ocho años si las autoridades confirman que la medida continúa siendo necesaria y si puede demostrarse que el ajuste se está realizando. En cualquier caso, después de un año la medida debe ser liberalizada progresivamente durante su período de aplicación.
El acuerdo también tiene márgenes de minimis, como para la imposición de aranceles compensatorios (y antidumping) contra los países en desarrollo. Establece que las medidas de salvaguardia no serán aplicadas a un país en desarrollo cuando su participación en las importaciones totales del producto sea menor al tres por ciento, y cuando las importaciones de los países en desarrollo en conjunto no excedan el 9 por ciento del valor de las importaciones totales del producto.
El acuerdo es un compromiso. A pesar de que sanciona la selectividad, se han establecido plazos para la vigencia de las salvaguardias y procedimientos para la determinación del daño. De todos modos, la seguridad de acceso no se verá necesariamente mejorada dado que el ajuste del mecanismo para aplicar salvaguardias provocará un desvío de las medidas de protección hacia un uso más intensivo de los aranceles anti-dumping, cuyas reglas fueron precisadas apenas en términos de procedimientos. En la relativa facilidad del recurso al arancel anti-dumping, junto con la no consolidación de los regímenes preferenciales, se encuentra el eslabón más débil para el acceso a los mercados internacionales.
VI. Observaciones finales
La agenda de comercio internacional tiende a lograr en el largo plazo una armonización creciente. El ejemplo más claro de la Ronda Uruguay es el resultado de la negociación del TRIPs. En la agenda post-Ronda Uruguay los temas de derechos laborales y medio ambiente caminan en igual sentido, si bien con mucho menos ímpetu. El camino hacia la armonización de regulaciones es, sin duda, un lento camino cuesta arriba, al menos en el ámbito multilateral.
Mientras la malla de la red es amplía en el corto plazo, la OMC ha dejado significativos márgenes de discrecionalidad, particularmente en el mercado interno, si bien estos márgenes ya no son infinitos como en la época de apogeo del trato especial y diferenciado. Se retiene un margen de maniobra interno en las consolidaciones por encima de los niveles arancelarios efectivamente aplicados y en cierta laxitud ( o posibles diferencias de interpretación) de los compromisos referentes al Artículo XVIII.B.
En términos comparativos estos grados de libertad en el propio mercado son mayores que los logrados para afianzar el acceso a los mercados internacionales. Los márgenes de minimis, en primera instancia, funcionan como espacios de maniobra para los pequeños exportadores. Sin embargo, en última instancia, actuarán como un freno externo, principalmente para sectores poco dinámicos (o sensibles) del comercio internacional.
Si bien la previsión de minimis garantiza ventanas de oportunidad para pequeños exportadores tomados individualmente, no ocurre lo mismo para los países en conjunto. El volumen agregado de exportaciones de un mismo bien de los países en desarrollo puede con facilidad sobrepasar el umbral del 9% establecido en los acuerdos de salvaguardias y subvenciones para los países miembros. Por último, debe esperarse un recrudecimiento de las acciones anti-dumping, y un vuelco generalizado de las medidas de protección hacia este recurso, ya que son, en términos relativos, la medida menos reglamentada por la OMC.
En otras palabras, la OMC puede ser usada como un anclaje general de la política económica. Puede servir, por ejemplo, para asegurar la transparencia de la política de incentivos, o para mejorar su focalización, dirigiéndola efectivamente a sectores de exportaciones nacientes sin capacidad de provocar una reacción en los mercados externos. De esta manera, el marco multilateral puede usarse para evitar que los incentivos se canalicen hacia sectores altamente concentrados con una gran capacidad de lobby (e incluso con mayor capacidad de acceso a los mercados financieros internacionales).
En síntesis, las políticas internas deben adecuarse a la normativa internacional, logrando definir con mucha precisión y claridad las limitaciones y márgenes de maniobra que permiten. Para ello, es fundamental que los países de la región tengan conciencia de los grados crecientes de profesionalización requeridos, ya no solamente del Ejecutivo, tradicionalmente encargado de las negociaciones económicas internacionales. La integración profunda requiere una participación creciente de los otros poderes también: el Poder Legislativo, por su responsabilidad de trasladar la normativa internacional al ámbito nacional; y el Poder Judicial para dirimir posibles diferencias entre poderes y también, entre particulares como resultado de la aplicación de las nuevas normativas.
La agenda de comercio internacional tiende a lograr en el largo plazo una armonización creciente. No obstante, el que mucho abarca, poco aprieta. En el corto plazo, se han retenido márgenes de maniobra en el mercado interno. Aunque ya no sean infinitos como en la época de apogeo del trato especial y diferenciado, están presentes y no son desdeñables.
Bibliografía
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