"El comercio en las economías de América Latina y el Caribe" Edición Nº 50 Abril - Junio 1997

 

Espacios económicos e inserción externa:
nuevos parámetros
Carlos Juan Moneta
Secretario Permanente del SELA

Basado en la ponencia presentada en el Seminario «Desarrollo Económico, Integración, Globalización, Comercio y Deuda Externa en América Latina», celebrado en Acapulco (México) del 17 al 18 de abril de 1997.

I. Globalización y reorganización del espacio geoeconómico

1. Del sistema internacional al sistema pluricéntrico¹

El concepto de «globalización», puede prestarse a confusión, pues según se lo defina, admite distintos contenidos. Se refiere, en una interpretación amplia del término, a los procesos de creciente interacción e interdependencia que se generan entre las distintas unidades constitutivas del nuevo sistema mundial en formación. Estas incluyen la ampliación del espacio geográfico y la modificación de los ámbitos de acción, adquiriendo aspectos multidimensionales; abarcan, entre otros, las actividades y sus efectos, de países y regiones, empresas transnacionales, organismos internacionales, organizaciones públicas y privadas, y grupos y movimientos sociales.

La globalización cubre un campo mucho más amplio y complejo que el ámbito económico: se trata de un fenómeno social, político y cultural, además de económico. No obstante, la mayor parte de las veces se utiliza este concepto dando prioridad a su dimensión económica, refiriéndose entonces a la «globalización de la economía». En ese contexto, se pone énfasis en algunos actores; por ejemplo, las empresas y agentes financieros transnacionales, y en ciertos procesos (ej.: el impacto causado por los avances de la electrónica en las comunicaciones, información y transformación de los sistemas productivos y de gestión). También se destaca la importancia que adquiere el establecimiento de redes de alcance mundial en distintos campos, como los que corresponden a las finanzas y a la tecnología. Asimismo, se concibe a las empresas transnacionales (ETN) como el principal agente de la globalización. En cuanto a la evolución de la economía, se destacan los mayores ritmos de crecimiento -que incluyen una mayor autonomía relativa de los centros- de los países en desarrollo (con el surgimiento de Asia como nuevo actor relevante) y el incremento de su competitividad y presencia en los mercados internacionales, en un medio caracterizado por el reducido dinamismo de los países desarrollados.

El proceso de globalización obliga a modificar el paradigma vigente, que confería a los Estados-Naciones el carácter de actores centrales y predominantes del sistema. Este pasa ahora a constituir una parte esencial de un sistema mayor que gradualmente adquiere cada vez más vigencia: el sistema global. En reemplazo del sistema internacional surge ahora el sistema «pluricéntrico», constituido, además de los Estados, por actores subnacionales y transnacionales dotados de objetivos y medios de acción propios, que adquieren creciente autonomía.

El sistema global comprende a ambos tipos de actores en un permanente juego de interacciones de carácter conflictivo y cooperativo entre los aparatos del Estado, las sociedades nacionales o segmentos de las mismas, los entes internacionales, las ETN y otros actores transnacionales. Si bien ese fenómeno no es nuevo, se han modificado las variables de cambio del sistema y las reglas de su funcionamiento; el carácter, complejidad y dimensión de las interacciones y la capacidad relativa de los actores para orientar los procesos hacia un resultado deseado.

En este contexto, uno de los cambios más importantes que se registra en términos de la relación Estado-entorno externo, corresponde a quién influencia a quién. Hasta avanzados los años setenta podía señalarse, en forma básicamente correcta, que las instituciones y procesos más importantes con capacidad para orientar el crecimiento y desarrollo estaban localizados claramente en el Estado-Nación. Los cambios en el proceso de globalización-regionalización han modificado esa situación, otorgando creciente capacidad de influencia al entorno económico internacional. La situación actual se caracteriza por la creciente presencia de las firmas transnacionales y los fenómenos de deslocalización territorial de sus fábricas; la concentración financiera del capital y la creciente negociación de acuerdos intrafirma de carácter sectorial que regulan los conflictos de competencia que pudieran presentarse (ej.: acuerdos entre empresas japonesas y estadounidenses en el sector electrónico y automotriz), junto a la gradual imposición de regímenes de regulación regional e internacional. En ese nuevo marco, se experimenta una mayor influencia de los factores externos sobre la formación de las políticas económicas nacionales.

En dicho contexto, el poder coordinar procesos de decisión que responden a distintas lógicas -las de los distintos ámbitos de los gobiernos, los sectores productivos y financieros y los del conjunto social- incrementa la capacidad de acción nacional y regional. Esa perspectiva parte del siguiente supuesto: que un factor que establece un diferencial positivo en cuanto a las posibilidades de lograr una inserción competitiva y avanzar en el desarrollo, radica en una conducción política oportuna, integral y previsora, que a partir de un proyecto compartido, alcance una adecuada comprensión integral del proceso de inserción externa.

A modo de ejemplo, el rol directivo asumido por los gobiernos en algunos procesos de integración (ej.: los de la Unión Europea, y los de América Latina y el Caribe) debe ahora necesariamente compatibilizarse con los poderosos procesos de integración "de facto" generados por las decisiones vinculadas a la globalización de las inversiones productivas de las empresas, la difusión e innovación tecnológica y la generación de redes de producción global y regional. Asimismo, las ganancias en competitividad que se obtienen por la mejor localización de los recursos, economías de escala, especialización, aprendizaje tecnológico y eficiencia requieren del esfuerzo del conjunto social y una profunda y amplia consulta y coordinación de los aparatos del Estado y los agentes económicos.

Un intento de lectura de los procesos liderados por los gobiernos y de aquéllos bajo el dominio de los actores económicos no gubernamentales, señala rápidamente las limitaciones que implica, para una formulación adecuada de estrategias y políticas de inserción, el aplicar en forma unívoca una u otra óptica. Gradualmente, el análisis realizado en los ámbitos gubernamentales de los procesos de integración, de formación de grandes espacios económicos (ej.: ALCA) y de vinculación con otros países y regiones, va incorporando importantes elementos de ambos paradigmas. No obstante, aún resta un relevante número de factores y procesos que se tienen en cuenta en forma separada o de manera insuficiente. Entre ellos, cabe señalar ciertos rasgos estáticos del análisis. Por ejemplo, al considerar metas y plazos posibles que se desea alcanzar en un proceso integrativo o en la vinculación con un actor extrarregional, el ejercicio se hace con independencia de otros procesos que están actuando simultáneamente y que pueden ejercer influencias sustantivas sobre su devenir. De igual manera -y reconociendo la complejidad inherente al intento- las nuevas dimensiones para ejercer una acción coordinada de gobiernos y actores sociales que surgen con la globalización no han sido aún convenientemente exploradas. Tal es el caso, por ejemplo, de los flujos de comunicación, bienes, personas e ideas; la aparición de otras formas de articulación por la vía de las ciudades-regiones y el nuevo papel de la vinculación región-región ( y subregiones).

Por lo expuesto, en este papel de trabajo se procurará realizar algunas reflexiones preliminares sobre varios de los factores y procesos que se estima conveniente incorporar al examen de los obstáculos y oportunidades presentes y futuras para nuestra inserción externa.

2. El nuevo papel del Estado en América Latina y el Caribe

En el marco previamente esbozado, la inserción de los países de América Latina y el Caribe en el plano mundial, puede ser formulada y puesta en práctica con distintas dosis de participación endógena y exógena. Admitida una gran cuota de determinismo estructural, en virtud de la situación que enfrenta la región en el plano financiero, comercial y de desarrollo productivo, aún resta una porción sustantiva de decisión en manos de América Latina y el Caribe.

El desafío consiste en combinar la acción del mercado con la intervención activa -si bien, en gran medida, distinta a la que se realizaba anteriormente- del Estado y de múltiples actores no estatales, en una coordinada armonización de esfuerzos. Resulta necesario rescatar la legitimidad de la esfera pública, dirigida ahora a proveer la imprescindible visión, articulación y regulación de las actividades desarrolladas por el conjunto económico y político, reconociendo el espacio de acción que funcionalmente le corresponde a los actores no gubernamentales y al mercado.

Aún cuando este requerimiento pudiera parecer superado por las ideas y prácticas económicas hoy prevalecientes, es precisamente el análisis de experiencias exitosas de países en desarrollo el que alerta sobre la necesidad de contar con una guía estratégica para la acción, con un proyecto de país y región a futuro, basado en valores e intereses propios.

En ese contexto, cabe destacar el papel relevante que le corresponde al Estado en cuanto al sistema de protección y desarrollo social (salud, educación, etc.), al igual que en los modos de regulación de la actividad empresaria y financiera, para citar sólo algunos aspectos esenciales. En ese sentido, no debe perderse de vista -y aquí pueden citarse los ejemplos europeos y asiáticos-, que no existe una vía única, predeterminada e ineluctable a ser seguida por nuestros países. Así, por ejemplo, el debate concerniente al papel a cumplir por el Estado en nuestra región en la "transformación productiva con equidad"², y en la defensa de ciertos principios y prácticas en el ámbito del desarrollo social, resulta crucial e indispensable.

3. De la tríada al cuarteto: reorientación del comercio y las inversiones

Como ya fuera señalado una década atrás³, no es válido continuar refiriéndose a una "tríada" (Estados Unidos, Japón y la Unión Europea) en términos de polos de economía mundial. Esta ha sido gradualmente reemplazada por un "cuarteto", con el crecimiento del papel de Asia-Pacífico en los flujos mundiales de comercio e inversiones⁴. En efecto, en 1995 el comercio del Sudeste Asiático con Japón era de 100.000 millones de dólares en términos de exportaciones y 150.000 millones de dólares de importaciones. Simultáneamente, el mismo grupo de países mantenía un flujo de 100.000 millones de dólares en términos de exportaciones y la misma cifra en sus importaciones con la Unión Europea. Por último, el Sudeste de Asia exportaba 150.000 millones de dólares a los Estados Unidos e importaba 100.000 millones de esa procedencia, mientras la Unión Europea (15 países) importaba 100.000 millones de los Estados Unidos y le exportaba a ese país 120.000 millones.

En cuanto a las inversiones directas, mientras se localizaban, en Asia, en 1981-85, 46,2% del total de la IED mundial, correspondiéndole a América Latina 38,5%, en 1994 Asia concentraba el 59,6% del total, descendiendo nuestra región al 25,5%⁵. De igual manera, Asia absorbe actualmente -concentrada en ocho países emergentes- cerca de 140.000 millones de dólares de inversión (IED, inversión de portafolio, préstamos, etc.), de los cuales 40.000 millones de dólares corresponden a China Popular, frente a 30.000 millones de dólares dirigidos a Europa Oriental y 50.000 millones de dólares a América Latina y el Caribe. Este continente redujo su participación en flujos externos de inversión directa de 53,7% del total en la década del setenta (frente al 16,1% de Asia del Este), al 42% en la década del ochenta; Asia del Este, por su parte, incrementó su participación al 33,2%⁶.

De igual manera, mientras América Latina y el Caribe mantienen un estático 5% del comercio mundial a mediados de la década del noventa, las economías de Europa Oriental ya han alcanzado -pese a los altos costos de la transición- un 4% de ese comercio. Asia, por su parte, representa un 16% (4 países de ASEAN y el grupo de Países de Reciente Industrialización [PARI], mientras China Popular equivale individualmente a un 4%.

Resulta, también, conveniente, examinar las orientaciones y proporciones de nuestro comercio y compararlas con las de nuestro más importante competidor, Asia-Pacífico. En 1994, ambas regiones coincidían en mantener un 18% de sus intercambios comerciales con la Unión Europea. La situación varía sustancialmente si se observa las relaciones con sus respectivos polos hemisféricos y las contrapartes. Mientras para Asia-Pacífico, Japón representaba el 15% del comercio, para América Latina, América del Norte concentró el 51%. Japón sólo ocupó un 5% del comercio externo de nuestra región, mientras en el caso de Asia-Pacífico, América del Norte representaba un 26%. Además, debe señalarse que el papel del comercio intrarregional (pese a su positivo protagonismo actual en nuestra región) también difiere: en América Latina y el Caribe el comercio intrarregional representa el 21% del total- en Asia-Pacífico, el 38%⁷.

A estos elementos cuantitativos, deben agregarse los cualitativos, entre los cuales se cuentan el alto porcentaje relativo de manufacturas en la composición de las exportaciones del Sudeste Asiático, comparado con las de América Latina; la distinta localización sectorial de las inversiones, y las nuevas corrientes de inversión y comercio que se han generado entre América Latina y el Caribe con Asia-Pacífico durante los últimos años⁸.

Las corrientes de inversión asiática se han localizado primero en el área de TLCAN (México), Centroamérica y el Caribe, y ahora también ya puede observarse su crecimiento en Chile y MERCOSUR. Cabe destacar sus actividades en maquila, textiles, electrónica, industria de alimentos y metalmecánica (en el caso de China Popular, en materias primas, hierro, cobre, madera y recursos naturales y pesca). Durante los próximos años se ampliarán sus inversiones en electrodomésticos e industria automotriz. Estas inversiones corresponden a la transnacionalización de las grandes empresas de Corea del Sur, Taiwán, China Popular y Singapur, a los cuales se suman otros países y representan una posibilidad de avanzar en un conveniente proceso de vinculación intraindustrial con Asia Pacífico, que genere aportes de tecnología, inversión, gestión y capacitación de recursos humanos⁹.

Por otra parte, la búsqueda de entendimientos y la organización de alianzas estratégicas en el plano económico y de cooperación con los países de Europa Oriental constituye una asignatura pendiente. Sólo un número reducido de países de nuestra región desarrolla una política a largo plazo en ese ámbito, pese a que es por todos conocido el proceso de paulatina incorporación y mayor vinculación económica de los principales países de Europa Oriental a la Unión Europea; su participación en el comercio mundial está creciendo, acompañado a su gradual recuperación económica y comienzan a recibir mayores y nuevos (ej.: Países asiáticos) flujos de inversión externa.

De lo expuesto, surge que no parece adecuado examinar las posibilidades comerciales y financieras externas de América Latina y el Caribe sin tener debidamente en cuenta el marco de interrelaciones globales y en él, las posiciones y estrategias de Asia-Pacífico, China (en el futuro próximo, también India, Indonesia y Vietnam) y de las economías en transición de Europa Oriental.

II. Diferentes perfiles de inserción de América Latina y el Caribe

Las estrategias destinadas a lograr una mayor vinculación con la Unión Europea, América del Norte y otros espacios económicos, requieren tener en cuenta las diferentes situaciones en que se encuentran los países de nuestra región.

Así, tanto en el ámbito de la integración regional, de la vinculación económica hemisférica y en las relaciones con otros países y regiones, las diferencias existentes en la complejidad del aparato productivo, el dinamismo y orientación de las relaciones comerciales, la capacidad de movilizar recursos para el desarrollo, la reglamentación de la apertura financiera, el grado de preparación de los recursos humanos, plantean situaciones de inserción¹⁰ y competitividad distintas y por lo tanto, también la posibilidad de poner en práctica estrategias diferentes en un marco compartido de apertura y restructuración. Esas diferencias generalmente se tornan visibles cuando se negocian acuerdos de libre comercio o se establecen mayores vínculos económicos dentro y fuera de la región (ej.: El Área de Libre Comercio de las Américas).

La articulación del conjunto de factores mencionados permite determinar los perfiles de inserción de distintos países y su situación de competitividad, contribuyendo a evaluar su potencial de crecimiento. Un estudio reciente¹¹, que toma en cuenta el grado de complejidad productiva y comercial externa de las economías latinoamericanas y sus performances en términos de crecimiento (considerando tasas de ahorro e inversiones, superávit y capacidad de acumulación), plantea las siguientes situaciones:

-La existencia de un grupo integrado esencialmente por economías agrícolas o mineras con baja y débil base productiva (insuficiente producción de bienes de equipamiento) y con una inserción en el comercio internacional caracterizada por la importancia reducida de sus exportaciones manufactureras. Poseen además, baja capacidad de ahorro y acumulación.

-Un grupo constituido por un número reducido de países, que presentan cierta debilidad en su capacidad de ahorro y acumulación, junto con una complejidad más avanzada de su estructura productiva.

-Le sigue un tercer grupo, con menor complejidad relativa de su base productiva y mayores insuficiencias en términos de acumulación y ahorro.

-Un cuarto grupo presenta configuraciones más favorables que el previamente citado. Son países de economías petroleras, agrarias y/o mineras que muestran una fuerte capacidad relativa de acumulación, registrando a la vez, un importante crecimiento en sus exportaciones, con perfiles productivos y comerciales muy variados, pero que se caracterizan por contar con especializaciones tradicionales, poco dinámicas.

-Por último, otro grupo está constituido por dos países con gran diferencia de tamaño y recursos. Poseen una capacidad de acumulación y ahorro menor que los precedentemente nombrados, pero exhiben una importante complejidad relativa en su base productiva y un gran dinamismo en sus exportaciones.

Como se observará, según el estudio mencionado, estos grupos todavía no han alcanzado la capacidad adecuada para conjugar armoniosamente aquellos criterios considerados esenciales para asegurar condiciones de estabilidad para el desarrollo y su pleno reconocimiento como países emergentes, si bien varios países se hallan próximos a satisfacerlos. Uno de los desafíos principales de nuestra región, en consecuencia, radica en obtener la necesaria capacidad de ahorro y acumulación a partir de una estructura productiva diversificada y abierta¹².

III. Factores y procesos a tener en cuenta en la reorganización del espacio económico

1. Deslocalización industrial

Las deslocalizaciones empresarias resultan quizás el aspecto más visible de la corriente de incremento de la competencia entre los países industrializados y en desarrollo. Este proceso plantea, por una parte, la decisión de cerrar una fábrica en un país desarrollado y abrir una nueva filial en otro país industrializado o en desarrollo, para aprovechar precios inferiores de los factores productivos, especialmente los bajos salarios, para luego importar los bienes remplazando la producción local en el país originario. Por la otra, puede darse también, en función de la variación de los diferenciales de costos y condiciones de competitividad entre los países en desarrollo, que se realice el mismo procedimiento, trasladándose de uno a otro en país en desarrollo.

Además de no existir consenso sobre la definición y dimensión de las deslocalizaciones, tampoco se cuenta con un acuerdo sobre sus causas. Para algunos especialistas es imputable a costos de producción excesivos en los países industrializados y a las manipulaciones monetarias. Para otros, a la dinámica del mercado, la evolución de los procesos regionales y a la calidad de la infraestructura¹³. En cualquier caso, está vinculada a la aparición de nuevos países en desarrollo, y los países en transición que se incorporan a los circuitos de intercambio internacional a partir de la apertura de sus economías.

El hecho de haberse adoptado en forma masiva el modelo industrial exportador en el marco de la economía de mercado, significó que América Latina, junto a China, India, otras naciones asiáticas y los países de Europa del Este, modificaron sus estrategias de desarrollo, orientándose al crecimiento a través de las exportaciones. En un contexto de crecimiento lento de las economías desarrolladas y de mantenimiento de las actuales políticas de "industrialización con exportaciones", existen estudios¹⁴ que indican que, de proyectarse esa situación, la deslocalización de las filiales en el extranjero alcanzará a un 25% de la producción industrial total en el año 2000.

En ese marco, si en el año 1988 a Europa Occidental le correspondía un 27,3% de la localización de la producción mundial, a América del Norte, 23,3%, al Asia desarrollada (Japón y PARI ), 22,1% y a América Latina el 3%, para el año 2000 se estima que esos porcentajes habrán cambiado, en detrimento de América del Norte y de Europa Occidental y en favor, fundamentalmente, de Asia desarrollada y en segundo lugar, de América Latina. Se calcula que al iniciarse el segundo milenio la participación de Europa Occidental se habría reducido a un 24,6% y la de América del Norte, a 18%, creciendo la del Asia desarrollada al 25,9% y la de América Latina, al 4,6% de la producción mundial¹⁵. La deslocalización de la producción en los sectores de electrónica, materiales eléctricos y automóviles será muy fuerte, en detrimento de las industrias ubicadas en los Estados Unidos y Europa Occidental.

Si bien podrían ser alcanzados escenarios más favorables a los países desarrollados y en desarrollo, de mediar una sólida y amplia cooperación internacional que redujera drásticamente el proteccionismo y asegurara flujos estables de inversiones en el mundo en desarrollo¹⁶, por el momento, no se perciben signos de poder obtener una cooperación de esa naturaleza y profundidad¹⁷. En los niveles intermedios -selectivos y limitados- de la cooperación hoy vigente, se le plantea a América Latina y el Caribe la necesidad de examinar las posibilidades y riesgos de la deslocalización industrial en el trazado de sus estrategias de vinculación con la Unión Europea, América del Norte y Asia.

2. Modificaciones de las ventajas comparativas y reorientación geográfica de la producción

En los años setenta, para evitar problemas de barreras no arancelarias, incrementos del costo del factor trabajo, polución, etc., gran número de empresas estadounidenses, japonesas (años más tarde) y europeas, se volcaron a una estrategia de producción industrial "off-shore" crecientemente localizada en los países en desarrollo. Consistió en inversiones extranjeras directas (IED), subcontratación y "joint-ventures" en segmentos de mano de obra intensiva y ensamblaje, a partir de un modelo fordista de producción en masa. Hoy, junto a esa tendencia, que continúa aportando beneficios a las empresas en ciertos segmentos de producción, emerge una nueva orientación, a partir de la exitosa difusión que alcanza el sistema de gestión y producción flexible, junto a los avances en microelectrónica y comunicaciones.

Para varios relevantes especialistas¹⁸, la "producción flexible" puede reducir la importancia relativa de la localización industrial dirigida a los países en desarrollo de bajo costo de mano de obra, a partir de los altos incrementos de productividad obtenidos con este sistema postfordista, la reducción de la incidencia en los costos de producción del factor trabajo y la creciente importancia que nuevamente se le asigna a la proximidad entre usuarios y proveedores. En dicho análisis, la proximidad es importante, porque facilita la rápida adaptabilidad a los cambios en la demanda así como el mantenimiento de flujos adecuados de información, capacidad de innovación y sinergia.

Una conclusión que surge de ese análisis es que la combinación adecuada de ambas tendencias -aprovechar menores costos de producción (si se satisfacen los requisitos de calidad, etc.) en los países en desarrollo y asegurar la proximidad geográfica entre empresas, proveedores y clientes, con producción crecientemente flexible- puede conducir a la constitución de redes regionales de producción, antes que a redes globales. De confirmarse ese proceso, tendría importantes consecuencias para los países en desarrollo, ya que la "proximidad" sería provista por América Latina y el Caribe para las ETN de Estados Unidos; Asia-Pacífico y China para las de Japón y, los países de menor desarrollo relativo del Sur de Europa, el Mediterráneo y el Norte de Africa, para las empresas de la Unión Europea¹⁹. Es decir, que la relocalización de la producción podría desarrollarse en mayor grado en el seno de las regiones de influencia de los Estados Unidos, Japón y la Unión Europea, respectivamente, en vez de entre regiones.

Además de un seguimiento cuidadoso de la evolución de los procesos de deslocalización-relocalización para comprobar si la práctica confirma o minimiza el valor de esas apreciaciones²⁰, (los aspectos aquí examinados señalan la conveniencia de vincularse intraindustrialmente con las ETN de los cuatro centros actuales de la economía mundial: los Estados Unidos, la Unión Europea, Japón y Asia-Pacífico, para beneficiarse -o moderar el impacto negativo, según sea el caso- de ambos procesos).

Por otra parte, se puede -y conviene- considerar otros enfoques sobre el tema de la "proximidad". Así, una tendencia claramente visible en la actualidad, que se estima se incrementará en el futuro a partir de los efectos de la movilidad creciente de los capitales, de los bienes y de la información, es que desde el punto de vista económico, las regiones en desarrollo experimentarán diferentes grados de cercanía o proximidad a los centros más desarrollados. Así, por ejemplo, el área de Asia-Pacífico está ya más "próxima" a Europa en el sector de bienes durables (ej.: industria automotriz) que una zona periférica de Europa, dado que los costos de transporte por barco de un automóvil desde Corea del Sur a Rotterdam, es del mismo orden que el costo de transporte por camión o ferrocarril del sur de España a Europa del Norte²¹. Estos ejemplos indican que la competencia entre distintos territorios se va a producir sobre un gran número de los bienes manufacturados, así como un número creciente de servicios que pueden aprovechar las oportunidades de la actual revolución informática y la generación de redes interfirmas.

Asimismo, es dable esperar que las condiciones de competitividad de Estados Unidos y la Unión Europea con los países asiáticos de reciente industrialización (ej.: Corea del Sur, Singapur, Territorios de Taipei y Hong Kong), y aquéllos ubicables en la misma categoría en América Latina, se van a modificar por la reducción de las diferencias de costo de mano de obra -a partir de una elevación en los costos, ya claramente observable -por aumento de salarios vinculados a mejores situaciones de calidad de vida. Esa tendencia ya está siendo analizada cuidadosamente por el Centro de Desarrollo de la OCDE²², ante la presencia, en el mediano y largo plazo, de un nuevo grupo de países de gran población (y diferentes situaciones, en cuanto a su disposición de recursos naturales), con capacidad de insertarse en el sistema productivo mundial. Esos países contribuirán a generar nuevas situaciones de deslocalización y competencia entre países desarrollados y en desarrollo, como así también entre distintas regiones en desarrollo.

En esa posición cabe ubicar a un actor ya plenamente activo, como es la República Popular China, y en un futuro cercano, a la India, Vietnam e Indonesia²³. En América Latina, Brasil y México comparten una categoría equivalente a la de los países de reciente industrialización de Asia, y en virtud de su importancia demográfica, podrían también ser considerados junto a estos nuevos emergentes asiáticos. Junto a ellos, cabe destacar la presencia de distintos esquemas subregionales, tal es el caso, de MERCOSUR. Sudamérica en su conjunto se potenciaría en forma mucho más pronunciada, si llegan a buen término las negociaciones de MERCOSUR con la Comunidad Andina. También Centroamérica-Caribe no carecen de posibilidades en escenarios de redes regionales de producción.

Sin pretender forzar proyecciones, cabe señalar que encuestas realizadas por la industria automovilística europea y americana durante 1996 en sus fábricas instaladas en China Popular, han demostrado la alta capacidad intelectual y de adaptación de los obreros chinos. A ello se suman salarios del orden de los 200 dólares mensuales. Esta situación podría reproducirse en cierto grado, si se observa lo que está sucediendo en la India en el sector de informática y la capacidad de Indonesia en algunos proyectos aeronáuticos y de comunicaciones. Además, no debería olvidarse a Vietnam, con alta población y también con una demostrada habilidad y capacidad de trabajo, que ya está atrayendo importantes inversiones externas en electrónica y comunicaciones. En ese marco y desde un punto de vista comparativo, en términos de capacidad competitiva nuestra región podría compensar ciertas desventajas actuales en horizontes de largo plazo, gracias a haber efectuado ya una profunda restructuración de sus economías, proceso que aún no han realizado plenamente algunos de los países mencionados.

Estos nuevos actores demandan vías y formas de relacionamiento distintas de América Latina y el Caribe. En forma similar a como se han estructurado positivamente las corrientes de inversión, comercio y transferencia de tecnología en la articulación intraindustrial lograda en la margen asiática de la Cuenca del Pacífico, una profundización beneficiosa de las relaciones con otras regiones y países por parte de América Latina y el Caribe, requiere el establecimiento de vinculaciones intra-industriales con ellas,²⁴ susceptibles de contribuir a un proceso de industrialización moderno y competitivo en nuestra región.

Por último, estos probables desarrollos pueden también conducir a escenarios en los cuales, para dar solución al problema de pérdida de competitividad por el factor salario, tanto la Unión Europea como Estados Unidos y Japón continúen regulando el ritmo de la apertura de sus mercados, de manera tal de ir compensando los diferenciales en el sector empleo (en términos de empleos perdidos y empleos generados). Esta situación sería altamente negativa para los países en desarrollo.

IV. Hacia una nueva visión de las relaciones internacionales

La consolidación de espacios económicos genera nuevas instancias de regulación económica, en un proceso por el cual una parte sustantiva del poder de decisión nacional se transfiere gradualmente a instancias supra y subnacionales. En un primer plano, emergen instancias de coordinación y representación multinacionales. En un segundo, se observan dos procesos: el surgimiento de instancias regionales más autónomas y poderosas para la administración sobre un territorio dado de una política común, y la aparición de nuevos polos y espacios económicos integrados -de alto dinamismo y de dimensión económica mediana o pequeña- que articulan, de varias maneras, la acción de agentes privados y públicos²⁵.

Por lo expuesto, la regionalización de las políticas de desarrollo económico no sólo puede constituir un factor de integración continental -como se observa actualmente en el seno de la Unión Europea-sino también un nivel y espacio apropiado para el establecimiento de vínculos directos entre agentes económicos de distintas regiones del mundo (o de diferentes partes del mismo espacio económico), en forma tal que contribuya a compensar las asimetrías de escala y de recursos.

En ese contexto, cabe enfatizar el papel que adquieren los espacios territoriales subnacionales y trasfronterizos en los procesos de integración en todo el mundo. Éstos permiten articulaciones positivas que pueden generar conjuntos de empresas pequeñas y medianas, vinculadas estrechamente entre sí en procesos de especialización y de adquisición de competitividad (ej.: los distritos industriales italianos) a partir de una inserción externa en los mercados mundiales a través de su vinculación a grandes firmas transnacionales y mediante la constitución de "redes".

1. La Ciudad-Región

A partir de los fenómenos de globalización se generan zonas territoriales de interfase, de localización de las interacciones económicas, político-sociales y culturales entre los Estados, los actores transnacionales y los conjuntos sociales: es el espacio configurado por las grandes ciudades y sus zonas de influencia. En esos importantes centros urbanos, de proyección mundial, regional, subregional o nacional que se vinculan entre sí por múltiples redes, se concentran gran parte de los núcleos de decisión de las redes financieras, de servicios, de telecomunicaciones, de procesamiento de la información, instituciones y empresas transnacionales.

Esas ciudades y sus espacios de influencia juegan un importante papel en la articulación de las economías regionales, nacionales e internacional en una economía global. A través de ellas circulan y se orientan flujos de información, recursos financieros, fuerza de trabajo, bienes y conocimiento. Incluyen áreas de producción primaria, centros de producción y de concentración de consumidores. El amplio y rápido crecimiento de redes integradas de producción global organizadas y controladas por grandes corporaciones, que caracteriza el paso de la economía internacional a una globalizada, genera una división internacional del trabajo distinta, basada -entre otros factores- en una nueva organización espacial y la articulación de la producción y los mercados²⁶. En ese marco, la ciudad-región adquiere particular relieve, ya que en ellas se localizan, según su importancia, ubicación geográfica y otros factores, los distintos centros de comando de las ETN.

Si se aplica este enfoque para observar la cambiante configuración del mapa mundial contemporáneo, se debe inevitablemente incluir junto a los Estados -y en dinámica interacción con ellos- un conjunto, creciente en número y en importancia, de ciudades-regiones en distintos niveles de desarrollo. Éstas, en su actividad, congregan y diseminan flujos de información y decisión económica, cultural y sociopolítica de carácter transfronterizo, capaz de modificar los objetivos, las formas de operar y las acciones de los Estados a los cuales pertenecen.

El surgimiento de un conjunto de ciudades-regiones que a partir de un asentamiento político-administrativo territorial están dotadas de elementos sustantivos para influir tanto en las formas de organización económica y sociopolítica como sobre la orientación de los procesos, a partir de su capacidad de acumular riquezas, conocimiento e información, constituye un elemento fundamental que no puede estar ausente en ningún análisis estratégico del escenario global.

Estas ciudades-regiones no son, naturalmente, independientes de sus respectivos Estados; constituyen una zona de transición entre lo «local» y lo «global» y el Estado intermedia en sus interacciones. En ese sentido, cuando constituyen capitales pueden fortalecer, en distinto grado, la capacidad de acción del Estado respectivo. Tal es el caso de las «ciudades de orden global» como New York, Tokio o Londres. Por ejemplo, la suma de las operaciones de crédito bancario de las tres representaba el 41% del total mundial en 1991 y en ellas se congregaba cerca del 80% de las sedes de las grandes corporaciones financieras e industriales.

Además de estas ciudades-regiones de primer orden mundial, existe un amplio conjunto de centros financieros, industriales, tecnológicos y culturales de distinta importancia, como la región de Osaka en Japón; Lombardía en Italia; Waden Wutemberg en Alemania; Orange Country en California; San Pablo en Brasil; el Distrito Federal en México o el corredor Buenos Aires - Rosario en la Argentina, solo para citar algunos ejemplos. Junto a ellos debe ubicarse el caso de importantes ciudades-Estados, como Singapur y Hong-Kong. Estas ciudades-regiones, que constituyen los núcleos de una nueva organización del espacio geoeconómico, juegan un papel relevante como ejes flexibles y multidimensionales de articulación económica, sociopolítica y cultural.

Se trata entonces de identificar primero y poner luego en contacto directo con sus contrapartes latinoamericanas y caribeñas, a los actores privados y públicos de los nuevos centros de dimensión económica intermedia que se están generando en la UE, como resultado de los avances hacia un mercado único, y en los Estados Unidos (Ej.: región Miami - Centroamérica - Caribe; zonas Atlántica y del Pacífico y en Japón y Asia-Pacífico). La característica de esos nuevos centros es que comprenden una tríada, compuesta por núcleos financieros (ej.: bancos regionales o subregionales), sectores productivos especializados (ej.: los «distritos productivos» italianos) -que cuentan con capacidad de gestión (empresas)- y centros de generación o adaptación tecnológica (centros tecnológicos empresariales, públicos o universitarios). Los entes pueden ser tanto públicos (municipales, provinciales, regionales) como privados o frecuentemente, una asociación mixta, resultado del esfuerzo de ambos.

Esta manera de abordar el campo de las relaciones económicas entre América Latina y los grandes espacios económicos con una orientación de sinergia cooperativa entre actores subnacionales, permite aplicar la misma metodología a una estrategia de inserción en los EEUU, en Japón o en cualquier país o espacio económico regional. Tiene en cuenta la creciente autonomía de las instancias regionales para dar impulso al comercio y a la cooperación financiera, tecnológica y de gestión, otorgando un rol relevante al sector privado. Como enfoque metodológico, puede ser aplicado tanto a las relaciones económicas externas como a las intrarregionales, permitiendo superar los problemas de escala del mercado, niveles de desarrollo y de especificidad, favoreciendo el establecimiento de vínculos directos entre unidades económicas de menor asimetría o pequeñas (según la escala interna del espacio económico considerado). No sólo se reducen comparativamente las asimetrías de escala para los empresarios latinoamericanos y caribeños, sino que también se podrán fortalecer sectores que necesitan contar con fuerte apoyo externo en distintos aspectos de comercialización, tecnología, gestión y financiamiento.

A modo de conclusión

Los elementos aquí presentados conducen a reconsiderar cuáles podrían ser las formas más convenientes y viables de vinculación y los actores con los cuales establecer una relación estratégica estrecha en el sistema económico mundial. Necesariamente, si bien se hallan en un primer plano los Estados Unidos, Japón y la Unión Europea, también se debe rápidamente establecer una sólida vinculación con los países del Asia-Pacífico, India y con algunos países de Europa Oriental. Asimismo, según se señaló en otras secciones de este trabajo, cabe aprovechar las múltiples dimensiones, procesos y actores que abarca la globalización; en ese marco, existen varios ámbitos que los países de la región aún no han explotado plenamente. Tal es el caso, entre otros, de la existencia de ciudades-regiones; la dimensión sub-estatal-transnacional; y la identificación previsora de nuevos actores y procesos que pueden coartar o favorecer su desarrollo e inserción competitiva.

NOTAS

1. Basado en C. Moneta, "El proceso de globalización: percepciones y desarrollos" en C. Moneta y C. Quenan (Compiladores), Las Reglas del Juego. América Latina, Globalización y Regionalismo, Corregidor, Buenos Aires, 1995.

2. CEPAL, Transformación Productiva con Equidad, Santiago, Chile, 1990.

3. Numerosos artículos publicados y conferencias dictadas sobre el tema por el autor de este trabajo entre 1987 y 1993.

4. Esta situación recién fue reconocida por el Banco Mundial a partir de 1994.

5. IMF Balance Of Payments Statistics Yearbook, 1995.

6. Datos del Banco Mundial.

7. Datos de la Organización Mundial de Comercio, 1995, citados por Dae Won Choi, Asia-Pacífico y sus implicaciones, Seminario. CEFIR-SELA, Caracas, 3-6 marzo de 1997.

8. Este tema ha sido examinado por Dae Won Choi, quien tiene trabajos relevantes en la materia y por Carlos J. Moneta.

9. Al respecto, ver Carlos J. Moneta, Comercio e integración intraindustrial en Asia-Pacífico. Perspectivas de vinculación con América Latina, Documento de trabajo No. 8, ISEN, Ministerio de Relaciones Exteriores, República de Argentina, mayo de 1995.

10. Al referirnos a las situaciones de inserción, se está aludiendo a su capacidad para participar en los flujos dinámicos de inversión extranjera directa, tecnología, comercio e inversiones. Sobre medidas que podrían adoptarse en el plano económico para mejorar la inserción externa, ver,Políticas para mejorar la inserción en la economía mundial, CEPAL, Santiago, 1995.

11. L. Miotti, F. Nicolas, C. Quenan, "De la crise de la dette a l'effet tequila: performances comparées des economies latinoaméricaines" Problemes d'Amerique Latine, No. 21, La Documentation Francaise, Paris, avril-juin 1996.

12. J. Fayolle, "Amerique Latine: Le miroir retrouvé?" Problemes d'Amerique Latine No. 21, La Documentation Francaise, Paris, avril-juin 1996.

13. Daniel Gelahande, "Les delocalisations", L'économie mondiale, La documentation Francaise, No. 269, París, Janvier-Février 1995, pgs. 61-65.

14. Cálculos del CEPII (Francia) a partir del modelo "Industrie 2000" y de la base CHELEM.

15. Cálculos del CEPII a partir del Modelo "Industrie 2000" y de la base CHELEM.

16. Ver Economía Mundial 1990-2000: el imperativo del crecimiento, CEPII, en colaboración con el equipo MIMOSA del OFCE y presentaciones de Anton Brender y Jean Pisani-Ferry, Carlos J. Moneta y Carlos Quenan, Corregidor, Buenos Aires, 1996.

17. El Centro de Desarrollo de la OCDE está actualmente analizando las políticas de competencia por atraer inversiones extranjeras directas entre países desarrollados, entre éstos y los países en desarrollo y entre los propios países en desarrollo. Ver, The Development Center Research Programme for 1996-1998, OECD, 1996.

18. Ver Charles Oman "Globalización. Una nueva competencia" en C. Moneta y C. Quenan, Compiladores, Las reglas del juego. América Latina, Globalización y Regionalismo, Corregidor, Buenos Aires, 1995.

19. Ver L. Wells, Conflict or Indifference: US Multinationals in a World of Regional Trading Blocs, OECD Development Center, Technical Paper No. 57, Paris, march 1992 y, Oman, C., "Globalización. La nueva competencia" art. cit.

20. Se puede, por ejemplo, señalar, que en la fase actual de la globalización se comprueba la existencia de flujos significativos de IED interregionales.

21. Pierre Noël Giraud, Inegalité du Monde. Economie du monde contemporain, Gallimard, "Folio Actuel", Paris 1996, pgs. 102-105. Ver también, Burtlen Gary", International Trade and the rise of earnings equality "Journal of Economic Literature", Vol. XXXIII, June 1995.

22. Ver, por ejemplo, Interdependance Mondiale. Les liens entre l'OCDE et les principales économies en développément, OECD Development Center, Paris, 1995.
23. Cabe señalar que la identificación de India, Vietnam e Indonesia junto con China en el marco asiático, responde a que además de su elevada población, han demostrado una adecuada capacidad tecnológica con bajos salarios.
24. Sobre el tema ver, C. Moneta, Comercio e integración intraindustrial en ..., doc. cit.
25. C. Moneta, Los espacios de intercambio económico regional, SELA, Capítulos 31, enero-marzo 1992.
26. Amin, A. y Thrift, N. «Neo-Marshallian Nodes in Global Networks», International Journal of Urban and Regional Research, 16 (4), 1992, pgs. 571-87.

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