"El comercio en las economías
de América Latina y el Caribe"
Edición Nº 50
Abril - Junio 1997
¿Quién le teme a la coordinación
macroeconómica?
Secretaría Permanente del SELAI. Por qué y para qué una coordinación de políticas macroeconómicas
La globalización no conoce fronteras: su impacto sobre el comercio, las monedas y los sistemas financieros se acelera y profundiza, generando cada día más interdependencia. Por definición, dentro de los esquemas de integración, el proceso de vinculación entre las economías es particularmente intenso y rápido: prácticamente todas las políticas, en particular las macroeconómicas, tienen implicaciones para los demás miembros del esquema.
Por ende, la necesidad de coordinar o acercar las políticas macroeconómicas surge, en primera instancia, de la creciente globalización a nivel mundial, y en segundo lugar, de la profundización de la integración regional o subregional, siendo más evidente a medida que el esquema de integración avanza hacia fases más sofisticadas. Decisiones derivadas de la globalización y de la integración regional como la liberalización comercial, la articulación de los mercados de capital, el arancel externo común o la facultad de negociar en forma integrada, justifican la necesidad de abordar la dimensión macroeconómica más allá de la dimensión estrictamente comercial, y son un paso obligado para la consolidación de proyectos como el MERCOSUR, la Comunidad Andina, el Mercado Común Centroamericano, la CARICOM.
Según la CEPAL, se hace más necesaria la coordinación macroeconómica "en la medida que hay protecciones muy bajas y con márgenes de preferencia reducidos e inciertos (…) que en los antiguos esquemas de altos aranceles y márgenes de preferencia elevados." "Si no hay armonización, es probable que se desarrolle un proceso de competencia destructivo entre las políticas nacionales, en el curso del aumento de la integración de los mercados."1.
No hay una definición teórica precisa y exhaustiva de lo que debería contener una coordinación o acercamiento de las políticas macroeconómicas dentro de un esquema de integración. Los términos "coordinación macroeconómica" son ambiguos. Pero partiendo de tres objetivos básicos - facilitar los flujos de comercio e inversión, evitar crisis cambiarias, y asignar eficientemente los recursos-, las tasas de cambio y de interés son los primeros instrumentos que habría que incluir. Varias políticas sectoriales (agrícola, energética o tecnológica), así como las leyes tributarias, los subsidios, las compras gubernamentales, y las tasas de ahorro e inversión también afectan la situación macroeconómica.
Con respecto a la importancia del tema macroeconómico, derivado de la creciente inserción en la economía globalizada, cabe destacar que de acuerdo con una propuesta de Gary Hufbauer y Jeffrey Schott, (Western Hemisphere Economic Integration, IIE, Washington, 1994) se puede evaluar el grado de preparación que presenta un país o región para participar en la zona de libre comercio hemisférica sobre la base de un indicador global llamado "readiness", constituido por el promedio simple de seis indicadores, cinco de ellos económicos y uno político, a saber: estabilidad de precios, disciplina fiscal, deuda externa, estabilidad del tipo de cambio, funcionamiento de las leyes del mercado, dependencia fiscal de los impuestos al comercio exterior y afianzamiento del sistema democrático.
II. El estado actual del debate en América Latina y el Caribe
Tanto el marco teórico, como la puesta en práctica y la gestión política de la coordinación macroeconómica son temas poco abordados en América Latina y el Caribe. No se ha estudiado a fondo cómo se conectan las economías entre ellas, y en particular, dentro de un esquema de integración.
La poca urgencia del tema para los gobiernos de la región se justificaba hasta principios de esta década, antes de la profundización de los esquemas de integración y de las políticas de apertura. Pero hoy en día, la importancia del tema se sustenta en al menos 5 razones:
Los compromisos de integración superan el ámbito arancelario y atañen políticas nacionales de mayor alcance, tales como servicios, propiedad intelectual y competencia. A ello se añade la similitud de las políticas comerciales, de subsidios, y de inversión extranjera.
La apertura financiera, la volatilidad de los capitales y la incipiente articulación intrarregional de los mercados de capital pueden convertirse en un riesgo para la integración si no se acompañan de una gestión macroeconómica que trascienda las fronteras nacionales.
Dentro de un esquema de integración en vías de profundización y mayor complejidad, la heterogeneidad de las economías se pone de relieve si no hay al menos un mínimo de consulta y concertación macroeconómica que tome en cuenta, el impacto de las políticas de los socios para los países más vulnerables.
Ya están dadas las condiciones para que algunos países "líderes" estimulen el inicio de acciones sistemáticas de cooperación en materia macroeconómica, tanto dentro de los esquemas subregionales como a nivel de América Latina y el Caribe en su conjunto; pero es obvio que, en el corto y mediano plazo, es más factible adelantar acciones macroeconómicas concertadas dentro de los esquemas que a nivel de toda la región.
A modo de referencia y antecedente, la región ya dispone de un cúmulo significativo de experiencias y de mecanismos institucionales en otras áreas económicas y sociales donde se llevan a cabo acciones de cooperación y consulta.
III. La puesta en práctica de la coordinación macroeconómica
Se pueden identificar tres niveles teóricos de concertación de las políticas macroeconómicas de los miembros de un acuerdo de integración, que van desde el simple intercambio de información y consulta entre las autoridades monetarias y financieras, pasando por la coordinación y cooperación entre dichas autoridades, para culminar con una armonización basada en mecanismos institucionalizados, de carácter más o menos "supranacional" según el caso:
Niveles de integración
Preferencias arancelarias
-->
Acuerdos de Alcance Parcial y regionales (ALADI)
Zona de libre comercio
-->
TLCAN, G-3, Acuerdos bilaterales o plurilaterales entre países de América Latina y el Caribe (y ALCA)
Coordinación:
Unión Aduanera-->
MERCOSUR,Comunidad Andina, Centroamérica, CARICOM
Armonización:
Unión económica
Unión política-->
Unión Europea
Los tres niveles mencionados de aproximación de las políticas macroeconómicas sólo pretenden servir de marco de referencia teórico, y se inspiran en dos estudios: uno de la CEPAL2 y otro de GRETSCHMANN, K.3.
Hay al menos dos requisitos básicos para el inicio de acciones de acercamiento o coordinación en materia de políticas macroeconómicas:
–que haya consenso entre los países involucrados sobre el modelo económico global, es decir sobre la selección y la puesta en marcha de las políticas macroeconómicas y sectoriales, en particular aquellas que tienen mayores repercusiones externas;
–que las autoridades nacionales tengan bajo control los principales indicadores macroeconómicos de su país.
Además, elementos como el arancel externo común (que introduce certidumbre y simetría en las políticas comerciales individuales) y una sana competencia dentro del mercado ampliado estimulan y facilitan el acercamiento de las políticas macroeconómicas.
IV. El ejemplo europeo
La armonización de las políticas nacionales tiene como objetivo consolidar 4 libertades de circulación entre miembros: de bienes, de servicios, de capitales, y de mano de obra. El próximo establecimiento de la moneda común, el Euro, es la meta más ambiciosa. Surge del precedente del Sistema Monetario Europeo (SME), creado en 1979, y del Ecu como unidad de cuenta comunitaria, el cual a su vez es un perfeccionamiento de la "serpiente" monetaria establecida en 1972 a raíz de las fallas del sistema de Bretton Woods. Tanto el SME como el futuro Euro se sustentan, desde el punto de vista técnico, en la necesidad de hacer converger los principales indicadores macroeconómicos (tasas de inflación y de interés, déficit fiscal) y, en lo político, en el liderazgo alemán. El Tratado de Maastricht de 1992 prevé la Unión Monetaria cuyos objetivos son: la fijación irrevocable de los tipos de cambio en el momento en que entra en vigencia el Euro; una política monetaria única frente al resto del mundo; y el establecimiento de un Banco Central Europeo. Los países deben cumplir con criterios como un máximo de 3% de déficit fiscal y de 60% de deuda interna para poder "alinearse" con el Euro. Es probable que en su puesta en práctica, la principal dificultad planteada por el Euro radique en el hecho de que su estabilidad cambiaria depende, a su vez, de la estabilidad de otras variables como la inflación, el equilibrio presupuestario, el ahorro y la inversión.
V. El Grupo de los 7: Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón y Reino Unido
Desde 1983, los países del G.7 han intentado intervenir en forma conjunta en los mercados cambiarios. El Acuerdo del Plaza de 1985 marca el inicio de una política destinada a corregir los desequilibrios en las cuentas externas (en particular Estados Unidos y Japón) y a frenar la sobrevaluación del dólar. Los acuerdos del Louvre de 1987, en cambio, perseguían el objetivo contrario de frenar la depreciación del dólar. A partir de esa fecha, la concertación en el G.7 ha estado principalmente destinada a evitar las presiones inflacionarias. Más recientemente, a los temas monetarios se han añadido otros, también relacionados con la gestión del sistema económico mundial, tales como el funcionamiento de las instituciones financieras multilaterales o la ayuda al desarrollo. En el G.7 la "coordinación" en materia macroeconómica ha sido siempre circunstancial, ha carecido de mecanismos permanentes, y no es producto de la apertura comercial.
VI. La situación en los esquemas de integración existentes en la región
Centroamérica
El Protocolo de Guatemala al Tratado General de Integración Económica Centroamericana de 1991 prevé alcanzar la Unión Económica: "el proceso de integración económica se impulsará mediante la coordinación, armonización y convergencia de las políticas económicas, negociaciones comerciales extrarregionales, infraestructura y servicios" (art.1 c), y los Estados buscarán "consistentemente el equilibrio macroeconómico y la estabilidad interna y externa de sus economías, mediante la aplicación de políticas macroeconómicas congruentes y convergentes." (art.4). Se contempla la libertad cambiaria, la estabilidad de las tasas de cambio y el funcionamiento de un mercado libre de monedas nacionales en la región, para facilitar los pagos entre los países (art.9) así como "la convergencia y la armonización gradual de las políticas nacionales de desarrollo de exportaciones a nivel regional." (art.14), la libre movilidad de los factores productivos, la integración monetaria y financiera, y el perfeccionamiento de las políticas sectoriales.
MERCOSUR
El Tratado de Asunción que estableció el Mercado Común del Sur en 1991 se refiere a la "coordinación de las políticas macroeconómicas" en su Preámbulo, en su art.1 y en el Anexo V que establece el Subgrupo de Trabajo No.10 con mandato específico en la materia. El principal logro de este subgrupo ha sido el establecimiento del arancel externo común. Las tareas pendientes en materia macroeconómica son importantes y se refieren en particular a la armonización de las normas de competencia y de los sistemas tributarios, y en general, a la institucionalización de la consulta y coordinación en materia cambiaria. Los Subgrupos No.4 sobre Política Fiscal y Monetaria relacionada con el Comercio, y No.7 sobre Política Industrial y Tecnológica, entre otros, están directamente vinculados a los avances en la coordinación de políticas macroeconómicas. Recientemente los Presidentes de Brasil y Argentina han mencionado la posibilidad de que en el año 2012 los países del MERCOSUR tengan una moneda única, así como un solo ente emisor.
CARICOM
El Capítulo 6 "Coordinación de Políticas Económicas y de la Planificación del Desarrollo" del Tratado de Chaguaramas de 1973 que establece la Comunidad del Caribe prevé la consulta en materia de políticas económicas de conformidad con los objetivos del Mercado Común, y la armonización de incentivos fiscales. El Protocolo que enmendará el Tratado contendrá medidas para facilitar el establecimiento, la oferta de servicios y el movimiento de capitales, incluyendo la libre convertibilidad de las monedas, el establecimiento de un mercado de capital integrado, la armonización de las políticas monetarias y fiscales. Los Consejos para las Finanzas y la Planificación y para el Comercio y Desarrollo Económico definirán las normas correspondientes a estos compromisos.
Comunidad Andina
En el Acuerdo de Cartagena, las disposiciones relativas a temas macroeconómicos adquieren relevancia a partir de 1989, al igual que las reuniones del Consejo Monetario y Cambiario y de los Ministros de Economía, Planificación y Finanzas y Presidentes de Bancos Centrales. Se han tratado principalmente asuntos cambiarios y monetarios, incentivos a las exportaciones, y armonización de políticas económicas. El Acta de Sucre de la Comunidad Andina suscrita por los Presidentes el pasado mes de abril crea el Consejo Asesor de Ministros de Hacienda o Finanzas, Bancos Centrales y responsables de la planeación económica, encargado de elaborar una propuesta de armonización de políticas macroeconómicas antes de octubre de 1997.
VII. El costo de la coordinación macroeconómica
Es difícil que entre los miembros de un esquema de integración haya una vulnerabilidad similar frente a las repercusiones de las políticas de los socios, y por ende, el mismo grado de interés por una coordinación de políticas tradicionalmente nacionales. "Lo que se trata de alcanzar, en general, es que los beneficios de la cooperación superen los costos de la pérdida de soberanía económica, es decir, de la disminución de los grados de libertad para manejar en forma individual las políticas." (CEPAL, op.cit., p.187). En la región, las principales dificultades en la coordinación macroeconómica derivan de las diferencias en el tamaño de las economías, la distribución sectorial del PIB, los déficit fiscales, y las tasas reales de cambio.
En el marco de los mandatos del Consejo Latinoamericano del SELA, se pudieran adelantar actividades de análisis e intercambio de experiencias sobre los avances de la coordinación macroeconómica emprendida dentro de cada esquema, sus mecanismos legales e institucionales y su puesta en práctica, involucrando tanto a expertos, como a las secretarías de integración, y por supuesto, a los funcionarios nacionales responsables de las áreas vinculadas a las políticas macroeconómicas.
NOTAS
CEPAL, "Ensayos sobre Coordinación de Políticas Macroeconómicas ". 1992, pp.24 y 198.
"La Formulación de la Política Macroeconómica y la Lógica de la Integración", Integración Latinoamericana, ago-sept.1994, INTAL. Ver también BAER, Mónica, "El Debate sobre la Coordinación Macroeconómica Internacional", Capítulos, No.43 Abril-junio 1995, SELA.
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