"El comercio en las economías
de América Latina y el Caribe"
Edición Nº 50
Abril - Junio 1997
El Area de Libre Comercio de las Américas:
la hora de las decisiones
Secretaría Permanente del SELA
Este informe se produjo días previos a la III Reunión de Ministros de Comercio de las Américas, celebrada en Belo Horizonte, del 15 al 16 de mayo de 1997.
I. Balance del Proceso (Diciembre 1994-Mayo 1997)
En lo que respecta al área del comercio, el proceso iniciado con la Cumbre de las Américas se ha desarrollado a nivel de tres instancias hemisféricas (presidencial, ministerial y técnica), cuyos principales logros pueden resumirse como sigue:
– La Cumbre de Presidentes de Miami (1994) adoptó el "Pacto para el Desarrollo y la Prosperidad: Democracia, Libre Comercio y Desarrollo Sostenible en las Américas", que contiene, en cuanto al comercio, la decisión de establecer el Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) mediante la eliminación progresiva de las barreras al comercio y la inversión, y de concluir las negociaciones a más tardar en el 2005. Se reconocen las asimetrías en los niveles de desarrollo de los países del hemisferio. Se establece el compromiso de cumplir con las normas multilaterales de comercio y de respaldar la instrumentación de lo acordado en la Ronda Uruguay.
– Las dos Reuniones de Ministros de Comercio (la primera en Denver, Colorado, en junio de 1994, y la segunda en Cartagena, Colombia, en marzo de 1996) definieron el programa de trabajo técnico destinado a preparar las negociaciones. Para ello se establecieron 11 grupos de trabajo (acceso a mercados; procedimientos aduaneros y normas de origen; inversión; barreras técnicas al comercio; medidas sanitarias y fitosanitarias; subsidios, antidumping y derechos compensatorios; economías más pequeñas; servicios; competencia; propiedad intelectual; compras del sector público); dirigidos y coordinados por los Viceministros de Comercio. La II Reunión Ministerial estableció que el ALCA representará un acuerdo único que integrará todas las obligaciones y derechos de las partes, y que será congruente con el art.XXIV del GATT de 1994 y el art.V del GATS (relativos a los acuerdos regionales). Se instó a todos los grupos de trabajo a tomar en cuenta el compromiso con las economías más pequeñas y las sugerencias que presente el grupo correspondiente a ese tema. Se acordó constituir, en la III Reunión Ministerial, a celebrarse en Belo Horizonte, Brasil, los días 13 y 14 de mayo, un grupo de trabajo sobre solución de controversias.
– Los grupos de trabajo han adelantado, de acuerdo con los términos de referencia definidos por los Ministros, en el levantamiento de inventarios de la información relevante en cada una de sus áreas temáticas a nivel hemisférico, la mejor comprensión de la normativa de comercio multilateral, la identificación de necesidades de cooperación y también han elaborado recomendaciones específicas sobre las negociaciones hemisféricas.
En resumen, ha habido logros importantes en cuanto al marco conceptual en el cual se debería ubicar la negociación del ALCA, y se ha profundizado el conocimiento mutuo, tanto en América Latina y el Caribe como en Estados Unidos y Canadá, del alcance político y de las complejidades técnicas de un acuerdo de este tipo y de los compromisos comerciales existentes en el hemisferio.
II. Las propuestas presentadas en las reuniones de Viceministros de Comercio
Recientemente Canadá, Chile, la CARICOM, la Comunidad Andina, Estados Unidos y el MERCOSUR han presentado propuestas sobre el contenido y las modalidades de la negociación. Dichas propuestas han sido recogidas en el proyecto de Declaración Ministerial que se adoptará en Belo Horizonte.
1. Nivel de obligaciones: Todas las propuestas coinciden en reiterar el objetivo de alcanzar una zona de libre comercio, en forma consistente con las normas de la OMC, aplicables al comercio de bienes, servicios, e inversiones; algunas se refieren a la posible inclusión de los "nuevos temas" sólo si han sido "madurados" a nivel multilateral o si se llega a consenso en cuanto a la conveniencia de incluirlos. La propuesta de los EE.UU. incluye una mención de la promoción de los "derechos humanos" y de la protección del medio ambiente y la de Canadá, la creación de un foro para la discusión de otros temas como asuntos laborales y medio ambiente.
2. Enfoques y etapas de la negociación: Todas las propuestas se refieren a un "acuerdo único", entendido como un conjunto de obligaciones comunes, aceptadas por todos los países. El ALCA respetará los acuerdos bilaterales o subregionales existentes; pero, además, algunos mencionan la eventualidad de que el ALCA recoja las "mejores disposiciones" acordadas en los mismos. Respecto del calendario de negociación, las propuestas difieren en cuanto a las etapas y al contenido de cada una, como en cuanto a ciertas condiciones previas (en particular, la obtención del mandato negociador para los países cuya legislación nacional lo requiere, como es el caso de los EE.UU.).
3. El formato de las negociaciones: Se reitera la posibilidad de negociar mediante delegaciones nacionales o subregionales, en el caso de los esquemas que son uniones aduaneras. Parece haber consenso en que haya varios grupos de negociación, por áreas temáticas, pero algunas propuestas prevén la posibilidad de reducir el número de grupos en comparación con los grupos de trabajo actuales. Al igual que en el proceso preparatorio realizado hasta la fecha, los Viceministros de Comercio se encargarían de la conducción general de las negociaciones. El tema del apoyo de secretaría al proceso de negociaciones es objeto de ideas diferentes en las propuestas presentadas hasta la fecha. También hay varias propuestas en cuanto a la sede de la secretaría y de las negociaciones. La participación del sector privado es objeto de coincidencias, variando las sugerencias en cuanto a las modalidades de la consulta.
4. Facilitación de los negocios: Algunas de las propuestas prevén que, paralelamente al avance en las negociaciones, se logren resultados inmediatos a nivel de los negocios hemisféricos, mediante, por ejemplo, recomendaciones de los grupos de trabajo o de negociación. Otros conciben la facilitación de los negocios como la primera etapa de las negociaciones.
5. Economías más pequeñas: Las propuestas mencionan la necesidad de "medidas de ajuste" que tomen en cuenta las asimetrías de estas economías, tales como asistencia técnica, un mecanismo financiero ad hoc, y plazos diferenciados para el cumplimiento de los compromisos acordados en el ALCA.
La III Reunión de Ministros de Comercio que se celebrará en Belo Horizonte, Brasil, los días 13 y 14 de mayo debería consolidar las propuestas presentadas en una Declaración (cuyo proyecto será previamente discutido a nivel de Viceministros). En la IV Reunión Ministerial que se celebrará en San José de Costa Rica, en febrero de 1998, los Ministros de Comercio deberán acordar las condiciones de la negociación que serán adoptadas en marzo por los Presidentes, en la Cumbre de Santiago de Chile.
Hasta la fecha, la Administración Clinton no tiene el mandato negociador del Congreso ("fast track"), indispensable tanto para cumplir con su compromiso de incluir a Chile en el TLCAN como para iniciar cualquier negociación comercial como el ALCA o como el otorgamiento de la "paridad TLCAN" a los países del Caribe y Centroamérica. Una enérgica acción del Ejecutivo para obtener el fast track sería la señal más efectiva del compromiso político de los EEUU con los objetivos del ALCA. (Ver los boletines del SELA "Antena de los EE.UU." No. 33 de Febrero 1997 y 34-35 de marzo 1997, y Craig VanGrasstek, "Las Elecciones Estadounidenses y el Debate sobre Política Comercial". Capítulos, SELA, No. 46, Abril-junio de 1996).
III. Los principales puntos de consenso
Una vez reiterado el objetivo central que había sido definido en la Cumbre de Miami, es decir el establecimiento de una zona de libre comercio hemisférica, tres puntos acordados en el proceso preparatorio parecen claves para el diseño y la instrumentación de ese objetivo:
– Por una parte, es importante haber dilucidado el hecho de que el ALCA será un acuerdo producto de un proceso de negociación ad hoc, con características propias, distintas a las del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) entre Canadá, México y EEUU, y a las de los esquemas de integración subregional existentes.
– Por otra parte, hay una referencia unánime a las normas de comercio multilateral acordadas en la Ronda Uruguay como el marco jurídico común, e incluso, en muchas propuestas, como el "piso" específico de la negociación. En estas propuestas, el ALCA sería una profundización hemisférica de la apertura comercial multilateral lograda en la Ronda. Sin embargo, queda por ver cómo, en la práctica, se logrará articular, a la vez, el cumplimiento de los compromisos multilaterales (incluyendo los plazos diferenciados acordados en la Ronda para los países en desarrollo) con la profundización del comercio hemisférico, y las preferencias establecidas en los esquemas de integración subregional. En este sentido, le corresponderá a cada grupo de negociación fijar, en su área temática, el "piso" acorde con las normas de la Ronda Uruguay, y el "techo" compatible con los compromisos intralatinoamericanos y caribeños existentes.
– Por último, retomando un principio establecido en la Cumbre de Miami, se reconocen las asimetrías entre los 34 países participantes, y el hecho de que se requerirán medidas ad hoc -aún no definidas- para equilibrar los resultados de las negociaciones, en particular, en lo que respecta a las economías más pequeñas. Sin embargo, cabe destacar que también parece haber consenso en que los compromisos acordados en el ALCA serán de igual naturaleza para todos los países, aunque se establezcan plazos diferenciados de cumplimiento, y distintos tipos de cooperación y asistencia.
IV. Los puntos de divergencia
Aparentemente, a la luz de los importantes consensos mencionados, las divergencias entre los participantes -en particular, a nivel de las propuestas presentadas recientemente- se refieren más al formato y a la metodología de las negociaciones que a los aspectos sustantivos. Pero sólo el proceso de negociación propiamente dicho podrá determinar hasta qué punto hay coincidencias en los conceptos y el alcance del ALCA en todas las materias, tradicionales o "nuevas".
Por el momento, los temas relativos al formato y a la organización de la negociación parecen ser objeto de las diferencias más importantes:
– En primer lugar, está en discusión la posibilidad de avanzar en la negociación por etapas sucesivas o en todas las materias a la vez. La negociación gradual, por etapas, tiene la ventaja de facilitar la participación de los países en el proceso, reduciendo el número de grupos que negocian simultáneamente en un momento determinado y facilitando una mayor calidad de la negociación; también permite priorizar las materias a negociar en función de los intereses inmediatos de los participantes (por ejemplo, los temas de antidumping pudieran ser considerados como prioritarios en comparación con el de competencia o de propiedad intelectual por los países de América Latina y el Caribe). La negociación simultánea en todas las materias, en cambio, tiene la ventaja de aumentar la posibilidad de negociar "concesiones cruzadas" y de ir conformando una zona de libre comercio integral, no limitada a los aspectos tradicionales de acceso a mercados.
– En segundo lugar, las distintas propuestas relativas a las características del apoyo de secretaría a las negociaciones revelan divergencias en torno al grado de autonomía y capacidad propositiva que se quiere atribuir a la secretaría, además de decidir qué papel seguirá jugando el "Comité Tripartito" conformado por la OEA, el BID y la CEPAL en la fase negociadora.
V. El proceso iniciado en la Cumbre de Miami trasciende la formación del ALCA
Tanto la Declaración como el Plan de Acción aprobados en la Cumbre de Miami en 1994 reflejan una visión de las relaciones económicas hemisféricas que va más allá del libre comercio en el sentido tradicional -aún cuando el proyecto del ALCA constituye la pieza central de esa iniciativa novedosa en la historia del hemisferio.
En efecto, en la Cumbre de Presidentes de Miami se suscribió el "Pacto para el Desarrollo y la Prosperidad: Democracia, Libre Comercio y Desarrollo Sostenible en las Américas", orientado a consolidar y fomentar vínculos más estrechos de cooperación en las Américas, y en el cual se mencionan los objetivos de los 34 países participantes de:
–preservar y fortalecer la comunidad de democracias de las Américas;
–promover la prosperidad a través de la integración económica y el libre comercio;
–erradicar la pobreza y la discriminación en el hemisferio; y
–garantizar el desarrollo sostenible y conservar nuestro medio ambiente para las generaciones futuras.
Es decir que el Pacto que suscribieron los Presidentes en Miami abarca las áreas políticas, económicas, sociales y de desarrollo sostenible, que conforman una "agenda hemisférica" de interés común, de la cual los avances en el ámbito del libre comercio deberían constituir un elemento.
En este sentido, el Presidente de Brasil, Dr. Fernando Henrique Cardoso, declaró el pasado 6 de mayo en una conferencia de prensa conjunta en Montevideo con el Presidente de Uruguay, Julio Sanguinetti, que para que exista "una relación más madura" en el hemisferio a través del ALCA, también se deberán considerar "las asimetrías sociales" mediante programas que permitan "recuperar" a distintos sectores sociales, tanto desde el punto de vista económico como educativo.
Con respecto al segundo objetivo del Pacto aprobado en Miami, relativo a la integración económica y el libre comercio, los Presidentes manifestaron el compromiso de, además de iniciar de inmediato el establecimiento del ALCA, crear mecanismos sólidos que promuevan y protejan el flujo de inversiones productivas en el hemisferio, y fomentar el desarrollo y la integración progresiva de los mercados de capital; crear una infraestructura hemisférica con la cooperación y el financiamiento del sector privado y de las instituciones financieras internacionales; reconocer la carga de la deuda externa; avanzar en la cooperación en materia energética, en telecomunicaciones y en la infraestructura de la información, en ciencia y tecnología, y en turismo.
Cada una de estas áreas, que corresponden a intereses prioritarios para el desarrollo integral de América Latina y el Caribe, representa una tarea pendiente, y requiere un trabajo similar al que se ha realizado hasta la fecha a objeto de iniciar las negociaciones del ALCA, es decir, tanto un levantamiento de la información para identificar necesidades , como una fase destinada a determinar acciones de cooperación hemisférica. Valdría la pena evaluar también los avances que se han realizado en estos temas y su relación con la creación del ALCA.
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