"El comercio en las economías de América Latina y el Caribe" Edición Nº 50 Abril - Junio 1997

Globalización, relaciones hemisféricas e integración regional
Julio María Sanguinetti
Presidente de la República Oriental del Uruguay

Transcripción de la conferencia pronunciada el 20 de marzo de 1997 con motivo de su visita oficial a la Secretaría Permanente del Sistema Económico Latinoamericano (SELA), en Venezuela.

I. El proceso de globalización

Estamos hoy en un mundo en reconstrucción y eso hace que nuestra tarea sea, a la vez llena de perplejidades, pero también llena de esperanzas. Perplejidades, porque no es sencillo orientarse sin una teoría pre-establecida. Y por el otro lado, llena de desafíos porque estamos realmente, no en una etapa de rutina, sino de reconstrucción de un nuevo mundo en las relaciones internacionales.

Las perplejidades, nacen de que aquí los hechos nos han asaltado y la caída de paradigmas, la rotura del famoso mundo bipolar, todo el desvanecimiento de esos maniqueísmos y este famoso fenómeno de "globalización" que fue apareciendo como una marea lenta hasta que un día se develó en toda su plenitud, nos pusieron delante de hechos para los cuales no teníamos aún un aparataje doctrinario suficiente. No teníamos aún la construcción de teorías que nos permitieran alumbrar el camino, razón por la cual entonces, en medio de esa situación, tuvimos que ir haciendo, lo que yo llamo, balizas en el camino. No imaginarnos que, como en los viejos tiempos, podríamos tener una teoría hermética en el cual todo lo explicáramos, sino ir ubicando aquellas balizas que de un lado y del otro nos dijeran: el camino lo tenemos que ir construyendo, es un camino aún en desarrollo, va a tener algunos zig-zag, pero pongámosle de un lado y del otro aquellos parámetros, aquellas señales indicadoras que nos marcan los escenarios de los cuales no podemos apartarnos. En ese sentido, América Latina ha hecho en estos años un enorme esfuerzo de superación. La democracia política está afianzada; ya no hay nadie que esté proponiendo el viejo pacto diabólico de cambiar eficiencia por libertad; la economía de mercado no está siendo discutida como factor dinámico de las economías y asignador de recursos; el equilibrio macro-económico ya no es un tema en debate; ya no hay teóricos de las ventajas del déficit ni de los bienes de la inflación como ahorro coactivo que pueda administrar el Estado para invertir mejor. Estos son debates pasados. Del mismo modo, ya tampoco creemos en los desarrollos hacia adentro, aunque no es un tema de renegar del pasado. Aquello no fue una doctrina que impusimos sino un resultado también de un reto de la historia. Las guerras mundiales nos pusieron delante de la necesidad de ser más autosuficientes de lo que éramos y, a veces a tropezones, construimos un desarrollo industrial y agrícola que fue bueno para aquellos tiempos. El tema es que luego se nos agotó y allí fue donde entramos en los males de las crisis, en no haber podido o no haber sabido cambiar a tiempo.

II. El desafío del MERCOSUR

Hoy estamos entonces en otro mundo y en otro momento y me parece que una primera aproximación que a ustedes les puede interesar es cómo estamos viendo nuestra propia experiencia regional.

El MERCOSUR para nosotros fue naturalmente un desafío muy fuerte, vivido desde ópticas distintas de los cuatro países. No era la misma situación para Brasil, para Argentina, Paraguay que para Uruguay. ¿Cuál era la peculiaridad para nosotros? Eramos geográficamente el país más pequeño, éramos una de las dos economías más pequeñas, pero a su vez teníamos un elevado costo social interno como consecuencia de nuestro propio desarrollo. Habíamos sido el primer Estado de bienestar, o el primer Estado benefactor de América, para usar los nombres que más comúnmente se le dan al Estado que intenta planificar y asumir responsabilidades sociales, y como consecuencia teníamos allí adelante un desafío existencial: cómo hacer para preservar nuestro tejido social al mismo tiempo que nos incorporábamos a ese escenario más amplio.

Brasil, en el otro ángulo, era el país que obviamente tenía menos compromiso desde el punto de vista de sus exportaciones o de su dependencia al fenómeno regional, la economía más grande y naturalmente con mayores posibilidades de exportación hacia afuera, pero también una problemática social mucho más aguda que la nuestra.

De allí entonces que nos fuimos aproximando en forma sucesiva, a partir de 1985, con el gran relanzamiento diplomático, comenzamos a tejer relaciones comerciales, además de políticas, con tratados de libre comercio que es como comenzó el proceso. O sea que el proceso de integración comenzó por dos lados: por el político y por el comercial.
El político a través de la atmósfera del élan. Era el clima espiritual que generaba aquella resurrección democrática de aquellos años que establecía además la común y solidaria tarea de restablecer y reconstituir hábitos y comportamientos democráticos llenos de asechanzas, llenos de pasiones, con todas las cargas de sentimientos que dejan generalmente los años de confrontación que habían sido los años sesenta y setenta, años de confrontación en el mundo y años de confrontación entre nosotros. A veces la cercanía de los acontecimientos nos impide ver eso en la adecuada perspectiva.

El hecho es que, en ese marco político, se comenzaron primero con acuerdos de uno y otro con relación a la liberalización comercial. Primero fue Argentina y Uruguay, Uruguay y Brasil, Brasil y Argentina y -en el momento que se produce la apertura democrática en Paraguay- Paraguay con Brasil y luego con todos, hasta que en el año 1991 se llega al Tratado de Asunción que establece el comienzo del MERCOSUR.

¿Qué ha pasado en este largo quinquenio, en estos seis años? Comercialmente hemos pasado de 4.000 millones de dólares a 17.000 millones de dólares de comercio. No es poca cosa. Algunos documentos aparecidos en algunos organismos internacionales pretenden mostrar que esto no fue sino una desviación de comercio. Los hechos desmienten absoluta y categóricamente esta afirmación. Es verdad que el comercio nuestro se ha multiplicado de este modo, pero también se ha multiplicado el comercio fuera de la zona. Baste pensar que, cuando empezó el MERCOSUR en el año 1991, teníamos un 60 por ciento de superávit con relación a los terceros países y hoy tenemos un 10 o 12 por ciento de déficit. La importación de terceros países ha aumentado de un modo realmente espectacular: 20 por ciento anual en los últimos seis años. Quiere decir que no se puede hablar de ningún modo de desviación de comercio. El MERCOSUR no desvió el comercio del mundo hacia la región sino que se produjo realmente un escenario generador de comercio.

¿Por qué ha ocurrido esto? Tampoco es el producto de la casualidad sino que es fundamentalmente el producto de lo que ha sido la consumación de la estrategia del MERCOSUR. ¿Esta en qué se inspiraba? Lo que se pretendía con el MERCOSUR eran básicamente tres objetivos: el primero era la consolidación democrática que en aquel momento era la prioridad. Ustedes se dan cuenta que con los tiempos van cambiando las prioridades: en el año 85 la prioridad era política, luego pasó a ser económica y hoy ya la sentimos como social. Es natural: cuando no tenemos estabilidad política lo primero es eso; cuando no tenemos estabilidad económica y salimos de las hiper-inflaciones (el Uruguay felizmente no las tuvo pero si Brasil, Argentina, Perú y Chile) lo primero es salir de aquello, porque mientras no se corta la sangría es difícil poder hacer un trabajo clínico sobre el enfermo. Lo primero es cortemos la hemorragia, salvemos la vida y después hablemos del resto, por lo que la prioridad fue económica. Hoy, con un equilibrio económico mayor, la agenda cambia y la prioridad social aparece en el primer lugar: la salud, la educación, la vivienda, los factores profundos del desarrollo.

Entonces, la primera etapa fue la consolidación democrática y eso yo diría que se logró y se demostró además en los hechos de que esto era eficaz y que no era simplemente una frase y una cláusula. Esto se fue consolidando cada vez más cuando hicimos los acuerdos de asociación, no integración plena pero si asociación, con Chile y Bolivia, en los que ya se incorporó la cláusula democrática como un compromiso de admisión. Alguna gente lo discutió. Incluso recuerdo en Chile alguna gente controvirtió ésto en el Parlamento, pero felizmente fue una opinión minoritaria y en definitiva la mayoría del Parlamento chileno lo aceptó. Decían que era una cláusula de intervención en los asuntos internos de un país, cuando no era así. Simplemente era un requisito de admisión. Además de la alianza comercial era un club democrático. Si señor, el que no era democrático, allá él con su suerte pero no integraba simplemente este club y eso no era intervenir en los asuntos de nadie sino simplemente definir cuál era nuestra propia naturaleza. Esto se ha demostrado incluso en los momentos de prueba de algún país. Lo vivimos de algún modo en Paraguay en algún momento difícil en que se mostró el compromiso de todos los países de consolidar la democracia. Nuestra hermana República se encontraba en un proceso tan promisorio y yo diría tan fecundo de democratización, no ya sólo de sus instituciones sino su propia sociedad, y en un momento difícil la presencia del MERCOSUR fue un factor contribuyente a la consolidación de la estabilidad democrática en aquél momento amenazada, o sea que este objetivo se ha ido cumpliendo.

El segundo gran objetivo era la transformación productiva de los países. Se trataba que el fenómeno de la integración no fuera simplemente un desarme arancelario o un fin en si mismo. Se trataba que fuera un instrumento para lograr que nuestros países transformaran sus estructuras productivas fundamentales y eso debía hacerse dentro de un cuadro en que teníamos que lograr equilibrio macro-económico, apertura comercial y, como consecuencia, readaptar nuestro aparato productivo a lo que eran las exigencias de esas economías más abiertas.

Es decir, que la integración no se usaba sólo como un fenómeno internacional sino como un fenómeno nacional. Por consiguiente, cada uno de los países teníamos que asumir las consecuencias de eso. Nuestros agricultores, nuestros industriales, nuestras empresas de servicios tenían que asumir que iban ahora a competir y nuestras propias empresas del Estado también tenían que asumir que ahora estaban entrando en una economía de competencia y que ya en definitiva íbamos a tener una situación distinta. Había aventuras nuevas. Nadie había pensado nunca en un mercado eléctrico. Esas son cosas que se habían pensado siempre desde el Estado nacional: cada Estado decía yo tengo mi electricidad, produzco mi electricidad y mi generación. Eso ha pasado a la historia. Hoy todo el debate es el de un mercado regional de electricidad donde se compra y se vende energía. Nosotros estos días hemos estado importando energía eléctrica desde la Argentina porque teníamos una sequía que felizmente está terminando. El hecho es que hoy hay un mercado eléctrico: los dos últimos años tuvimos grandes exportaciones de energía eléctrica hacia Argentina y esto hoy empieza a ocurrir en todos los terrenos; es decir, nuestras propias empresas de servicio público se han tenido que adaptar. Algunas han sido privatizadas. No es nuestro caso, pero sí en cambio hemos abierto el espacio para que aparezcan. Por ejemplo, estamos en vías de generar ya los espacios para que aparezcan generadores privados de energía. Lo mismo está ocurriendo con el gas y con todos estos otros factores. Es decir, hay una transformación productiva de los países en los cuales la integración ha sido un instrumento y esto me parece muy importante.

Nos ha ocurrido también un proceso de adaptación muy importante de nuestras estructuras productivas. Al principio era una especie de conmoción nacional cuando en países como los nuestros se veía la introducción de fruta o de verdura de otros países, que todavía se sentían extranjeros desde el ángulo nacional sin asumir aún las plenas consecuencias de que no se trataba de una extranjería, sino por el contrario, de una nueva sociedad que estaban haciendo. Después todos empezaron a advertir también que la consecuencia de eso era también la posibilidad de acceder, de llegar. Para nosotros, más chicos al principio, lo sentíamos como una invasión (¿cómo es que van a venir manzanas del Valle del Río Negro?) hasta que se descubrió que también podían ir frutillas o lechugas o acelgas o espárragos desde La Unión o de Salto al mercado de Buenos Aires, por cierto bastante más grande que el nuestro. Había que competir, había que prepararse, porque no es siempre fácil desalojar el espacio que está ocupando otro. Pero en la medida en que nuestros países están hoy en crecimiento económico, lo que se trata es de compartir esa expansión. El tema entonces no es distribuir miseria sino tratar de compartir el crecimiento y esa ha sido una sana y fecunda experiencia que hemos tenido.

El tercer objetivo del MERCOSUR fue el de la inserción internacional; es decir, el MERCOSUR -y no me canso de repetirlo- no era concebido como una fortaleza, no era un mecanismo de neo-proteccionismo, sino que era una plataforma de inserción hacia el mundo. Se dirá pero ¿cómo es que es compatible esto con la globalización? Bueno, la globalización es primero una globalización del conocimiento, una globalización informativa. Es la informática, es la tecnología, es la ciencia y son los infinitos medios de comunicación que hoy tenemos. Eso es la globalización que estamos viviendo hoy. La de hace dos siglos fue la de las cadenas de producción industrial y la sustitución de la producción artesanal por la gran producción industrial, la que se simbolizó en los años del imperio británico. Pero esta globalización nuestra se introdujo por esa vía: la ciencia, la tecnología, la informática aplicada a la comunicación.

No es casual que se llamara Ronda Uruguay la que en el seno del entonces GATT se iniciara en el año 1987. Nosotros, desde un país pequeño como el nuestro, asumimos en un acto de arrojo y de audacia la responsabilidad de impulsar en el mundo una nueva Ronda de liberalización comercial y por primera vez el GATT -hoy Organización Mundial de Comercio- se reunió fuera de Europa. Asumimos entonces la responsabilidad de iniciar de algún modo este debate. Realmente sentimos que el mundo va en este camino y creemos que hay que organizar la liberalización, porque tampoco esto puede ser una irrupción revolucionaria, en virtud de la cual obviamente se produciría un destrozo de las viejas instituciones pero sin una construcción que las sustituya. Ese proceso de liberalización, que en aquel momento se inició con violines e himnos y cánticos en favor de la libertad comercial, demostró luego que era mucho más difícil de lo que entonces se imaginaba. Y que no éramos los chicos los más problematizados sino los grandes. Eran las grandes potencias las que asumían hasta con cierto temor este proceso de liberalización porque a la hora de la verdad todo el mundo que entraba a defender sus intereses, que a veces no sólo eran los intereses del Estado nacional, concebido como unidad económica, sino los intereses de las corporaciones que eran una nueva realidad de nuestro mundo, corporaciones que estaban más allá de las fronteras nacionales y que a veces representaban productos brutos muy superiores a los de muchos Estados nacionales. Nosotros mismos no nos podemos comparar ni con la IBM ni con la General Motors; estamos muy lejos de tener el producto bruto de ese tipo de organizaciones que a su vez están instaladas en el mundo entero.

III. Las relaciones hemisféricas

¿Cómo integrarnos en ese mundo? Allí es donde aparecen esas respuestas regionales o subregionales. El MERCOSUR fue una respuesta subregional para insertarnos dentro de ese escenario y lo hicimos siempre sobre la concepción de un regionalismo abierto. Por eso mismo, hemos pasado de un promedio de 35 por ciento a un promedio de 11,9 por ciento de aranceles de importación. Es decir, el proceso de apertura ha sido efectivo y ha sido real. Por eso mismo, como decía hace un rato, nuestra importación de terceros países es aún mayor de lo que ha sido nuestra expansión del comercio y desde allí hemos ido avanzando. ¿El MERCOSUR ha sido exclusivo y excluyente? No. El MERCOSUR ha sido nuestro núcleo y construimos primero nuestra zona de libre comercio y luego nuestra unión aduanera cuando pusimos un arancel externo común a los cuatro países. Luego buscamos una asociación y se alcanzó con Chile y con Bolivia. No es una integración plena porque ni Chile ni Bolivia tienen el mismo arancel externo común para las mercaderías de terceros países que tenemos nosotros, pero sí una progresiva liberalización. Entre los cuatro países del MERCOSUR la liberalización va a ser plena en el año 2000. Estamos ya en el 95 por ciento de nuestro comercio, en el 2000 va a ser 100 por ciento y mantenemos ese arancel externo común en el cual todavía hay algunas excepciones que van a ir progresivamente cayendo.

A su vez, hemos iniciado conversaciones con algunas otras zonas de América Latina y también con el resto del mundo. En diciembre de 1995 firmamos un acuerdo con la Unión Europea para iniciar un proceso de liberalización. A la vez, tenemos este debate del ALCA que hoy día está de moda y que no hace muchos días se discutió en Belo Horizonte cuál era la estrategia. La nuestra, si bien allí no hubo una resolución final, es la de sostener que: primero, somos partidarios de ir hacia esa progresiva liberalización hemisférica, creemos en ello, no estamos en contra sino a favor, el tema es que también tenemos experiencia y la experiencia nos dice que no se trata de hacer liberalizaciones generalizadas e impremeditadas. Lo vivimos nosotros en los años 60, cuando pusimos un retrato de Bolívar, atrás todos nuestros próceres y creíamos que hacíamos la integración con discursos y declaraciones y luego resultó que empezamos a encontrar dificultades por todos lados hasta que nos paralizamos. Entonces no se trata de eso. Esto no es un tema de principio ni de dogma sino que es una metodología que creemos muy realista para avanzar efectivamente hacia un proceso de liberalización que sea en definitiva algo real, algo efectivo, algo que nos sirva de instrumento para seguir construyendo nuestro propio desarrollo.

No se trata de hacer del proceso de liberalización un fin en si mismo. Es un medio para transformar productivamente nuestras economías, es un medio para que aquellas economías más dinámicas puedan hoy ofrecer lo que en definitiva es también una nueva realidad que ha superado el debate estado-organizaciones privadas que en la década última se enfrentó también con una vieja sustitución de los dogmatismos anteriores. Antes discutíamos marxismo, liberalismo, como dos mundos en blanco y negro enfrentados. Después pasamos a discutir estado-mercado como si fueran dos entidades también, dos monstruos que se enfrentaban. Hoy sabemos que en definitiva estamos en un proceso de síntesis y es esa síntesis la que estamos tratando de elaborar para poder construir un nuevo equilibrio.

Del mismo modo, se trata de que esa dinámica económica esté al servicio de un estado responsable, que no asume ya más aquellos roles que cumplió con ineficiencia pero que no elude las responsabilidades sociales, los compromisos que tiene con las circunstancias de inequidad , que no sólo son hoy un imperativo moral sino también un sustento de sus democracias.

No podemos entonces transformar los fines en medios. La integración sí, pero para qué. La liberalización del hemisferio sí, pero para qué. No es simplemente el decir: hemos hecho el gran desarme de los aranceles desde Alaska hasta Tierra del Fuego. No, hemos construido un espacio en el que progresivamente vamos logrando economías más competitivas pero no al precio de un desarreglo generalizado de nuestras economías que con tanto sacrificio en América Latina hemos logrado ordenar ahora. A partir de allí, entonces queremos seguir avanzando, avanzando con la velocidad que los tiempos nos vayan imponiendo.

En definitiva, como decía el Maestro Aron, el progreso no es velocidad, es orientación. Lo que se trata es tener claro el rumbo y la velocidad la irán marcando los tiempos.

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