"El comercio en las economías de América Latina y el Caribe" Edición Nº 50 Abril - Junio 1997

El papel de los parlamentos ante la globalización
y la integración regional
Andrea Manzella
Diputado del Parlamento Europeo

Ponencia presentada en la XIII Conferencia Interparlamentaria Unión Europea/América Latina, celebrada en Caracas, del 19 al 22 de mayo de 1997
y organizada por el Parlamento Europeo y el Parlamento Latinoamericano.

I. El deber de representación parlamentaria en tiempos de globalización

Por vocación constitucional, el cometido de los Parlamentos es defender algunos bienes públicos fundamentales, sea cual sea el sistema constitucional en el que actúan. La reflexión parlamentaria europea y latinoamericana sobre los fenómenos de la globalización y de la integración ha de partir de esta toma de conciencia jurídica y política.

Estos bienes públicos constituyen el deber de representación de los Parlamentos hacia la sociedad civil que los expresa. La esencia, original y permanente, del deber de representación parlamentaria es salvaguardar la identidad de la comunidad política de referencia.

Esto no significa defender el inmovilismo sino intervenir en favor de un desarrollo de la comunidad sostenible y coherente con su estructura cultural, su vocación productiva, sus recursos de trabajo y los derechos de las personas que conviven en la misma.

Identidad cultural, destino productivo, radicación laboral, fundamentos constitucionales de los derechos: estos son los cuatro bienes públicos primarios cuya protección es misión de los Parlamentos. Precisamente, son éstas las cuatro dimensiones de la identidad que la globalización pone en peligro. La necesidad de garantizar condiciones homogéneas a una producción masiva y garantizar ganancias cada vez más elevadas a la inversión financiera ha dado origen a amplios fenómenos de nivelación y homogeneización cultural de traslado de los modos de producción, de abandono de los recursos laborables y de depreciación de los derechos del trabajo y del trabajador.

II. Los parlamentos frente a los efectos de la globalización

La función objetiva de los parlamentos es estar en primera línea, incluso delante de los gobiernos, para señalar los peligros de la globalización y proponer soluciones. Pero estas soluciones no pueden ser neoludistas. Al contrario, el análisis parlamentario ha de reunir tres características:

1. Se ha de llevar a cabo, sin perjuicios, sobre los procesos reales que se denominan globalización. El análisis ha de distinguir, al mismo tiempo que los aspectos negativos mencionados, los aspectos positivos, que tienen la misma extraordinaria evidencia. Estos aspectos son los siguientes: el multiplicador de riqueza mundial que constituye la libre circulación de mercancías, personas, capitales y servicios; la constitución de un área global de cultura común del rigor económico; el acceso al trabajo y a la historia de amplios grupos de humanidad hasta ahora «sumergidos»; la difusión progresiva de una conciencia social de los derechos de la persona.

2. El análisis parlamentario ha de distinguir claramente entre los automatismos necesariamente vinculados al desarrollo informativo, a la economía de los transportes, a las dimensiones articuladas de la producción, a la presión migratoria, a las corrientes de inversión financiera y la ideología, absoluta y definitiva, que trata de desarmar no sólo una imposible oposición a la globalización sino también el posible esfuerzo conceptual -económico, político y jurídico- para controlar sus repercusiones, tanto positivas como negativas, en la comunidad.

3. Por último, el análisis parlamentario deberá desembocar en la propuesta de nuevas políticas económicas e institucionales. Dichas políticas habrán de dirigirse, mediante una adecuada «canalización», al aprovechamiento máximo de los beneficios de la globalizaciórn. Esto puede lograrse gracias a:

la cultura de la estabilidad monetaria; el desmantelamiento de los obstáculos burocráticos y fiscales de los mercados mediante el adecuado funcionamiento de la competencia; la creación de puntos de excelencia organizativa para la localización de las inversiones directos productivas; la formación de sectores laborales cada vez más preparados a la cultura de la flexibilidad.

Las «nuevas políticas» se destinarán a preparar una red de defensas interinstitucionales contra los efectos negativos de la globalización. Defensas que serán tanto más eficaces cuanto que se construirán en términos positivos, homogéneos con las lógicas de mercado y su evolución. Esto significa:

- gestión de la economía en espacios cada vez más amplios y «más cercanos» de las dimensiones reales de los fenómenos económicos (una especie de «subsidiariedad hacia arriba»);

- opciones políticas que no sean contrarias al mercado y que favorezcan, entre los posibles «capitalismos», el que en mayor medida respete las culturas, los sistemas de producción, la vocación laboral, los derechos personales, y utilizarlo para dar impulso a la política y a la legislación;

- políticas que amorticen el desempleo y la infrautilización de los recursos laborales, para que los presupuestos públicos sufraguen la flexibilidad, una vez que las empresas hayan cumplido con una obligación recíproca de «estabilidad mínima».

III. Los parlamentos frente a las instituciones internacionales de gobierno económico

Frente a los procesos de globalización, las propuestas políticas parlamentarias europeas y latinoamericanas han de tener en cuenta, para ser eficaces, su interacción con las políticas de las instituciones de gobierno global de la economía (Banco Mundial; Fondo Monetario Internacional; Organización Mundial de Comercio; Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico).

Respecto de estas instituciones y sus procedimientos, y de los técnicos de gran capacidad que las dirigen, la actitud de los parlamentos, para ser constructiva con vistas a un new deal, ha de evitar tanto la hostilidad preconcebida como la aceptación acrítica de la doctrina única que con frecuencia caracteriza sus intervenciones.

Las organizaciones económicas internacionales han de desempeñar un papel decisivo contra las políticas de liquidación de los Estados. Su objetivo es eliminar de los mercados mundiales los obstáculos jurídicos, las instituciones, los obstáculos aduaneros, las políticas inflacionistas, los grandes riesgos de cambio, la acumulación anormal de deuda pública. Es decir, desempeñan una acción de persuasión operativa para estabilizar unas condiciones homogéneas de desarrollo, para una cultura común de salud financiera, para establecer nuevos mecanismos fiscales que no reproduzcan de forma repetitiva los daños del pasado. El buen funcionamiento del nuevo orden internacional, libremente aceptado en el momento de la ratificación de los correspondientes tratados por los parlamentos, se funda ampliamente en el buen funcionamiento de estos organismos supranacionales.

Por otra parte, queda bien claro en la conciencia institucional de los parlamentos europeos y latinoamericanos que los organismos de gobierno global de la economía, aunque constituyan una autoridad que ha de actuar en condiciones de absoluta independencia y autonomía, no pueden cruzar la última frontera entre técnica y política.

Esta frontera, en definitiva, queda fijada por los cuatro bienes públicos que forman el núcleo esencial del deber de representación de los Parlamentos: la identidad cultural, la vocación productiva, los recursos laborales y los derechos personales.

Frente a los organismos de gobierno global de la economía, los Parlamentos ya no pueden reivindicar una obsoleta y en todo caso ilusoria «soberanía del presupuesto». Sin embargo, aunque respeten las obligaciones macroeconómicas indicadas por dichos organismos y aunque adopten las medidas que estos proponen contra las distorsiones estatales, origen de corrupción generalizada, los parlamentos tienen el derecho y el deber de defender los bienes públicos esenciales.

Este delicado equilibrio parlamentario implica difíciles opciones de técnica política que consisten en una mezcla de persuasión moral, incentivos fiscales y financieros, estudio detenido de las condiciones y tradiciones de la economía productiva así como de los mercados laborales en los que habrán de incidir los reajustes estructurales. La representación parlamentaria ha de hacerse cargo de forma responsable de los inevitables automatismos transportados por las corrientes de fondo del desarrollo mundial y que «se repiten» en las políticas consecuenciales de las instituciones internacionales (las innovaciones científicas y tecnológicas, la explosión de la interdependencia social y cultural del pueblo global, la suma flexibilidad de las localizaciones productivas). Pero los parlamentos también tienen que actuar para que estas corrientes queden canalizadas, «racionalizadas» y «humanizadas» en los términos de las culturas (históricas, productivas, laborales y jurídicas) de las regiones, de las ciudades, de las comunidades indígenas y de los pueblos que representan.

En esto consiste la decisiva diferencia entre la evaluación parlamentaria y la evaluación de las instituciones de gobierno global de la economía. Estas han de emitir en condiciones de neutralidad subjetiva y objetiva (que sin embargo con frecuencia no es suficiente para evitar el riesgo de una «ideología de institución») un juicio técnico, facilitar los datos macroeconómicos de base y los de la meta. En cambio, los Parlamentos son los que, partiendo de esos mismos datos, han de emitir un juicio «político» y formular la consiguiente propuesta política para alcanzar los objetivos programados. En definitiva, el papel de las instituciones económicas supranacionales no puede llegar hasta la expropiación total de las políticas parlamentarias. Existe una subsidiariedad, en este caso hacia abajo, que se ha de salvaguardar absolutamente para los parlamentos. Esto, también en interés de la eficacia de las medidas de reajuste estructural. Esta eficacia depende en gran medida de un conocimiento profundo de las características económicas territoriales, de la organización del gobierno local, del calendario de las intervenciones respecto de las condiciones sociales reales, del consenso recogido.

IV. Los parlamentos ante la globalización y la regionalización

La reflexión de los parlamentos europeos y latinoamericanos sobre la globalización deberá también plantearse la cuestión globalización-regionalización. Es decir, aclarar si los procesos de integración regional en los que intervienen en distinta medida (Unión Europea, Mercosur, ANALC, Pacto Andino, Proceso Centroamericano) constituyen etapas intermedias o bien fases críticas en el camino hacia el universalismo económico (doctrina indiscutida de las instituciones internacionales, especialmente de la OMC).

La respuesta a esta cuestión será resultado del análisis de la especificidad del papel que las instituciones políticas pueden desempeñar frente a los fenómenos de globalización. Se entenderá entonces que la dimensión regional multiestatal es la que, por dimensión territorial, afinidades culturales, vocación productiva y concepción jurídica, permite el ejercicio del deber de representación política en mejores condiciones.

No obstante, esta constatación no resuelve el problema. Aunque la dimensión territorial constituya un factor decisivo para la eficacia de las instituciones democráticas, es muy posible que con fórmulas de tipo federal, en un espacio económico único, convivan también órganos parlamentarios diferenciados (Latinoamérica podría ser un ejemplo de vanguardia con sus órganos parlamentarios parciales como el Parlacen, el Parlamento Andino, la Comisión Parlamentaria de Mercosur, el Parlamento Amazónico, el Parlamento Indígena, órganos que se vinculan al Parlamento Latinoamericano). El regionalismo multiestatal, incluso cuando está estructurado en forma parlamentaria, no es un obstáculo para el universalismo económico.

No obstante, tampoco puede considerarse una simple etapa intermedia en el proceso de globalización, un momento de integración geográficamente delimitada para facilitar el fin último de la integración global.

En realidad, la integración regional, sobre todo en el caso de uniones regionales parlamentarizadas, es decir de las regiones multiestatales políticamente más «maduras», otorga valor añadido al marco económico real.

Este valor añadido viene dado por la capacidad de ponderación supranacional del desarrollo económico en curso y, en consecuencia, de la posibilidad de medidas de gestión económica adaptadas a una dimensión significativa tanto por extensión geográfica como por volumen financiero o por número de consumidores.

La fase regional no es la simple «preparación» de un espacio económico previo a un espacio mayor. Es, más propiamente, la construcción de un sujeto político e institucional que se plantea, en dimensiones supranacionales, las andaduras del mercado en plazos y en medidas más eficaces de lo que podrían lograr cada una de las componentes estatales. Naturalmente, el marco de constitución material internacional en el que se inscriben las uniones regionales es la fundamental del mercado abierto, según los principios de libre competencia. No obstante, el «paso» regional es el más adecuado para introducir en el desarrollo económico criterios reguladores que, sin contradecir aquel principio fundamental, hacen del mismo algo «distinto» de cualquier otro ejemplo de «economía salvaje».

En esta fase resultan posibles tanto eficaces políticas de acompañamiento de los efectos positivos de la globalización como las políticas de defensa contra sus efectos negativos. Un verdadero gobierno económico regional puede manifestarse:

1. A través de la coordinación de polítíticas selectivas de las inversiones:

- con el fomento de las inversiones directas productivas y de las inversiones de más alta intensidad laboral;

- con la creación de condiciones favorables para el accionariado popular, el accionariado de los asalariados y de otros stakeholders;

- con el fomento de la localización de empresas que garanticen un mínimo de «estabilidad» de ingresos;

- con la promoción, incluso mediante el control de empresas afianzadas, de iniciativas empresariales juveniles;

- con el tratamiento, sobre una base regional, de las condiciones para la reducción equilibrada de la deuda exterior de los Estados miembros;

- con instituciones que contrarresten el monopolio a escala regional (también para las concentraciones de propiedad de la tierra);

- otorgando a los organismos regionales cuotas de capital privilegiado (golden share) en empresas de interés público con sede en la región;

2. A través de la coordinación de las políticas de empleo:

- con la creación de vínculos funcionales entre formación profesional y flexibilidad laboral;

- otorgando a las comunidades locales y a las familias las condiciones para hacer frente al gasto público que supone el desempleo;

- fomentando la movilidad reversible de los trabajadores en un espacio laborable más amplio que el nacional;

- con la creación de movimientos sindicales transnacionales estableciendo vínculos entre las empresas multinacionales con formas de representación sindical regional.

Este gobierno de las políticas económicas a escala regional es el más alto resultado a que deben tender los acuerdos de integración. Éste constituye también el momento institucional en que se puede reconocer una verdadera unión política.

Es la meta que aún no ha alcanzado la Unión Europea. Los Estados europeos han preferido aplazar el problema del gobierno supranacional de las políticas económicas al momento de constitución de una unión monetaria, de un Banco Central Europeo, de una moneda única (el Euro). No obstante, los últimos Consejos Europeos a nivel de jefes de Estado y de Gobierno, han demostrado que la cuestión sufre fuerte aceleración. Actualmente, oscila entre temores opuestos: los que temen que un gobierno europeo para los asuntos económicos constituya un verdadero riesgo para la independencia del Banco Central Europeo y los que, al contrario, temen un poder «monetario» excesivo del Banco Central, sin una serie de evaluaciones de los aspectos económicos y sociales.

En cualquier caso, precisamente con la difícil y aún precaria experiencia de la unificación monetaria, la Unión Europea ha demostrado la capacidad de una región integrada para guiar la convergencia de quince políticas estatales presupuestarias a través de parámetros económicos fruto de un convenio jurídico y político libremente estipulado en Maastricht del 7 de febrero de 1992 no «importados» del mercado. Con ello se demuestra que incluso en tiempos de globalización, una opción política, con amplios márgenes de arbitrariedad, puede ser «adoptada» por los mercados (y no sólo por el mercado europeo). Es decir, los mercados han conformado y siguen conformando sus evaluaciones sobre esos parámetros convencionales que se han convertido en referencia también para los países no europeos. Sea cual sea el resultado final del esfuerzo iniciado en Maastricht, el resultado europeo es altamente instructivo puesto que ha roto el mito de la necesaria pasividad de la política y del derecho ante el avance «automático» de la globalización. Naturalmente, lo que hay que subrayar al mismo tiempo es que los parámetros de Maastricht, aunque decididos a discreción de los Estados europeos, se oponen desde el punto de vista tanto cultural como estructural a las medidas tradicionales de dirigismo público de carácter administrativo. Estos parámetros forman parte de las lógicas de fondo del mercado y, al poner rígidos límites a los desequilibrios de las finanzas públicas, la inflación, la devaluación, tratan de crear un espacio económico sin distorsiones de tipo estatal.

Más allá de esta necesaria homogeneidad de las tendencias básicas del mercado, la Unión Europea se ha movido con gran libertad de instrumentos, de calendario y de equilibrios macroeconómicos. La lección, válida para cualquier experiencia regional, es que la política y el derecho pueden recuperar espacio y poder frente a la economía.

Esta lección es naturalmente mucho más justificada para las experiencias regionales parlamentarizadas, es decir, aquellas cuyo proceso de integración va acompañado de instituciones de democracia parlamentaria supranacional. La representación y el control parlamentario, colocados en el justo nivel institucional, de los procesos de integración, son el factor que mejor que cualquier otro contribuye a equilibrar las razones de la economía con las de la sociedad civil. Los Parlamentos nacionales son también el mejor «procedimiento de comunicación política» para la cooperación entre las regiones multiestatales del mundo.

V. Los parlamentos frente a la integración regional

La respuesta de la integración regional a la globalización no se basa por tanto, en una oposición entre concepciones económicas; al contrario, los datos objetivos demuestran hoy que, por lo menos en el caso de los procesos productivos reales, las empresas multinacionales entienden la «globalización» como la creación de redes regionales de sus proveedores y de aproximación a los consumidores. Viceversa, tanto en las integraciones regionales institucionalizadas como en las integraciones regionales de hecho, el pacto asociativo de base es la creación de condiciones de competencia cada vez mayores, en el interior de la Unión, y el respeto de las normas de la OMC en su exterior. Los dos fenómenos tienden por lo tanto a componerse y sostenerse mutuamente. No se puede olvidar que la globalización es un fenómeno centrífugo y de carácter microeconómico (fruto de las opciones y de los comportamientos de una infinidad de empresas y de operadores). La regionalización no se limita a crear una entidad económica, sino que es un fenómeno político, de carácter centrípeto (fruto de las opciones de los Gobiernos y de los Parlamentos).

Debido a su especificidad, la región multiestatal es el lugar en el que hoy se puede captar el carácter proteico de la globalización. El patrimonio institucional heredado de la historia se ha de utilizar para inventar un nuevo constitucionalismo, un nuevo derecho público de la economía. Los ordenamientos de la integración regional no habrán de «romper» el mercado global sino crear «gobiernos no espaciales», interesados en cruzar los fenómenos económicos en una lógica funcional y no territorial.

Es la concepción de una economía mundial interdependiente pero dotadas de varios niveles de gobierno. En esta concepción la norma jurídica que protege los derechos y las normas sociales y ambientales se ha de considerar una «regla de compatibilidad» entre los distintos valores existentes y no una regla de supremacía de algunos Estados sobre otros. Es decir, la regla que, en definitiva, fija la «rigidez de la flexibilidad».

Frente a la globalización, la «nueva política» trata de fundar una democracia sin fronteras que pueda comprender la racionalidad de los procesos económicos reales pero también «ver» al ciudadano junto al «consumidor global» y reunir responsabilidad y poder (también cuando dicho poder lo tienen las grandes empresas multinacionales o las grandes instituciones internacionales).

En un mundo en el cual «las grandes culturas humanas», que han permanecido separadas durante milenios, están trabajosamente «encontrándose» en una realidad que, cada vez con más frecuencia, es un «collage de tiempos y de mundos heterogéneos», la respuesta de la integración regional, de la «soberanía colectiva», sigue siendo, en definitiva, la antigua respuesta de la democracia.

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