"Tendencias de la Integración
de América Latina y el Caribe"
Edición Nº 49
Enero - Marzo 1997
La proyección social de la integración
Telasco Pulgar
Coordinador Jefe de Integración y Cooperación
de la Secretaría Permanente del SELA.I. El modelo de desarrollo
Las políticas de desarrollo de los países latinoamericanos dieron un vuelco importante en los últimos años, particularmente desde mediados de los ochenta, a la par que la situación económica del mundo fuera modificada significativamente por la globalización y el nuevo paradigma tecno-productivo. Casi todos, unos más tarde que otros, se vieron en la necesidad de adoptar medidas heroicas tendentes a estabilizar la economía interna y a enfrentar la gravosa carga de la deuda externa, sustituyendo el modelo de desarrollo orientado al mercado interno por otro orientado al exterior, propósito éste que se lograría mediante políticas de liberalización casi ilimitadas, las cuales fueron aplicadas después de más de medio siglo de proteccionismo. La base teórica fue aportada por el neoliberalismo, según el cual debe darse proridad a las fuerzas del mercado como asignador de recursos y el Estado debe abstenerse o limitar al mínimo su participación en la gestión y conducción de la economía. Con diferentes grados de intensidad y celeridad, se introdujeron profundas reformas económicas y comerciales, muchas de ellas rápidas y abruptas, como parte de un vasto programa destinado irremisiblemente a entregar a las fuerzas del mercado la mayoría de las decisiones económicas, si no todas, sin preverse mecanismos de propagación y redistribución del ingreso nacional.
II. El déficit social
Ese modelo debía conducir en una etapa posterior a una expansión económica de nuevo tipo, basada en la competitividad internacional, que a la larga se traduciría en un aumento consistente del bienestar social. Lamentablemente, el tránsito a esa segunda etapa no sólo no se ha logrado sino que pareciera tornarse cada vez más difícil, agrandándose día a día el llamado déficit social. Bástese dar una rápida ojeada a los últimos informes de las agencias internacionales que manejan estadísticas sobre los temas sociales para darse cuenta de la triste realidad de América Latina.
A mediados de los años noventa cerca de 200 millones de latinoamericanos, 46% de la población total, no estaban en condiciones de satisfacer sus necesidades fundamentales, al tiempo que casi 100 millones se encontraban en situación de extrema pobreza. Los salarios reales han caído significativamente a niveles muy inferiores a los de los años ochenta. A pesar de la recuperación del crecimiento en la mayoría de los países, la pobreza continúa ascendiendo y la indigencia ha aumentado notablemente en la región.
Esta situación tiende a agravarse en virtud de la decadencia y atraso de los sectores productores de alimentos en las economías latinoamericanas. En efecto, desde comienzos de los ochenta, América Latina ha invertido su condición de productor y exportador neto de alimentos para convertirse en fuerte importador con creciente déficit, tanto de rubros de la dieta básica como de materias primas e insumos necesarios para producirlos. La autosuficiencia de cereales, legumbres y leche ha descendido marcadamente. Según informes calificados, la tendencia al año 2000, cuando los latinoamericanos rondaremos los 600 millones, presagia descensos mayores en el grado de autosuficiencia en el caso de los cereales, las legumbres, la leche y la carne.
Las siguientes opiniones expresan nítidamente la cruda realidad social latinoamericana:
- «El modelo económico que tenemos permite el crecimiento de la producción, pero no implica incremento del empleo. Este es un problema universal. América Latina está creciendo, pero su mano de obra no. Esta es una situación de gran preocupación para los gobiernos de la región» (Moneta, entrevista en Economía Hoy, 1997, Caracas).
- «En un contexto de globalización de los mercados, la inversión industrial se destina principalmente a reducir costos, no a aumentar el empleo. En el período 1990-1995 se registró un crecimiento aproximado (en La Argentina) del 30 por ciento en el Producto Interno Bruto, pero ese avance incrementó solamente un 3 por ciento la ocupación global» ( Rocca, líder empresarial argentino, 1997).
- «Latinoamérica es hoy la región con más inequidad en el mundo. Ello influye seriamente en que los logros en crecimiento no lleguen a los sectores pobres. Tampoco amplios sectores de las clases medias son favorecidos con ellos. Mientras que en sociedades como Suiza la clase media es el 60 por ciento de la población, en diversos países de América Latina es menor que el 20 por ciento. La inequidad traba los mecanismos de propagación de los logros económicos» (Kliksberg, Chile, 1995).
- «La evolución más favorable del crecimiento económico no se ha traducido en un incremento del empleo. Por el contrario, los datos correspondientes a los tres primeros trimestres del año (1996) indican que el desempleo siguió aumentando, luego de acentuarse considerablemente en 1995. De hecho, el desempleo urbano muestra en 1996 el nivel más alto de la década» (CEPAL, Balance 1996).
Pero, por suerte, el largo período de aplicación del modelo neoliberal y de las políticas de ajuste macroeconómico, basados en la tutoría de los organismos económicos y financieros internacionales preponderantes (BM y FMI) ha dejado, a nuestro juicio, tres enseñanzas fundamentales: primero, el crecimiento económico no genera automáticamente bienestar social, por el contrario, puede generar pobreza; segundo, se requieren políticas públicas que incorporen equidad en el proceso económico, principalmente las de redistribución del ingreso creciente, de manera de propagarlo hacia los estratos menos favorecidos de la sociedad, complementando y sustentando socialmente las políticas de apertura económica; y tercero, que, al igual que en la política, los extremismos tampoco son eficaces en materia económica, entendiendo por eficacia la conversión de crecimiento en desarrollo, única vía que conduce al aumento del bienestar social de las mayorías.
III. La nueva agenda social
En el contexto anteriormente descrito, la consideración de los aspectos sociales en las políticas de desarrollo y, particularmente de la integración, se hizo absolutamente urgente. Ello ha dado lugar, paulatinamente, al convencimiento de la necesidad de articular las políticas económicas con las sociales, rescatando éstas del ámbito exclusivamente nacional.
En efecto, poco a poco la política social se ha ido transnacionalizando (Gretschmann, Chile, 1995) y ha pasado a formar parte indisoluble de las negociaciones internacionales en los más diversos ámbitos. En ese sentido, los hechos más sobresalientes son la Cláusula Social emanada de la Ronda Uruguay, bajo presión de los países industrializados, la cual vincula el tema social con el comercio internacional, y la Cumbre Mundial Social de Copenhague, la cual «internacionalizó» el tratamiento de temas como reducción de la pobreza, capacitación para la competitividad y articulación de políticas económicas y sociales. Todo ello aunado a los esfuerzos realizados prioritariamente por instituciones como la UNESCO, UNICEF y el PNUD, entre otras, de alcance universal y de méritos indiscutibles.
En América Latina, principalmente la CEPAL ha desarrollado un enfoque integral de políticas económicas con énfasis en los aspectos sociales, desarrollando el concepto de «transformación productiva con equidad», el PNUD ha producido aleccionadores informes sobre la cuestión y ha acuñado el concepto de «desarrollo humano» y el BID ha declarado el tema social como un asunto central en sus programas de desarrollo para la región, destinando una parte muy importante de su financiamiento a la inversión en los sectores sociales de América Latina y creando el Instituto Interamericano de Desarrollo Social.
En el plano político, declaraciones y mandatos emanados de diferentes instancias de muy alto nivel, como las reuniones de presidentes del Grupo de Río, las Cumbres Iberoamericanas, la Cumbre de Miami y los Consejos Latinoamericanos del SELA, relacionadas con los aspectos sociales del desarrollo, son hechos demostrativos de la extraordinaria importancia que se le asigna al tema ahora desde una óptica transnacional.
Cabe señalar, en tal sentido, la coordinación de esfuerzos que han venido realizando el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), la CEPAL y el SELA, y que han dado lugar al Proyecto «Articulación de Políticas Económicas y Sociales», iniciado en 1995 y destinado a la elaboración de propuestas concretas que pongan a disposición de los responsables del diseño y ejecución de políticas económicas y sociales un conjunto homogéneo de sugerencias para el mejor desarrollo de políticas integradas. Este proyecto ha sido concluido en su primera etapa, la cual fue dedicada a la realización de estudios y preparación de documentos para talleres de expertos en la materia. La segunda etapa se encuentra en curso y va dirigida al análisis de determinados aspectos y problemas previamente identificados; al estudio comparativo de experiencias de varios países de la región; a seminarios de formación para funcionarios gubernamentales; así como a reuniones y actividades de difusión de los resultados alcanzados.
IV. La integración como proyecto social
Consecuentemente, el tema social también ha pasado a formar parte de los nuevos esfuerzos de profundización y reestructuración de las modalidades de integración que habían venido imperando desde los años sesenta, los cuales abordaron en muy poca medida acciones concretas para enfrentar dos asuntos cruciales para el avance de la propia integración: en primer lugar, la dimensión social de la integración, es decir, los problemas relacionados con la salud, la educación, la cultura, la circulación de personas, las migraciones, la formación de recursos humanos calificados para enfrentar el nuevo paradigma tecno-productivo y la progresiva adecuación de las condiciones laborales a las cada vez más exigentes condiciones del espacio ampliado, todos los cuales son elementos necesarios para que la integración se transforme en realizaciones y se consolide institucionalmente. En segundo lugar, modalidades de acción para enfrentar y atenuar las consecuencias del avance de la integración económica en las sociedades de los diferentes países participantes, particularmente en sectores específicos intensivos en mano de obra, zonas fronterizas especialmente afectadas y determinados grupos sociales que pudieran verse marginados.
En otras palabras, lograr una integración con equidad y con proyección positiva en las sociedades de los países involucrados parecería ser la etapa subsiguiente al proceso que se ha venido desarrollando desde comienzos de los años noventa, caracterizado por la profundización y aceleración de los compromisos integracionistas dentro de políticas de apertura a los mercados internacionales y de inserción competitiva en la economía mundial.
En realidad, el tema social siempre ha estado presente al momento de asumir compromisos de integración económica (CEPAL, Serie Políticas Sociales, 1996).
Ejemplo de ello son los convenios cultural (Andrés Bello), de salud (Hipólito Unánue y socio-laboral (Simón Rodríguez) adoptados por el Grupo Andino ya en sus primeros de vida, aunque el logro más trascendental es, sin duda alguna, la Carta Social Andina, suscrita en 1994.
En la ALADI se adoptaron importantes resoluciones para crear un mercado común de bienes culturales y educativos, entre otros logros de moderado alcance social.
En el marco del proceso integracionista centroamericano se suscribieron importantes convenios dirigidos a enfrentar problemas sociales acuciantes como el de los menores discapacitados, de vivienda y asentamientos humanos, de circulación de bienes culturales y de desarrollo de recursos humanos, entre otros. Pero el hecho más significativo en ese sentido ha sido, sin duda, la suscripción del Tratado de la Integración Social Centroamericana en 1995.
Más recientemente, en el marco del MERCOSUR, el Protocolo de Ouro Preto estableció el Foro Consultivo Económico y Social como una instancia a la cual se incorporan los trabajadores y consumidores, el cual constituye un complemento de las actividades del Subgrupo de Trabajo 11 que venía estudiando los asuntos laborales, de empleo y la seguridad social. Los países del MERCOSUR tienen muy adelantadas la negociación de un acuerdo en materia de seguridad social.
Sin embargo, salvo algunas honrosas excepciones limitadas al comercio y los aranceles, los compromisos de integración latinoamericanos han considerado la cuestión social tradicionalmente como un asunto marginal, una especie de subproducto de tardía materialización, y no han previsto ni mecanismos ni recursos económicos, como hicieron los europeos desde el inicio de sus políticas integracionistas hasta el presente -recuérdese el Fondo Social que forma parte de los Fondos Estructurales de la Unión Europea-, para proyectar socialmente la integración, atenuar las grandes disparidades económicas y espaciales, ni mucho menos apoyar en forma comunitaria a sectores sociales que pudieran ser afectados sensiblemente por la integración comercial.
En realidad, como dicen los expertos, es evidente que «Resulta metodológicamente muy difícil diferenciar los efectos sociales de un proceso de integración de aquellos que son producto de la inserción en la economía global, sobre todo si se considera que esta última viene acompañada por un proceso de desregulación de los mercados domésticos» (Pareja, F., Cartagena, 1996)
Por tal motivo, resulta necesario concentrar los esfuerzos en aspectos muy puntales para alcanzar, progresivamente, una proyección social del proceso de integración. Los análisis y debates realizados hasta ahora en el marco de la CEPAL, el CLAD,el BID, el CEFIR, las Secretarías de integración, y el SELA, sobre todo en el seno de las reuniones y seminarios conjuntos que se están efectuando, permiten deducir que las preocupaciones centrales van dirigidas a la conformación de una «agenda social de la integración» -materia que será analizada dentro de unas semanas en un Taller conjuntamente por el CEFIR, BID/INTAL, ALADI, JUNAC, OIT y el SELA- que contenga, por lo menos, los siguientes elementos: (i) cooperación entre organismos y países para enfrentar problemas relacionados con la circulación de personas, reconocimiento de estudios y títulos, derechos laborales, migración, y normas sobre protección y seguridad social (salud, jubilaciones, entre otros); y (ii) medidas y políticas que atenúen los efectos sociales negativos de la integración, tales como reconversión laboral, formación de recursos humanos para la modernización productiva, apoyo a zonas fronterizas, apoyo a sectores productivos claves, entre otros.
Bibliografía
CEFIR, Informe del Seminario «La Dimensión Social de la Integración Regional», Santiago de Chile, 1995.
CEPAL, - Balance de la Economía de América Latina y el Caribe, 1996.
------«Aspectos Sociales de la Integración», Serie Políticas Sociales 14, Vol. I y II.
Moneta, Carlos J., Entrevista del Diario Economía Hoy, Caracas, 9 de enero de 1997. Entrevista del Diario El Globo, 22 de enero de 1997.
Rocca, Roberto, líder de holding industrial Techint argentino, «El caso argentino: Empleo y Productividad», 1997.
Sela, Proyecto Articulación de Políticas Económicas y Sociales, marzo de 1995.
Pareja, Francisco, «Reflexiones sobre el alcance y contenido de las políticas sociales en los procesos de integración», Seminario «Políticas Sociales en los Procesos de Integración», Cartagena de Indias, septiembre de 1996.
Pulgar, Telasco, «Sin Estado no hay beneficio social», trabajo inédito, 1996.
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