"Tendencias de la Integración de América Latina y el Caribe" Edición Nº 49 Enero - Marzo 1997

Las negociaciones hemisféricas:
interrogantes y opciones
Juan Mario Vacchino
Director de Desarrollo del SELA.

I. Introducción

América Latina y el Caribe viven un momento crucial: en el plano global, parecería que nunca antes se hubiera avanzado tanto en la tendencia a la mundialización, como expresión del desarrollo acelerado y unificado del sistema capitalista a escala planetaria. El surgimiento de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y el nuevo ordenamiento normativo constituyen el insoslayable punto de partida del conjunto de reglas que deberá aplicarse en el comercio internacional, haciéndolo más transparente y previsible. Paralelamente, se han desarrollado, en forma creciente, agrupaciones regionales que no sólo expresan la necesidad de defenderse de las diferentes asimetrías y dificultades que han caracterizado a la economía internacional, sino que constituyen también expresiones concretas de una tendencia que encuentra en la vecindad y similitudes en los orígenes, situaciones y perspectivas, el punto de partida para desarrollar proyectos comunes en diferentes planos de la realidad.¹

La creación de espacios de integración regional es un proceso que en las actuales circunstancias, parece compatible con la globalización de los procesos económicos y la búsqueda de una mejor inserción internacional. En efecto, las tendencias globales enriquecen el concepto de integración al incluir en su agenda una amplia gama de nuevos temas; a su vez, la liberación preferencial del comercio de bienes y servicios y de la circulación de factores en áreas integradas se ha convertido en una estrategia crucial para mejorar la participación de los países involucrados en la economía mundial. En este contexto, se puede afirmar que los compromisos multilaterales surgidos de la Ronda Uruguay tienden a estimular la integración, en tanto imponen la observancia de normas mínimas comunes, contrarrestando el surgimiento de bloques proteccionistas y cerrados. A su vez, los esquemas y acuerdos de integración tienden a ser actualmente complementarios de los avances multilaterales y estimulantes de la liberalización en general.

En la coyuntura internacional y regional actual, de infrecuente dinamismo, los países de la región, como catapultados por una nueva percepción de sí mismos, de su modelo de desarrollo y de su relacionamiento externo, han establecido líneas de actuación, en diferentes planos, que pueden ser vistos como opciones estratégicas, de diversa intensidad y sin que las separen límites definidos. Ellas son: las relaciones subregionales (incluyendo las bilaterales de nuevo tipo), las regionales, las hemisféricas, las relaciones interregionales e internacionales.²

II. La articulación regional

Los compromisos integradores y el rápido crecimiento del comercio intrarregional se han convertido en una valiosa herramienta para propiciar una mayor competitividad de las empresas, estimular las políticas de apertura y desregulación y diversificar los riesgos de una economía internacional más abierta y globalizada.³ No obstante, a nivel de la región subsiste un crucial desafío, pendiente de solución: la articulación entre los distintos esquemas de integración, que permitiría consolidar la actual evolución hacia economías más abiertas al comercio internacional y más estables en términos macroeconómicos, con una mayor competitividad de sus estructuras productivas y un mayor poder de negociación respecto de terceros.⁴

Aunque el marco operativo e institucional de la ALADI no dejó de considerar la perspectiva de un proceso de articulación y convergencia que permitiera multilateralizar a escala regional los avances obtenidos en los acuerdos de alcance parcial, incluyendo los acuerdos con otros países de América Latina y el Caribe, los mecanismos multilaterales no pudieron actuar como inductores de este proceso ni impulsar una gradual y progresiva articulación entre los distintos esquemas y acuerdos de integración con miras a avanzar desde el actual área de preferencias económicas hacia estadios superiores de integración.⁵

Sin embargo, habiendo sus países miembros optado por estrategias indirectas, de pasos sucesivos y de menor a mayor, los avances hacia la articulación y convergencia regional dependen de los impulsos y capacidades que puedan desarrollarse a nivel de las subregiones.

En efecto, a partir de la propuesta de Brasil, de establecer un Area de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA o MERCOSUR ampliado), asumida posteriormente por el MERCOSUR, este agrupamiento ha pasado a ejercer un innegable efecto de atracción sobre los restantes países de América del Sur y se perfila como un eje de convergencia que se extiende, incluso, a los países de Centroamérica y el Caribe. Hasta el momento Chile y Bolivia han logrado culminar las negociaciones de amplia cobertura para perfeccionar la asociación de dichos países al MERCOSUR y establecer a futuro espacios de libre comercio, así como para desarrollar otras áreas y materias, que pueden considerarse como significativos pasos hacia la articulación y convergencia regional.

Los países andinos, de acuerdo con la Decisión 321 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena, han avanzado en el proceso de renegociación del patrimonio histórico de la ALADI con el MERCOSUR y se espera que lleguen a suscribir acuerdos de libre comercio, a más tardar en 1997. En este aspecto, existen algunas dudas, más allá de las declaraciones y compromisos adquiridos acerca de la posibilidad de negociar un acuerdo conjunto Grupo Andino/MERCOSUR o de llegar a la suscripción de acuerdos entre el MERCOSUR y cada país andino individualmente.

Chile ha logrado configurar una extensa red de acuerdos bilaterales de libre comercio, que le permiten ser el primer país miembro de la ALADI en establecer una zona de libre comercio con los demás países miembros (sólo quedaría pendiente un convenio de igual naturaleza con Bolivia para completar la trama).

Del progreso de las negociaciones resultarían diversos y nuevos puntos de sutura que, a partir del MERCOSUR como núcleo de una zona libre comercio en América del Sur, podría potenciarse con crecientes nexos y acuerdos con los restantes agrupamientos subregionales de América Latina y el Caribe y avanzar en la construcción de un sistema regional de integración.⁶

III. El proceso de establecimiento del ALCA

1. Antecedentes

En la Cumbre de las Américas celebrada en la ciudad de Miami, en diciembre de 1994, 34 Jefes de Estado y Gobierno de los países del Hemisferio se comprometieron a preservar la democracia, erradicar la pobreza y la discriminación, garantizar un desarrollo sustentable y promover la prosperidad a través de la integración y el libre comercio. En este aspecto, acordaron propiciar la construcción de un Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), cuyas negociaciones debían concluir en el año 2005.

Al presente, se han celebrado dos reuniones ministeriales (Denver, junio de 1995 y Cartagena de Indias, marzo de 1996) y constituido once grupos de trabajos, cuyos resultados serán considerados en la próxima reunión ministerial de Belo Horizonte, de mayo de 1997. En ella, ya cumplida la etapa de los estudios prliminares y con vistas a la II Reunión de la Cumbre, que se celebrará en Santiago de Chile, en marzo de 1998, se deberán establecer los criterios y pautas para iniciar las negociaciones que conducirían al establecimiento del área de libre comercio de las Américas.

Tanto de las declaraciones de los Presidentes, como de los Ministros del área comercial, se pueden extraer algunos criterios que regirían el establecimiento del ALCA:

- El ALCA se basaría en los acuerdos subregionales y bilaterales existentes, cuyas normas deberían compatibilizarse para ampliar y profundizar las relaciones recíprocas;

- El ALCA debería ser un acuerdo de alcance hemisférico, que coexistiría con los acuerdos bilaterales y subregionales existentes, negociado por todos los países participantes en el proceso;

- En el cumplimiento de los compromisos recíprocos se deberían tomar en consideración las amplias diferencias existentes en niveles de desarrollo y de tamaño respecto de las economías más pequeñas, con el fin de facilitar su integración y aumentar su nivel de desarrollo;

- La liberalización comercial del hemisferio y las políticas de protección del medio ambiente deberían apoyarse mutuamente en aras del desarrollo sostenible;

- El movimiento dinámico y eficiente de bienes, servicios, capitales, información y tecnología requiere de la creación de una infraestructura hemisférica, con la participación del sector privado y el financiamiento de las instituciones financieras internacionales;

- La creación del ALCA debería procurar evitar crear nuevas instituciones, a cuyo efecto las organizaciones interamericanas y el sector empresarial de las Américas debería cumplir un papel de impulso y seguimiento de las acciones que se acuerden.⁷

2. Avances en los Grupos de Trabajo

Del desarrollo de la etapa preparatoria, previa a las negociaciones propiamente dichas, se pueden extraer algunas conclusiones sustantivas sobre los avances registrados en los diferentes campos cubiertos por la actividad de los grupos de trabajo:

- El progreso en los diferentes Grupos de Trabajo ha sido diferente en función de la importancia de los intereses comunes existentes, siendo más débil en el caso de temas como acceso a mercados, subsidios, antidumping y derechos compensatorios y economías más pequeñas, así como también en compras del estado y servicios.

- Las coincidencias y divergencias entre los países participantes no ha respondido a la «clásica» dicotomía Estados Unidos/países de América Latina y el Caribe. Los alineamientos entre países ha dependido de las líneas temáticas y, en menor medida, de intereses subregionales.

- La fase preparatoria de las negociaciones ha avanzado bastante exitosamente, con el apoyo de organismos multilaterales y sin necesidad de mecanismos institucionales complejos. Para superar algunos problemas de coordinación, información y superposición se estableció el mecanismo de reuniones de coordinadores de los grupos de trabajo y de vice-ministros de comercio.

- Sin embargo, aun no se han logrado visiones convergentes sobre el significado del ALCA, en cuanto a la cobertura temática; el carácter de las reglas y disciplinas, vis-à-vis de las asumidas en la OMC; y la aceptación de los tratamientos diferenciales, como expresión de las asimetrías entre los participantes.

3. Posibles efectos del ALCA

Desde el punto de vista de los países de América Latina y el Caribe, ¿qué costos y beneficios se pueden derivar del ALCA?

a. Entre las potenciales ventajas de la liberalización del comercio hemisférico cabría señalar:

- el mayor acceso al mercado norteamericano, objetivo que podría contribuir a la consolidación de la apertura y a obtener mayores flujos de inversión extranjera directa;

- el estímulo a la inversión que significaría una mayor dimensión del mercado y la consolidación de políticas macroeconómicas;

- disminución del «riesgo país»;

- mayor acceso a mercados de otros países latinoamericanos no incluidos en los propios esquemas de integración;

- aumento del poder de negociación respecto de otras áreas y terceros países.

b. Los inconvenientes podrían surgir de los siguientes factores:

- los mayores costos de ajuste y la necesidad de reconversión más acelerada de actividades industriales, teniendo en cuenta la existencia de aranceles más altos, estructuras de precios diferentes y mercados de productos financieros y de trabajos más segmentados;

- las pérdidas de las preferencias en los esquemas subregionales y entre los países latinoamericanos, en favor de Estados Unidos y Canadá;

- las dificultades para obtener una rápida liberalización del sector agrícola y la eliminación de los subsidios existentes en Estados Unidos y Canadá;

- la exigencia de cambios en algunas políticas internas, como en materia de reglamentaciones laborales, medioambientalistas y de disciplina de competencia;

- las mayores exigencias en materia de reglas de origen, similares a las del NAFTA;

- las limitaciones en el desarrollo de políticas comerciales e industriales propias;

- las obligaciones más estrictas en materia de inversiones y de propiedad intelectual.⁸

Hasta ahora existen pocas estimaciones cuantitativas sobre los beneficios y los costos que conseguiría América Latina de formarse una zona de libre comercio hemisférica.

IV. Estado de situación, perspectivas e interrogantes

La reunión de viceministros del ALCA, celebrada en Recife, Brasil, del 25 al 27 de febrero pasado, permitió que se examinaran aspectos claves como modalidades, el contenido y los plazos para las negociaciones y que se reflejaran más claramente las posiciones de los principales grupos de países sobre las mismas.⁹

1. Naturaleza y participación

Hubo consenso general acerca de que el ALCA debía ser un acuerdo de alcance hemisférico, coexistiendo con los acuerdos subregionales y bilaterales existentes, y negociado conjuntamente por todos los países, lo cual implicaría un cambio importante acerca de la idea predominante al comienzo de las negociaciones, cuando una de las opciones prevalecientes era la de ampliar el NAFTA progresivamente.

Asimismo, se habría aceptado la idea de que los países pudieran participar individualmente o en grupo en las negociaciones del ALCA. Los países del MERCOSUR y de CARICOM habrían manifestado que negociarán como grupo, en tanto que Estados Unidos y Canadá lo harían individualmente.

2. Contenidos, enfoques y plazos

El debate ministerial de la anterior reunión de Cartagena, que mostró la existencia de diferentes posiciones sobre los caminos más apropiados para la construcción del ALCA y los plazos para iniciar las negociaciones, se ha reeditado en la reciente reunión de viceministros, de Recife.

En dicha reunión, respecto de los contenidos, se acordó que el ALCA debía contemplar los temas señalados en el Plan de Acción de la Cumbre de Miami, los cuales están siendo analizados en los distintos Grupos de trabajo establecidos en las reuniones ministeriales de Denver y Cartagena, a los que cabría agregar el Grupo de Trabajo sobre solución de controversias, que será establecido en la Reunión Ministerial de Belo Horizonte.

En cuanto a las etapas de las negociaciones se presentaron diferentes posiciones: mientras Estados Unidos y MERCOSUR sostuvieron que las negociaciones debían tener lugar en etapas consecutivas, Canadá y CARICOM propusieron que todos los temas fueran discutidos simultáneamente.

- El calendario propuesto por EE.UU. contempla dos etapas de negociación: una primera durante los años 1998/99 y otra a partir del 2000. La primera negociaría inversiones, servicios, compras gubernamentales, normas técnicas, medidas sanitarias y fitosanitarias, procedimientos aduaneros y propiedad intelectual, mientras la segunda etapa consideraría los subsidios, derechos antidumping y compensatorios, salvaguardas, competitividad y solución de controversias.

El MERCOSUR, por su parte, plantea una negociación «gradual y progresiva» en tres etapas: a) facilitación de negociaciones (1998/99), b) normas y disciplinas (2000/02), y c) acceso de bienes y servicios y total eliminación de subsidios y aranceles, como etapa final. En esta perspectiva, el área de libre comercio hemisférica no sería sino la que sea posible negociar, con períodos de transición y regímenes de excepción para productos considerados sensibles. Al mismo tiempo, el MERCOSUR sostiene que EE.UU. debería ser recíproco en el proceso de apertura económica, incluyendo también todos los productos que sufren restricciones en el mercado estadounidense.¹⁰

- La propuesta canadiense propone que todos los temas de negociación debían ser discutidos simultáneamente y las negociaciones estar concluidas para finales del 2003, con el fin de que los acuerdos puedan ser ratificados por los poderes legislativos de todos los países involucrados durante el 2004 y que el ALCA comience a regir desde el 2005. Para el CARICOM las negociaciones debían ser organizadas de modo de concluirse en tiempo hábil, para que el ALCA sea implementada a partir del 2005.¹¹

Aunque hubo acuerdo en general acerca de que las negociaciones debían desarrollarse a partir de la próxima Cumbre de Santiago de Chile (marzo de 1998), se manifestaron diferencias ente las propuestas de EE.UU. Canadá y CARICOM, por una parte, y el MERCOSUR, por la otra, sobre la fecha de comienzo efectivo de las mismas.

Finalmente, en cuanto a la consideración de las asimetrías, CARICOM, como Centroamérica, sostiene que las economías más pequeñas debían tener períodos de adaptación más largos y plazos de gracia, antes de que fueran obligatorios los diferentes acuerdos, además de recibir la asistencia técnica y financiera necesaria, para que las economías más pequeñas puedan aprovechar el área de libre comercio de las Américas.¹²

3. Perspectivas

No se pueden esperar resultados definitivos para un horizonte negociador tan complicado y con intereses tan disímiles en el corto plazo, aunque la próxima reunión de Ministros de Comercio en Belo Horizonte, muy posiblemente permita contar con una mejor definición de los parámetros de negociación. Mientras tanto, según interpretan algunos expertos, se podrían producir diferentes alineamientos en torno de dos polos de negociación: Estados Unidos, con el NAFTA, en el Norte y Brasil, con el MERCOSUR, en el Sur.

Por una parte, se advierte, en particular, que están aumentando los comentarios negativos desde Estados Unidos sobre el MERCOSUR y diversos círculos de ese país están requiriendo de su gobierno un mayor protagonismo para restablecer el liderazgo hemisférico norteamericano, en primer lugar, a través del «fast-track», para que la administración inicie las negociaciones con Chile con vistas a su incorporación al NAFTA; en segundo lugar, acelerando las negociaciones para el establecimiento del ALCA. De esta manera se combinaría una política de acceso selectivo al NAFTA, con el establecimiento de una zona de libre comercio hemisférica, desde Alaska a Tierra del Fuego.

Por otra parte, el MERCOSUR mantiene su estrategia indirecta de marchar paso a paso, atacando sucesivas esferas concéntricas¹³ y estableciendo listas de excepción y otras restricciones, que permitirían el desarrollo de las propias áreas de actividad económica (especialmente en industrias de avanzada). En tal sentido, se ha comenzado a poner de manifiesto expresiones de solidaridad de las organizaciones empresariales de los países del MERCOSUR, respecto de las posturas asumidas en la reciente reunión de viceministros.¹⁴ Para el MERCOSUR, la formación del ALCA dependerá de un «cronograma aceptable», que evite una brusca apertura comercial que exponga a sus países miembros a un choque dramático para la competitividad de sus industrias y la marcha de sus economías.

Entre ambas posturas, existen posiciones intermedias de otros grupos de países de la región, más vinculados comercialmente a Estados Unidos y, cuya perspectiva a futuro sigue siendo el acceso, en las mejores condiciones posibles, al mercado de dicho país.

En este contexto, el resultado final habrá de depender de la capacidad de los países de la región para coordinar y concertar posiciones de cara a las arduas y difíciles negociaciones que deberán desarrollar con Estados Unidos en el futuro inmediato.

NOTAS

1. Las reflexiones que siguen continúan los análisis desarrollados por la Secretaría Permanente, en el documento «El proceso de convergencia regional y el establecimiento del ALCA» que fuera preparado por la III Reunión de Responsables Gubernamentales de Política Comercial de América Latina y el Caribe, realizada en Montevideo el pasado 21 de octubre de 1996, en el marco de las actividades que acomañaron a la celebración del XXII Consejo Latinoamericanoi (ALADI/CEPAL/SELA/III/RGPC/DT Nº 4).

2. Véase, para más detalles, nuestro artículo: «En la era de la globalización. Espacios y opciones de integración», Revista Capítulos, SELA, Nº 45, enero/marzo 1996.

3. Más allá de sus modalidades específicas, los acuerdos de integración tienen un anclaje geográfico y una perspectiva geopolítica dominante en función de la vecindad, la infraestructura, las vinculaciones empresariales y la mayor circulación de bienes, personas, servicios y capitales entre los países involucrados.

4. En esta dirección, un obstáculo a vencer se deriva de la débil relación comercial y económica inter-esquemas, como en los casos de MERCOSUR y la Comunidad Andina; entre ésta y el MCCA; entre los países de la ALADI y CARICOM o entre Centroamérica y CARICOM.

5. Nos parece que la convergencia, en las actuales condiciones latinoamericanas, implica la articulación de esquemas acuerdos y esquemas subregionales y debe entenderse como un concepto multidimensional (jurídico, político y económico) que comprende los aspectos formales y las condiciones estructurales necesarias para que los países involucrados puedan interactuar en un marco institucional y normativo común de más amplias dimensiones. Nos parece, además, que las diferencias existentes en la noción de convergencia entre Europa y América Latina, más que a una diferencia conceptual de fondo responde a los distintos estadios por los que atraviesa el proceso de integración en ambas regiones: la unión económica y monetaria en la Unión Europea; el establecimiento de áreas de libre comercio de bienes y servicios o uniones aduaneras en América Latina.

6. En tal sentido, además de las relaciones preexistentes entre los países de la AEC, son significativos los recientes contactos entre países del MERCOSUR y del Caribe, como, por ejemplo, la participación del Canciller del Uruguay, en la Cumbre de los países de la CARICOM, celebrada el pasado mes de febrero en Antigua.

7. Tras la Cumbre de Miami se reactivó el mecanismo de cooperación institucional OEA-BID-CEPAL, a fin de dar apoyo analítico y asistencia técnica a los Grupos de Trabajo. A su vez, a los coordinadores de los mismos se les dio la potestad para invitar a otras instituciones. Al SELA se lo convocó en el Grupo de Economías más Pequeñas, con vistas a la elaboración de un programa de cooperación técnica en beneficio de dichas economías y a la ALADI, en el Grupo de Trabajo sobre Origen y Procedimientos Aduaneros.

8. Véase la publicación del Centro de Economía Internacional de Argentina: El Area de Libre Comercio de las Américas, Buenos Aires, enero de 1997.

9. Véase sobre los puntos debatidos y los acuerdos alcanzados en la Reunión de Recife, las declaraciones formuladas por Miguel Rodríguez Mendoza, Asesor Especial para Asuntos Comerciales de la OEA, a la agencia IPS, el 14 de marzo de 1997.

10. Véase las declaraciones a la prensa internacional del Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, con ocasión de los preparativos del III Encuentro de Ministros de Comercio de las Américas, que tuvo lugar en la ciudad brasileña de Recife en febrero de 1997.

11. De los restantes países se conoce que el Grupo Andino propondrá un modelo para las negociaciones, aún en elaboración.

12. En apoyo de los trabajos del Grupo de Trabajo de Economías más Pequeñas, que coordina Jamaica, se pidió a la Secretaría Permanente del SELA analizar los mecanismos de asistencia técnica en curso a identificar los requerimientos necesarios en este campo para facilitar la participación de los países en los procesos de negociación y establecimiento del ALCA. Para cumplir dicha solicitud, se presentaron los documentos «Lineamientos para un Programa de Cooperación Técnica para las economías más pequeñas: propuestas de la Secretaría Permanente del SELA», a la V Reunión del Grupo (Caracas, 13/15 noviembre de 1996), e identificación de necesidades de asistencia técnica en el proceso del ALCA», a la VI Reunión del Grupo (Georgetown, 13/14 febrero de 1997).

13. Teniendo en cuenta el carácter de «global traders» del MERCOSUR y otros países de América del Sur, dichas esferas se extienden a las relaciones birregionales (caso de la Unión Europea) y a las relaciones multilaterales (reforzamiento de la OMC).
14. Véase la información de prensa consignada en Síntesis Informativa SELA del lunes 11 de marzo de 1997.

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