"Tendencias de la Integración de América Latina y el Caribe" Edición Nº 49 Enero - Marzo 1997

Por una visión más amplia y positiva
de MERCOSUR
Miguel Rodríguez Mendoza
Asesor Especial para Asuntos Comerciales
de la Organización de los Estados Americanos

I. Introducción

En los últimos cinco años, los países de MERCOSUR exportaron a Estados Unidos y la Unión Europea automóviles y partes automotrices por un monto de US$ 3,4 mil millones. Esto, según Alexander J. Yeats, economista principal del Banco Mundial, no hubiera sido posible, ya que se trata de «bienes de alto coeficiente de capital que los miembros (de MERCOSUR) no han podido exportar de manera competitiva a mercados externos». El hecho de que estos bienes sean comercializados cada vez más entre los países de MERCOSUR, según el Sr. Yeats, sólo puede explicarse por las altas preferencias comerciales que los miembros se han otorgado mutuamente en el sector automotor. Yeats presenta este hecho como «la prueba más convincente y perturbadora producida hasta ahora de los efectos en la reducción de la prosperidad que tienen los acuerdos de comercio regionales».

Enfocando el crecimiento relativamente rápido de las exportaciones intrarregionales, Yeats, en el borrador de un documento de trabajo¹ que ha sido ampliamente citado en la prensa, llega a la conclusión de que el MERCOSUR desvía el comercio de los patrones «esperados sobre la base de las condiciones de eficiencia y ventaja comparativa» manteniendo barreras arancelarias y no arancelarias más altas a las importaciones de países extra-MERCOSUR que a las de los países miembros. Este hecho, según se argumenta en el estudio, afectará a la larga a los países miembros pues se les permitirá rodearse de murallas proteccionistas relativamente altas y concentrarse en el cómodo mercado de MERCOSUR, sin que lleguen a ser competitivos a nivel global. Según Yeats, los resultados de su estudio demuestran que los acuerdos comerciales regionales tienen un impacto negativo en la economía mundial.

Estas conclusiones podrían sorprender a los analistas que han seguido la evolución de MERCOSUR. Al enfocar casi exclusivamente las exportaciones intra-MERCOSUR, Yeats nos presenta sólo un cuadro parcial de este pacto comercial. Al leer su informe se tiene la impresión de que el MERCOSUR es un recinto fortificado, cuyos logros principales sólo pueden explicarse por las murallas que protegen el comercio. No se suministra un análisis de la estructura de protección de los países miembros y del cronograma de liberalización que se ha seguido en los últimos cinco años. Tampoco se menciona el impacto de la protección en las importaciones de terceros países, un elemento crítico en cualquier análisis de los efectos en la prosperidad mundial de los acuerdos regionales. No se puede enfocar solamente el lado de las exportaciones en esta ecuación. Además, las conclusiones que saca Yeats sobre MERCOSUR se basan únicamente en su análisis del sector automotor, uno de los dos sectores en los que continúan las negociaciones de MERCOSUR y en el que las reglas convenidas no se aplicaban aún durante el tiempo estudiado. El sector seguía estando regulado por las políticas industriales nacionales, y era coordinado de manera muy general a nivel regional. Quizás el Sr. Yeats debería enfocar sus preocupaciones en estas políticas en vez de en MERCOSUR.

II. La economía política de MERCOSUR

MERCOSUR difícilmente puede ser caracterizado como un acuerdo de comercio proteccionista. Constituye un miembro de la familia de nuevos pactos regionales que ha florecido en Latinoamérica paralelamente a la liberalización que se ha venido dando desde finales de la década de los 80. En contraste con los acuerdos regionales que existían en los años 60 y 70, cuyo objetivo era proteger las industrias internas y aislar las economías de la competencia externa, los nuevos acuerdos no se construyen para proteger las economías detrás de altas murallas arancelarias. Por el contrario, la intención que los anima es expandir y liberalizar el comercio, entre los miembros y con el resto del mundo, y no la de aislarse de la competencia externa.

Y, de hecho, en los países miembros de MERCOSUR se ha dado una liberalización considerable, tanto interna como externa. Como puede apreciarse en la Tabla 1, los niveles arancelarios de MERCOSUR para todas las categorías de productos en 1986 eran mucho más altos que los aplicados a raíz de la puesta en ejecución del Arancel Externo Común (AEC) de MERCOSUR a principios de 1995. El motor que impulsó este cambio en la protección arancelaria fue la liberalización unilateral del comercio que comenzó en Argentina en 1978 y en el resto de los países miembros de MERCOSUR a comienzos de la década actual. Esta nueva tendencia en las políticas de comercio influyó en la naturaleza y alcance de la protección de MERCOSUR frente al resto del mundo. En la mayoría de los casos, el AEC era fijado a las tasas vigentes más bajas en las escalas nacionales. Se ha estimado que Argentina redujo en 40% sus renglones arancelarios como resultado del AEC.² Brasil convino en aceptar tasas arancelarias menores en los sectores de los bienes de capital y la informática, aunque pretendía mayores niveles de protección.

Tabla 1. Aranceles en MERCOSUR
Aranceles y otros impuestos fronterizos en MERCOSUR. 1986-1995

* En enero de 1995, los países de MERCOSUR comenzaron a aplicar el Arancel Externo Común (AEC) en 85% de los bienes. Cada país ha mantenido un número de excepciones del AEC, que será eliminado linealmente para el año 2006.
Fuente: Juan José Echavarría, «Tariffs, Preferences and Trade Expansion in the Mercosur» (aún no publicado).

Cierto es que el AEC no será aplicado en su totalidad sino a partir del año 2000, pero la tendencia es clara: MERCOSUR se encamina hacia niveles más bajos, y no más altos, de protección al comercio. Como resultado, un componente importante del comercio -y un área que no fue tratada por el Sr. Yeats- ha aumentado notablemente. La reducción de barreras al comercio ha estimulado el flujo de mercaderías, tanto de los países socios como del resto del mundo. Como se observa en la Tabla 2, las importaciones totales de los países de MERCOSUR aumentaron en un promedio anual de 22 por ciento entre 1991 y 1995. Las importaciones intra-MERCOSUR crecieron a una tasa promedio de 25 por ciento, las importaciones procedentes de la Unión Europea aumentaron a una tasa similar y las de Estados Unidos y el resto de Latinoamérica crecieron en 21 y 20 por ciento, respectivamente.

Lo anterior es evidencia clara y convincente de que MERCOSUR no es un recinto fortificado en lo que respecta al comercio. Por el contrario, desde el establecimiento de este pacto comercial en 1991, los socios comerciales más importantes de MERCOSUR han podido aumentar sus ventas en la región a niveles similares o ligeramente inferiores que los mismos países miembros. Esto refleja que la liberalización del comercio en MERCOSUR ha beneficiado a los productores de países miembros y no miembros, así como a los consumidores dentro de MERCOSUR, lo que, insistimos, está en total consonancia con la nueva orientación de los acuerdos regionales en Latinoamérica, que se basan en reformas de mercado y en la liberalización del comercio. MERCOSUR ha logrado eliminar aranceles y otras restricciones al comercio en la mayor parte del intercambio entre los países miembros. A la vez, se ha avanzado al ritmo de la liberalización del comercio del resto del mundo. Ello explica el comportamiento del sector importaciones.

Tabla 2. Importaciones de Mercosur
Mercosur - Importaciones de bienes, 1990-95
(en miles de millones de US$ y porcentajes)

Gráfico 1
Importaciones de MERCOSUR, 1990-95

Fuente: Fondo Monetario Internacional, Dirección de Estadísticas de Comercio, Anuario 1996.

Tabla 3. Exportaciones de Mercosur
Mercosur - Exportaciones de bienes, 1990-95
(en miles de millones de US$ y porcentajes)

Gráfico 2
Exportaciones de MERCOSUR, 1990-95

Fuente: Fondo Monetario Internacional, Dirección de Estadísticas de Comercio, Anuario 1996.

Cierto es, como lo señala el Sr. Yeats, que las exportaciones intra-MERCOSUR han aumentado a niveles muy superiores a los de las exportaciones provenientes de la Unión Europea, Estados Unidos y el resto de Latinoamérica (véase la Tabla 3). Esta es una buena noticia, y es algo que cabe esperar de países que liberalizan su comercio recíproco, especialmente cuando están involucrados dos países económicamente poderosos como son Brasil y Argentina que antes estaban separados por barreras al comercio considerables. Los acuerdos de integración latinoamericanos habían sido criticados en el pasado porque eran incapaces de aumentar el intercambio entre los países participantes. Parece irónico que ahora sean cuestionados justamente por lo contrario. De hecho, lo que muestran las Tablas 2 y 3 es que desde que fue instituido el MERCOSUR, la interdependencia económica de los países miembros ha ido en constante aumento.

III. El sector automotor

Un punto central dentro del análisis del Sr. Yeats es el rápido crecimiento del comercio intrarregional experimentado en el sector automotor -de un coeficiente de capital relativamente alto- el cual, según él, es atribuible casi exclusivamente a las barreras al comercio impuestas por MERCOSUR, que son más altas que las barreras promedio. Ciertamente, aún existen barreras al comercio en este sector. Sin embargo, éstas no explican por sí mismas lo que ha ocurrido en el sector automotor, ni nos llevan a concluir que los acuerdos regionales de comercio reducen la prosperidad. Es preciso insistir en por lo menos tres puntos: En primer lugar, el sector automotor, durante el período analizado por el Sr. Yeats, estaba excluido de las reglas de MERCOSUR. Por lo tanto, es inapropiado, por decir lo menos, atribuirle a MERCOSUR las faltas en un sector en el que no se aplican las reglas del juego. En segundo lugar, las políticas que regulan el sector automotor son menos -y no más- restrictivas que las aplicadas hace unos años y han conducido a un aumento en las importaciones de automóviles de todas las procedencias y no sólo de los países de MERCOSUR. En tercer lugar, las preferencias que los países de MERCOSUR se han otorgado mutuamente en el sector automotor no son mucho más significativas que las preferencias en los otros sectores y, por lo tanto, no dan razón de la desviación del comercio de la que habla el Sr. Yeats.

Lo que rige el comercio automotor en los países de MERCOSUR es el comercio dirigido, no el libre comercio. Brasil y Argentina aplican una combinación de aranceles, requerimientos de contenido local y cuotas de importación.³ Las reglas de MERCOSUR no se aplicarán al sector automotor hasta el año 2000, en que se fijarán los aranceles en 20 por ciento y el comercio intra-MERCOSUR quedará exento de derechos. Por lo tanto, no es a causa de MERCOSUR, sino más bien a pesar de MERCOSUR, que el comercio de automóviles ha alcanzado el presente auge. En términos generales, las políticas existentes en el sector son dirigidas a influir en las decisiones de inversión. En este sentido, han resultado altamente exitosas. Como se señala en un estudio reciente de The Economist, «la modernización y la expansión de la industria automotriz ha sido el logro más visible de MERCOSUR. Pero esto no es producto únicamente del libre comercio. La política industrial ha desempeñado un papel. No es sorprendente que los gobiernos de todo el mundo tiendan a considerar a una industria tan grande como demasiado importante para dejarla enteramente a las fuerzas del mercado».

Las políticas que regulan el sector automotor son más liberales en la actualidad. Es por ello que los países miembros de MERCOSUR han seguido aumentando sus compras de vehículos y de partes automotrices del resto del mundo. Como puede observarse en la Tabla 4, las importaciones en este sector procedentes de países no miembros de MERCOSUR aumentaron de US$691 millones en 1990 a US$6,1 mil millones en 1995. Esto representa un aumento promedio anual de 69 por ciento de las importaciones procedentes de la UE; de 55 por ciento de las importaciones de los países del TLCAN; de 50 por ciento de las importaciones de Japón y de 75 por ciento de las importaciones de otros países latinoamericanos. De manera, pues, que no sólo es el comercio intra-MERCOSUR el que está creciendo en el sector automotor: es el comercio global. El Sr. Yeats quizás tenga razón en su valoración de que los patrones de eficiencia en el comercio automotor de MERCOSUR no son óptimos, pero, a juzgar por las tendencias recientes del comercio y la inversión y la inminente aplicación de las reglas de MERCOSUR al comercio de automóviles, cabe esperar una expansión continua del comercio en este importante sector.

Tabla 4. Importaciones de automóviles y autopartes de Mercosur
Importaciones de automóviles y autopartes* durante 1990-95
(en miles de millones de US$ y porcentajes)

* Sistema Harmonizado 87: incluye vehículos a excepción de equipos rodantes para ferrocarriles y tranvías y partes y accesorios de éstos.

Gráfico 3
MERCOSUR: Importaciones de automóviles y autopartes

Fuente: Fondo Monetario Internacional, Dirección de Estadísticas de Comercio, Anuario 1996.

Por último, un examen del nivel de las preferencias arancelarias para el sector de los bienes de capital, comparado con las preferencias arancelarias en todos los otros sectores, no revela que exista una política de promoción explícita de este sector. Si se observan los márgenes de las preferencias que otorgan los países de MERCOSUR a sus socios, la evidencia no es concluyente. Como se observa en la Tabla 5, aunque las tasas preferenciales para el sector de los bienes de capital son más altas que para otros bienes, la diferencia no es lo suficientemente considerable como para concluir que esta preferencia desvía el comercio. La tasa preferencial que otorgan los países de MERCOSUR a sus socios en todos los sectores, a excepción del de los bienes de capital, era en 1995 de 9,4 por ciento, mientras que la tasa de preferencia para el sector de los bienes de capital era de 9,8 por ciento. El que una diferencia de 0,4 puntos en los aranceles absolutos pudiera causar una expansión tan grande del comercio de bienes de capital entre los países de MERCOSUR es altamente debatible.

Tabla 5. Márgenes preferenciales (diferencias absolutas)

Metodología: Los cálculos se basan en promedios de dígitos CUCI3. Los márgenes preferenciales son calculados como NMF-INTRA, donde NMF e INTRA toman en cuenta las excepcionse del Arancel Externo Común (AEC).
Fuente: Juan José Echavarría, «Tariffs, Preferences and Trade Expansion in the Mercosur» (aún no publicado).

IV. MERCOSUR: ¿Obstáculo o medio para avanzar?

Si bien la preocupación expresada por el Sr. Yeats en su estudio -de que el nuevo regionalismo desviará la atención del proceso de negociación multilateral- es legítima, ésta no se ha materializado. El Sr. Yeats da por sentado que las naciones que participan en el comercio no pueden o no quieren alcanzar el objetivo de la liberalización del comercio en más de un foro a la vez. El hecho de que importantes iniciativas de liberalización del comercio, tales como Europa 92 y el Tratado de Maastricht, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, el Foro Económico Asia-Pacífico y MERCOSUR fueran concluidos en paralelo al éxito final de la Ronda Uruguay de negociaciones sobre el comercio contradice esa visión. Es relevante también el hecho de que la mayoría de los países latinoamericanos hayan emprendido importantes iniciativas unilaterales en pro de la liberalización del comercio. Estos países le han imprimido un nuevo vigor a sus acuerdos de intercambio y se han comprometido a una mayor liberalización del mismo dentro del contexto del Acuerdo del Area de Libre Comercio de las Américas -cuyo proceso preparatorio se encuentra bastante adelantado- y participan activamente en el sistema de comercio multilateral.

En consonancia con este enfoque, MERCOSUR se está extendiendo a otros países. Ha concluido acuerdos de libre comercio con Chile y Bolivia y actualmente está negociando con el Grupo Andino. En diciembre de 1995 firmó un acuerdo marco de comercio con la Unión Europea. En este sentido, MERCOSUR puede ser considerado como un medio para avanzar en la ruta hacia una mayor liberalización del comercio. Además, los lazos económicos forjados por MERCOSUR han servido para fortalecer los vínculos políticos, lo que ha traído beneficios que trascienden el campo comercial, como se evidenció a principios de este año cuando la solidaridad de los miembros de MERCOSUR en rechazo de la intentona golpista en Paraguay contribuyó a que ese país se mantuviera dentro de la vía democrática.

El Sr. Yeats tiene razón al señalar la necesidad de que la OMC establezca reglas más estrictas en materia de acuerdos regionales. El entendimiento de la Ronda Uruguay sobre la interpretación del Artículo XXIV del GATT y la reciente creación del Comité sobre Acuerdos Regionales son iniciativas que van en esa dirección. Una mayor supervisión por parte de la OMC podría conducir a una mayor transparencia en el funcionamiento de los acuerdos regionales. Y una mayor transparencia podría servir para que los analistas de las políticas de comercio tengan una visión más amplia y más positiva del impacto de los acuerdos regionales en la economía mundial.

NOTAS

1. Alexander Yeats, Does Mercosur's Trade Performance Justify Concerns About the Global Welfare Reducing Effects of Regional Trading Arrangements? YES!, Documento del Banco Mundial no publicado.

2. Bouzas, Roberto: «Mercosur and Preferential Trade Liberalization in South Americas (sic): Record, Issues and Prospects», FLACSO, mayo de 1995.

3. Estas políticas han hecho que algunos países expresen su preocupación dentro del contexto de la OMC, lo que ha conducido al inicio de consultas respecto a este asunto.

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