"Tendencias de la Integración
de América Latina y el Caribe"
Edición Nº 49
Enero - Marzo 1997
¿Lo que el viento se llevó?
El trato especial para los paísesen desarrollo
Secretaría Permanente del SELAI. Síntesis
La creciente vinculación de las economías a través del comercio, las finanzas y la armonización de políticas confiere nueva relevancia al tema de las diferencias -o asimetrías- entre naciones. Los mecanismos tradicionales de trato especial y diferenciado diseñados para los países en desarrollo se han visto debilitados como resultado de las más recientes negociaciones económicas internacionales.
En el caso de los países de América Latina y el Caribe, este fenómeno ha tenido una expresión multilateral en el contexto de las negociaciones comerciales de la Ronda Uruguay, una expresión regional o bilateral, como resultado de las negociaciones entre pares o grupos de países, y últimamente una expresión hemisférica, dentro del proceso en curso para la conformación de un Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA).
II. Las asimetrías: un viejo problema
Las diferencias de tamaño, población, riqueza, cultura y desarrollo entre naciones siempre han sido determinantes en las relaciones internacionales. Actualmente, el reconocimiento de la igualdad jurídica entre los Estados permite plantear el asunto en términos distintos a los de hegemonía y tutela que predominaron en el pasado. Sin embargo, las diferencias -asimetrías- subsisten y son reconocidas en las actividades de la comunidad internacional.
La distinción entre economías desarrolladas y en desarrollo, y las que se dan dentro de estas últimas, ha sido tomada en cuenta en los esfuerzos de cooperación internacional de las últimas décadas y está presente en el diseño de nuevas normas internacionales y formas de asociación entre Estados.
El objetivo de lograr una economía global armónica encuentra un obstáculo en las profundas diferencias de grado de desarrollo y posibilidades de crecimiento que presentan regiones y países. En este contexto, el establecimiento de normas de aplicación general a naciones que enfrentan condiciones estructuralmente distintas pudiera conducir a situaciones de inequidad.
La manera de tratar en la práctica las diferencias mencionadas ha diferido según el área de actividad o el grupo de países a considerar y no se ha logrado desarrollar consenso sobre el alcance y la significación de las asimetrías entre países. La carencia de un marco general de referencia para el tratamiento de las asimetrías ha conducido a la aplicación de criterios unilaterales y cambiantes, y en ocasiones, al establecimiento de condiciones que pudieran considerarse arbitrarias. Debido a la falta de claridad sobre el tema, las posiciones se han movido entre extremos. Según uno de ellos se debería eliminar el trato especial y diferenciado para los países en desarrollo, según el otro éste debería ser general, automático, permanente y no recíproco.
La reducción generalizada de aranceles que ha resultado de la Ronda Uruguay, de los acuerdos de integración y de acciones unilaterales de los países en desarrollo ha trasladado el foco de atención en las relaciones económicas internacionales a asuntos que desbordan el ámbito aduanero e inciden sobre políticas que anteriormente se consideraban como potestad exclusiva de cada nación. Las políticas monetarias y fiscales, de inversión, de propiedad intelectual o la preservación del ambiente son ejemplos de temas incluidos en la agenda internacional en los cuales está aún por considerarse el problema de las asimetrías.
III. Las asimetrías saltan a la vista
- La población de la India supera la de los 25 países de «ingreso alto» del mundo (PNB per capita superior a US$ 8.956).
- La población de China equivale al 75% de la población de la totalidad de los 57 países de «ingreso mediano» (entre $ 725 y $ 8.956 PNB per capita), categoría donde se encuentran casi todos los latinoameircanos, varios asiáticos, países europeos «en transición» y algunos africanos.
- Cinco países -Federación Rusa, Canadá, Estados Unidos, Brasil y Australia» abarcan el 40% de la superficie del mundo, mientras que 128 países ocupan el 60% restante.
- Para 1994 el PNB per capita del Canada fue 57 veces el de Nicaragua; el PNB per capita de Estados Unidos 112 veces el de Haití; el de Japón 384 veces el de Mozambique; el de Suiza 474 veces el de Ruanda.
- La esperanza de vida al nacer en 1994 fue de 38 años en Guinea Bissau, 40 en Siera Leona, 42 en Uganda, 44 en Guinea, 46 en Mozambique. Dicho indicador fue de 73 años para Panamá, 73 para Uruguay, 77 para Estados Unidos, España, Costa Rica, 78 para Suiza, Francia, Canadá y 79 para Japón.
- El PNB acumulado de los países centroamericanos representó el 0,5% del PNB de los EE.UU., en 1994.
- La población de todos los países del Caribe insular (30 millones aproximadamente) representa el 11,5% de la población de los Estados Unidos.
Fuente: Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial, 1996.
IV. Asimetrías en relaciones multilaterales
El contraste entre la igualdad jurídica y la diversidad económica entre los estados se refleja en los procesos de toma de decisión de los organismos internacionales. En las Naciones Unidas y la Organización Mundial de Comercio cada país cuenta con un voto. En las instituciones financieras de Bretton Woods (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial) el poder de voto es proporcional al capital aportado. En las actividades de cada una de dichas organizaciones, sin embargo, se utilizan criterios para diferenciar entre países desarrollados y en desarrollo.
El principio del trato especial y diferenciado y el concepto mismo de países en desarrollo, tuvo su concreción institucional y operativa con la creación de la UNCTAD, en 1964. Entre los instrumentos diseñados en el marco de la UNCTAD para atender las asimetrías, cabe mencionar el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP), en 1968, según el cual los países industrializados otorgan preferencias comerciales no recíprocas a los países en desarrollo. Aunque el SGP se concibió en términos de preferencias generalizadas, no recíprocas y no discriminatorias, ha sido aplicado de manera parcial, temporal y condicionada. En el GATT y actualmente en la Organización Mundial de Comercio (OMC), se establece «un trato diferenciado y más favorable para los países en desarrollo», que se traduce básicamente en otorgar plazos de tiempo más amplios para la adopción de reglas de aplicación general y a establecer algunas excepciones para los países menos adelantados (con ingreso per capita menor de US$1.000) o muy pequeños. Este principio fue plasmado en el Acuerdo por el que se establece la OMC y a través de dos decisiones ministeriales de la Ronda Uruguay, una relativa a las medidas en favor de los países menos adelantados y otra sobre medidas relativas a los posibles efectos negativos del programa de reforma en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios.
En los organismos financieros no se establece una diferencia jurídica entre países desarrollados y en desarrollo. Sin embargo, el Banco Mundial sólo otorga apoyo financiero a aquellos miembros que «no puedan obtener préstamos en condiciones favorables dentro de las condiciones de mercado prevalecientes». En la práctica, esto equivale actualmente a los países en desarrollo y a las llamadas «economías en transición». En otro sentido, significa que cuando un miembro logra acceder en condiciones favorables a los mercados de capital puede ser «graduado», es decir que pierde acceso a los recursos del banco. Por otra parte, la Asociación Internacional de Fomento (AIF), filial del Banco Mundial que otorga financiamiento en términos concesionales, presta exclusivamente a los países de menores ingresos. También en el caso de la AIF puede «graduarse» a un país cuando aumentan sus ingresos. El Banco Mundial distingue estadísticamente entre países de «ingreso alto» (39); países de «ingreso mediano» (111); y países de «ingreso bajo» (PNB per capita hasta US$725). Los bancos regionales siguen modalidades similares. El Fondo Monetario Internacional no hace diferenciación jurídica entre países en desarrollo y desarrollados. Sin embargo, durante los últimos veinte años no ha otorgado asistencia financiera a ningún país desarrollado. Para fines estadísticos, el FMI agrupa a las economías en industriales (23); en desarrollo (132); y en transición (23). En el tratamiento de la deuda externa, también se establecen condiciones más favorables para los países «fuertemente endeudados».
Los compromisos asumidos por países desarrollados y en desarrollo en la Ronda Uruguay reflejan las asimetrías, por ejemplo:
- La reducción de los aranceles a los productos agrícolas es del 36% (en un período de 6 años) para los industrializados y de 24% (en un período de 10 años) para los países en desarrollo.
- La eliminación de las medidas en materia de inversión relacionadas con el comercio incompatibles con el principio de trato nacional se hará en 2 años en el caso de los industrializados y 5 años para los países en desarrollo.
- Las disposiciones del Acuerdo sobre Aspectos de los Derechos de la Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio (TRIPS) serán aplicables en 1 año en los países industrializados y 5 años en los países en desarrollo (5 años adicionales para las patentes en áreas de tecnología no cubiertas por el Acuerdo).
V. Asimetría en las relaciones entre naciones
En los acuerdos por grupos de países se presentan situaciones muy diversas. Tradicionalmente, los acuerdos de integración económica regional se realizaban entre países con grados de desarrollo relativamente similar. Por ello, el trato especial y diferenciado constituía una excepción destinada a compensar algunas circunstancias extraordinarias.
- Tal fue el caso, por ejemplo, del Mercado Común Europeo, cuyo tratado constitutivo de 1957 estableció, entre los 6 miembros fundadores, mecanismos financieros y programas especiales para tomar en cuenta tales asimetrías, en particular para las zonas menos industrializadas como por ejemplo el sur de Italia. El Tratado de Maastricht de la Unión europea sigue reflejando las asimetrías y sus correspondientes mecanismos de apoyo. Algo similar sucedió en los esquemas de integración entre países de nuestra región, como se señala en la página siguiente.
- El proceso de descolonización iniciado después de la segunda guerra mundial condujo al establecimiento de condiciones especiales para las antiguas colonias o áreas de influencia. El ejemplo más importante al respecto es el Convenio de Lomé. Este permite el acceso libre de aranceles a los productos provenientes de Estados de Africa, el Caribe y el Pacífico a los mercados de la Unión Europea, además de proporcionar asistencia técnica e industrial y una garantía especial para las exportaciones de los países. Se encuentra en vigencia el Convenio de Lomé IV y está supuesto a expirar en 1999.
- Una extensión del SGP mencionado anteriormente la constituye el Sistema Generalizado de Preferencias Especial de la Unión Europea a los países andinos, que surgió con la intención de apoyar la lucha contra la producción y el comercio de drogas. En este esquema, se aplían las preferencias del SGP a una lista de productos de exportación de Colombia, Perú, Bolivia y Ecuador desde 1991, y Venezuela a partir de 1995. Una lista reducida de productos fue otorgada a los países centroamericanos.
- En la relación de los Estados Unidos con los países de América Latina y el Caribe el programa más importante ha sido la «Iniciativa para la Cuenca del Caribe» (ICC), mediante el cual los EE.UU. otorgan exoneración de aranceles a un amplio universo de productos de casi todos los países de la Cuenca del Caribe. Entró a regir en 1984 y en 1990 se le otorgó carácter indefinido. Es un programa que ha tenido distinto nivel de impacto sobre las naciones beneficiarias de Centroamérica y el Caribe. Canadá, mediante el esquema CARIBCAN, también ha establecido mecanismos preferenciales sin reciprocidad para el comercio con los países del Caribe, complementados con mecanismos de promoción de inversiones y esquemas de cooperación.
- En el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) no se contemplan disposiciones específicas sobre trato especial y diferenciado. No obstante, el tratado establece un trato diferente entre las partes como resultado del proceso de negociación.
VI. Las asimetrías en América Latina y el Caribe
El Tratado de Montevideo de 1960, que creó la Asociación Latino Americana de Libre Comercio (ALALC), contemplaba un trato especial para los «países de mercado insuficiente y de menor desarrollo relativo». El Tratado de Montevideo de 1980, que sustituye al anterior y crea la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), distingue con el mismo propósito a «países de desarrollo intermedio» (Colombia, Chile, Perú, Uruguay y Venezuela) y «países de menor desarrollo relativo» (Bolivia, Ecuador y Paraguay), de los restantes países (Argentina, Brasil y México), estableciendo un esquema que diferencia entre tres niveles de desarrollo.
En el Mercado Común Centroamericano, cuyo primer Tratado se firmó en 1960, no se hace referencia explícita al concepto de trato especial y diferenciado según nivel desarrollo. Sin embargo, de manera frecuente, se han introducido mecanismos destinados a reducir gradualmente las diferencias entre los países de mayor y menor desarrollo relativo. En particular, se han establecido regímenes especiales para Nicaragua y Honduras.
El Acuerdo de Cartagena de 1969, hoy Comunidad Andina, fue concebido desde el punto de vista de las diferencias de desarrollo relativo entre los miembros de ALALC: en este acuerdo se agruparon países de desarrollo intermedio y de menor desarrollo relativo con el objeto de hacer más equitativos los beneficios de la integración que se esperaba realizar en el marco de la ALALC. Se contemplaba un régimen preferencial para los países de menor desarrollo relativo en aspectos comerciales y de desarrollo industrial. Aunque la eliminación del Programa de Desarrollo Industrial Conjunto y otras modificaciones han erosionado las preferencias otorgadas a los países de menor desarrollo relativo, el principio general de trato especial y diferenciado constituye uno de los fundamentos conceptuales de la Comunidad Andina.
De manera similar, la Comunidad del Caribe (CARICOM) incorpora el concepto de trato especial y diferenciado de acuerdo al nivel de desarrollo y lo aplica en sus mecanismos operativos. El tratado de CARICOM consagra tres categorías de países y contempla medidas especiales para evitar la concentración de los beneficios económicos en los países relativamente más adelantados. Los miembros de la Organización de Estados del Caribe Oriental (OECO) reciben especial atención.
En el MERCOSUR no se hace ninguna referencia explícita al concepto de trato especial y diferenciado. Sin embargo, se conceden a Paraguay y Uruguay (las dos economías más pequeñas del grupo) condiciones especiales.
Al igual que en el MERCOSUR, numerosos tratados de libre comercio y acuerdos comerciales recientes entre países de la región han realizado un reconocimiento implícito al tema de las asimetrías en el contenido de sus negociaciones, especialmente, en los programas de liberalización comercial.
Se han establecido también esquemas de preferencia generalizada no recíproca para países de menor desarrollo relativo, tales como los Acuerdos de Alcance Parcial de países de la ALADI con los de Centroamérica en la década de los 80 y los Acuerdos de CARICOM con Venezuela y Colombia más recientemente. Adicionalmente, existen esquemas de cooperación financiera entre países relativamente más desarrollados y economías más pequeñas, como el Pacto de San José, mediante el cual México y Venezuela garantizan suministro petrolero y destinan un porcentaje de las respectivas facturas a financiar el intercambio comercial y proyectos del desarrollo económico a los países centroamericanos y del Caribe.
VII. Las asimetrías en la dimensión hemisférica
Uno de los 11 Grupos de Trabajo creados para preparar las negociaciones del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) se encarga de las «Economías Más Pequeñas», término novedoso y distinto a las categorías basadas en los niveles de desarrollo ya establecidas entre países de América Latina y el Caribe.
En el mandato dado por los Ministros a ese Grupo de Trabajo se encomienda la identificación y evaluación, en relación con las economías más pequeñas de: los factores que afecten su participación en el ALCA; los medios para facilitar dicha participación; y el apoyo que el BID, la CEPAL, la OEA y otras instituciones relevantes pueden facilitar en ese proceso.
A la fecha, el Grupo de Trabajo de Economías más Pequeñas ha realizado seis reuniones, en las que además de la representación de los 34 países partes del ALCA, han participado representantes de la «Comisión Tripartita» (BID, CEPAL y OEA). En las últimas tres reuniones, el Grupo de Trabajo ha pedido a la Secretaría Permanente del SELA apoyar sus labores y elaborar análisis sobre las necesidades de cooperación técnica de las «economías más pequeñas.»
No obstante los avances de este Grupo de Trabajo, ha sido obvia la dificultad de definir qué son «pequeñas economías», cuáles países deben incluirse en esa definición, y cómo reflejar en el ALCA las amplias diferencias en los niveles de desarrollo y en el tamaño de las economías, reconocidas por los Presidentes del hemisferio.
VIII. Las asimetrías y la agenda del desarrollo de América Latina y el Caribe
Para nadie es un secreto que el tema de las asimetrías es en definitiva el tema del Desarrollo, tema que atañe a los déficits estructurales de los países menos industrializados.
En ese sentido, la problemática de las economías menos desarrolladas no se agota en la discusión de la gradualidad en los plazos de cumplimiento de los compromisos multilaterales o regionales, o de las preferencias comerciales de los países desarrollados a una lista más o menos amplia de productos de exportación de los países menos desarrollados, por más importantes que sean ambos temas.
La consideración del tema implica abordar interrogantes de mayor alcance, tales como:
¿Cuáles diferencias existen actualmente en cuanto a grados de desarrollo y potencialidades de crecimiento y cómo es posible superarlas?
¿En el actual contexto de globalización, en cuáles categorías se podrían clasificar los países para dar cuenta de las diferencias entre ellos? ¿Requieren las diferencias existentes de un trato especial y diferenciado de acuerdo con las categorías que se establezcan?
¿El trato especial y diferenciado debe limitarse a apoyar la adaptación a un modelo de desarrollo (la cual sería responsabilidad del país interesado) o debe incluir políticas activas de promoción directa del desarrollo por parte de los países industrializados?
>¿Resulta necesario establecer políticas de «graduación» para aquellos países que pasen de una categoría a otra?
¿Es conveniente utilizar las mismas categorías para diferentes sectores de actividad (comercio, finanzas, inversiones, asistencia técnica)? o por el contrario, ¿no sería más adecuado el trato especial y diferenciado si se aplicara por sector de actividad o si tomara en cuenta el efecto conjunto de los diferentes sectores sobre la situación asimétrica de cada economía?
¿Hasta qué punto puede una acción multilateral, hemisférica, regional o de un grupo de países anular diferencias que han sido previamente reconocidas? En el proceso de conformación de un ALCA, ¿qué papel va a tener el trato de las asimetrías o de las «economías más pequeñas»? ¿cómo afecta el no reconocimiento de las asimetrías el desarrollo de las relaciones internacionales?
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