"Tendencias de la Integración
de América Latina y el Caribe"
Edición Nº 49
Enero - Marzo 1997
Singapur: El día siguiente
Secretaría Permanente del SELAI. Síntesis
La Primera Reunión Ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC) (Singapur, 9 al 13 de diciembre de 1996) estaba destinada a hacer un doble balance: el de la instrumentación del os resultados de la Ronda Uruguay, y el de los dos primeros años de vida de la OMC. Pero algunos países añadieron al balance un elemento que implicó negociaciones y que se convirtió en el punto neurálgico de la Reunión: la inclusión de «nuevos» temas en la agenda del comercio multilateral, todos determinantes para las estrategias económicas de países industrializados y en desarrollo.
Ante la consolidación de la OMC como foro de negociación de temas económicos claves, la calidad de la participación de América Latina y el Caribe en la OMC dependerá sobre todo de su capacidad de formular propuestas acordes con sus objetivos de desarrollo.
II. Resultados generales de la reunión de Singapur
Según los estatutos de la OMC adoptados en la Ronda Uruguay, los miembros de la Organización deben celebrar reuniones a nivel ministerial cada dos años. Por ser la primera reunión de esta naturaleza luego de la conclusión de la Ronda, el esfuerzo se hubiera tenido que centrar en la instrumentación de los compromisos asumidos al cabo de los 7 años de negociaciones comerciales multilaterales. En cambio, en Singapur, la atención se centró más en el papel de la OMC en los «nuevos» temas que en el seguimiento y evaluación de los resultados de la Ronda.
Esto no significa que la reunión de Singapur no cumplió con sus objetivos, ni que esa «ampliación» temática constituyó una sorpresa. Si bien resulta prematuro evaluar con precisión los resultados de la Ronda, ya que en la mayoría de los acuerdos se prevé un calendario de ejecución de entre 5 y 10 años (en ese sentido se contará con más elementos de evaluación en las próximas reuniones bianuales), los «nuevos» temas que no fueron abordados en la Ronda ya formaban parte del contexto y quizás no hubiera sido realista excluirlos de la reunión.
Sin embargo, antes de la próxima reunión Ministerial de 1998, convendría reflexionar sobre el equilibrio que debería mantenerse, en la agenda de la OMC, entre temas tradicionales y nuevos. Se corre el riesgo de que, en detrimento de la vigilancia de los compromisos asumidos, los nuevos temas dominen el escenario porque representan prioridades políticas y económicas mayores para los países industrializados que para los países en desarrollo. En el futuro, habría que evitar que las reuniones bianuales se conviertan en «mini-Rondas» periódicas, cuyo contenido político amenazaría con desgastar la credibilidad de la OMC. La participación activa de América Latina y el Caribe, tanto en las actividades rutinarias de la OMC en su papel de vigilante del sistema de comercio multilateral como en la elaboración de propuestas para el tratamiento de los nuevos temas, podría constituir un elemento clave para el logro de una situación de equilibrio más acorde con los intereses de la región.
En la definición de la posición de los Estados Miembros del SELA en la OMC, y como ha sido destacado en las Reuniones de Responsables de Política Comercial convocadas por el SELA, la ALADI y la CEPAL, es determinante el hecho de que la agenda comercial de la región no es únicamente multilateral, sino también hemisférica y regional o subregional. Por ello, el tratamiento de los nuevos temas en la OMC no puede ser aislado, por ejemplo, del tratamiento de esos mismos temas en el proceso hemisférico o en los esquemas de integración.
En síntesis, el balance de la reunión de Singapur debe incorporar la definición de los mandatos de la OMC en temas «nuevos», como normas laborales, competencia, inversiones y contratación pública los avances en los términos de la adhesión de China a la OMC, la decisión de liberar el comercio de productos tecnológicos (computadoras, software, semiconductores etc.), pese a la resistencia de algunos países asiáticos, la reiteración de los calendarios establecidos en la Ronda para las negociaciones sobre agricultura y el impulso político dado a las negociaciones sobre servicios. En ese cambio, no resulta satisfactorio el tratamiento general otorgado a la instrumentación de la Ronda Uruguay, ni el proceso de toma de decisiones que rigió la preparación y el desarrollo de la reunión, considerado como poco transparente y equilibrado por varios países de la región.
III. Las áreas a vigilar: textiles y agricultura
El comercio de textiles y confección y de productos agrícolas fue, tradicionalmente, el más protegido. Como resultado de arduas negociaciones, la Ronda Uruguay logró liberalizarlo decidiendo el desmantelamiento progresivo de las cuotas nacionales y de los subsidios a los productores.
La Declaración Ministerial de Singapur incluye recomendaciones muy detalladas sobre el cumplimiento de los compromisos en materia de textiles y confección, y reitera los compromisos asumidos en la Ronda Uruguay para los productos agrícolas. Por el momento, en los países industrializados, la apertura se está efectuando principalmente para los productos menos sensibles. Este proceso de apertura gradual debería ser objeto de una cuidadosa vigilancia por parte de los países exportadores. Sería conveniente contar con un mecanismo de información que permita a los exportadores conocer las nuevas condiciones de acceso a los mercados industrializados a medida que se presentan oportunidades gracias a la liberalización progresiva. Además de la vigilancia y del aprovechamiento de la apertura, es importante preparar las negociaciones sobre comercio agrícola que se celebrarán en 1999.
IV. Las perspectivas de las negociaciones en materia de servicios
La Declaración Ministerial de Singapur señala que los resultados de las negociaciones sobre servicios realizadas hasta la fecha «han sido inferiores a las expectativas». Reitera la voluntad de liberalizar ese comercio «con la apropiada flexibilidad» para los países en desarrollo, en las negociaciones en curso así como en aquellas que se iniciarán en enero del 2000. Ver SELA, El comercio de servicios: Las negociaciones post-Ronda Uruguay (ALADI/CEPAL/SELA/III/RGPC/DT No. 3), Montevideo, oct. '96.
La Declaración menciona que el objetivo es el trato de la nación más favorecida con base en un mejor acceso a los mercados y en el trato nacional, y en tal sentido establece que:
- se concluirán las negociaciones sobre telecomunicaciones básicas en febrero de 1997,
- se reanudarán las negociaciones sobre servicios financieros en abril 1997,
- se espera finalizar exitosamente las negociaciones sobre transporte marítimo durante la próxima ronda de negociaciones sobre comercio de servicios,
- en materia de servicios profesionales, se espera terminar los trabajos sobre servicios de contaduría hacia finales de 1997, a objeto de diseñar disciplinas y normas multilaterales,
- las negociaciones sobre salvaguardias deberían concluir al término de 1997, con el apoyo de trabajos analíticos adicionales sobre las medidas de salvaguardia de emergencia, la contratación pública de servicios y las subvenciones.
Pese a la voluntad política expresada en Singapur, el futuro de las negociaciones sobre servicios no estará exento de obstáculos. Hasta la fecha, la posición de los Estados Unidos ha sido determinante en la parálisis de las negociaciones sobre servicios financieros (por considerar insuficientes las ofertas de apertura de los demás países) y transporte marítimo (sector tradicionalmente muy protegido en muchas naciones). El comercio de servicio profesionales se liberalizará muy puntualmente, debido a su vinculación con el tema de las migraciones, y el sector de las telecomunicaciones parece tener buenas perspectivas.
Hasta la fecha, la participación de los países de América Latina y el Caribe en las negociaciones sobre servicios ha sido limitada (sólo 10 países de la región han presentado ofertas). Falta aún profundizar los diagnósticos nacionales sobre la situación del sector para poder precisar las posiciones de negociación individuales o de grupos de países.
V. Las normas laborales: preocupaciones éticas e intereses comerciales
El párrafo relativo a este tema fue sin duda el más discutido en Singapur. En efecto, el «dumping social» es un tema que despierta polémicas y presiones a la vez éticas y económicas, que se traducen, en el terreno del comercio internacional, en propuestas para sancionar las exportaciones provenientes de países acusados de laxismo en materia de normas y condiciones laborales. Ver SELA, El «dumping social»: La política social como política comercial (SP/CL/XX.O/Di No. 4), México, 30 de mayo de 1994.
La Declaración de Singapur aclara la política de la OMC en este terreno, estableciendo fronteras y principios:
(i) la Organización Internacional del Trabajo (OIT) es el órgano competente en esta materia,
(ii) se rechaza «la utilización de las normas del trabajo con fines proteccionistas»,
(iii) se rechaza el cuestionamiento de «la ventaja comparativa de los países, en particular de los países en desarrollo de bajos salarios», y
(iv) se toma nota de que las Secretarías de la OMC y la OIT proseguirán su actual colaboración.
A pesar de la claridad lograda en Singapur, y a la luz de los antecedentes del vínculo normas laborales/comercio (que datan de 1919, fecha de la creación de la OIT), es de suponer que el tema no está resuelto definitivamente y que continúen las presiones de algunos países industrializados (en particular Estados Unidos y Francia) para introducirlo en las agendas de negociación o como condición de concesiones económicas unilaterales como el SGP, los préstamos multilaterales, la ayuda al desarrollo, etc.
VI. En busca de la armonización multilateral: inversiones y competencia
En materia de inversiones y competencia, lo acordado en Singapur resulta limitado en comparación con las expectativas de muchos países (en primer lugar de la Unión Europea y la OCDE, pero también de varios países en desarrollo), debido a la oposición, en particular, de la India y Malasia. Ver Notas Estratégicas Nos. 24 «El trato a la inversión extranjera: ¿hacia normas internacionales?» (Julio 1996) y 27 «El discreto encanto de la competencia» (Diciembre 1996).
La Declaración se refiere a los compromisos asumidos en la Ronda Uruguay en estas materias, y decide, sin prejuzgar futuras negociaciones, establecer dos grupos de trabajo: uno «encargado de examinar la relación entre comercio e inversión», y otro «encargado de estudiar las cuestiones que plantean los miembros acerca de la interacción entre comercio y política de competencia, incluidas las prácticas anticompetitivas, con vistas a identificar cualesquiera sectores que puedan merecer ulterior atención en el marco de la OMC.» Esa decisión no evitará que la OCDE concluya, en 1997, la elaboración de un Acuerdo Multilateral de Inversiones (AMI), abierto a la adhesión de países no miembros de la OCDE. Dos argumentos principales fueron esgrimidos por los países opuestos a una negociación sobre inversiones en la OMC: (i) preservar la soberanía de cada país para determinar el trato a la inversión extranjera, (ii) los acuerdos bilaterales o multilaterales sobre inversiones no son determinantes para atraer capital foráneo. En materia de competencia, varios países industrializados desean evitar las «distorsiones» producidas por legislaciones nacionales diferentes o inexistentes.
VII. El dilema del regionalismo
Este tema, políticamente delicado y virtualmente ausente de las polémicas en Singapur, despierta intereses contradictorios: por una parte, se trata de evitar que los esquemas de integración se conviertan en «fortalezas» proteccionistas por otra, los miembros de los diversos esquemas desean evitar que haya una instancia de vigilancia de sus políticas comunes.
La contradicción se refleja en el tono conciliatorio de la Declaración de Singapur al respecto, que insta a facilitar «procesos de liberalización del comercio mundial y regional que se apoyen mutuamente». La dificultad radica en definir el papel de la OMC en ese contexto, y los criterios de articulación del regionalismo con el multilateralismo (ver Notas Estratégicas No. 18 «Regionalismo y Multilateralismo: Un matrimonio obligado» (Noviembre 1995). La controversia entre defensores del multilateralismo versus defensores del regionalismo será uno de los temas más importantes a dilucidar en la OMC en el mediano plazo.
VIII. El trato a los países en desarrollo
Al igual que en el GATT, la participación de los países en desarrollo en el comercio mundial plantea a la OMC la necesidad de prever plazos y normas adecuados a su condición asimétrica.
Al respecto, la Declaración de Singapur señala:
- que existe el «problema de la marginación de los países menos adelantados y el riesgo de ella que corren ciertos países en desarrollo»,
- que el Acuerdo sobre la OMC contiene disposiciones para un «trato diferenciado y más favorable para los países en desarrollo» incluyendo una especial atención a los países menos adelantados,
- que los compromisos asumidos por los países en desarrollo son «nuevos y significativos» y reconoce «la complejidad de los esfuerzos que despliegan para cumplirlos»,
- que hay que mejorar la asistencia técnica, y
- que el programa de reforma de la agricultura puede tener efectos negativos en los países menos adelantados y en los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios.
La Declaración también menciona la adopción de un Plan de Acción para los países menos adelantados. Otros párrafos de la Declaración se refieren a las necesidades de los países en desarrollo en materia de comercio de textiles, servicios, acuerdos regionales.
IX. La agenda de América Latina y el Caribe en la OMC
La preparación de la reunión de Singapur y el funcionamiento de la OMC evidencian la necesidad y conveniencia de que los países de la región procuren dedicar esfuerzos técnicos y políticos a mejorar su capacidad de propuesta -y por ende de negociación individual y colectiva- en la Organización, en particular en los puntos sustantivos e institucionales siguientes:
- El desarrollo de propuestas en materia de:
- instrumentación del artículo IV del GATS (que se refiere a la participación de los países en desarrollo en el comercio de servicios),
- tratamiento de los temas de inversiones y competencia (tomando en cuenta la actividad de la UNCTAD al respecto),
- seguimiento de los compromisos agrícolas y apoyo a los países en desarrollo importadores de alimentos,
- normas aplicables a los acuerdos regionales.
- La ampliación y profundización de la asistencia técnica brindada por la OMC, en coordinación con otros organismos internacionales y regionales,
- La transparencia en la toma de decisiones y la participación equitativa de todos los miembros en el funcionamiento de la OMC,
- El seguimiento de la colaboración de la OMC con las instituciones de Bretton Woods (FMI y Banco Mundial) y con la UNCTAD, para que las necesidades de los países en desarrollo sean debidamente tomadas en cuenta.
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