"Tendencias de la Integración
de América Latina y el Caribe"
Edición Nº 49
Enero - Marzo 1997
Manual del negociador económico de la próxima década
Manuela Tortora
Directora de Relaciones Económicas
de la Secretaría Permanente del SELA
Las opiniones expresadas en este artículo son a título personal y no comprometen
la posición de la Secretaría Permanente del SELA.
«Because the short-term emergencies claim the attention of States, the long term work on development priorities often goes unnoticed».
B. Boutros-Ghali «Is there any merit in being the messenger of ill news?».
Addison Hoy en día, abundan los diagnósticos y pronósticos sobre los efectos de la globalización económica para los países en desarrollo. Por lo general, esos análisis se dedican a alertar sobre nuevos fenómenos y a veces recomendar, con mayor o menor concreción y acierto, acciones y estrategias a gobernantes o empresarios.
Escasean, en cambio, las recomendaciones para los funcionarios encargados de las negociaciones económicas internacionales, que deben compatibilizar las estrategias de desarrollo de su país con compromisos viables y beneficiosos.
¿Qué se negociará en los foros económicos internacionales en los próximos años? Aunque, por definición, los ejercicios de predicciones siempre representan un riesgo, vale la pena intentar uno sobre esta materia, partiendo de una metodología que no pretende ser empírica, sino únicamente realista: en primer lugar, se pueden observar, en la actual agenda económica internacional, características básicas, comunes a la mayoría de los foros y de los temas tratados, que pueden ser calificadas de tendencias generales, susceptibles de seguir vigentes en los próximos años. En segundo lugar, con base en esas tendencias se pueden identificar los asuntos claves sobre los cuales deberán fijar posición los negociadores, y en particular, los de los países en desarrollo.
I. Las principales características de la agenda económica internacional
La actual variedad de temas y de foros que caracterizan las relaciones económicas externas de todos los países luce, a primera vista, como una mezcla desordenada que complica la identificación de prioridades, impide el seguimiento y evaluación de los resultados tanto en las capitales como en los organismos internacionales o regionales, y cuyos únicos resultados visibles son los calendarios inmanejables de reuniones y compromisos de todo tipo.
En un intento de sistematizar esta agenda y extrapolar de sus características actuales aquéllas que marcarán los próximos años, se pueden evidenciar cuatro tendencias principales:
1. El crecimiento exponencial tanto de los temas como de los foros de negociación.
Hasta hace muy pocos años, las negociaciones económicas se caracterizaban por compartimentos virtualmente estancos y limitados a pocos temas centrales: medidas arancelarias y para-arancelarias del comercio internacional de bienes; integración subregional; deuda externa y financiamiento del desarrollo; transferencia de tecnología y cooperación técnica. A cada compartimento correspondían determinados ministerios y expertos, foros regionales o multilaterales, y sobre todo, objetivos de negociación eminentemente sectoriales y bien delimitados.
En los últimos años -y en particular desde la Ronda Uruguay-asistimos a la aparición de temas cada vez más complejos, desde el punto de vista técnico y político, en los foros económicos internacionales: en primer lugar, se están introduciendo conceptos y temas multidisciplinarios como el desarrollo sostenible o la propiedad intelectual, que implican vincular y formular posiciones nacionales integrales sobre crecimiento, industrialización, inversiones, tecnologías limpias y protección ambiental1. En segundo lugar, se están ampliando las materias objeto de negociación a políticas que hasta hace poco eran exclusivamente internas, tales como la competencia o las inversiones. En tercer lugar, todos estos temas tienden a aparecer simultáneamente en distintas instancias de negociación (bilaterales, regionales, hemisféricas, multilaterales), generando múltiples compromisos jurídicos -cuya compatibilidad no es siempre evidente-así como implicaciones económicas aún difíciles de evaluar.
Estas tres tendencias -multidisciplinaridad, ampliación a materias internas, y simultaneidad- no son ni reversibles ni eludibles, ya que se derivan de fenómenos propios de la evolución del sistema económico global, como los cambios tecnológicos, la circulación de la información, el auge del comercio y de las inversiones extranjeras, el dinamismo de los bloques económicos regionales.
2. Armonización de las normas versus asimetrías: ¿la cuadradura del círculo?
No son únicamente las corrientes de comercio, inversión y tecnología las que se están «globalizando». Paralelamente, se está produciendo una «globalización» o armonización de las normas que rigen dichas corrientes, mediante la definición de marcos regulatorios multilaterales, que pretenden ser de aplicación universal, independientemente del nivel de desarrollo. En otros términos, el afán por armonizar la reglamentación de los intercambios económicos es más poderoso que la preocupación por tomar en cuenta las asimetrías entre los niveles de desarrollo de los países. Además, la presión por la armonización se refiere a temas de interés de los países industrializados (más específicamente de sus empresas, como las inversiones, el comercio de servicios, la propiedad intelectual) antes que a temas de interés global como pudiera ser, por ejemplo, alguna armonización de normas sobre los flujos de capital especulativos.
En efecto, en contraste con lo que ocurría hasta la década pasada, ya no le corresponde a las empresas transnacionales adaptarse a las leyes y políticas de los países donde operan, sino que son estos últimos los que deben adaptarse a las necesidades de las empresas, so pena de perder atractivo ante los inversionistas extranjeros. Si antes se reglamentaba el comportamiento del inversionista (a nivel nacional e incluso internacional, mediante el Código de Conducta de las Empresas Transnacionales), ahora se tiende a reglamentar el comportamiento del país receptor de la inversión.
Sin duda, la apertura de mercados y economías justifica un nivelamiento de las reglas del juego, porque en teoría, la globalización debería avanzar en todas las latitudes sin trabas «distorsionantes» de la libre competencia 2. Pero en la realidad, las diferencias estructurales entre países industrializados y en desarrollo hacen que el aprovechamiento de las oportunidades de la globalización y el manejo de sus riesgos no puedan ser uniformes. Más aun, la vulnerabilidad de los países que no logran una inserción viable y equitativa en la economía mundial se acentúa a medida que aumenta su exposición a los efectos de la globalización.
Es en este contexto que los negociadores económicos se enfrentan al abandono del «trato especial y diferenciado» que era otorgado a los países en desarrollo en los años 70, hoy sustituido por la reciprocidad y la «gradualidad»: por ejemplo, en la Ronda Uruguay, se acordaron compromisos idénticos para todos los países, pero con plazos de cumplimiento diferidos para los países en desarrollo. De esta forma, se reconocen implícitamente las asimetrías, pero se reitera, en última instancia, el nivelamiento de las normas como objetivo primordial.3
3. Multilateralismo y regionalismo: fuerzas centrífugas versus fuerzas centrípetas
El auge de los esquemas de integración regional, y en general, la proliferación de acuerdos o negociaciones de libre comercio, son resultados positivos de la apertura de las economías, no sólo en términos de corrientes de bienes, servicios, tecnología, o capitales, sino también en términos de acercamientos políticos, sociales y culturales: la profundización económica de los bloques regionales es a la vez una consecuencia y una reacción a la globalización.4
En cambio, simultáneamente, la dinámica del multilateralismo luce como una fuerza centrífuga en contraste con la consolidación de bloques regionales o subregionales, y que se caracteriza, en particular, por uniformizar normas y disciplinas sin distinción de especificidades regionales.
Ambas fuerzas -la regional y la multilateral- tienden a concretarse cada día más en las mesas de negociación, generando dos dilemas. En primer lugar, el dilema de la profundización versus la ampliación de los esquemas regionales de integración se plantea cuando el éxito de un esquema (la UE, o el MERCOSUR, por ejemplo) atrae a nuevos socios que no pueden cumplir de inmediato con lo acordado entre los socios fundadores: la ampliación implica frenar la profundización del proceso para dar a los nuevos miembros el tiempo y las condiciones necesarias a su adecuación a las normas originalmente acordadas.5
El segundo dilema se refiere no sólo a la articulación jurídica de los compromisos regionales con los multilaterales, sino a la articulación de las prioridades estratégicas: ¿es más importante y conveniente para un país profundizar sus vínculos con los vecinos, o apoyar la armonización de normas e instituciones multilaterales? Aquí, nuevamente, es el fracaso o el éxito de un esquema de integración el que puede mover el péndulo en favor de las fuerzas regionales o multilaterales, incluso hemisféricas. Por ejemplo, es realista pensar que el éxito del MERCOSUR intensificará el interés de los EE.UU. por el proceso de conformación del ALCA; pero al mismo tiempo, el éxito del MERCOSUR actuará como un «imán» cada vez más poderoso para los demás países de América Latina y por ende para la consolidación de la integración regional en detrimento de la aceleración del proceso hemisférico.
4. Nuevos actores, nuevos problemas de gerencia de la economía mundial
En general, los análisis de la globalización coinciden en señalar la creciente importancia de los actores no estatales y de sus operaciones en la economía mundial (por ejemplo el papel del capital privado en las corrientes financieras, la influencia de las ONG en temas como el medio ambiente, el comercio intrafirmas, etc.), en detrimento del poder efectivo de los Estados e incluso de sus «derivados», es decir los organismos regionales e internacionales. A ello se añade, para contribuir a debilitar el papel del Estado en el escenario global, el auge económico de zonas y subregiones dentro de determinados Estados o que no coinciden con sus fronteras6.
Aunque las estadísticas parecen convalidar la disminución de su protagonismo, la conclusión de que el Estado ya no es el actor fundamental de las relaciones internacionales sería simplista y apresurada. En efecto, por más que las nuevas fuerzas integradoras del comercio, de la información o de la tecnología logren borrar las fronteras nacionales, el Estado no puede ser sustituido en su papel de «unidad básica de la política global». En primer lugar, porque ninguno de los potenciales actores alternativos (empresas, ONG, inversionistas) serían política ni jurídicamente viables para sustituirlo, y en segundo lugar, porque el Estado sigue siendo el «único poseedor de la fórmula mágica sin la cual, en el mundo actual, no podría mantenerse ninguna estructura política.»7
Por consiguiente, en la economía nacional y mundial, la conducción estatal tiende a ser cada día más compartida, pero difícilmente será «abandonada» por completo en favor de actores no estatales.
En este contexto, lo que deberían temer los negociadores gubernamentales no es de ser sustituidos en sus funciones, sino de no tomar debidamente en cuenta el papel de los demás actores económicos, sin que ello signifique una disminución de sus responsabilidades en la negociación. Por ende, la pregunta clave no es ¿quién gerencia la economía mundial en sustitución del Estado?, sino ¿cómo hacer para que las indelegables responsabilidades del Estado no sean diluidas por la inclusión de intereses no estatales?
II. Puntos claves en las negociaciones futuras
De estas tendencias generales de la agenda internacional se desprenden varios elementos prioritarios que el negociador económico deberá aprender a manejar, cualquiera sea el objeto o el foro de negociación.
1. La multidisciplinaridad de la agenda económica requiere, en lo sustantivo, entender los vínculos entre un tema y otro y sus implicaciones para los intereses de un país; y en lo procedimental, requiere saber cuándo conviene vincular una negociación sectorial con otra, dando pie a concesiones cruzadas. En los casos -que se harán cada vez más frecuentes- en los cuales los temas económicos se vinculan a criterios políticos o éticos, la identificación de los intereses económicos nacionales será más difícil: por ejemplo, ya se está planteando en el marco de la OMC y a nivel hemisférico que la regulación de las compras gubernamentales tiene relación con la lucha contra la corrupción, y no es irrealista imaginar que en un plazo bastante corto se incluirá, en el concepto de acceso al mercado, el funcionamiento de los sistemas judiciales definido según normas multilaterales. En estos casos, además de conocimientos técnicos sectoriales, el negociador deberá demostrar amplias sensibilidades políticas.
2. La armonización de normas en áreas para-comerciales, es decir los «nuevos temas» del comercio que atañen a políticas económicas internas y que trascienden ampliamente las tradicionales negociaciones sobre las medidas de frontera (aranceles y barreras no arancelarias), se plantea como un escenario previsible en el corto plazo, que deja poco tiempo para la preparación técnica interna: temas como los de competencia, inversiones, doble tributación -y con menos probabilidades de éxito, las normas laborales- ya están presentes en varios foros como los de la integración regional y el proceso hemisférico. En todos estos temas, cualquiera sea el interés nacional, el negociador debería evitar tres riesgos principales: (i) que la armonización de políticas ignore las asimetrías entre los países; (ii) que varios de estos «nuevos» temas se conviertan en proteccionismos disfrazados (los vínculos entre comercio y medio ambiente, o comercio y normas laborales son los más obvios en este sentido); y (iii) que estos temas generen dispersión en los instrumentos de comercio multilateral, poniendo en jaque su eficacia y credibilidad.8
3. Los negociadores de los países en desarrollo deberían frenar la tendencia a acelerar o profundizar el cumplimiento de los compromisos multilaterales, particularmente en lo que respecta a los acuerdos de la Ronda Uruguay y en el marco del proceso hemisférico (donde los Estados Unidos aspiran lograr normas más elevadas que las de la OMC). Aquí el riesgo consiste en que los ajustes jurídicos y económicos requeridos por esos compromisos se hagan en forma precipitada y superficial, sin el necesario consenso político y sin el desarrollo institucional correspondiente a nivel nacional. En este orden de ideas, también habrá que prepararse para responder a la sostenida vigilancia que harán los países industrializados del cumplimiento de los acuerdos de la Ronda Uruguay por parte de los países en desarrollo; ante esa vigilancia, resultará costoso y complicado dar seguimiento a la apertura de los mercados desarrollados e identificar oportunidades de exportación a medida que se desmantelan las barreras arancelarias y no arancelarias, según los cronogramas acordados.
4. Urge estimular la capacidad de los países en desarrollo de plantear sus propias agendas en todos los foros económicos internacionales: temas como los productos básicos, la disminución de la ayuda oficial y del financiamiento del desarrollo 9, la evaluación de la cooperación internacional, la transferencia de tecnología, el tratamiento de las asimetrías, y sobre todo los temas sistémicos como la gestión de la economía global y el impacto de las políticas de los países industrializados sobre las economías en desarrollo, deberían ocupar lugares prioritarios, no sólo en los foros donde los temas económicos son objeto de debate político (la UNCTAD, la Asamblea General de ONU), sino, sobre todo, en los foros donde lo que está en juego es la participación en el comercio mundial y la asignación de recursos financieros (es decir en las instituciones financieras internacionales y la OMC).
5. El negociador de la próxima década deberá tomar en cuenta, más que en épocas anteriores, las estrategias de desarrollo sectoriales y globales de largo plazo de su país: en efecto, al aumentar las disciplinas multilaterales de obligatorio cumplimiento a nivel nacional, sólo mediante diagnósticos internos precisos y prospectivos se podrá determinar cuáles son los intereses nacionales. Esto supone disponer, obviamente, de diagnósticos nacionales, pero también de un claro consenso social y político que avale las estrategias derivadas de los mismos. En este sentido son igualmente importantes las estrategias internas relativas a las prioridades regionales vis-à-vis de las prioridades hemisféricas o multilaterales.
6. Los temas institucionales tendrán una importancia creciente en las agendas multilaterales y regionales. A nivel de la OMC, habrá que conciliar las presiones, a veces contradictorias, en favor de: (i) su consolidación política como vigilante de la normativa de comercio mundial (en particular mediante su mecanismo de solución de controversias); (ii) aquéllas en favor de la ampliación de sus competencias para iniciar negociaciones económicas y para gerenciar la economía global junto con el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la UNCTAD; y (iii) aquéllas en favor de un organismo pequeño y acotado a determinadas funciones técnicas. A nivel hemisférico, la conformación del ALCA planteará la necesidad de mecanismos institucionales de seguimiento de lo acordado y, probablemente, de gestión de la cooperación vinculada a la zona de libre comercio. A nivel de América Latina y el Caribe, apenas empieza a considerarse, en el marco del Grupo de Río, la eficacia de la institucionalidad regional, que no será resuelta fácilmente, al igual que no será fácil dotar a las secretarías de integración de la capacidad técnica que requieren para apoyar los avances de los procesos subregionales. En todos estos escenarios, se citarán como buenos o malos ejemplos las experiencias de la OCDE, de la CE, o de la APEC, sin que de esos ejemplos resulten proyectos institucionales automáticamente aplicables a la realidad de nuestra región.
7. La definición de acciones de cooperación internacional se planteará con mayor insistencia, ante la angustia que genera una globalización inequitativa, que no resuelve las asimetrías ni dentro ni entre los países. De allí que el tema de la cooperación internacional en todas sus vertientes (técnica, financiera, bilateral y multilateral) seguirá ocupando un lugar prominente en todos los foros económicos, a pesar de la disminución de recursos financieros asignados a la ayuda al desarrollo en los países donantes. Los negociadores deberán prestar una atención particular a la evaluación de la cooperación realizada, así como al diseño e instrumentación de nuevas acciones de cooperación acordes con las nuevas necesidades. Serán prioritarias, en este sentido, las acciones novedosas de cooperación centradas en materias tales como la articulación de lo económico y social; la incorporación de la economía informal al sector productivo; el apoyo a la administración pública en la formulación y vigilancia de marcos regulatorios; la capacitación de recursos humanos, así como la actualización de parlamentarios y empresarios en los nuevos temas económicos internacionales; la formación del ahorro interno; el vínculo entre centros de investigación tecnológica y empresas; el cumplimiento de normas ambientales y técnicas en los productos exportados; la identificación de oportunidades de comercio e inversión como resultado de los acuerdos de la Ronda Uruguay; la divulgación de los esquemas de integración regional en los medios políticos y económicos extrarregionales; la integración social y cultural, etc.
III. A modo de conclusión
Las tendencias señaladas, algunas de las cuales ya son hechos consumados, y los puntos neurálgicos que pondrán a prueba la capacidad de negociación de los países en desarrollo, ponen en evidencia que las políticas económicas externas de los próximos años deberán dar un salto cualitativo importante.
Será fundamental, en primer lugar, institucionalizar los mecanismos de consulta interministeriales y entre el sector público y el sector privado, de tal manera que la posición nacional tenga el debido sustento, sobre todo en los temas multidisciplinarios y en aquellos donde el Estado ya no es el único actor.
Habrá que profundizar los análisis nacionales de las materias objeto de negociación, articulando los aspectos «macro» (como la competencia externa o las corrientes internacionales de comercio e inversión, etc.) y «micro» (como la competitividad de las empresas nacionales o el impacto local de los cambios tecnológicos) de cada materia, junto con las perspectivas a largo plazo a la luz de las estrategias de desarrollo del país.
La visión integral no se aplica únicamente a las disciplinas económicas internas e internacionales, sino también a la constante transformación del mapa económico del planeta: el dinamismo de los bloques regionales y subregionales, sobre todo en América Latina y el Caribe, hace pensar que el regionalismo, como dijo la CEPAL, no es sólo «abierto» sino sobre todo flexible y cambiante. En consecuencia, se complica la definición de los socios económicos privilegiados y la profundización de los esquemas de integración existentes.
Los ajustes internos deberían ser considerados paralelamente a los necesarios ajustes del sistema económico internacional: la globalización debería implicar una corresponsabilidad equitativa de países en desarrollo e industrializados en la gerencia de la economía mundial. Asimismo, el tratamiento de las asimetrías, y las acciones de cooperación que implica, no pueden ser abordados como un tema secundario.
En definitiva, la agenda económica internacional impone ser competitivos e innovadores, no sólo en la actividad productiva, sino también en las mesas de negociación y en la formulación de las estrategias nacionales.
NOTAS
Políticas Comerciales y Compromisos en la Organización Mundial de Comercio. LC/R.1672, Santiago de Chile, 31 julio 1996, p.7.
Sin embargo, esta nueva multidisciplinaridad es incompleta y sesgada, en la medida en que predominan los temas económicos sobre los sociales: en los foros internacionales, el tema de la pobreza, por ejemplo, no tiene el mismo peso ni los mismos instrumentos que el comercio internacional.
«Si todas las regulaciones son consideradas «distorsiones» arbitrarias, el corolario que se desprende es que todas estas «distorsiones» deben ser eliminadas con vistas al incremento de la eficiencia. El corolario llevado a su extremo conduciría a investigar el impacto de todo el conjunto de las políticas públicas en las condiciones de competencia.» CEPAL,
Globalización y Liberalización. SP/RCC-IXUNCTAD/DT No. 2, Caracas, enero 1996. Ver SELA,
Revista del Convenio Andrés Bello, Bogotá, No. 50-52, 1996, p.66. Sin embargo, Luciano Tomassini sostiene que los esfuerzos de regionalización no son un contrapeso a la globalización, ya que este último proceso es, en definitiva, predominante: ver TOMASSINI, Luciano, «América Latina: tensiones y dinámicas».
Este es el dilema que enfrenta, por ejemplo, la UE, cuya ampliación a nuevos socios de Europa Oriental corre el riesgo de frenar la profundización del proceso de integración, ya de por sí complicado entre los 15 miembros actuales.
op.cit., p.68. Por ejemplo el eje que va desde San Diego a Tijuana; los Länder del sur de Alemania; el delta del río Tumén al norte de China, que abarca Corea del Sur y Rusia; sin olvidar, en nuestra región, ejemplos como el Estado de Sao Paulo o la frontera colombo-venezolana. Ver L.Tomassini,
The Economist, Dec.23-Jan.5, 1996, p.17. «The Nation-State is dead. Long Live the Nation-State.»,
Globalización y Liberalización, op.cit., p.23. SELA,
Futures, Vol.27 No.2, p.134. «The questions to ask and to answer are: how much foreign capital is 'needed' for growth and (...) where is the foreign capital to come from?»: Morris Miller, «Where is Globalization Taking Us?»,
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